Bekanntmachung der Kommission

Vorläufige Carbon-Leakage-Liste 2021-2030

(Text von Bedeutung für den EWR)

(2018/C 162/01)

1.   Einleitung

Den am EU-Emissionshandelssystem beteiligten Unternehmen werden die Emissionszertifikate in der Regel durch Versteigerung zugeteilt.

Die kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten ist eine Ausnahme von dieser Regel, die nur in einem Übergangszeitraum gilt. Sie umfasst einen rückläufigen Anteil der Zertifikate. Durch die übergangsweise kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten sollen nicht etwa die betreffenden Erzeuger subventioniert werden, vielmehr sollen die wirtschaftlichen Auswirkungen der sofortigen, einseitigen Einführung eines Marktes für Emissionszertifikate durch die Europäische Union aufgefangen werden.

Zu diesem Zweck kommt die kostenlose Zuteilung genau festgelegten Industriesektoren als Absicherung gegen ein erhebliches Risiko der Verlagerung von CO2-Emissionen („carbon leakage“) zugute, bis andere Länder vergleichbare klimapolitische Maßnahmen treffen. Der Begriff „carbon leakage“ bezeichnet eine Situation, in der Unternehmen in bestimmten Industriesektoren oder -Teilsektoren aufgrund der mit Klimamaßnahmen verbundenen Kosten ihre Produktion in Länder mit weniger strengen Klimaschutzauflagen verlagern. Dies könnte zu einem Anstieg ihrer weltweiten Gesamtemissionen führen, wodurch die Wirksamkeit der EU-Maßnahmen zur Emissionsminderung beschnitten würde, während gleichzeitig aufgrund des Verlusts von Marktanteilen die Wirtschaftsleistung von energieintensiven Unternehmen in der EU zurückginge.

Die kostenlose Zuteilung berücksichtigt gerechtfertigte Wettbewerbsinteressen, indem die effektiven CO2-Kosten von Industriesektoren und -Teilsektoren gesenkt werden, wodurch Finanzmittel erhalten werden, die für Investitionen in CO2-arme Technologien verwendet werden können.

Mit der vor kurzem überarbeiteten Richtlinie über das EU-Emissionshandelssystem (EU-EHS) (1) wird das System der kostenlosen Zuteilung für den Zeitraum 2021–2030 geregelt und der Kommission die Befugnis übertragen, zur Ergänzung der Richtlinie in Bezug auf die vom „Carbon-Leakage“-Risiko betroffenen Sektoren und Teilsektoren einen delegierten Rechtsakt zu erlassen.

Die Vorarbeiten für die Carbon-Leakage-Liste, die für den gesamten Zehnjahreszeitraum von 2021 bis 2030 gilt, haben begonnen. Dies bietet der Industrie ein hohes Maß an Systemsicherheit, das für ihre langfristigen Investitionen wichtig ist. Mit dieser Bekanntmachung werden die Ergebnisse der Bewertung der ersten Stufe (im Folgenden die „vorläufige Carbon-Leakage-Liste“) veröffentlicht, um den betreffenden Industriesektoren und -Teilsektoren genügend Zeit zu lassen, um ihre Anträge im Einklang mit den in Abschnitt 4.2 erläuterten Berechtigungskriterien mit genügend Vorlauf vor der in der überarbeiteten EU-EHS-Richtlinie festgelegten Frist (30. Juni 2018 für über die Mitgliedstaaten laufenden Anträge) auszuarbeiten.

2.   Das Emissionshandelssystem der EU für den Zeitraum 2021–2030

Die Carbon-Leakage-Liste ist eine Voraussetzung für weitere Rechtsakte (2) zur Umsetzung der Reform des EU-EHS für die Zeit nach 2020. Auf ihrer Grundlage wird festgelegt, welche kostenlose Zuteilung die Industriesektoren zum Schutz vor dem Carbon-Leakage-Risiko erhalten. Damit diese Rechtsakte zu Beginn des vierten Handelszeitraums am 1. Januar 2021 vorliegen, müssen sie fortlaufend erlassen werden; dabei ist hinreichend Zeit für die Beteiligung der Interessenträger einzuplanen. Die Carbon-Leakage-Liste für den Zeitraum 2021–2030 muss veröffentlicht werden, bevor die Industrie die Daten zur Aktualisierung der technischen Benchmarkwerte und zur Festsetzung der kostenlosen Zuteilung über die Mitgliedstaaten übermittelt.

Die überarbeitete EU-EHS-Richtlinie enthält Bestimmungen, die sicherstellen sollen, dass die Carbon-Leakage-Liste im Vergleich zu den vorigen Beschlüssen gezielter ausgerichtet (kürzer) ist, damit den Sektoren, in denen ein hohes Risiko der Emissionsverlagerung besteht, eine angemessene Zahl Zertifikate kostenlos zugeteilt wird. Dies gewährleistet darüber hinaus, dass die EU die WTO-Verpflichtungen erfüllt. Konkret enthält die überarbeitete EU-EHS-Richtlinie die Einzelheiten dazu, wie die Vorschriften für die kostenlose Zuteilung und die Carbon-Leakage-Liste festzulegen sind.

Die Aufnahme eines Sektors oder Teilsektors in die Carbon-Leakage-Liste gewährleistet, dass jeder Anlage dieses (Teil-)Sektors Zertifikate in Höhe von 100 % der auf Basis der Benchmark (3) berechneten Menge kostenlos zugeteilt werden, während die kostenlose Zuteilung für nicht in die Liste aufgenommene Sektoren und Teilsektoren 30 % (bis 2026) beträgt und bis zum Jahr 2030 schrittweise abgebaut wird. Infolgedessen hat die Carbon-Leakage-Liste wirtschaftliche Bedeutung, da kostenlos zugeteilte Zertifikate einen erheblichen Finanzwert haben.

3.   Verfahren

Bei der Online-Konsultation von November 2017 bis Februar 2018 wurden die Interessenträger aufgefordert, sich zu den möglichen Methodiken für die Festlegung der Carbon-Leakage-Liste zu äußern. Zu den Teilnehmern zählten Branchenverbände (102), einzelne Unternehmen (43), NRO (5), staatliche Einrichtungen (5) und eine Privatperson. Insgesamt äußerten sich 156 Interessenträger. Die Teilnehmer befürworteten Bewertungen der zweiten Stufe, die darauf abzielen, dasselbe Maß an Zuverlässigkeit, Fairness, Transparenz und Gerechtigkeit zu erreichen, wie die quantitativen Bewertungen der ersten Stufe. Sie sprachen sich für einen einheitlichen Bewertungsrahmen aus, der auf der Einbeziehung der Interessenträger aufbaut. Die Industrievertreter wünschten, vor Fertigstellung der Bewertung gehört zu werden.

Auf den Ad-hoc-Sitzungen mit den Mitgliedstaaten zur Aufstellung der Carbon-Leakage-Liste vom 22. Februar und vom 22. März 2018 wurden das Carbon-Leakage-Verfahren und weitere Arbeiten im Hinblick auf die erforderlichen, noch durchzuführenden Bewertungen erörtert.

Am 2. März 2018 fand ein Workshop statt, bei dem den Interessenträgern ein Überblick über die Änderungen des Rechtsrahmen und des Verfahrens zur Umsetzung des EU-EHS im Hinblick auf die kostenlose Zuteilung und die Emissionsverlagerung vermittelt wurde. Hauptdiskussionsgegenstand waren das Verfahren, der Inhalt und die Kriterien für die Bewertungen zur Aufstellung der Carbon-Leakage-Liste für den Zeitraum 2021–2030. Eine weitere Veranstaltung für Interessenträger ist für den 16. Mai 2018 geplant; dort werden die Ergebnisse der vorläufigen Carbon-Leakage-Liste mit den Industriesektoren und weiteren Interessenträgern (Mitgliedstaaten, NRO, Think-tanks usw.) auf europäischer Ebene erörtert.

4.   Kriterien für die Festlegung der Carbon-Leakage-Liste (2021–2030)

Um zu bestimmen, inwieweit ein Carbon-Leakage-Risiko besteht, muss die Kommission alle relevanten Industriesektoren und Teilsektoren anhand der Kriterien der EU-EHS-Richtlinie bewerten.

Die Carbon-Leakage-Bewertung umfasst zwei aufeinanderfolgende Stufen:

4.1.   Bewertung der ersten Stufe

Für die Bewertung der „ersten Stufe“ wird die statistische Systematik der Wirtschaftszweige der Europäischen Gemeinschaft herangezogen. Alle Bereiche des Bergbaus und des verarbeitenden Gewerbes in den Abschnitten B (Bergbau und Gewinnung von Steinen und Erden) und C (Verarbeitendes Gewerbe) wurden bewertet, da alle EU-EHS-Anlagen einem der beiden Abschnitte zugeordnet sind. Ausgangspunkt war eine Aufschlüsselung auf Ebene des 4-stelligen NACE-Codes.

Der „Carbon-Leakage-Indikator“ ist in Artikel 10b der EU-EHS-Richtlinie definiert als das Produkt aus der Multiplikation der Intensität des Handels des Sektors mit Drittländern und der Emissionsintensität des Sektors. Für Sektoren und Teilsektoren mit einem „Carbon-Leakage-Indikator“ von mehr als 0,2 wird angenommen, dass sie dem Risiko einer Verlagerung von CO2-Emissionen ausgesetzt sind.

Die Intensität des Handels mit Drittländern ist in der geändert EU-EHS-Richtlinie definiert als das Verhältnis des Gesamtwerts der Ausfuhren in Drittstaaten zuzüglich des Wertes der Einfuhren aus Drittstaaten zur Gesamtgröße des Markts des Europäischen Wirtschaftsraums (jährlicher Umsatz plus Gesamteinfuhren aus Drittländern).

Die Emissionsintensität wird gemessen in kg CO2 pro Bruttowertschöpfung und ausgedrückt als Summe der direkten und indirekten Emissionen des betreffenden Sektors, geteilt durch die Bruttowertschöpfung (BWS).

Das Transaktionsprotokoll der Europäischen Union („EUTL“) wird als die genaueste und transparenteste Quelle für Daten zu den CO2-Emissionen auf Anlagenebene angesehen, weshalb seine Daten für die Berechnung der direkten Emissionen der Sektoren herangezogen wurden. Die Zuordnung von Anlagen zu Sektoren auf der NACE-Ebene 4 erfolgt auf der Grundlage der Angaben zu den Anlagen, die die Mitgliedstaaten in den einzelstaatlichen Umsetzungsmaßnahmen gemäß dem Beschluss 2011/278/EU (6) übermittelt haben.

Im Hinblick auf die Bewertung des Stromverbrauchs für die Berechnung der indirekten Emissionen gelten — mangels entsprechender Daten auf Ebene der EU-28 — die direkt von den Mitgliedstaaten erhobenen Daten als die zuverlässigste verfügbare Quelle (7). Der Stromverbrauch wird anhand des Stromemissionsfaktors in indirekte Emissionen umgewandelt. Die Berechnung ist dieselbe wie in beiden vorangegangenen Durchläufen zur Bewertung des Carbon-Leakage-Risikos: Der durchschnittlich aus dem Gesamtenergieträgermix erzeugte Strom ist der Referenzwert, der auf der durchschnittlichen Emissionsintensität der EU beruht. Diese wird abgeleitet vom aus dem Gesamtenergieträgermix (alle Energieträger in Europa) erzeugten Strom geteilt durch die entsprechende Stromerzeugungsmenge.

Die Kommission hat den Stromemissionsfaktor unter Berücksichtigung der Dekarbonisierung des Stromsystems und steigenden Anteils erneuerbarer Energieträger auf den neuesten Stand gebracht. Dem in den vorhergehenden beiden Carbon-Leakage-Listen verwendeten Wert liegt das Jahr 2005 als Referenzjahr zugrunde; für den neuen Wert gilt — im Einklang mit den „für die drei letzten Kalenderjahre vorliegenden Daten“ (2013–2015) gemäß Artikel 10b Absatz 5 der EU-EHS-Richtlinie — das Referenzjahr 2015. Auf dieser Grundlage wurde der aktuelle Wert auf 376 g CO2/kWh festgesetzt.

4.2.   Berechtigung zur Beantragung einer Bewertung der zweiten Stufe

Die geänderte EU-EHS-Richtlinie enthält detaillierte Vorschriften dafür, welche Sektoren und Teilsektoren Anspruch auf eine zweite Bewertung haben, wenn sie das Hauptkriterium für die Aufnahme in die Carbon-Leakage-Liste nicht erfüllen.

In der geänderten EU-EHS-Richtlinie ist dargelegt, dass die Aufnahme von Sektoren und Teilsektoren in die Carbon-Leakage-Liste im Rahmen einer Bewertung der zweiten Stufe auf Beschluss der Kommission erfolgt. Die EU-EHS-Richtlinie trennt in der Tat klar zwischen der Berechtigung, eine Bewertung der zweiten Stufe zu beantragen, dem Bewertungsverfahren und seinen Kriterien sowie der tatsächlichen Aufnahme eines Sektors in die Liste. Diese vorläufige Liste betrifft die Antragsberechtigung.

Liegt der Carbon-Leakage-Indikator zwischen 0,15 und 0,2, kann eine qualitative Bewertung anhand der in Artikel 10b Absatz 2 der EU-EHS-Richtlinie aufgeführten Kriterien beantragt werden, indem Nachweise für das Reduktionspotenzial, die Marktbedingungen und die Gewinnspannen erbracht werden.

Sektoren und Teilsektoren, die eine Emissionsintensität (wie für die Berechnung des Carbon-Leakage-Indikators herangezogen, siehe Abschnitt 4.1) von über 1,5 aufweisen, können entweder eine qualitative Bewertung oder eine quantitative Bewertung auf desaggregierter Ebene (PRODCOM-6 oder -8) beantragen.

Sektoren und Teilsektoren, für die die kostenlose Zuteilung auf der Grundlage der Raffinerie-Benchmark berechnet wird, können ebenfalls beide Arten von Bewertungen beantragen.

Die Sektoren und Teilsektoren, die auf 6- bis 8-stelliger PRODCOM-Ebene in der Carbon-Leakage-Liste für den Zeitraum 2015 bis 2020 (8) aufgeführt sind, können eine quantitative Bewertung auf desaggregierter Ebene beantragen.

Die Kriterien für die Berechtigung, Bewertungen der „zweiten Stufe“ zu beantragen, sind in Artikel 10b Absätze 2 und 3 der geänderten Richtlinie enthalten und in nachstehender Tabelle 1 zusammengefasst.

Tabelle 1

Übersicht über die Kriterien für die Berechtigung zur Beantragung einer Bewertung der „zweiten Stufe“

5.   Die vorläufige Carbon-Leakage-Liste für den Zeitraum 2021 bis 2030

Ergebnis der Bewertung der ersten Stufe, bei der alle Industriesektoren erfasst werden, ist die vorläufige Carbon-Leakage-Liste. Sie umfasst die Sektoren, bei denen davon ausgegangen wird, dass im EU-EHS-Zeitraum 2021–2030 ein erhebliches Risiko der Verlagerung von CO2-Emissionen besteht; diese sind in Tabelle 2 des Anhangs dieser Bekanntmachung aufgeführt. Die Sektoren und Teilsektoren, die aufgrund der vier in der geänderten EU-EHS-Richtlinie genannten Berechtigungskriterien berechtigt sind, eine weitere Bewertung zu beantragen (siehe Abschnitt 4.2), sind in den Tabellen 3, 4 und 5 des Anhangs dieser Bekanntmachung aufgeführt.

6.   Die nächsten Schritte

Die Sektoren und Teilsektoren, die berechtigt sind, aufgrund eines der Kriterien A, B oder C Bewertungen der zweiten Stufe zu beantragen, können innerhalb von drei Monaten nach der Veröffentlichung der vorläufigen Carbon-Leakage-Liste ihren Antrag an die Europäische Kommission richten. Die Anträge sind mit den entsprechenden Nachweisen elektronisch zu übermitteln an: CLIMA-CARBON-LEAKAGE@ec.europa.eu.

Auf der Grundlage von an einen Mitgliedstaat gerichteten Anträgen von Sektoren und Teilsektoren, die aufgrund des Kriteriums D berechtigt sind, eine Bewertung der zweiten Stufe zu beantragen, kann der Mitgliedstaat bis zum 30. Juni 2018 die Aufnahme dieser Sektoren und Teilsektoren in die Carbon-Leakage-Liste beantragen, sofern der Carbon-Leakage-Indikator den Schwellenwert von 0,2 übersteigt. Die betreffenden Sektoren und Teilsektoren können an die Mitgliedstaaten Anträge mit fundierten, vollständigen, geprüften und auditierten Daten für die fünf letzten Jahre richten, und sollten alle einschlägigen Informationen enthalten. Die Kommission wird weitere Rahmenleitlinien veröffentlichen.

Die Kommission beabsichtigt, auf Basis der Ergebnisse dieser Bewertungen und der von ihr vorgenommenen verhältnismäßigen Folgenabschätzung bis Ende 2018 die Carbon-Leakage-Liste für den Zeitraum 2021 bis 2030 anzunehmen.

(1)  Richtlinie (EU) 2018/410 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. März 2018 zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG zwecks Unterstützung kosteneffizienter Emissionsreduktionen und zur Förderung von Investitionen mit geringem CO2-Ausstoß und des Beschlusses (EU) 2015/1814.

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2018.076.01.0003.01.DEU&toc=OJ:L:2018:076:TOC

(2)  Weitere einschlägige Rechtsakte: überarbeitete Regeln für die kostenlose Zuteilung, entsprechend den Fortschritten bei Industrieanlagen aktualisierte Benchmarkwerte, Vorschriften für die Anpassung der kostenlosen Zuteilung wegen einer Änderung der Tätigkeit oder die Festlegung der kostenlosen Zuteilung für jede Anlage.

(3)  Kostenlose Zuteilung = Benchmark x historische Aktivitätsrate x Faktor des Carbon-Leakage-Risikos x Korrekturfaktoren; weitere Informationen: siehe Leitfaden Nr. 5 — Hinweise zur Emissionsverlagerung: https://ec.europa.eu/clima/sites/clima/files/ets/allowances/docs/gd5_carbon_leakage_en.pdf

(4)  Eurostat, Statistische Systematik der Wirtschaftszweige in der Europäischen Gemeinschaft (NACE), Rev. 2:

(5)  Auf desaggregierter Ebene bedeutet auf einer niedrigeren Ebene als NACE-4, z. B. PRODCOM 8.

(6)  Beschluss 2011/278/EU der Kommission vom 27. April 2011 zur Festlegung EU-weiter Übergangsvorschriften zur Harmonisierung der kostenlosen Zuteilung von Emissionszertifikaten gemäß Artikel 10a der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (ABl. L 130 vom 17.5.2011, S. 1).

(7)  Für die Erhebung der Stromverbrauchdaten auf NACE-Ebene 4 für die Berechnung der indirekten Kosten pro Sektor musste eine Ad-hoc-Datenerhebung durchgeführt werden. Auch für die vorhergehenden Carbon-Leakage-Listen aus den Jahren 2009 und 2014 fand eine solche Datenerhebung statt.

(8)  Beschluss 2014/746/EU der Kommission.