Weißbuch: Die europäische Verkehrspolitik bis 2010

Abstimmung der wirtschaftlichen Entwicklung mit den gesellschaftlichen Anforderungen an Qualität und Sicherheit mit dem Ziel, ein modernes und nachhaltiges Verkehrssystem bis 2010 zu entwickeln

RECHTSAKT

Weißbuch der Europäischen Kommission vom 12. September 2001: „Die Europäische Verkehrspolitik bis 2010: Weichenstellungen für die Zukunft" [KOM(2001) 370 endg. Nicht im Amtsblatt veröffentlicht]

ZUSAMMENFASSUNG

Die Kommission schlägt fast sechzig Maßnahmen vor, um ein Verkehrssystem zu entwickeln, mit dem der Gebrauch der Verkehrsmittel ins Gleichgewicht gebracht, der Schienenverkehr wieder belebt, der See- und Binnenschiffsverkehr gefördert und der zunehmende Luftverkehr beherrschbar wird. Damit berücksichtigt das Weißbuch (EN) (FR) die Strategie für eine nachhaltige Entwicklung, die der Europäische Rat von Göteborg im Juni 2001 festgelegt hat.

Die Europäische Gemeinschaft hatte Schwierigkeiten, die im Römischen Vertrag vorgesehene gemeinsame Verkehrspolitik umzusetzen. Mit dem Vertrag von Maastricht wurden die politischen, institutionellen und finanziellen Fundamente gestärkt und das Konzept der transeuropäischen Netze (TEN) eingeführt.

Im ersten Weißbuch der Kommission über die Entwicklung einer gemeinsamen Verkehrspolitik in der Europäischen Union von 1992, lag der Schwerpunkt auf der Öffnung des Verkehrsmarktes. Ein Jahrzehnt später ist die Kabotage auf der Straße nicht mehr bloße Theorie, der Luftverkehr verfügt über den höchsten Sicherheitsstandard und die Mobilität der Personen ist von 17 km pro Tag (1970) auf 35 km (1998) angestiegen.

In diesem Zusammenhang wurden innerhalb der Rahmenprogramme in den Bereichen Forschung und Entwicklung modernste Techniken entwickelt, um zwei herausragende Projekte zu verwirklichen: Das transeuropäische Hochgeschwindigkeitsbahnnetz und das Satellitennavigationssystem GALILEO. Mangels einer einheitlichen gemeinsamen Verkehrspolitik

Nichtsdestoweniger bestehen einige Schwierigkeiten bei der je nach Transportmittel mehr oder wenig schnellen Durchführung der Entscheidungen der Gemeinschaft, z. B.:

• das ungleiche Wachstum der verschiedenen Verkehrsträger; am Güterverkehr hat der Straßenverkehr einen Anteil von 44 % gegenüber einem Anteil der Schiene von 8 % und der Binnenschifffahrt von 4 %; der Anteil des Personenkraftverkehrs beläuft sich auf 79 % gegenüber 5 % im Luftverkehr und 6 % im Bahnverkehr;
• Überlastung von bestimmten Hauptverkehrsachsen im Straßen- und Schienenverkehr, großen Städten sowie von bestimmten Flughäfen;
• Belastungen für die Umwelt und die Gesundheit der Bürger sowie mangelnde Verkehrssicherheit auf den Straßen.

Diese Tendenzen können sich mit der wirtschaftlichen Entwicklung und mit der Erweiterung der Europäischen Union noch verstärken.

Straßenverkehr

- Ziele: Verbesserung des Straßenverkehrs, bessere Anwendung von bestehenden Rechtsvorschriften durch Verstärkung von Sanktionen und Kontrollen.

- Zahlen: Im Güter- und Personenverkehr stellt die Straße den hauptsächlichen Verkehrsträger dar: Sie bewältigt 44 % des Güterverkehrs und 79 % des Personenverkehrs. Zwischen 1970 und 2000 hat sich der Fahrzeugbestand in der Gemeinschaft von 62,5 Mio. PKW auf fast 175 Mio. verdreifacht.

- Sachlage: Der Güterverkehr stellt einen großen Schwerpunktbereich dar, da Vorhersagen mit einer Steigerung um 50 % für das Jahr 2010 rechnen. Obwohl kleine Unternehmen über die Kapazitäten verfügen, Güter überall in der Europäischen Union mit hoher Flexibilität und zu niedrigen Kosten zu befördern, können einige von ihnen ihre Rentabilität nicht aufrechterhalten. Die Überlastung steigt sogar auf den großen Adern und der Straßenverkehr ist für 84 % der verkehrsbedingten CO2-Emissionen verantwortlich

- Vorgeschlagene Maßnahmen: Die Vorschläge der Kommission zielen auf Folgendes:

• Angleichung der Lenkzeiten: durchschnittlich maximal 48 Wochenstunden (außer für selbstständige Fahrer);
• Annäherung der nationalen Rechtsvorschriften über das Fahrverbot von Lastkraftwagen am Wochenende;
• Einführung einer Fahrerbescheinigung, mit der die Ordnungsmäßigkeit des Arbeitsverhältnisses des Fahrers kontrolliert werden kann;
• Weiterentwicklung der Berufsausbildung;
• Förderung einer einheitlichen Gesetzgebung für den Straßenverkehr;
• Harmonisierung der Sanktionen und der Bedingungen für die Stilllegung von Fahrzeugen;
• Erhöhung der Anzahl von Kontrollen;
• Förderung des Informationsaustauschs;
• Erhöhung der Straßenverkehrssicherheit, um die Zahl der Straßenverkehrstoten bis 2010 auf die Hälfte zu reduzieren;
• Gewährung einer harmonisierten Kraftstoffbesteuerung im gewerblichen Straßenverkehr durch Eindämmung der Wettbewerbsverzerrungen auf dem liberalisierten Straßenverkehrsmarkt.

Schienenverkehr

- Ziele: Revitalisierung des Schienenverkehrs durch Schaffung eines integrierten Eisenbahnraums, welcher leistungsstark, wettbewerbsfähig und sicher und für den Güterverkehr im Binnenmarkt geeignet ist.

- Zahlen: Der Marktanteil des Bahnfrachtverkehrs ist von 21 % 1970 auf 8,4 % 1998 gefallen. Dahingegen liegt der Marktanteil der Bahn in den USA noch bei 40 %. Gleichzeitig ist die Personenverkehrsbeförderung der Bahnen von 217 Mrd. Personenkilometern 1970 auf 290 Mrd. 1998 angestiegen. Pro Jahr werden 600 km Bahnstrecken stillgelegt.

- Sachlage: Im Weißbuch wird die fehlende geeignete Infrastruktur für den modernen Verkehr, die mangelnde Interoperabilität zwischen den Netzen und Systemen und die geringe Forschung im Bereich innovativer Technologien festgestellt. Ferner entspricht der Service nicht mehr den Ansprüchen der Bürger. Dank des Erfolgs der neuen Hochgeschwindigkeitszüge konnten jedoch erhebliche Steigerungsraten im Personenverkehr auf der Langstrecke verzeichnet werden.

- Vorgeschlagene Maßnahmen: Die Europäische Kommission hat ein zweites Maßnahmenpaket zur Wiederbelebung und technischen Harmonisierung im Bereich des Schienenverkehrs verabschiedet. Das Paket besteht aus fünf Maßnahmen und soll dank des schnellen Aufbaus eines integrierten europäischen Eisenbahnraums den Schienenverkehr wiederbeleben. Die fünf neuen Maßnahmen haben Folgendes zum Ziel:

• Entwicklung eines gemeinsamen Schienensicherheitskonzepts, um die nationalen Sicherungssysteme schrittweise zu integrieren;
• Weiterentwicklung der Interoperabilitätsmaßnahmen, um den grenzüberschreitenden Verkehr zu erleichtern und die Kosten für das Hochgeschwindigkeitsnetz zu senken;
• Schaffung eines effizienten Lenkungsinstruments: Die europäische Eisenbahnagentur für Sicherheit und Interoperabilität;
• Ausweitung und Beschleunigung der Öffnung des Schienengüterverkehrmarktes, um den internationalen Frachtmarkt zu öffnen;
• Beitritt zur Zwischenstaatlichen Organisation für den internationalen Eisenbahnverkehr (OTIF);

Dieses „Eisenbahnpaket" sollte durch weitere Maßnahmen vervollständigt werden, die im Weißbuch angesprochen werden, z. B.:

• Sicherstellung hochwertiger Schienenverkehrsdienste
• Beseitigung von Eintrittsschranken zum Schienengüterverkehrsmarkt
• Verringerung der Umweltbelastungen im Schienengüterverkehr
• schrittweiser Aufbau eines Schienennetzes für den Güterverkehr
• schrittweise Öffnung des Marktes des Schienenpersonenverkehrs
• Verbesserung der Fahrgastrechte im Schienenverkehr

Luftverkehr

- Ziele: Beherrschung des Wachstums im Luftverkehr, Bekämpfung der Überlastung des Luftraums, Gewährleistung des Sicherheitsniveaus bei gleichzeitiger Stärkung des Umweltschutzes.

- Zahlen: Der Anteil des Luftverkehrs am Personenverkehr wird sich von 1990 bis 2010 verdoppeln und damit von 4 % auf 8 % ansteigen. Der Luftverkehr ist für 13 % der verkehrsbedingten CO2-Emissionen verantwortlich. Die Verspätungen verursachen einen zusätzlichen Treibstoffverbrauch von 6 %.

- Sachlage: Eine Zunahme dieser Größenordnung verlangt eine Reform des Luftraummanagements und eine Verbesserung der verfügbaren Flughafenkapazitäten in der Europäischen Union. EUROCONTROL (EN) (Europäische Organisation zur Sicherung der Luftfahrt) kann aufgrund seines Konsensentscheidungssystems, unzureichender Kontrollsysteme und einer Vermischung verschiedener Aufgaben nur eingeschränkt wirken.

- Vorgeschlagene Maßnahmen: Die Schaffung eines einheitlichen europäischen Luftraums stellt dank der nachfolgenden Maßnahmen eine der wichtigsten Aufgaben dar:

• Schaffung eines Rechtsrahmens, der auf gemeinsamen Regeln für die Luftraumnutzung basiert
• gemeinsames ziviles/militärisches Management des Flugverkehrs
• Dialog mit Sozialpartnern, um Vereinbarungen zwischen den betreffenden Organisationen umzusetzen
• Zusammenarbeit mit Eurocontrol
• Schaffung eines Überwachungs-, Inspektions- und Sanktionssystems, durch das die effiziente Umsetzung der Regelungen sichergestellt wird

Über die Maßnahmen zur Umgestaltung des Luftraums hinaus möchte die Kommission das technische Niveau der Fluglotsen durch die Schaffung einer gemeinschaftliche Fluglotsenlizenz harmonisieren.

Die effiziente Nutzung von Flughafenkapazitäten fordert neben der Schaffung des einheitlichen europäischen Luftraums die Einführung eines Rechtsrahmens zu folgenden Aspekten:

• Änderung der Zuweisung der Zeitnischen. Die Zeitnische ist das Recht, zu einer bestimmten Zeit auf einem Flughafen zu starten oder zu landen. Zu diesem Zweck wird die Kommission neue Regeln vorschlagen.
• Änderung der Flughafenentgelte, die eine Umverteilung der Flüge während allen Tageszeiten fördern soll.
• Umweltvorschriften, die negative Auswirkungen auf die Umwelt verringern - Der Luftverkehr muss sich verstärkt mit dem Problem der Lärmbelästigung auseinander setzen. Die Europäische Union muss internationale Verpflichtungen berücksichtigen, die im Rahmen der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO) (EN) bestehen. Die ICAO muss bis 2002 konkrete Maßnahmen zur Verringerung der Treibhausgasemissionen treffen. Es wird überlegt, Kerosin zu besteuern und die Mehrwertsteuer auf Flugreisen zu erheben.
• Intermodalität mit dem Schienenverkehr, was eine gegenseitige Austauschbarkeit der Verkehrsträger ermöglicht, insbesondere durch Hochgeschwindigkeitszugverbindungen
• Schaffung einer Europäischen Agentur für Flugsicherheit (EASA) zur Gewährleistung des hohen Sicherheitsniveaus
• Stärkung der Fluggastrechte, inbegriffen ihres eventuellen Anspruchs auf Ausgleichsleistungen, wenn sie von Verspätungen oder Nichtbeförderung aufgrund Überbuchung betroffen sind

See- und Binnenschiffsverkehr

- Ziele: Ausbau der Infrastruktur, Vereinfachung des rechtlichen Rahmens durch die Schaffung von Zentralstellen und Einführung von Mindestsozialvorschriften zur Verwirklichung der Hochgeschwindigkeitsseewege

- Zahlen: Seit Beginn der 80er Jahre ist die Zahl der Seeleute in der EU um 40 % zurückgegangen. Dagegen werden im Seeverkehr 70 % des Außenhandels der Gemeinschaft abgewickelt. In den europäischen Häfen werden jährlich rund 2 Mrd. Tonnen verschiedenster Güter umgeschlagen.

- Sachlage: See- und Binnenschiffsverkehr stellen wirklich wettbewerbsfähige Alternativen zum Landverkehr dar. Sie sind zuverlässige, energiesparende, umweltfreundliche und lärmarme Verkehrsmittel. Dennoch ist ihre Kapazität nicht voll ausgelastet. Dies gilt insbesondere für den Schiffsverkehr, der noch besser genutzt werden könnte. So sind noch einige Hindernisse vorhanden, was die Infrastruktur anbelangt (Engpässe, unpassende Lichtraumprofile, Höhe von Brücken, Schleusenbetrieb, fehlende Umschlagsausrüstung, usw.).

- Vorgeschlagene Maßnahmen: Der See- und der Binnenschiffsverkehr sind zwei Schlüsselelemente der Intermodalität, die es ermöglichen insbesondere die folgenden Engpässe zu umgehen: zwischen Frankreich und Spanien (in den Pyrenäen), zwischen Italien und dem übrigen Europa (in den Alpen), zwischen Frankreich und dem Vereinigten Königreich und in Zukunft auch zwischen Deutschland und Polen.

Die Kommission hat einen neuen Rechtsrahmen für Häfen vorgeschlagen, der auf Folgendes abzielt:

• Aufstellung neuer klarerer Regeln für die Bereiche Lotsendienst, Umschlag, Stauerei;
• Vereinfachung der Betriebsregeln für Häfen; Zusammenfassung der Tätigkeiten aller Akteure der Logistikkette (Verlader, Reeder, Spediteure, etc.) in einer Zentralstelle.

Im Binnenschiffsverkehr werden folgende Ziele verfolgt:

• Beseitigung von Engpässen;
• Vereinheitlichung der technischen Vorschriften;
• Harmonisierung der Schifferpatente und der Bedingungen bezüglich der Ruhezeiten;
• Entwicklung von Navigationshilfen und -systemen.

Intermodalität (Nutzung mehrerer Verkehrsträger)

- Ziele: Schaffung eines ausgewogenen Verhältnisses zwischen den Verkehrsträgern dank einer Politik, welche die Intermodalität sowie den Schienen-, See- und Binnenschiffsverkehr fördert. In diesem Zusammenhang ist das Förderprogramm der Gemeinschaft „ Marco Polo " eine große Herausforderung. Es soll das aktuelle Programm PACT (Pilotaktionen zur Förderung des kombinierten Verkehrs) ersetzen.

- Zahlen: Im Rahmen des 1992 geschaffenen Programms PACT wurden 167 konkrete Projekte zwischen 1992 und 2000 gestartet. Das neue Programm zur Förderung der Intermodalität „Marco Polo" verfügt über eine Mittelausstattung in Höhe von 115 Millionen Euro für den Zeitraum 2003-2007.

- Sachlage: Voraussetzung für eine ausgewogene Nutzung der Verkehrsträger ist eine enge Verbindung zwischen der See, den Binnenwasserstraßen und der Schiene.

- Vorgeschlagene Maßnahmen: „Marco Polo" steht für alle einschlägigen Vorschläge offen, die zur Verlagerung des Güterverkehrs von der Straße auf andere, umweltfreundlichere Verkehrsträger beitragen. Die Herausforderung besteht darin, die Intermodalität in eine wettbewerbsfähige und volkswirtschaftlich rentable Realität umzuwandeln, und zwar vor allem durch die Förderung von Hochgeschwindigkeitsseewegen.

Engpässe und transeuropäisches Verkehrsnetz

- Ziele: Schaffung großer Infrastrukturen gemäß dem Programm für transeuropäische Netze (TEN), die durch die Orientierungen von 1996 sowie durch die großen durch den Rat von Essen 1994 gewählten Projekte bestimmt wurden.

- Zahlen: Von den vierzehn Projekten sind heute drei abgeschlossen und sechs weitere befinden sich in der Bauphase. Letztere dürften vor 2005 abgeschlossen sein.

- Sachlage: Die Rückstände beim Bau der transeuropäischen Netze sind auf eine unzureichende Finanzierung zurückzuführen. Bei den alpenquerenden Strecken, die den Bau langer Tunnel erfordern, gab es Schwierigkeiten bei der Beschaffung der finanziellen Mittel. Die Kommission schlägt vor, insbesondere das Hochgeschwindigkeitsnetz für den Personenverkehr zu ergänzen, das Hochgeschwindigkeitsbahnstrecken und Systeme mit Anbindungen an Flughäfen sowie die Bahnstrecke hoher Kapazität durch die Pyrenäen umfasst.

- Vorgeschlagene Maßnahmen: Die Kommission schlägt vor, die Leitlinien für das transeuropäische Netz in zwei Stufen zu überprüfen. In der ersten Stufe, 2001, werden die in Essen definierten transeuropäischen Netze (TEN) daraufhin überprüft, ob die bekannten Engpässe auf den Hauptverkehrsachsen beseitigt wurden. In der zweiten, für 2004 geplanten, Stufe sollen der Ausbau von Hochgeschwindigkeitsseewegen, der Ausbau der Flughafenkapazitäten und die Schaffung von gesamteuropäischen Korridoren in den Beitrittsländern gefördert werden. Die Kommission erwägt, das Konzept der „Erklärung eines europäischen Interesses" einzuführen, wenn eine Infrastruktur für das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts von strategischer Bedeutung ist.

Es werden folgende vorrangige Ziele verfolgt:

• Fertigstellung der Alpentunnel aus Sicherheits- und Kapazitätsgründen;
• „Durchlässigkeit" der Pyrenäen, konkret durch die Vollendung der Bahnverbindung Barcelona-Perpignan;
• Neue vorrangige Projekte, z. B. ICE/kombinierter Verkehr Stuttgart-München-Salzburg/Linz-Wien, Fehmarn-Meerenge zwischen Deutschland und Dänemark, Verbesserung der Schiffbarkeit der Donau zwischen Straubing und Vilshofen, Satellitennavigationssystem GALILEO, das spanische Hochgeschwindigkeitsbahnnetz und Ergänzung der Bahnstrecke Verona-Neapel sowie Bologna-Mailand mit einer Erweiterung des europäischen Hochgeschwindigkeitszugs Süd in Richtung Nîmes;
• Erhöhung der Sicherheit in Tunneln durch bestimmte Sicherheitsnormen sowie Eisenbahntunnel als auch Straßentunnel.

Im Bereich der Finanzierung der Infrastrukturen und der technischen Vorschriften schlägt die Kommission Folgendes vor:

• Änderung der Finanzierungsbestimmungen für das transeuropäische Verkehrsnetz durch Erhöhung des Höchstbeitrags der Gemeinschaft auf 20 %. Dies wäre auf grenzübergreifende Schienenprojekte anwendbar, bei denen natürliche Hindernisse (Gebirgsketten, Meeresarme) überwunden werden müssen und auf in den Grenzbereichen zu den Beitrittsländern situierte Projekte.
• Schaffung eines Gemeinschaftsrahmens für die Finanzierung insbesondere von Schienenprojekten mittels der Tarifierung von Konkurrenzstrecken (z. B. des Straßengüterverkehrs)
• Richtlinie zur Gewährleistung der Interoperabilität der Mautsysteme im transeuropäischen Straßennetz

Nutzer

- Ziele: den Nutzer in den Mittelpunkt der Verkehrspolitik stellen, z. B. durch die Verringerung von Unfällen, die Harmonisierung von Sanktionen und die Förderung von Technologien, die umweltfreundlicher und sicherer sind

- Zahlen: Im Jahr 2000 forderten Unfälle im Straßenverkehr mehr als 40 000 Menschenleben. Jeder Dritte wird im Laufe seines Lebens bei einem Unfall verletzt. Die Gesamtkosten von Unfällen entsprechen 2 % des Bruttosozialproduktes.

- Sachlage: Die Hauptsorge der Benutzer der Verkehrsmittel ist die mangelnde Sicherheit im Straßenverkehr. Dennoch entsprechen die finanziellen Mittel nicht der Dringlichkeit der Lage. Was die Tarifierung betrifft, haben die Verkehrsbenutzer das Recht zu erfahren, was sie wofür zahlen. Im Idealfall setzen sich die Kosten der Infrastrukturnutzung aus der Summe der Betriebs- und Wartungskosten und der externen Kosten (z. B. bei Unfällen, Luftverschmutzung, Lärmbelastung und Staus) zusammen. Eine fehlende Harmonisierung der Kraftstoffbesteuerung ist offensichtlich ein Hindernis für das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts.

- Vorgeschlagene Maßnahmen:

Im Hinblick auf die Sicherheit im Straßenverkehr schlägt die Kommission Folgendes vor:

• ein neues Aktionsprogramm zur Straßenverkehrssicherheit für die Jahre 2002-2010 mit dem Ziel, die Zahl der Verkehrstoten um die Hälfte zu verringern
• Harmonisierung der Sanktionen, der Signalisation und des zulässigen Blutalkoholgehalts
• Übernahme neuer Technologien, z. B. elektronischer Führerschein, Geschwindigkeitsbegrenzer und intelligente Verkehrssysteme. Die aktuellen Fortschritte in diesem Bereich zielen darauf ab, Insassen, Fußgänger und Fahrradfahrer besser zu schützen und das Geschwindigkeitsmanagement der Fahrzeuge zu verbessern.

Zur Tarifierung der Infrastrukturnutzung schlägt die Kommission Folgendes vor:

• eine Rahmenrichtlinie über die Grundsätze der Tarifierung für die Infrastrukturnutzung und über die Gebührenstruktur; enthält eine gemeinsame Methode darüber, wie die Tarifierungshöhe der internen Kosten festzulegen und ein fairer Wettbewerb zwischen den Verkehrsträgern zu schaffen ist.a) Im Straßenverkehr werden die Gebühren in Abhängigkeit von den Umwelteigenschaften des Fahrzeugs (Gas- und Lärmemissionen) gestaffelt. Sie werden auch von der Art der Infrastruktur (Autobahnen, Fernstraßen, städtische Straßen), der Entfernung, dem Gewicht des Fahrzeugs und vom Grad der Stauneigung abhängen.b) Im Bereich Schienenverkehr werden die Gebühren in Abhängigkeit von der Knappheit der Infrastrukturkapazität sowie der Umweltbelastung gestaffelt.c) Im Seeverkehr sind die vorgeschlagenen Maßnahmen an die Sicherheit im Seeverkehr gekoppelt;
• eine Richtlinie bezüglich der Interoperabilität der Mautsysteme im transeuropäischen Straßennetz.

Im Hinblick auf die Kraftstoffbesteuerung schlägt die Kommission Folgendes vor:

• eine Entkoppelung der Besteuerung von Kraftstoffen für gewerbliche und private Zwecke (Richtlinie über die Verbrauchsteuern);
• Festlegung einer harmonisierten Kraftstoffbesteuerung im gewerblichen Straßenverkehr.

Andere Maßnahmen zielen darauf ab, die Intermodalität für multimodale Reisen, (insbesondere solche, die Bahn und Flugzeug aufeinander folgend benutzen) durch die Einführung von Beförderungsdokumenten und durch eine organisiertere Gepäckbeförderung zu verbessern.

VERBUNDENE RECHTSAKTE

Mitteilung der Kommission an den Rat und an das Europäische Parlament vom 22. Juni 2006 über die Halbzeitbilanz zum Verkehrsweißbuch der Europäischen Kommission von 2001 [KOM(2006) 314 endg. - Nicht im Amtsblatt veröffentlicht]

Letzte Änderung: 17.10.2007