Unter der Überschrift „Eine Wirtschaft im Dienste der Menschen“ sieht das Arbeitsprogramm der Kommission für 2020 eine Überprüfung ihrer Verordnung über finanzielle Referenzwerte („Benchmark-Verordnung“) vor. Finanzielle Referenzwerte sind Indizes, auf die Bezug genommen wird, um den für ein Finanzinstrument oder einen Finanzkontrakt zahlbaren Betrag oder den Wert eines Finanzinstruments zu bestimmen. Durch die Festlegung von Standards für Unternehmensführung und Datenqualität bei Referenzwerten, auf die in Finanzkontrakten Bezug genommen wird, soll die Benchmark-Verordnung das Vertrauen der Kapitalmarktteilnehmer in Indizes, die in der Union als Referenzwerte verwendet werden, stärken. Sie trägt zu den Bemühungen der Kommission um eine Kapitalmarktunion bei.

Mit der Benchmark-Verordnung wird eine Zulassungspflicht für die Administratoren finanzieller Referenzwerte sowie Anforderungen für Kontributoren von Eingabedaten, die zur Berechnung der finanziellen Referenzwerte verwendet werden, eingeführt. Mit der Benchmark-Verordnung wird auch die Verwendung finanzieller Referenzwerte geregelt1. In den Bestimmungen der Benchmark-Verordnung ist insbesondere vorgesehen, dass in der EU beaufsichtigte Unternehmen (wie Banken, Wertpapierfirmen, Versicherungsunternehmen, OGAW2) nur Indizes verwenden dürfen, deren Administrator zugelassen wurde. In Drittländern verwaltete Referenzwerte dürfen in der EU nur nach einem Gleichwertigkeits-, Anerkennungs- oder Übernahmeverfahren verwendet werden.

Die Benchmark-Verordnung gilt seit Januar 20183. Die EU-Marktteilnehmer können jedoch weiter in einem Land außerhalb der Union verwaltete Referenzwerte – unabhängig davon, ob ein Gleichwertigkeitsbeschluss vorliegt oder ob der Index zur Verwendung in der Union anerkannt oder übernommen wurde4 – verwenden, bis die Übergangsregelung Ende Dezember 2021 ausläuft.

Während die Devisenkassakurse für die internationale Wirtschaft eine wichtige Rolle spielen, sind bei einer Reihe von Währungen die verfügbaren Kurse weitgehend unreguliert und spiegeln häufig die Geldpolitik der Zentralbank wider. In einigen Ländern haben die Zentralbanken Kontrollen eingeführt, um die Veröffentlichung von Devisenkassakursen außerhalb des jeweiligen Rechtsraums zu beschränken. Zusätzlich zur Verhinderung der Veröffentlichung von Offshore-Devisenkursen haben einige Länder Kapitalkontrollen eingeführt, die die Konvertibilität ihrer Währungen einschränken.

Da ihre Währungen nicht frei konvertierbar sind, sind Onshore-Währungssicherungsinstrumente wie Devisentermingeschäfte, -swaps oder -optionen nur begrenzt verfügbar. Die Nachfrage nach Absicherungsinstrumenten gegen Wechselkursschwankungen übersteigt in diesen Ländern die geringe Liquidität des Onshore-Marktes. Daher haben europäische Finanzinstitute Märkte für Offshore-Derivate aufgebaut, die aufgrund der bestehenden Konvertibilitätsbeschränkungen in der Basiswährung des Sicherungsunternehmens abgerechnet werden, und zwar unter Bezugnahme auf den zum Zeitpunkt des Laufzeitendes des Sicherungskontrakts veröffentlichten Devisenkurs. Die Absicherung gegen Schwankungen bei Währungen, die solchen Konvertibilitätsbeschränkungen unterliegen, erfolgt mithin über Offshore-Derivatekontrakte. Dazu gehören Finanzinstrumente wie Devisentermingeschäfte und Swaps ohne Lieferung.

Werden diese Termingeschäfte und Swaps von einem beaufsichtigten Unternehmen (einer Dealer-Bank) 1 angeboten und an einem Handelsplatz in der EU oder über einen systematischen Internalisierer in der EU gehandelt, stellt der Kassakurs, der zur Bestimmung der im Rahmen der Termin- oder Swap-Vereinbarung fälligen Auszahlung verwendet wird, eine „Verwendung“ des Devisenkassakurses dar, die das Angebot von Termingeschäften und Swaps durch ein beaufsichtigtes Unternehmen im Rahmen der Benchmark-Verordnung mit sich bringt.

Am Ende des derzeitigen Übergangszeitraums gemäß Artikel 51 der Benchmark-Verordnung ist bei EU-gehandelten Devisentermingeschäften oder -swaps die Bezugnahme auf Devisenkassakurse nicht mehr zulässig. Das heißt, dass beaufsichtigte Unternehmen in der EU Anfang 2022 Gefahr laufen, den Zugang zu vielen außerhalb der EU verwalteten, für die Zwecke staatlicher Politik verwendeten Referenzwerten zu verlieren, einschließlich der Devisenkassakurse, auf die sie in Derivatekontrakten, die sie ihren Geschäftspartnern zur Unterstützung bei der alltäglichen Absicherung gegen Währungsrisiken anbieten, Bezug nehmen.

Die Angelegenheit ist dringlich, da Devisenkassakurse mit Ausnahme der EU in fast keinem anderen Rechtsraum geregelt sind. Aufgrund der fehlenden Regulierung konnten die Devisenkassakurse daher keiner Gleichwertigkeitsprüfung nach der Benchmark-Verordnung unterzogen werden. Ebenso wenig können sie nach der Benchmark-Verordnung zur Verwendung in der Union anerkannt oder übernommen werden, da für beide Mechanismen eine Form von Regulierung und Aufsicht erforderlich ist. Zusammmenfassend lässt sich sagen, dass bei den Devisenkassakursen wenig Aussicht auf Gleichwertigkeit, Anerkennung oder Übernahme bis zum Ende des Übergangszeitraums besteht.

Mit diesem Vorschlag wird daher der Anwendungsbereich der Benchmark-Verordnung gezielt geändert, um zu gewährleisten, dass europäische Unternehmen weiter Zugang zu Absicherungsinstrumenten gegen Kursschwankungen bei Währungen haben, die nicht frei in ihre Basiswährung konvertierbar sind, und ihre Geschäftstätigkeit im Ausland auch nach Ablauf des Übergangszeitraums Ende 2021 störungsfrei fortführen können.

Die Politik der Europäischen Union im Bereich der Finanzdienstleistungen fördert Rechtssicherheit und Finanzstabilität. Dieses politische Ziel gilt auch für Kontrakte, die für die Finanzierung des Bankensektors von wesentlicher Bedeutung sind. Im Rahmen des Aktionsplans zur Kapitalmarktunion will die Union einen Rechtsrahmen schaffen, der für Unternehmenskredite, im Bankensektor begebene Schuldtitel und Verbriefungen Stabilität gewährleistet.

Angesichts der voraussichtlichen Einstellung des LIBOR nach Ende 2021 werden beaufsichtigte Unternehmen in der Europäischen Union bei Hunderttausenden von Finanzkontrakten mit Rechtsunsicherheit konfrontiert sein. Um negativen Auswirkungen auf die Kreditvergabekapazität des europäischen Bankensektors vorzubeugen, muss die Frage der Verfügbarkeit eines gesetzlichen Ersatzzinssatzes, der von den beaufsichtigten Unternehmen in allen über Ende 2021 hinaus laufenden Kontrakten, in denen auf den LIBOR Bezug genommen wird, verwendet werden kann, frühzeitig geklärt werden. Die in der Benchmark-Verordnung vorgesehenen Änderungen sind daher eine logische Folge sowohl der Kapitalmarktunion als auch neuerer Initiativen, mit denen die Überwindung der wirtschaftlichen Auswirkungen der COVID-19-Pandemie gefördert werden soll.

Im Einklang mit den Empfehlungen des Finanzstabilitätsrats zählt die Reform kritischer Referenzwerte wie der IBOR-Zinssätze zu den obersten Prioritäten des Aktionsplans der Kommission zur Kapitalmarktunion. Mit der Vorbereitung auf die geordnete schrittweise Einstellung eines wichtigen Referenzwerts ist einem der Hauptziele der Halbzeitüberprüfung der Kapitalmarktunion gedient, nämlich der Stärkung der Kreditvergabe durch Banken und der stabilen Finanzierung des Unternehmenssektors über die Kapitalmärkte.

Bei den Interbankenkreditzinssätzen handelt es sich um wichtige Indizes, die zur Berechnung der Zinsen für Unternehmenskredite, aber auch bei der Begebung von kurz- und mittelfristigen Schuldtiteln und der Absicherung von Schuldpositionen verwendet werden. Daher spielen die Verfügbarkeit von Interbankenzinssätzen und die Rechtssicherheit im Zusammenhang mit diesen Zinssätzen eine wichtige Rolle für die Fähigkeit der Banken, Kredite an die Realwirtschaft zu vergeben und ihre Kernaufgaben zu erfüllen.

Mit diesem Vorschlag werden verschiedene Instrumente eingeführt, um sicherzustellen, dass die schrittweise Einstellung eines weithin verwendeten Interbankenzinssatzes die Fähigkeit des Bankensektors, EU-Unternehmen Finanzmittel zur Verfügung zu stellen, nicht unangemessen beeinträchtigt und damit nicht ein zentrales Ziel der Kapitalmarktunion gefährdet. Zudem fördern die vorgeschlagenen Maßnahmen „eine EU-Wirtschaft im Dienste der Menschen“, also eines der Kernziele des Arbeitsprogramms der Kommission für 2020. Die Kreditvergabe von Banken an Privatkunden ist ein wichtiges Element der Volkswirtschaft, mit dem den Bedürfnissen der Menschen gedient ist. Bei Privatkundenkrediten wird auf IBOR-Zinssätze Bezug genommen, deren Bewegung für die Höhe der Kreditrückzahlungen maßgeblich ist, was wiederum für viele Bürgerinnen und Bürger ein zentraler Gesichtspunkt bei der Verwaltung ihrer persönlichen Finanzen ist. Indem die Instrumente für einen rechtlich einwandfreien Übergang weg von den IBOR-Zinssätzen bereitgestellt werden, kommt diese Initiative Privatkunden zugute, die Kredite halten, bei denen auf diese Zinssätze Bezug genommen wird,

Rechtsgrundlage für die Annahme der Benchmark-Verordnung ist Artikel 114 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Die Annahme von Änderungen, die diese Verordnung effizienter machen sollen, indem Befugnisse zur Gewährleistung der Vertragskontinuität im Falle der Einstellung eines Referenzwerts mit Systemrelevanz in der EU und zum Ausschluss bestimmter Referenzwerte eingeführt werden, sollte ebenfalls auf dieser Rechtsgrundlage erfolgen.

Nach Artikel 114 AEUV erlassen das Europäische Parlament und der Rat die Maßnahmen zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, welche die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts zum Gegenstand haben. Nach Artikel 114 AEUV kann die EU nicht nur Maßnahmen ergreifen, um bestehende Hindernisse für die Inanspruchnahme der Grundfreiheiten zu beseitigen, sondern auch um die Entstehung solcher Hindernisse – sofern sich diese hinreichend deutlich abzeichnen – zu verhindern, darunter auch solche, die es den Wirtschaftsbeteiligten einschließlich der Anleger erschweren, die Vorteile des Binnenmarkts in vollem Umfang zu nutzen. So gibt Artikel 114 AEUV der EU das Recht, 1) Fragen der Vertragskontinuität zu behandeln, die sich daraus ergeben, dass ein Referenzwert mit Systemrelevanz in der Union höchstwahrscheinlich in naher Zukunft eingestellt wird, und 2) eine kontinuierliche Verfügbarkeit von Devisenkassakursen zur Verwendung bei Absicherungsinstrumenten, die in der Europäischen Union nach dem Ende des Übergangszeitraums der Benchmark-Verordnung im Dezember 2021 ausgegeben werden, zu gewährleisten.

Wenn in der Benchmark-Verordnung Verfahren für eine geordnete Einstellung eines Referenzwerts mit Systemrelevanz in der Union fehlen würden, würde es wahrscheinlich zu voneinander abweichenden Durchführungs- oder Rechtsetzungslösungen in den Mitgliedstaaten kommen. Dies würde die Nutzer der Referenzwerte und die Endanleger verunsichern, was wiederum zu Störungen des Binnenmarkts führen und die genannten Personen daran hindern würde, die Vorteile des Binnenmarkts in vollem Umfang zu nutzen. Daher erscheint die Bezugnahme auf Artikel 114 AEUV am besten geeignet zu sein, um diese Fragen umfassend und einheitlich anzugehen und eine Fragmentierung zu vermeiden.

Mit dem fortgesetzten Zugang zu Kassakursen von Devisen aus Drittländern soll verhindert werden, dass bestimmte Interessenträger in der EU an Wettbewerbsfähigkeit verlieren und die Wirksamkeit des Finanzsystems zulasten der Volkswirtschaft der Union und ihrer Bürgerinnen und Bürger und Unternehmen beeinträchtigt wird; dies wäre nämlich der Fall, wenn diese Kurse weiter der Benchmark-Richtlinie unterliegen würden. Zudem soll mit dieser Maßnahme Hindernissen für den Binnenmarkt bzw. Störungen des grenzüberschreitenden Handels vorgebeugt werden, die sich daraus ergeben würden, dass nicht mehr auf den Kassakurs von Devisen aus Drittländern Bezug genommen werden kann. Artikel 114 AEUV ist daher die geeignete Rechtsgrundlage für dieses koordinierte Deregulierungsziel.

Die Schaffung eines EU-Verfahrens für den Umgang mit Altkontrakten und einer Freistellungsregelung – womit gewährleistet würde, dass weiter auf Fremdwährungskassakurse Bezug genommen werden kann – läge daher gemäß Artikel 114 AEUV in der Zuständigkeit der EU.

Nach dem Subsidiaritätsprinzip (Artikel 5 Absatz 3 EU-Vertrag) wird die Union nur tätig, sofern und soweit die angestrebten Ziele auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden können und daher wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen besser auf EU-Ebene zu verwirklichen sind. Auch wenn einige Referenzwerte nur für ein bestimmtes Land gelten, ist die Benchmark-Branche sowohl in Bezug auf die Festlegung als auch die Verwendung von Referenzwerten international ausgerichtet. Fragen im Zusammenhang mit Referenzwerten mit Systemrelevanz in der Union und der Verwendung von Referenzwerten aus Drittländern haben per Definition eine europäische Dimension.

Die Probleme, die mit diesem Legislativvorschlag angegangen werden sollen, könnten nicht mit Einzelmaßnahmen der Mitgliedstaaten gelöst werden. Im Hinblick auf die Frage der geordneten Abwicklung von Referenzwerten, deren Einstellung zu erheblichen Störungen des Funktionierens der Finanzmärkte in der Union führen würde, könnten die Mitgliedstaaten Rechtsvorschriften über nationale Ersatzzinssätze für Kontrakte, deren Referenzwert eingestellt wird, erlassen. Dennoch würden die festgestellten Probleme mit Einzelmaßnahmen der Mitgliedstaaten wahrscheinlich nur teilweise gelöst werden können (vor allem weil einige Mitgliedstaaten möglicherweise Rechtsvorschriften erlassen würden, andere dagegen nicht). Zudem würden unterschiedliche Ansätze bei den Ersatzzinssätzen für Altkontrakte in den Mitgliedstaaten zu einer Fragmentierung des Binnenmarkts führen. Um Kohärenz zu gewährleisten und das Funktionieren des Binnenmarkts weiter zu verbessern, ist daher ein Tätigwerden auf EU-Ebene für eine harmonisierte, unionsweit auf Altkontrakte anwendbare Regelung für einen geordneten Übergang im Falle der Einstellung von Referenzwerten mit Systemrelevanz in der Union erforderlich. Einzelstaatliche Maßnahmen im Zusammenhang mit Referenzwerten, deren Einstellung zu erheblichen Störungen des Funktionierens der Finanzmärkte in der Union führen würde, könnten zu einem Flickenteppich unterschiedlicher Vorschriften und zu ungleichen Wettbewerbsbedingungen im Binnenmarkt führen, kurz zu einem inkohärenten und unkoordinierten Ansatz. Ein Flickenteppich nationaler Vorschriften würde die Möglichkeit einschränken, Referenzwerte, die für viele grenzüberschreitende Schuld-, Kredit- oder Derivatgeschäfte verwendet werden und deren Einstellung bevorsteht, in gleicher Weise zu behandeln, und damit die Verwaltung solcher Geschäfte verkomplizieren.

Die vorgeschlagenen Änderungen der Benchmark-Verordnung wahren im Einklang mit Artikel 5 Absatz 4 EUV den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Der Vorschlag verfolgt einen verhältnismäßigen Ansatz und stellt sicher, dass beaufsichtigten Unternehmen, die systemische Referenzwerte nutzen und bereits Anforderungen nach der Benchmark-Verordnung unterliegen, nur begrenzte neue Verpflichtungen auferlegt werden.

Darüber hinaus wird die Einstellung von Referenzwerten mit Systemrelevanz durch ein Verfahren begleitet, das Nutzern solcher Benchmarks, die möglicherweise nicht in der Lage sind, ihre Altverträge zu ändern oder neu zu verhandeln, mehr Sichtbarkeit und Rechtssicherheit verschaffen soll. Daher dürften von den Verbesserungen, die diese Änderungsverordnung bringt, sowohl der Finanzsektor als auch die Endkunden, d. h. Unternehmen genauso wie Bürger, erheblich profitieren.

Eine Änderung der Benchmark-Verordnung ist das am besten geeignete Rechtsinstrument, um Probleme zu lösen, die sich aus dem wahrscheinlichen Verschwinden bestimmter IBORs ergeben, die in der EU in großem Umfang verwendet werden und ihrerseits durch die Benchmark-Verordnung reguliert sind.

Durch Verwendung einer Verordnung, die unmittelbar anwendbar ist, ohne dass nationale Rechtsvorschriften erforderlich wären, wird die Möglichkeit eingeschränkt, dass von den zuständigen Behörden auf nationaler Ebene voneinander abweichende Maßnahmen ergriffen werden, und somit für die gesamte EU ein kohärenter Ansatz und größere Rechtssicherheit gewährleistet.

Die Kommission hat umfangreiche Konsultationen mit verschiedenen Gruppen von Interessenträgern durchgeführt, um sich ein vollständiges Bild von den unterschiedlichen Ansichten der Marktteilnehmer zu den in dieser Verordnung behandelten Fragen zu erhalten.

Am 18. März veröffentlichte die GD FISMA eine Folgenabschätzung in der Anfangsphase, um die Interessenträger über den Umfang der Überarbeitung der Verordnung (EU) 2016/1011 („Benchmark-Verordnung“) zu informieren und darzulegen, welche politischen Optionen in Betracht gezogen wurden. Die Konsultation endete am 15. April 2020. Bei der Kommission gingen Antworten von 22 Befragten ein, zumeist von Privatunternehmen und Wirtschaftsverbänden.

Am 26. November 2019 veranstaltete die Kommission einen Workshop, der an drei Hauptthemen ausgerichtet war:

Am 11. Oktober veröffentlichte die GD FISMA eine öffentliche Konsultation zur Unterstützung ihrer Überarbeitung der Benchmark-Verordnung. Die Interessenträger hatten bis zum 31. Dezember 2019 Zeit, ihre Meinung über das Portal für Online-Umfragen „EU Survey“ zu äußern.

Der Workshop und die öffentliche Konsultation werden in den Abschnitten 2.1 und 2.2 ausführlicher erläutert. Darüber hinaus hat sich die Kommission aktiv an der Arbeitsgruppe „Euro RFR“ beteiligt, die sich aus Interessenträgern aus der Privatwirtschaft, einschließlich Kontributoren, Administratoren und Nutzern von Benchmarks, Vertretern der EZB, die das Sekretariat stellt, der ESMA sowie der zusammen mit der Kommission als Beobachter teilnehmenden belgischen FSMA zusammensetzt, um Standpunkte der Interessenträger kennenzulernen, die bei der Gestaltung optimaler politischer Instrumente für die geordnete Einstellung kritischer Benchmarks berücksichtigt werden sollten. Zudem ist die Kommission Mitglied der sektorspezifischen Lenkungsgruppe („Official Sector Steering Group“) des Finanzstabilitätsrats, der hochrangige Beamte von Zentralbanken und Regulierungsbehörden angehören, und erhält daher einen guten Einblick in die Richtungen, die die staatliche Politik im Hinblick auf den Übergang zu risikofreien Zinssätzen auf internationaler Ebene einschlägt. Die Kommissionsdienststellen nehmen auch als Beobachter an Sitzungen des ESMA-Rates der Aufseher und seiner ständigen Fachgruppen teil, darunter auch die Benchmark-Gruppe, in der sie die Arbeit der ESMA im Zusammenhang mit kritischen Benchmarks aufmerksam verfolgen konnten. Schließlich unterhält die GD FISMA zahlreiche bilaterale Kontakte zu einem breiten Spektrum von Interessenträgern, um ihre Analyse und ihren politischen Ansatz weiter zu verfeinern.

Der Vorschlag stützt sich auf das Fachwissen zuständiger EU-Behörden, die derzeit die Administratoren kritischer Benchmarks beaufsichtigen, sowie auf das Fachwissen der Administratoren selbst. Darüber hinaus verfolgt die Kommission aufmerksam die Entwicklungen in anderen Rechtsräumen, die in ähnlicher Weise einen Übergang zu einem IBOR-Ersatz vorbereiten, und insbesondere die vorbereitenden Arbeiten der sektorspezifischen Lenkungsgruppe des Finanzstabilitätsrats.

Mehrere Länder und Gebiete haben auch Arbeitsgruppen des Privatsektors eingerichtet, die den Übergang begleiten sollen. Die Kommission hat sich über die verschiedenen Alternativen, die diese Gruppen prüfen, informiert und sich eine Meinung zu deren Eignung im Hinblick auf die Situation der EU gebildet.

Die Kommission hat eine Folgenabschätzung zum optimalen Umgang mit Altverträgen vorgenommen, die auf einen weitverbreiteten Referenzzinssatz, der eingestellt wird, verweisen und bis Ende 2021 nicht neu verhandelt werden können („harte Altlasten“). Nach einer ersten ablehnenden Stellungnahme vom 15. Mai 2020 gab der Ausschuss für Regulierungskontrolle am 4. Juni 2020 eine befürwortende Stellungnahme zur Folgenabschätzung ab.

Bei allen in der Folgenabschätzung geprüften Optionen lag der Schwerpunkt auf Ersatzzinssätzen, die einen weitverbreiteten Referenzzinssatz, der eingestellt wird, ersetzen könnten. Ein solcher Ersatzzinssatz ergäbe sich aus der Umstellung eines Referenzwertes, der eingestellt wird, wäre zeitlich bis zum Auslaufen der Altverträge befristet und müsste von der für den eingestellten Referenzwert zuständigen Regulierungsbehörde genehmigt und im Rahmen einer gesetzlichen Ausnahme veröffentlicht werden. Die Alternative wäre die Erteilung eines Auftrags zur Schaffung eines dauerhaften Ersatzes für den eingestellten Referenzwert.

Der in der Folgenabschätzung gewählte Ansatz bestand darin, die nationale Behörde, die für den Administrator eines weitverbreiteten Referenzzinssatzes, der eingestellt wird, zuständig ist, durch eine Änderung der Benchmark-Verordnung mit den erforderlichen Regulierungsbefugnissen auszustatten, um die geordnete Abwicklung eines Referenzwerts, der einen zugrunde liegenden Markt oder eine zugrunde liegende wirtschaftliche Realität nicht mehr widerspiegeln kann, steuern zu können. Dazu würde auch die Befugnis gehören, vom Administrator des Referenzwerts, der eingestellt wird, zu verlangen, die Methodik, die dem Referenzwert zugrunde liegt, anzupassen, um sicherzustellen, dass der Referenzwert weiterhin ausreichend robust und nachhaltig ist, um Altverträge, die zum Zeitpunkt, zu dem der Referenzwert nach Auffassung der zuständigen Regulierungsbehörde den zugrunde liegenden Markt oder die zugrunde liegende wirtschaftliche Realität nicht mehr darstellen kann, auf diesen Referenzwert verweisen, bis zu ihrem Auslaufen zu begleiten. Die neue Benchmark „Umstellungsbefugnisse“ würde es der zuständigen Regulierungsbehörde ermöglichen, eine Änderung der Methodik zu verlangen, solange dies zum Schutz der Verbraucher und der Finanzstabilität in der Union erforderlich ist.

Nach Abschluss der Folgenabschätzung ließ jedoch eine Reihe neuer Vorbehalte der LIBOR-Regulierungsbehörde (FCA) Zweifel daran aufkommen, ob durch Umstellungsbefugnisse allen Umständen Rechnung getragen werden kann, die bei einem Umrechnungskurs zu berücksichtigen wären. So heißt es beispielsweise bei der FCA: Regulierungsmaßnahmen zur Änderung der LIBOR-Methodik sind möglicherweise nicht unter allen Umständen durchführbar, z. B. wenn die für eine alternative Methode erforderlichen Eingabedaten nicht in der betreffenden Währung zur Verfügung stehen. 2

Einige Bedenken hinsichtlich der Wirksamkeit sprechen möglicherweise gegen Umstellungsbefugnisse:

Erstens können Umstellungsbefugnisse möglicherweise nicht unter allen Umständen und für alle LIBOR-Währungen genutzt werden. So weist die FCA beispielsweise darauf hin, dass Umstellungsbefugnisse nicht ausgeübt werden könnten, wenn die für eine alternative Methodik erforderlichen „Inputs“ in der betreffenden Währung nicht zur Verfügung stehen 3 .

Zweitens ist eine Umstellung auch aus rechtlichen oder praktischen Gründen möglicherweise nicht immer machbar. Die FCA führt hier Fälle an, in denen der Administrator möglicherweise keinen Zugang zu soliden Eingabedaten in der betreffenden Währung hat. Denkbar sind auch Fälle, in denen die Beschaffung und Lizenzierung dieser Eingabedaten als zu komplex oder kostspielig erscheinen könnte, um den Aufwand für die Erstellung eines Ersatzzinssatzes zu rechtfertigen 4 . In diesem Fall würde der Referenzwert, der eingestellt wird, nicht mehr veröffentlicht, ohne dass ein Ersatzzinssatz zur Verfügung stünde.

Drittens führen Umstellungsbefugnisse, selbst wenn sie möglich sind, nicht zwangsläufig zu homogenen Ergebnissen. Nach Angaben der FCA bevorzugen einige Märkte wie etwa die Derivate-, Anleihe- und große Teile der Kassamärkte den Übergang zu Tagesgeldsätzen, die am Ende der maßgeblichen Zinsperiode rückwirkend gebildet werden. Bei Verbraucher- oder Exportkreditverträgen mit drei-, sechs- oder zwölfmonatigen LIBOR-Benchmarks (d. h. „harte Altlasten“) werden die Zinserwartungen hingegen im Voraus festgelegt. Methodische Änderungen, die mit der Ausübung von Umstellungsbefugnissen verbunden sind, könnten daher zu Ergebnissen führen, die nicht von allen derzeitigen LIBOR-Nutzern bevorzugt werden. Nach Angabe der FCA wären daher von der Industrie vereinbarte Ersatzvereinbarungen vorzuziehen, da sie wahrscheinlich ein breiteres Spektrum von Verträgen abdecken.

Viertens stützen sich die Umstellungsbefugnisse darauf, dass es sich bei dem Administrator eines Referenzwerts, der eingestellt wird, und dem Administrator des Referenzwerts, der nach der Umstellung an dessen Stelle tritt, um denselben Rechtsträger handelt. Eine einschlägige Anforderung würde die Arbeitsgruppen zu risikofreien Zinssätzen – die Empfehlungen zum von der Industrie vereinbarten Ersatzzinssatz abgeben werden – insofern einschränken, als dass sie einen Ersatzzinssatz empfehlen müssten, der von demselben Administrator erstellt wird wie der Referenzwert, der eingestellt wird. Insbesondere in grenzüberschreitenden Situationen, in denen die Arbeitsgruppe zu risikofreien Zinssätzen in einem anderen Rechtsraum als dem des Administrators des Referenzwerts, der eingestellt wird, tätig ist (z. B. beim LIBOR für auf USD lautende Kontrakte), ist dies jedoch nicht unbedingt gegeben. Darüber hinaus würden durch eine solche Anforderung unnötige Einschränkungen hinsichtlich des Zinssatzes entstehen, den eine Arbeitsgruppe zu risikofreien Zinssätzen als den am besten geeigneten Ersatz-Referenzwert empfehlen kann.

In Anbetracht dessen wurde der gewählte Ansatz geändert, damit die Kommission über die erforderlichen rechtlichen Befugnisse verfügt, um zu gewährleisten, dass bei der Festlegung eines Ersatzzinssatzes für einen Referenzwert, dessen Einstellung zu einer signifikanten Störung des Funktionierens der Finanzmärkte in der Union führen würde, hinreichend Flexibilität eingeräumt wird, um alle potenziellen Umstände abzudecken.

Die Umstellungsbefugnisse wurden daher durch Befugnisse für die Europäische Kommission ersetzt, einen gesetzlichen „Nachfolger“ für einen Referenzwert, dessen Einstellung zu signifikanten Störungen des Funktionierens der Finanzmärkte in der Union führen würde, festzulegen. Die Europäische Kommission könnte bei der Ausübung dieser Befugnisse die Ersatzzinssätze berücksichtigen, die die Industrie vereinbart hat und wahrscheinlich von den Arbeitsgruppen zu risikofreien Zinssätzen empfohlen werden, die die Zentralbanken in mehreren Währungsgebieten eingerichtet haben. Die Änderung des Ansatzes ist gerechtfertigt, um sicherzustellen, dass ein angemessener, von der Industrie vereinbarter Ersatzzinssatz für sämtliche von einem in der EU beaufsichtigten Unternehmen geschlossene Kontrakte verfügbar ist. Dieser Ersatzzinssatz sollte für alle Altkontrakte verfügbar sein, unabhängig von möglichen Nutzungsbeschränkungen oder zeitlichen Beschränkungen, die mit der Ausübung eines von einer Regulierungsbehörde außerhalb der Union festgelegten Umrechnungskurses verbunden sein könnten.

Um die Möglichkeit der Absicherung des Fremdwährungsrisikos sowohl für den Finanzsektor als auch für Nichtfinanzsektoren in der EU zu erhalten, wurden in der Folgenabschätzung vier Optionen analysiert, von denen jede den gezielten Ausnahmen der Benchmark-Verordnung Rechnung trug, und zwar entweder für bestimmte Referenzwerte für Devisenkassakurse oder für Sicherungsinstrumente, bei denen sich die Berechnung der Auszahlungen auf diese Referenzwerte stützt.

Eine Option – eine allgemeine Ausnahme für alle Referenzwerte von Drittländern, ausgenommen derjenigen, die für die Finanzstabilität in der Union als kritisch eingestuft worden sind – wurde in der Anfangsphase verworfen, da sie als weniger kohärent mit dem ursprünglichen Ansatz der Benchmark-Verordnung erachtet wurde, der eine umfassende Abdeckung aller Referenzwerte von Drittländern vorsieht; so stellte die Verfolgung eines solchen „allumfassenden“ Ansatzes zum Zeitpunkt der Aushandlung der Benchmark-Verordnung ein spezifisches politisches Ziel dar.

Von den drei verbleibenden Optionen wurde der Option der Schaffung einer gesetzlichen Ausnahme für Devisenkassakurse von Drittländern der Vorzug gegeben. Dieser Ansatz wurde als am besten geeignet erachtet, um es in der EU beaufsichtigten Unternehmen zu ermöglichen, weiterhin den Devisenkassakurs von Drittländern für nicht konvertierbare Währungen für EU-basierte Terminkontrakte als Bezugswert heranzuziehen. Gleichzeitig würde dadurch die Kohärenz innerhalb der Benchmark-Verordnung gewahrt, und die Regulierungsbehörden würden nicht verpflichtet, einzelne Terminkontrakte zu genehmigen. Im Konzept der Benchmark-Verordnung ist die Idee einer Ausnahmeregelung für politische Zinssätze in Form einer Ausnahme für von den Zentralbanken veröffentlichte Leitzinssätzen bereits vorgesehen. Wird die Ausnahmeregelung mit dem erforderlichen Maß an Flexibilität formuliert, wäre es zudem auch angemessen, dabei anderen politischen Zinssätzen Rechnung zu tragen, die aus geldpolitischen Gründen oder angesichts anderer politischer Ziele in den betreffenden Drittländern unter der Leitung und Kontrolle der Zentralbanken oder anderer politischer Entscheidungsträger, wie etwa der nationalen Staatskassen, erstellt werden. Darüber hinaus wurde diese Option als zukunftsfähiger als die beiden anderen erachtet. Mit dieser Option würde auch einer der Gestaltungsmängel der Benchmark-Verordnung angegangen, nämlich die verpflichtende Einhaltung der Verordnung im Zusammenhang mit Devisenkassakursen in Drittländern, die so volatil sind, dass sich ein EU-basierter Markt für Terminkontrakte entwickelt hat, der darauf abzielt, gegen die Volatilität des betreffenden Kassakurses abzusichern.

Der Vorschlag steht im Einklang mit den Grundrechten und Grundsätzen, die mit der Charta der Grundrechte der Europäischen Union als allgemeine Grundsätze des Gemeinschaftsrechts anerkannt wurden, insbesondere mit dem Grundsatz, ein hohes Verbraucherschutzniveau für alle EU-Bürgerinnen und -Bürger sicherzustellen (Artikel 38). Ohne einen geordneten Übergang zu den IBOR-Ersatzzinssätzen hätten Einstellungen von IBOR möglicherweise negative Auswirkungen auf Kleinanleger, insbesondere in bestimmten Mitgliedstaaten, die sich stärker auf Hypothekenverträge mit variablen Zinssätzen als Bezugsgrundlage stützen.

Diese Initiative hat keine Auswirkungen auf den EU-Haushalt.

Die Kommission schlägt vor, ein Überwachungsprogramm einzurichten, um zu bewerten, ob die vorgeschlagenen Änderungen die angestrebten Ergebnisse zeitigen.

Mit den vorgeschlagenen Änderungen der Benchmark-Verordnung sollen Rechtsunsicherheit und Risiken für die Finanzstabilität verringert werden. Mit dem Ansatz werden Befugnisse eingeführt, einen gesetzlichen Ersatzzinssatz festzulegen, der an die Stelle sämtlicher Bezugnahmen auf einen Referenzwert tritt, dessen Einstellung zu signifikanten Störungen des Funktionierens der Finanzmärkte in der Union führen würde. Indem alle Bezugnahmen auf den „Referenzwert, der eingestellt wird“ durch einen gesetzlichen Ersatzzinssatz ersetzt werden, sollen kostspielige Rechtsstreitigkeiten vermieden oder zumindest minimiert werden, da auf diese Weise für alle Kontrakte, an denen ein in der EU beaufsichtigtes Unternehmen beteiligt ist, Rechtssicherheit geschaffen wird. Im Wege der vorgeschlagenen Befugnisse für die Einführung eines gesetzlichen Ersatzes würde insbesondere 1) vermieden, dass eine Partei eines Kontrakts, an dem ein beaufsichtigtes Unternehmen beteiligt ist, infolge der Beendigung eines Referenzwerts, dessen Einstellung zu einer signifikanten Störung des Funktionierens der Finanzmärkte in der Union führen würde, die Erfüllung ihrer vertraglichen Verpflichtungen verweigert oder einen Vertragsbruch erklärt; 2) festgestellt, dass ein Ersatzzinssatz für einen solchen Referenzwert, wie er von einer unter der Federführung einer Zentralbank des betreffenden Währungsgebiets eingerichteten Arbeitsgruppe zu risikofreien Zinssätzen empfohlen wird, als gesetzlicher Ersatz für diesen Referenzwert dienen kann, und 3) beaufsichtigten Unternehmen, die den gesetzlichen Ersatzzinssatz (als Bezugsgrundlage) verwenden, ein „sicherer Hafen“ vor Rechtsstreitigkeiten geboten.

Mit den vorgeschlagenen Änderungen der Benchmark-Verordnung ließen sich diese Ziele erreichen, indem die Europäische Kommission befugt würde, einen gesetzlichen Ersatzzinssatz festzulegen, mit dem der Bezug auf den Referenzwert, der eingestellt wird, in folgenden Fällen ersetzt würde: 1) Der Kontrakt enthält keine Auffangbestimmungen, die eine dauerhafte Einstellung abdecken; 2) die Einstellung des betreffenden Referenzwerts würde zu signifikanten Störungen des Funktionierens der Finanzmärkte in der Union führen. Auf Kontrakte, an denen kein beaufsichtigtes Unternehmen im Anwendungsbereich der Benchmark-Verordnung beteiligt ist, wäre der gesetzliche Ersatzzinssatz nicht anwendbar. Damit auch solche Kontrakte erfasst werden, sind die Mitgliedstaaten aufgefordert, gesetzliche Ersatzzinssätze vorzusehen. Diese gesetzlichen Ersatzzinssätze würden auf Kontrakte zwischen zwei nichtfinanziellen Parteien gelten, die den Bestimmungen ihrer Rechtsräume unterliegen. Die Europäische Kommission beabsichtigt, zu gegebener Zeit eine Empfehlung anzunehmen, in der die Mitgliedstaaten aufgefordert werden, den für in der EU beaufsichtigte Unternehmen gewählten Ersatzzinssatz als gesetzlichen Ersatzzinssatz in ihren nationalen Regelungen festzulegen.

Da das Hauptziel dieser neuen Befugnisse darin besteht, Rechtssicherheit für bestehende Kontrakte sicherzustellen, bei denen der Referenzwert, dessen Einstellung zu signifikanten Störungen des Funktionierens der Finanzmärkte in der Union führen würde, als Bezugsgrundlage herangezogen wird, erscheint es kohärent, dass es den Behörden, die für das beaufsichtigte Unternehmen, das den betreffenden Referenzwert verwendet, zuständig sind, obliegt, zu überwachen, ob die Einführung der gesetzlichen Ersatzzinssätze für die von beaufsichtigten Unternehmen geschlossenen Kontrakte eine Verringerung der Rechtsstreitigkeiten oder der Verstöße gegen diese Kontrakte nach sich zieht, und der Kommission jährlich über ihre Ergebnisse Bericht zu erstatten.

Die vorgeschlagenen Änderungen der Bestimmungen der Benchmark-Verordnung zur Abwicklung eines Referenzwerts mit systemischer Bedeutung in der Union orientieren sich an drei wesentlichen Säulen:

Erstens wird mit den vorgeschlagenen Änderungen der Benchmark-Verordnung eine gesetzliche Befugnis eingeführt, die die Europäische Kommission ermächtigt, einen Ersatzzinssatz festzulegen, sofern und sobald ein Referenzwert, dessen Einstellung zu signifikanten Störungen des Funktionierens der Finanzmärkte in der Union führen würde, nicht mehr veröffentlicht wird. Diese Befugnis kann unabhängig davon ausgeübt werden, wo der Referenzwert zugelassen und veröffentlicht wird. Bei der Festlegung des gesetzlichen Ersatzzinssatzes berücksichtigt die Europäische Kommission die Empfehlungen der Arbeitsgruppen für risikofreie Zinssätze, die unter der Federführung der Zentralbanken tätig sind, die für die Währung zuständig sind, auf die der Referenzwert, der eingestellt wird, lautet.

Zweitens wird der gesetzliche Ersatz-Zinssatz kraft Gesetzes alle Bezugnahmen auf den „eingestellten Referenzwert“ in sämtlichen Verträgen, die von einem in der EU beaufsichtigten Unternehmen geschlossen wurden, ersetzen. Damit der gesetzliche Ersatz-Zinssatz angewendet werden kann, müssen auf den eingestellten Referenzwert referenzierte Verträge bei Inkrafttreten des Benennungsrechtsakts anhängig sein. Bei Verträgen, die erst nach Inkrafttreten des Durchführungsrechtsakts zur Benennung des Ersatz-Zinssatzes geschlossen werden, ist die Heranziehung des gesetzlichen Ersatz-Zinssatzes als Bezugsgrundlage nicht zulässig.

Drittens werden die Mitgliedstaaten ermutigt, für Verträge, an denen kein in der EU beaufsichtigtes Unternehmen beteiligt ist, mittels nationaler Rechtsvorschriften gesetzliche Ersatz-Zinssätze festzulegen. Zu gegebener Zeit könnte die Europäische Kommission eine Empfehlung aussprechen, wonach die nationalen gesetzlichen Ersatz-Zinssätze mit dem gesetzlichen Ersatz-Zinssatz, der für Verträge mit Beteiligung von in der EU beaufsichtigten Unternehmen benannt wurde, identisch sein sollten.

In der nachstehenden Übersicht werden die wichtigsten Eckpunkte des vorgeschlagenen gesetzlichen Ersatz-Zinssatzes und dessen Auswirkungen auf Vertragsbestimmungen beschrieben:

Der gesetzliche Ersatz-Zinssatz würde bei Eintritt eines von drei objektiven Auslöseereignissen (siehe vorstehende Übersicht) anwendbar.

Die vorgeschlagenen Änderungen zielen darauf ab, bestimmte auf Devisenkassakurse von Drittlandswährungen bezogene Wechselkurs-Referenzwerte vom Anwendungsbereich der Verordnung auszunehmen, wenn sie bestimmte Kriterien erfüllen. Die in Artikel 2 BMR enthaltene Liste der Ausnahmen würde um die von der Kommission benannten an Devisenkassakurse angelehnten Referenzwerte erweitert (neuer Absatz 1 Buchstabe i). Flankiert würde dies durch eine Bestimmung, die regelt, wie die Kommission ihre Befugnisse ausüben kann und nach welchen Kriterien qualifizierte, an Devisenkassakurse angelehnte Wechselkurs-Referenzwerte vom Anwendungsbereich der BMR ausgenommen werden können (neue Absätze 3 und 4 in Artikel 2). Um ausgenommen werden zu können, muss der devisenkassakursbasierte Wechselkurs-Referenzwert 1.) den Devisenkassakurs einer Drittlandswährung messen, die nicht frei konvertierbar ist, und 2.) von in der EU beaufsichtigten Unternehmen häufig, systematisch und regelmäßig als Abrechnungskurs verwendet werden, um die Auszahlung im Rahmen eines Devisentermin- oder Swapgeschäfts zu berechnen. Damit die Kommission über alle erforderlichen Elemente für die Benennung der ausgenommenen Referenzwerte verfügt, werden die ESMA und die EZB verpflichtet, ihr einschlägige Informationen und Standpunkte zu spezifischen Ausnahmekriterien zu übermitteln.

Damit die Angemessenheit der neu eingeführten Ausnahme verfolgt werden kann, werden die zuständigen Behörden und die beaufsichtigten Unternehmen verpflichtet, der Kommission regelmäßig darüber Bericht zu erstatten, wie die EU-Unternehmen die ausgenommenen Referenzwerte nutzen und wie sich die Bilanzen der beaufsichtigten Unternehmen in Bezug auf das durch Schwankungen von Drittlandswährungen bedingte Risiko verändern.