1

Am 10. März 1997 erteilte die Republik Polen der Klägerin, der Autostrada Wielkopolska S.A., im Rahmen einer öffentlichen Ausschreibung die Konzession für den Bau und den Betrieb eines Abschnitts der Autobahn A 2 zwischen Nowy Tomyśl (Polen) und Konin (Polen) (im Folgenden: betreffender Abschnitt der Autobahn A 2) für einen Zeitraum von 40 Jahren.

2

Gemäß dem am 12. September 1997 unterzeichneten Konzessionsvertrag verpflichtete sich die Klägerin auf eigene Kosten und eigenes Risiko dazu, für den Bau und den Betrieb des betreffenden Abschnitts der Autobahn A 2 eine Fremdfinanzierung aufzunehmen, und erhielt als Gegenleistung das Recht, von den Nutzern Mautgebühren zu erheben. Dieser Vertrag gestattet ihr auch, die Mautsätze zu erhöhen, um die Einnahmen im Rahmen der durch die Fahrzeugkategorie festgelegten Höchstsätze zu maximieren.

3

Mit dem Beitritt zur Europäischen Union im Jahr 2004 musste die Republik Polen die Richtlinie 1999/62/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Juni 1999 über die Erhebung von Gebühren für die Benutzung bestimmter Verkehrswege durch schwere Nutzfahrzeuge (ABl. 1999, L 187, S. 42) in polnisches Recht umsetzen. Art. 7 Abs. 3 dieser Richtlinie sieht vor, dass für die Benutzung ein und desselben Straßenabschnitts nicht gleichzeitig Mautgebühren und Benutzungsgebühren erhoben werden dürfen.

4

Daher verabschiedete das polnische Parlament die Ustawa o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym (Gesetz zur Änderung des Gesetzes über mautpflichtige Autobahnen und den Nationalen Straßenfonds sowie des Straßenverkehrsgesetzes) vom 28. Juli 2005 (Dz. U. Nr. 155, Pos. 1297) (im Folgenden: Gesetz vom 28. Juli 2005). Dieses Gesetz hob die doppelte Gebührenerhebung für Lkw für die Benutzung ein und desselben Straßenabschnitts auf. Dementsprechend wurden Lkw im Besitz einer Vignette (Mautkarte) für die Benutzung von Landesstraßen in Polen ab dem 1. September 2005 von den Mautgebühren auf Autobahnen, die in Konzessionsverträgen erfasst sind, befreit.

5

Gemäß dem Gesetz vom 28. Juli 2005 sollte der Nationale Straßenfonds den verschiedenen Konzessionären für die Einnahmeeinbußen durch die Mautbefreiung einen Ausgleich zahlen. Dieses Gesetz bestimmte, dass die Konzessionäre Anspruch auf einen Ausgleich in Höhe von 70 % des Betrags haben, der sich aus der Multiplikation der tatsächlichen Anzahl von Fahrten von Lkw mit Vignette mit der für jede Lkw-Klasse mit den Konzessionären ausgehandelten Schattenmaut ergibt. Die durch dieses Gesetz festgelegte Reduzierung auf 70 % diente dazu, die nach der Mautbefreiung erwartete Erhöhung des Verkehrs von Lkw auf gebührenpflichtigen Autobahnen auszugleichen. Das in Rede stehende Gesetz sah auch vor, dass die Sätze für die Schattenmaut die geltenden Sätze für die entsprechende Fahrzeugklasse nicht überschreiten dürfen. Schließlich legte es fest, dass die Ausgleichsmethode in jedem einzelnen Konzessionsvertrag bestimmt werden soll.

6

Im Fall der Klägerin wurden die Ausgleichsmethode und die Schattenmautgebühren nach Verhandlungen mit den polnischen Behörden in Anlage 6 zum Konzessionsvertrag (im Folgenden: Anlage 6) festgelegt, der am 14. Oktober 2005 abgeschlossen wurde.

[nicht wiedergegeben]

14

Mit Schreiben vom 28. November 2007 setzte die Generalna Dyrekcja dróg krajowych i autostrad (Generaldirektion für Landesstraßen und Autobahnen, Polen) die Klägerin davon in Kenntnis, dass sie die vorgeschlagenen angepassten Schattenmautgebühren angesichts von Zweifeln an der Richtigkeit der für Anlage 6 zugrunde gelegten Annahmen ablehne. Ungeachtet dieses Schreibens erhielt die Klägerin gemäß den Bestimmungen dieser Anlage weiterhin monatliche Zahlungen in Form von Schattenmautgebühren. Am 13. November 2008 erklärte der polnische Minister für Infrastruktur, dass er sich nicht mehr an Anlage 6 gebunden fühle, wobei er u. a. geltend machte, diesen Vertrag irrtümlich geschlossen zu haben.

15

Nach Ansicht der Republik Polen hatte die Klägerin den internen Zinsfuß im Realmautmodell überbewertet, indem sie überholte Prognosen über den Verkehr und die Einnahmen zugrunde gelegt habe. Die Klägerin habe eine vom Beratungsunternehmen Wilbur Smith Associates (WSA) 1999 durchgeführte Studie zum Verkehr und zu den Einnahmen (im Folgenden: WSA‑Studie von 1999) verwendet statt der verfügbaren aktuelleren Studie von Juni 2004 (im Folgenden: WSA‑Studie von 2004). Dem vom polnischen Ministerium für Infrastruktur bei PricewaterhouseCoopers in Auftrag gegebenen Bericht vom 24. September 2010 zufolge (im Folgenden: PwC‑Bericht) würde sich der interne Zinsfuß laut Realmautmodell durch die Verwendung der Verkehrs- und Einnahmenprognosen aus der WSA‑Studie von 2004 anstelle der WSA‑Studie von 1999 von 10,77 % auf 7,42 % verringern.

16

Nach Meinung des polnischen Ministers für Infrastruktur erhielt die Klägerin zu hohe Ausgleichszahlungen aus der Schattenmaut. Da sich die Klägerin weigerte, die von der Republik Polen geforderte Überkompensation zurückzuzahlen, beantragte der Minister die Einleitung eines Gerichtsverfahrens zur Rückforderung der Überkompensation.

17

Zeitgleich focht die Klägerin den Rücktritt von Anlage 6 an, indem sie die Streitsache vor ein Schiedsgericht brachte. Mit Schiedsspruch vom 20. März 2013 entschied das Schiedsgericht zugunsten der Klägerin und stellte fest, dass diese Anlage gültig sei und die Republik Polen sich an ihre Bestimmungen halten müsse. Mit Urteil vom 26. Januar 2018 wies der Sąd Okręgowy w Warszawie, I Wydział Cywilny (Bezirksgericht Warschau, Erste Kammer für Zivilsachen, Polen) das Rechtsmittel des polnischen Ministers für Infrastruktur gegen den Schiedsspruch des Schiedsgerichts vom 20. März 2013 zurück. Gegen dieses Urteil wurde ein Rechtsmittelverfahren eingeleitet, das vor dem Sąd Apelacyjny w Warszawie (Berufungsgericht Warschau, Polen) anhängig ist.

[nicht wiedergegeben]

19

Am 31. August 2012 meldete die Republik Polen der Europäischen Kommission eine Maßnahme in Form einer Schattenmaut als Ausgleichszahlung an die Klägerin wegen der Einnahmeverluste durch das Gesetz vom 28. Juli 2005.

[nicht wiedergegeben]

21

Am 25. August 2017 erließ die Kommission den Beschluss (EU) 2018/556 über die von Polen durchgeführte staatliche Beihilfe SA.35356 (2013/C) (ex 2013/NN, ex 2012/N) zugunsten von Autostrada Wielkopolska S.A. (ABl. 2018, L 92, S. 19, im Folgenden: angefochtener Beschluss).

[nicht wiedergegeben]

38

Der verfügende Teil des angefochtenen Beschlusses lautet:

„Artikel 1

Die Überkompensation im Zeitraum vom 1. September 2005 bis zum 30. Juni 2011, die sich auf [223,74 Mio. Euro] beläuft und die [die Republik] Polen der [Klägerin] infolge [des Gesetzes vom 28. Juli 2005] gezahlt hat, stellt eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 des Vertrags dar.

Artikel 2

Die in Artikel 1 genannte staatliche Beihilfe ist rechtswidrig, da sie unter Verletzung der Anmeldepflicht und des Durchführungsverbots nach Artikel 108 Absatz 3 des Vertrags gewährt wurde.

Artikel 3

Die in Artikel 1 genannte Beihilfe ist mit dem Binnenmarkt unvereinbar.

Artikel 4

1.   [Die Republik] Polen fordert die in Artikel 1 genannte Beihilfe vom Empfänger zurück

…“

[nicht wiedergegeben]

46

Die Klägerin macht geltend, dass die Kommission ihr Recht auf ein faires Verfahren, die Grundsätze der ordnungsgemäßen Verwaltung und des Vertrauensschutzes verletzt habe. Insbesondere sei ihr die Möglichkeit genommen worden, am förmlichen Prüfverfahren unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls angemessen beteiligt zu werden.

[nicht wiedergegeben]

51

Nach gefestigter Rechtsprechung ist die Wahrung der Verteidigungsrechte in allen Verfahren, die gegen eine Person eingeleitet werden und zu einer sie beschwerenden Maßnahme führen können, ein elementarer Grundsatz des Unionsrechts und muss auch dann sichergestellt werden, wenn eine besondere Regelung fehlt (vgl. Urteil vom 16. März 2016, Frucona Košice/Kommission, T‑103/14, EU:T:2016:152, Rn. 51 und die dort angeführte Rechtsprechung).

52

Das Verwaltungsverfahren im Bereich staatlicher Beihilfen wird jedoch nur gegenüber dem betreffenden Mitgliedstaat eröffnet. Folglich gelten die Beihilfeempfänger in diesem Verfahren lediglich als „Beteiligte“ und haben selbst keinen Anspruch auf eine streitige Erörterung mit der Kommission, wie sie dem Mitgliedstaat zusteht (vgl. Urteil vom 16. März 2016, Frucona Košice/Kommission, T‑103/14, EU:T:2016:152, Rn. 52 und die dort angeführte Rechtsprechung). Diese Schlussfolgerung gilt ungeachtet dessen, dass der betreffende Mitgliedstaat und die Beihilfeempfänger im Rahmen eines solchen Verfahrens unterschiedliche Interessen haben können (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. März 2016, Frucona Košice/Kommission, T‑103/14, EU:T:2016:152, Rn. 54 und die dort angeführte Rechtsprechung).

53

Somit weist die Rechtsprechung den Beteiligten im Rahmen des nach Art. 108 Abs. 2 AEUV eingeleiteten Verwaltungsverfahrens im Wesentlichen die Rolle von Informationsquellen für die Kommission zu. Daraus folgt, dass die Beteiligten keinen Anspruch auf rechtliches Gehör geltend machen können, wie er denjenigen zusteht, gegen die ein Verfahren eingeleitet worden ist, sondern lediglich das Recht haben, am Verwaltungsverfahren unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls angemessen beteiligt zu werden (vgl. Urteil vom 16. März 2016, Frucona Košice/Kommission, T‑103/14, EU:T:2016:152, Rn. 53 und die dort angeführte Rechtsprechung).

54

In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass gemäß Art. 108 Abs. 2 AEUV und Art. 6 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Art. [108 AEUV] (ABl. 1999, L 83, S. 1) die Kommission, wenn sie die Einleitung eines förmlichen Prüfverfahrens hinsichtlich einer geplanten Beihilfe beschließt, den Beteiligten Gelegenheit zu einer Stellungnahme geben muss. Diese Regel hat den Charakter einer wesentlichen Verfahrensvorschrift im Sinne von Art. 263 AEUV (Urteil vom 11. Dezember 2008, Kommission/Freistaat Sachsen, C‑334/07, EU:C:2008:709, Rn. 55). Zu dieser Pflicht hat der Gerichtshof entschieden, dass die Veröffentlichung einer Mitteilung im Amtsblatt ein angemessenes Mittel zur Unterrichtung aller Beteiligten über die Einleitung eines Verfahrens darstellt; dabei hat er klargestellt, dass diese Mitteilung lediglich dem Zweck dient, von den Beteiligten alle Auskünfte zu erhalten, die dazu beitragen können, der Kommission Klarheit über ihr weiteres Vorgehen zu verschaffen (vgl. Urteil vom 16. März 2016, Frucona Košice/Kommission, T‑103/14, EU:T:2016:152, Rn. 56 und die dort angeführte Rechtsprechung).

55

Außerdem enthält der Eröffnungsbeschluss nach Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 659/1999 eine Zusammenfassung der wesentlichen Sach- und Rechtsfragen, eine vorläufige Würdigung durch die Kommission und Ausführungen über deren Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit der Maßnahme mit dem Binnenmarkt. Da das förmliche Prüfverfahren es der Kommission ermöglichen soll, die in der Entscheidung über die Einleitung dieses Verfahrens aufgeworfenen Fragen zu vertiefen und zu klären, u. a. durch die Einholung der Stellungnahmen des betreffenden Mitgliedstaats und der anderen Beteiligten, können der Kommission im Laufe dieses Verfahrens neue Erkenntnisse vorliegen oder sich ihre Bewertung ändern. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass der abschließende Beschluss der Kommission in einem gewissen Maße vom Beschluss über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens abweichen kann, ohne dass dies zur Rechtswidrigkeit des abschließenden Beschlusses führt (Urteil vom 2. Juli 2015, Frankreich und Orange/Kommission, T‑425/04 RENV und T‑444/04 RENV, EU:T:2015:450, Rn. 134).

56

Dennoch ist es erforderlich, dass die Kommission, ohne dass sie verpflichtet ist, eine fertige Analyse zur fraglichen Beihilfe vorzulegen, den Rahmen ihrer Prüfung im Einleitungsbeschluss so genau festlegt, dass das Recht der Beteiligten zur Stellungnahme nicht seinen Sinn verliert (Urteil vom 31. Mai 2006, Kuwait Petroleum [Nederland]/Kommission, T‑354/99, EU:T:2006:137, Rn. 85). Der Gerichtshof hat u. a. festgestellt, dass, wenn sich die rechtliche Regelung, die zum Zeitpunkt der Anmeldung eines Beihilfevorhabens eines Mitgliedstaats galt, geändert hat, bevor die Kommission ihre Entscheidung trifft, die Kommission infolgedessen, um entsprechend ihrer Verpflichtung auf der Grundlage der neuen Vorschriften entscheiden zu können, die Beteiligten zu einer Stellungnahme über die Vereinbarkeit dieser Beihilfe mit den neuen Vorschriften auffordern muss (vgl. Urteil vom 11. Dezember 2008, Kommission/Freistaat Sachsen, C‑334/07 P, EU:C:2008:709, Rn. 56 und die dort angeführte Rechtsprechung). Außerdem ist entschieden worden, dass, nur wenn die Kommission nach Erlass eines Beschlusses zur Einleitung eines förmlichen Prüfverfahrens bemerkt, dass dieser Beschluss entweder auf einem unvollständigen Sachverhalt oder auf einer rechtlich fehlerhaften Beurteilung dieses Sachverhalts beruht, sie die Möglichkeit haben muss, wenn nicht gar verpflichtet ist, ihren Standpunkt mit Hilfe eines Berichtigungsbeschlusses oder eines neuen Einleitungsbeschlusses anzupassen, damit die Beteiligten sachdienliche Erklärungen abgeben können (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 30. April 2019, UPF/Kommission, T‑747/17, EU:T:2019:271, Rn. 76 und die dort angeführte Rechtsprechung). Die Kommission muss allerdings nur dann, wenn sie nach Erlass des Beschlusses zur Einleitung einer Untersuchung ihre Erwägungen zum Sachverhalt oder dessen rechtliche Würdigung in einem Punkt ändert, der für die Beurteilung des Vorliegens einer Beihilfe oder die Prüfung ihrer Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt von entscheidender Bedeutung ist, den Einleitungsbeschluss berichtigen oder erweitern, damit die Beteiligten sachdienliche Erklärungen abgeben können (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 30. April 2019, UPF/Kommission, T‑747/17, EU:T:2019:271, Rn. 77).

57

Der erste Klagegrund ist im Licht dieser Grundsätze zu prüfen.

58

Zunächst ist festzustellen, dass sich der vorliegende Fall, wie die Klägerin zutreffend ausführt, vom Großteil der Fälle staatlicher Beihilfen unterscheidet, da die Republik Polen, die nicht nur andere Interessen hatte als die Klägerin, sondern auch ihnen entgegengesetzte, im Verwaltungsverfahren geltend gemacht hat, dass die angemeldete Maßnahme, soweit die Klägerin einen überhöhten Ausgleich in Anspruch genommen habe, eine mit dem Binnenmarkt unvereinbare staatliche Beihilfe darstelle. In diesem Zusammenhang war es insbesondere wichtig, der Klägerin von Seiten der Kommission die Gelegenheit zu geben, sachdienliche Stellungnahmen abzugeben, um sicherzustellen, dass die Informationen zum Nachweis, dass die angemeldete Maßnahme keine staatliche Beihilfe oder keine mit dem Binnenmarkt unvereinbare staatliche Beihilfe sei, der Kommission zur Kenntnis gebracht werden können. Diese verfahrensrechtliche Verpflichtung war umso mehr geboten, als die Klägerin das Recht auf eine Entschädigung aufgrund der Mautbefreiung auf dem betreffenden Abschnitt der Autobahn A 2 hatte und ein Rechtsstreit mit der Republik Polen über den Umfang dieser Entschädigung bei den nationalen Gerichten anhängig war. Unter diesen Umständen oblag es der Kommission, besondere Wachsamkeit hinsichtlich der Wahrung des Rechts der Klägerin, am Verwaltungsverfahren beteiligt zu werden, walten zu lassen.

59

Die Kommission veröffentlichte zwar den Einleitungsbeschluss im Amtsblatt und forderte die Klägerin bei dieser Gelegenheit zu einer Stellungnahme auf. Sie gab der Klägerin in weiterer Folge aber nicht mehr die Gelegenheit, in den rund drei Jahren vor dem angefochtenen Beschluss Stellung zu nehmen. Aus den Rn. 8 bis 13 dieses Beschlusses ergibt sich hingegen, dass, nachdem am 7. Oktober 2014 eine Stellungnahme der Klägerin bei der Kommission eingegangen war, zwischen der Kommission und der Republik Polen mehrfach Schreiben gewechselt wurden, ohne dass die Klägerin am Verfahren beteiligt wurde. Insbesondere übermittelte die Kommission der Republik Polen am 26. November 2014 die Stellungnahme der Klägerin und ging am 23. Februar 2015 die Stellungnahme der Republik Polen bei ihr ein. Mit Schreiben vom 26. Juni 2015 und 20. April 2016 ersuchte sie sodann die Republik Polen um zusätzliche Informationen, auf die diese mit Schreiben vom 10. und 17. Juli 2015 sowie 18. Mai 2016 antwortete. Schließlich führten die Dienststellen der Kommission und die polnischen Behörden am 7. Dezember 2016 eine Telefonkonferenz durch, und anschließend ersuchte die Kommission die Republik Polen erneut um zusätzliche Informationen, die diese am 23. Mai 2017 übermittelte.

60

Unter den besonderen, oben in Rn. 58 genannten Umständen hätte die Kommission angesichts der Länge und der Intensität des Austauschs mit der Republik Polen nach dem Einleitungsbeschluss der Klägerin erneut die Gelegenheit zur Stellungnahme geben müssen. Indem die Kommission die Klägerin nach Eingang ihrer Stellungnahme vom 7. Oktober 2014 nicht angemessen am Verwaltungsverfahren beteiligt hat, hat sie die besondere Wachsamkeit, zu der sie in diesem Fall verpflichtet war, nicht geachtet.

61

Dennoch führt die Tatsache, dass die Kommission die Klägerin nicht am Austausch mit der Republik Polen nach dem Einleitungsbeschluss beteiligt hat, so bedauerlich sie auch sein mag, nicht zur Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses, da die rechtliche Beurteilung der Kommission in diesem Beschluss unter den Umständen des vorliegenden Falls ohne dieses Versäumnis nicht anders hätte ausfallen können.

62

Erstens ist nämlich festzustellen, dass die Kommission am 20. September 2014 den Einleitungsbeschluss im Amtsblatt veröffentlichte und die Beteiligten aufforderte, zur angemeldeten Maßnahme Stellung zu nehmen, was die Klägerin am 7. Oktober 2014 getan hat.

63

Insoweit ist festzustellen, dass der Einleitungsbeschluss die im vorliegenden Fall wesentlichen Sach- und Rechtsfragen hinreichend genau benennt, einschließlich einer vorläufigen Beurteilung, und die Bedenken der Kommission hinsichtlich der Berechnungsmethode des von der Klägerin erhaltenen Ausgleichs, der Höhe dieses Ausgleichs und der Vereinbarkeit der angemeldeten Maßnahme mit dem Binnenmarkt ausführt. Der Einleitungsbeschluss weist insbesondere in den Erwägungsgründen 76 bis 78 darauf hin, dass erstens die Bedenken der Kommission u. a. den internen Zinsfuß des Realmautmodells betrafen, dass zweitens die Klägerin der Republik Polen zufolge eine Studie zu den Verkehrs- und Einnahmeprognosen aus dem Jahr 1999 anstelle einer aktuelleren Studie aus dem Jahr 2004 verwendet habe und dass drittens, wenn der interne Zinsfuß des Realmautmodells höher als der interne Zinsfuß vor der Einführung des Schattenmautsystems sei, eine Überkompensation vorliege.

64

Zweitens ergibt sich aus den Akten, dass sich die Kommission im angefochtenen Beschluss in Bezug auf den im Sinne der oben in Rn. 56 angeführten Rechtsprechung für ihre rechtliche Beurteilung wesentlichen Sachverhalt oder dessen rechtliche Würdigung auf nichts gestützt hat, was nicht im Einleitungsbeschluss genannt oder was anschließend von der Republik Polen übermittelt worden wäre.

65

Drittens ist das Vorbringen der Klägerin, dass die im Rahmen des schiedsgerichtlichen Verfahrens vorgelegten Beweise es verdient gehabt hätten, von der Kommission im Verwaltungsverfahren geprüft zu werden, zurückzuweisen, da die Klägerin nicht näher darlegt, um welche Art von Beweisen es sich handeln soll, und die Kommission darüber hinaus ausreichend über die Existenz und den Inhalt des Schiedsspruchs informiert war, wie aus dem 46. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses und der Stellungnahme der Klägerin vom 7. Oktober 2014 hervorgeht.

[nicht wiedergegeben]

69

Nach alledem ergibt sich, dass die Kommission den Rahmen ihrer Prüfung im Einleitungsbeschluss hinreichend bestimmt hat und dadurch der Klägerin die Gelegenheit gegeben hat, alle sachdienlichen Informationen über den Sachverhalt und dessen rechtliche Würdigung, die für den angefochtenen Beschluss wesentlich sind, zu übermitteln. Daraus ergibt sich auch, dass entgegen dem Vorbringen der Klägerin nicht nachgewiesen ist, dass es Auswirkungen auf die rechtliche Beurteilung im angefochtenen Beschluss hätte haben können, wenn die Kommission es ihr gestattet hätte, aufgrund des Austauschs mit der Republik Polen nach dem Einleitungsbeschluss erneut Stellung zu nehmen. Folglich kann dieses Versäumnis nicht zur Nichtigerklärung dieses Beschlusses führen.

70

Der erste Klagegrund ist daher zurückzuweisen.

[nicht wiedergegeben]

Aus diesen Gründen hat

DAS GERICHT (Neunte Kammer)

für Recht erkannt und entschieden: