Fünftes Umwelt-Aktionsprogramm: Für eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung

1) ZIEL

Erläuterung der neuen Gemeinschaftsstrategie im Umweltbereich und der Maßnahmen, mit denen eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung herbeigeführt werden soll (1992-2000).

2) GEMEINSCHAFTSMASSNAHME

Entschließung des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 1. Februar 1993 über ein Gemeinschaftsprogramm für Umweltpolitik und Maßnahmen im Hinblick auf eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung

Beschluss des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. September 1998 über die Überprüfung des Programms der Europäischen Gemeinschaft für Umweltpolitik und Maßnahmen im Hinblick auf eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung - "Für eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung".

3) INHALT

Hintergrund

In dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft in der durch die Einheitliche Europäische Akte geänderten Fassung ist ausdrücklich die Entwicklung und Durchführung einer gemeinschaftlichen Umweltpolitik vorgesehen. Gemäß dem Vertrag von Maastricht ist die Förderung eines beständigen und umweltverträglichen Wachstums ein Ziel der Europäischen Gemeinschaft.

In der Erklärung der im Rat vereinigten Staats- und Regierungschefs vom 26. Juni 1990 wird unter anderem die Ausarbeitung eines weiteren Aktionsprogramms im Hinblick auf eine dauerhafte Entwicklung gefordert, d. h. die Umsetzung einer Politik und einer Strategie, die auf stetige wirtschaftliche und soziale Entwicklung ausgerichtet ist, ohne daß die Umwelt und die natürlichen Ressourcen, von denen jede menschliche Aktivität abhängt, geschädigt werden.

Die gemeinschaftliche Umweltpolitik zielte in den letzten zwanzig Jahren in erster Linie auf die Verabschiedung eines rechtlichen Rahmens zur Bekämpfung der Umweltverschmutzung und zum Schutz der Umwelt ab.

Der Zustand der Umwelt

Aus dem 1992 veröffentlichten Bericht über den Zustand der Umwelt geht indessen hervor, daß in diesem Zeitraum trotz der verabschiedeten Rechtsvorschriften vor allem in den folgenden Bereichen Verschlechterungen eingetreten sind:

• Luftverschmutzung: Rückgang von Schwefeldioxid- und Schwebestaub-, Blei- und FCKW-Emissionen, jedoch starke Zunahme von Treibhausgasen wie Kohlendioxid, Methan, Ozon und Stickoxiden (Industrie, Verkehr);
• Gewässerverschmutzung: Verminderte Verschmutzung von Süßwasser durch Punktquellen, jedoch Anstieg der Verschmutzung aus diffusen Quellen (insbesondere aus der Landwirtschaft), Gefährdung der Wasserqualität, Eutrophierung von Süßwasser, Zunahme der Meeresverschmutzung;
• Bodendegradation: Mangelhafte Abfallbewirtschaftung, zunehmende Risiken aus Industrietätigkeiten, vermehrtes Ausbringen von Nitraten und Klärschlamm in der Landwirtschaft, übermäßige Intensivierung der Bodennutzung, zu starker Einsatz von chemischen Düngemitteln, Pestiziden und Unkrautvertilgungsmitteln, Übersäuerung und Verödung von Landstrichen;
• Naturschutz: Bedrohung von Flora und Fauna und ihrer natürlichen Lebensräume, abnehmende Artenvielfalt, Umweltbeeinträchtigungen an Küsten, in Berggebieten und Wäldern (Brände);
• Städtische Umwelt: Verringerung der Lebensqualität infolge von Verschmutzung, Lärm, Beeinträchtigung des architektonischen Erbes und der Verschlechterung öffentlicher Einrichtungen;
• Abfallwirtschaft: zunehmendes Aufkommen von Abfällen aus Privathaushalten und der Industrie, wenig Recycling und Wiederverwendung.

Aus dem Bericht geht eindeutig hervor, daß die Umwelt weiter Schaden nehmen wird, wenn keine neuen politischen Vorgaben erfolgen.

Das Fünfte Umwelt-Aktionsprogramm

Ziel

Das Ziel des Fünften Umwelt-Aktionsprogramms (im folgenden als "Programm" bezeichnet) besteht darin, das Wachstumsmodell der Gemeinschaft in einer Weise zu verändern, daß ein Weg hin zu einer dauerhaften und umweltgerechten Entwicklung beschritten wird. Wie in den vorangegangenen Programmen geht es um Umweltprobleme (Klimaveränderung, Wasserverschmutzung, Abfallwirtschaft), aber auch um die Einführung neuer Wechselwirkungen zwischen den Akteuren im Umweltbereich.

Grundsätze

Das Programm ist das Ergebnis eines neuen Konzepts in der gemeinschaftlichen Umweltpolitik, das auf den folgenden Grundsätzen beruht:

• Annahme eines umfassenden und gezielten Konzepts, das auf die verschiedenen Gruppen von Akteuren und die Tätigkeiten abzielt, die zum Abbau der Naturschätze beitragen oder Umweltschäden anderer Art hervorrufen;
• Veränderung von Tendenzen und Praktiken, die die Umwelt der heutigen oder künftigen Generationen zerstören;
• Förderung anderer Verhaltensmuster in der Gesellschaft durch die Einbeziehung aller betroffenen Akteure (Behörden, Bürger, Verbraucher, Unternehmen,...);
• Gemeinsame Übernahme von Verantwortung;
• Einsatz neuer umweltpolitischer Instrumente.

Für jeden Schwerpunktbereich sind langfristige Ziele angegeben, die Zielvorgaben bis zum Jahr 2000 definiert und die Maßnahmen aufgelistet, die zur Umsetzung der Vorgaben zu treffen sind. Die Ziele sind rechtlich nicht verbindlich, sie bilden aber Bezugspunkte, die anzustreben sind, damit die Entwicklung in dauerhafte und umweltgerechte Bahnen gelenkt wird.

Herausforderungen und Prioritäten

Dem Subsidiaritätsprinzip entsprechend hat das Programm Umweltprobleme zum Gegenstand, die wegen ihrer Auswirkungen auf den Binnenmarkt und aufgrund grenzüberschreitender Einflüsse, der gemeinsamen Nutzung von Naturschätzen oder ihrer Bedeutung für den Zusammenhalt gemeinschaftsweite Dimension besitzen.

Die Gemeinschaft hat sich auf die folgenden Schwerpunktbereiche beschränkt:

• dauerhafte und umweltgerechte Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen: Boden, Wasser, Naturlandschaften und Küstengebiete;
• integrierter Umweltschutz und Maßnahmen zur Abfallvermeidung;
• Verringerung des Verbrauchs nichterneuerbarer Energien;
• verbessertes Mobilitätsmanagement mit effizienteren und umweltgerechteren Verkehrsträgern;
• einheitliche Maßnahmenpakete zur Verbesserung der Umweltqualität in städtischen Gebieten;
• Verbesserung von Gesundheit und Sicherheit unter besonderer Berücksichtigung von industrieller Risikoabschätzung bzw. industriellem Risikomanagement, nuklearer Sicherheit und Strahlenschutz.

Ausgewählte Schwerpunktbereiche

In dem Programm wird darauf hingewiesen, daß die Gemeinschaft in den Schwerpunktbereichen eine herausragende Rolle spielen muß. Ein gemeinschaftliches Konzept ist die effektivste Möglichkeit zur Lösung der Probleme in den folgenden Bereichen:

• Industrie: die Gemeinschaft will den Dialog mit den Unternehmen verstärken, freiwillige Vereinbarungen fördern, die Ressourcenbewirtschaftung verbessern, die Information der Verbraucher vorantreiben, für Fertigungsverfahren und Erzeugnisse gemeinschaftsweite Normen festlegen. Dabei sollen Wettbewerbsverzerrungen vermieden werden; die Einheit des Binnenmarktes und die europäische Wettbewerbsfähigkeit sollen erhalten bleiben;
• Energie: eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung erfordert energiepolitische Maßnahmen zur Verbesserung der Energieeffizienz, zur Senkung des Verbrauchs fossiler Brennstoffe und zur Förderung erneuerbarer Energiequellen;
• Verkehr: die Vollendung des Binnenmarktes hat zu einer Zunahme des Verkehrsaufkommens geführt. Es müssen rasch Maßnahmen getroffen werden, um die Planung der Verkehrsinfrastruktur und -einrichtungen zu verbessern, den öffentlichen Verkehr zu fördern und die Kraftstoffqualität zu verbessern;
• Landwirtschaft: hier wird die Umwelt durch die Zunahme der intensiven Bodennutzung, die Verwendung chemischer Düngemittel und die Produktion von Überschüssen beeinträchtigt. Eine umweltgerechte Reform der gemeinsamen Agrarpolitik und der Forstwirtschaft ist unerläßlich;
• Tourismus: der Aufschwung führt zu einer Beeinträchtigung der Berg- und Küstenregionen. Vorgeschlagen sind Maßnahmen zur besseren Organisation des Massentourismus und zur Hebung der Qualität von Touristikdienstleistungen, die Förderung alternativer Formen des Fremdenverkehrs sowie Informations- und Sensibilisierungskampagnen.

Internationale Zusammenarbeit

Die gemeinsame Umweltpolitik war lange Zeit auf die Lösung von Problemen innerhalb der Gemeinschaft konzentriert. Bei den Mitgliedstaaten setzte sich indessen rasch die Erkenntnis durch, daß die Verschmutzung nicht an den Landesgrenzen haltmacht und die regionale und internationale Zusammenarbeit intensiviert werden muß. Diese Einschätzung ist in Artikel 130 r Absatz 1 des Vertrags über die Europäische Union anerkannt, der es zu einem umweltpolitischen Ziel der Gemeinschaft gemacht hat, Maßnahmen auf internationaler Ebene zur Bewältigung regionaler oder globaler Umweltprobleme zu fördern.

Bei vier Umweltproblemen - Klimaveränderungen, Abbau der Ozonschicht, Verringerung der Artenvielfalt und Entwaldung - muß auf internationaler Ebene gehandelt werden.

Dabei kann es sich um eine multilaterale Zusammenarbeit im Rahmen internationaler Organisationen (Umweltprogramm der Vereinten Nationen, Organisation für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung in Europa, Europarat), aber auch um ein bilaterales Vorgehen im Rahmen der Hilfe für Entwicklungsländer und zur Bekämpfung der grenzüberschreitenden Verschmutzung handeln.

Instrumente

Neben den im Umweltbereich vielfach eingesetzten rechtlichen Instrumenten sieht das Programm noch eine breite und vielfältige Palette anderer Instrumente vor:

• gesetzgeberische Instrumente: Festlegung von Mindestnormen für den Umweltschutz, Durchführung internationaler Übereinkommen und Aufstellung von Regeln und Normen für den Binnenmarkt;
• ökonomische Instrumente: Anreize für Produzenten und Verbraucher, die Umwelt zu schützen und mit den natürlichen Ressourcen verantwortungsbewußt umzugehen (ökonomische und steuerliche Maßnahmen, Haftung im Umweltbereich) und "Preissignale" als Zielvorgabe, damit umweltfreundliche Produkte und Dienstleistungen nicht mit höheren Kosten verbunden sind;
• horizontale, begleitende Instrumente: bessere Umweltinformationen und -statistiken (vergleichbare Nomenklaturen, Normen, Kriterien und Methoden), Förderung von wissenschaftlicher Forschung und technologischer Entwicklung, bessere Raumplanung, bessere Information der Öffentlichkeit (Aufbau von Datenbanken) sowie bessere Aus- und Weiterbildung;
• finanzielle Hilfen: LIFE-Programm, Strukturfonds, Kohäsionsfonds, EIB-Darlehen.

Das mit dem Beschluß von 1998 überprüfte Programm:

Nach der 1995 erfolgten Bewertung des ursprünglichen Programms beschloß die Gemeinschaft, der Verwirklichung des Ziels einer dauerhaften und umweltgerechten Entwicklung neue Impulse zu geben und zu diesem Zweck ihre Bemühungen in einigen Schwerpunktbereichen zu verstärken:

• Einbeziehung von Umweltaspekten in andere Politikbereiche: Verbesserung der Konzepte und kohärentere Maßnahmen;
• Konzentration auf bestimmte Prioritäten (Landwirtschaft, Industrie, Verkehr, Energie, Tourismus) und Festlegung eines Aktionsprogramms mit prioritären Zielen;
• Erweiterung der Palette umweltpolitischer Instrumente, um mehr Wirkung zu erzielen: Prüfung der Frage, was der Einführung ökonomischer Instrumente entgegensteht und Erforschung möglicher Lösungen, Einführung von Umweltabgaben, des Konzepts der Umwelthaftung, von freiwilligen Vereinbarungen (in Übereinstimmung mit den Wettbewerbsvorschriften), Bewertung der Verträglichkeit von Finanzierungsinstrumenten mit den Anforderungen einer nachhaltigen Entwicklung, Förderung des Konzepts der Umwelthaftung auf der Ebene der Mitgliedstaaten, Förderung der Normung, Verbesserung der Bewertungsmethoden und -instrumente, Bewertung der Pläne und Programme;
• Verbesserte Anwendung und Durchsetzung der Rechtsvorschriften im Umweltbereich: Annahme integrierter Strategien, Vereinfachung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften, Rahmenrichtlinien, Kontrolle der Anwendung der Rechtsvorschriften, Ausbau der Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden, Transparenz der Maßnahmen, Sanktionen bei Nichteinhaltung von Rechtsvorschriften;
• Sensibilisierung der Öffentlichkeit für Umweltprobleme: leichterer Zugang zu Informationen, Einbeziehung des Konzepts der nachhaltigen Entwicklung in die Gemeinschaftsprogramme im Bereich der allgemeinen und beruflichen Bildung, Bewertung und Verbreitung der Ergebnisse von Gemeinschaftsmaßnahmen;
• Vertiefung der internationalen Zusammenarbeit: Entwicklung von Gemeinschaftsinitiativen, Intensivierung der Zusammenarbeit (Klimaveränderungen, Wasserverschmutzung, Risikomanagement in der Industrie, Artenvielfalt...);
• Verbesserung der Umweltinformationen: vergleichbare und zuverlässige Statistiken und Indikatoren, Kosten-Nutzen- Analysen und Bewertung der Auswirkungen auf die Unternehmen, Entwicklung von Satellitenkonten zu den volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen als erster Schritt zur Ausarbeitung eines Systems zur Berücksichtigung von Umweltaspekten in der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung;
• Entwicklung nachhaltiger Produktions- und Verbrauchsmuster;
• Förderung praktischer Maßnahmen zur Weiterentwicklung des Konzepts der gemeinsamen Verantwortung und Partnerschaft: bessere Möglichkeiten des Dialogs zwischen den Beteiligten;
• Förderung lokaler und regionaler Initiativen: Raumplanung, Erfahrungsaustausch, Unterstützung lokaler Initiativen.