1.

Der Gerichtshof wird erneut ersucht, über die Auslegung von Art. 5 der Richtlinie 2004/38/EG zu entscheiden ( 2 ). Die Besonderheit des vorliegenden Falles liegt darin, dass das Vorabentscheidungsersuchen nicht im Zusammenhang mit einer Verweigerung der Einreise in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats durch die nationalen Behörden, sondern im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen einem Luftfahrtunternehmen und den nationalen Behörden über eine gegen dieses Unternehmen verhängte Geldbuße gestellt worden ist.

2.

Das Ausgangsverfahren gibt dem Gerichtshof Gelegenheit zur Entscheidung zum einen über das Recht eines Drittstaatsangehörigen, der Familienangehöriger eines Unionsbürgers und im Besitz einer Daueraufenthaltskarte nach Art. 20 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 ist, in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats einzureisen, und zum anderen über die Verpflichtung eines Luftfahrtunternehmens, sich zu vergewissern, dass die von ihm beförderten Personen im Besitz der für die Einreise in den Zielmitgliedstaat erforderlichen Reisedokumente im Sinne von Art. 26 Abs. 1 Buchst. b des Schengener Durchführungsübereinkommens sind ( 3 ).

3.

In Art. 5 („Recht auf Einreise“) Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2004/38 heißt es:

„(1)   Unbeschadet der für die Kontrollen von Reisedokumenten an den nationalen Grenzen geltenden Vorschriften gestatten die Mitgliedstaaten Unionsbürgern, die einen gültigen Personalausweis oder Reisepass mit sich führen, und ihren Familienangehörigen, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen und die einen gültigen Reisepass mit sich führen, die Einreise.

Für die Einreise von Unionsbürgern darf weder ein Visum noch eine gleichartige Formalität verlangt werden.

(2)   Von Familienangehörigen, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen, ist gemäß der Verordnung (EG) Nr. 539/2001[ ( 4 )] oder gegebenenfalls den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften lediglich ein Einreisevisum zu fordern. Für die Zwecke dieser Richtlinie entbindet der Besitz einer gültigen Aufenthaltskarte gemäß Artikel 10 diese Familienangehörigen von der Visumspflicht.

…“

4.

Art. 10 („Ausstellung der Aufenthaltskarte“) Abs. 1 und 2 Buchst. a und b dieser Richtlinie sieht vor:

„(1)   Zum Nachweis des Aufenthaltsrechts der Familienangehörigen eines Unionsbürgers, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen, wird spätestens sechs Monate nach Einreichung des betreffenden Antrags eine ‚Aufenthaltskarte für Familienangehörige eines Unionsbürgers‘ ausgestellt. …

(2)   Für die Ausstellung der Aufenthaltskarte verlangen die Mitgliedstaaten die Vorlage folgender Dokumente:

…“

5.

Art. 11 („Gültigkeit der Aufenthaltskarte“) Abs. 1 dieser Richtlinie bestimmt:

„Die Aufenthaltskarte gemäß Artikel 10 Absatz 1 gilt für fünf Jahre ab dem Zeitpunkt der Ausstellung oder für die geplante Aufenthaltsdauer des Unionsbürgers, wenn diese weniger als fünf Jahre beträgt.“

6.

Art. 16 („Allgemeine Regel für Unionsbürger und ihre Familienangehörigen“) Abs. 1 und 2 lautet:

„(1)   Jeder Unionsbürger, der sich rechtmäßig fünf Jahre lang ununterbrochen im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten hat, hat das Recht, sich dort auf Dauer aufzuhalten. Dieses Recht ist nicht an die Voraussetzungen des Kapitels III geknüpft.

(2)   Absatz 1 gilt auch für Familienangehörige, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen und die sich rechtmäßig fünf Jahre lang ununterbrochen mit dem Unionsbürger im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten haben.“

7.

In Art. 18 („Erwerb des Rechts auf Daueraufenthalt durch bestimmte Familienangehörige, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen“) der Richtlinie 2004/38 heißt es:

„… die Familienangehörigen eines Unionsbürgers, auf die Artikel 12 Absatz 2 und Artikel 13 Absatz 2 Anwendung finden und die die dort genannten Voraussetzungen erfüllen, [erwerben] das Recht auf Daueraufenthalt, wenn sie sich rechtmäßig fünf Jahre lang ununterbrochen im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten haben.“

8.

Art. 20 („Daueraufenthaltskarte für Familienangehörige, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen“) Abs. 1 und 2 dieser Richtlinie bestimmt:

„(1)   Die Mitgliedstaaten stellen den Familienangehörigen, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen und die zum Daueraufenthalt berechtigt sind, binnen sechs Monaten nach Einreichung des Antrags eine Daueraufenthaltskarte aus. Die Daueraufenthaltskarte ist automatisch alle zehn Jahre verlängerbar.

(2)   Der Antrag auf Ausstellung einer Daueraufenthaltskarte muss vor Ablauf der Gültigkeit der Aufenthaltskarte gestellt werden. Die Nichterfüllung der Pflicht zur Beantragung einer Daueraufenthaltskarte kann mit verhältnismäßigen und nicht diskriminierenden Sanktionen geahndet werden.“

9.

Titel II („Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen und Personenverkehr“) des SDÜ umfasst u. a. ein Kapitel 6 über weitere Maßnahmen, die das im SDÜ vorgesehene System flankieren. Dieses Kapitel enthält einen einzigen Artikel, Art. 26. In dessen Abs. 1 Buchst. b und Abs. 2 heißt es:

„(1)   Vorbehaltlich der Verpflichtungen, die sich aus der Genfer Konvention vom 28. Juli 1951 über den Flüchtlingsstatus ( 5 ) in der Fassung des Protokolls von New York vom 31. Januar 1967 [im Folgenden: Genfer Konvention] ergeben, verpflichten sich die Vertragsparteien, die nachstehenden Regelungen in ihren nationalen Rechtsvorschriften aufzunehmen:

…

(2)   Vorbehaltlich der Verpflichtungen, die sich aus der [Genfer Konvention] ergeben, verpflichten sich die Vertragsparteien unter Berücksichtigung ihres Verfassungsrechts, Sanktionen gegen Beförderungsunternehmer einzuführen, die Drittausländer, welche nicht über die erforderlichen Reisedokumente verfügen, auf dem Luft‑ oder Seeweg aus einem Drittstaat in ihr Hoheitsgebiet verbringen.“

10.

Art. 3 Abs. 2 bis 4 des Szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi I. törvény (Gesetz Nr. I von 2007 über die Einreise und den Aufenthalt von Personen, die über das Recht auf Freizügigkeit und freien Aufenthalt verfügen) ( 6 ) vom 18. Dezember 2006 in der zur maßgebenden Zeit geltenden Fassung lautet:

„(2)   Ein Familienangehöriger mit der Staatsangehörigkeit eines Drittlands, der einen Staatsangehörigen des [Europäischen Wirtschaftsraums (EWR)] oder einen ungarischen Staatsangehörigen begleitet oder einem im ungarischen Hoheitsgebiet ansässigen EWR-Angehörigen oder ungarischen Staatsbürger nachzieht, darf in das ungarische Hoheitsgebiet einreisen, wenn er im Besitz eines in den vorangegangenen zehn Jahren ausgestellten gültigen Reisedokuments ist, das über das geplante Ausreisedatum hinaus noch mindestens drei Monate lang gültig ist, oder – soweit dem nicht ein unmittelbar anwendbarer Rechtsakt [der Union] oder eine internationale Vereinbarung entgegensteht – eines gültigen Visums, das innerhalb eines Zeitraums von 180 Tagen zu einem geplanten Aufenthalt von bis zu 90 Tagen berechtigt (im Folgenden: geplanter Aufenthalt von bis zu 90 Tagen).

(3)   Einem Familienangehörigen mit der Staatsangehörigkeit eines Drittlands ist die Einreise in das ungarische Hoheitsgebiet auch dann gestattet, wenn er im Besitz eines in den vorangegangenen zehn Jahren ausgestellten gültigen Reisedokuments ist, das über das geplante Ausreisedatum hinaus noch mindestens drei Monate lang gültig ist, oder – soweit dem nicht ein unmittelbar anwendbarer Rechtsakt [der Union] oder eine internationale Vereinbarung entgegensteht – eines gültigen Visums, das zu einem geplanten Aufenthalt von bis zu 90 Tagen berechtigt.

…

(4)   Die in den Abs. 2 und 3 genannten Personen können ohne Visum in das ungarische Hoheitsgebiet einreisen, wenn sie im Besitz eines Dokuments sind, welches das in diesem Gesetz vorgesehene Aufenthaltsrecht bescheinigt, oder einer Aufenthaltskarte, die von einem Vertragsstaat des [EWR‑]Abkommens einem Drittstaatsangehörigen ausgestellt wurde, der ein Familienangehöriger eines Staatsbürgers des EWR ist.“

11.

Art. 69 Abs. 1 und 5 des Harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (Gesetz Nr. II von 2007 über die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen) ( 7 ) vom 18. Dezember 2006 in der zur maßgebenden Zeit geltenden Fassung bestimmt:

„(1)   Jedes Beförderungsunternehmen, das einen Drittstaatsangehörigen auf dem Luft‑ oder Seeweg oder im regulären Straßenverkehr in das ungarische Hoheitsgebiet oder durch dieses in ein anderes Bestimmungsland befördert, muss sich vor der Beförderung vergewissern, dass der Drittstaatsangehörige im Besitz eines für die Ein‑ oder Durchreise erforderlichen gültigen Reisedokuments oder gegebenenfalls eines gültigen Visums ist, das zu einem Aufenthalt von bis zu 90 Tagen berechtigt.

…

(5)   Jeder Beförderer, der seiner Verpflichtung aus Abs. 1 nicht nachkommt, wird mit einer Verwaltungsstrafe belegt, deren Höhe in einer gesonderten Regelung festgelegt wird.

…“

12.

Der relevante Sachverhalt des Ausgangsverfahrens, wie er sich aus der Vorlageentscheidung ergibt, kann wie folgt beschrieben werden.

13.

Am 9. Oktober 2017 führte die Polizei auf dem Flughafen Liszt Ferenc (Budapest, Ungarn) Kontrollen der Passagiere eines von Ryanair DAC durchgeführten Fluges aus London (Vereinigtes Königreich) durch. Bei dieser Gelegenheit stellte sie fest, dass ein Fluggast ukrainischer Staatsangehörigkeit kein Visum besaß, wohl aber einen nichtbiometrischen Reisepass, der eine vom Vereinigten Königreich Großbritannien und Nordirland gemäß Art. 10 der Richtlinie 2004/38 ausgestellte, später jedoch für ungültig erklärte Aufenthaltskarte für Familienangehörige eines Unionsbürgers und eine ebenfalls vom Vereinigten Königreich gemäß Art. 20 dieser Richtlinie ausgestellte gültige Daueraufenthaltskarte enthielt.

14.

Da dieser ukrainische Staatsangehörige nicht im Besitz aller für die Einreise in ungarisches Hoheitsgebiet erforderlichen Reisedokumente gewesen sei, erlaubte ihm die Polizei nicht die Einreise nach Ungarn und schickte ihn nach London zurück. Darüber hinaus war die Polizei der Ansicht, dass Ryanair als Luftfahrtunternehmen nicht die Maßnahmen ergriffen habe, die notwendig gewesen seien, um sich zu vergewissern, dass die betreffende Person im Besitz der erforderlichen Reisedokumente war, und beschloss daher, Ryanair wegen Verstoßes gegen Art. 26 SDÜ eine Verwaltungsstrafe in Höhe von 3000 Euro aufzuerlegen.

15.

Ryanair erhob gegen diese Entscheidung Klage beim Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Verwaltungs‑ und Arbeitsgericht Budapest, Ungarn).

16.

Im Rahmen dieser Klage macht Ryanair geltend, dass der im Ausgangsverfahren in Rede stehende Staatsangehörige nach Art. 5 der Richtlinie 2004/38 berechtigt gewesen sei, ohne Visum in das ungarische Hoheitsgebiet einzureisen, da er im Besitz einer vom Vereinigten Königreich gemäß Art. 20 dieser Richtlinie ausgestellten Daueraufenthaltskarte gewesen sei. Ryanair weist zunächst darauf hin, dass Art. 5 dieser Richtlinie die Befreiung von der Visumspflicht zwar davon abhängig mache, dass der Drittstaatsangehörige als Familienangehöriger eines Unionsbürgers über eine Aufenthaltskarte nach Art. 10 dieser Richtlinie verfüge, doch könne eine Daueraufenthaltskarte nur einer Person ausgestellt werden, die als Familienangehöriger eines Unionsbürgers eine solche Aufenthaltskarte vorher erworben habe. Demzufolge sei aufgrund des Kontextes der betreffenden Bestimmungen davon auszugehen, dass eine Befreiung von der Visumspflicht auch dann geltend gemacht werden könne, wenn ein Drittstaatsangehöriger im Besitz einer gemäß Art. 20 der Richtlinie 2004/38 ausgestellten Daueraufenthaltskarte sei. Darüber hinaus sei der Besitz einer solchen Karte als solcher schon als ausreichender Nachweis dafür anzusehen, dass dieser Drittstaatsangehörige ein Familienangehöriger eines Unionsbürgers sei. Schließlich macht Ryanair geltend, dass ein Luftfahrtunternehmen auf jeden Fall nicht berechtigt sei, zusätzliche Kontrollen in Bezug auf die familiären Beziehungen zwischen der betreffenden Person und einem Unionsbürger durchzuführen, und daher nicht dafür bestraft werden könne, diese Kontrollen unterlassen zu haben.

17.

Das Országos Rendőr-főkapitányság (Nationales Polizeihauptquartier, Ungarn) trägt dagegen vor, Art. 5 der Richtlinie 2004/38 sei wörtlich auszulegen. Das bedeute, dass nur der Besitz einer Aufenthaltskarte für Familienangehörige eines Unionsbürgers, deren Titel selbst das Bestehen einer familiären Beziehung zu einem Unionsbürger nachweise, Drittstaatsangehörige von der Visumspflicht für die Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten befreie. Der Besitz einer Daueraufenthaltskarte, die in Art. 10 dieser Richtlinie nicht erwähnt werde und deren Titel diese Präzisierung nicht enthalte, könne ihren Inhaber daher nicht von einer solchen Verpflichtung befreien, insbesondere dann nicht, wenn die Daueraufenthaltskarte von einem Mitgliedstaat ausgestellt worden sei, der, wie im vorliegenden Fall das Vereinigte Königreich, nicht zum Schengenraum gehöre.

18.

Zur Begründung seines Vorabentscheidungsersuchens gibt das vorlegende Gericht erstens an, dass es Zweifel habe, ob Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 wörtlich auszulegen oder im Licht seines Kontextes zu verstehen sei. Insbesondere sei das Recht auf Daueraufenthalt in dieser Richtlinie als ein „gestärktes“ Recht konzipiert, das Drittstaatsangehörigen gewährt werde, die Familienangehörige eines Unionsbürgers seien und über einen ununterbrochenen Zeitraum von fünf Jahren bereits ein Aufenthaltsrecht im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats hätten.

19.

Zweitens möchte das vorlegende Gericht wissen, welchen Umfang die Befreiung von der Visumspflicht nach Art. 5 der Richtlinie 2004/38 hat. Mit anderen Worten, es wirft die Frage auf, ob eine solche Befreiung so zu verstehen ist, dass sie für Unionsbürger und ihre Familienangehörigen gilt, unabhängig davon, welcher Mitgliedstaat ihnen eine Aufenthaltskarte ausgestellt hat, oder vielmehr dahin gehend, dass sie denjenigen vorbehalten ist, die im Besitz einer Aufenthaltskarte sind, die von einem zum Schengenraum gehörenden Mitgliedstaat ausgestellt wurde. In diesem Zusammenhang ist im vorliegenden Fall nach Ansicht des Gerichts die Frage des Verhältnisses zwischen der Richtlinie 2004/38 und den für den Schengenraum geltenden Vorschriften entscheidend, da die Dokumente des betreffenden Staatsangehörigen, die Anlass der Verurteilung von Ryanair zur Zahlung einer Geldbuße gewesen seien, vom Vereinigten Königreich ausgestellt worden seien.

20.

Drittens sei für den Fall, dass Art. 5 der Richtlinie 2004/38 dahin auszulegen sei, dass sich das Recht auf Befreiung von der Visumspflicht nach dieser Richtlinie auch auf Drittstaatsangehörige erstreckt, die im Besitz einer von einem nicht zum Schengenraum gehörenden Mitgliedstaat ausgestellten Daueraufenthaltskarte sind, zu prüfen, ob der Besitz einer solchen Karte als Nachweis dafür ausreicht, dass ihr Inhaber das Recht hat, ohne Visum in das Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats einzureisen, oder ob die betreffende Person zusätzliche Dokumente zum Nachweis ihrer familiären Beziehung zu einem Unionsbürger (insbesondere einen Auszug aus ihrem Familienstammbuch) vorlegen muss. Zur Beantwortung dieser Frage sei das Verhältnis zwischen dem durch die Richtlinie 2004/38 geregelten Recht auf Einreise und dem Aufenthaltsrecht unter Berücksichtigung der Tatsache zu klären, dass das Aufenthaltsrecht, sobald es dauerhaft geworden sei, auch dann noch fortbestehen könne, wenn die familiäre Beziehung zwischen dem Drittstaatsangehörigen und einem Unionsbürger entfallen sei.

21.

Viertens schließlich äußert das vorlegende Gericht Zweifel in Bezug auf die Verpflichtung von Luftfahrtunternehmen, Reisedokumente von Drittstaatsangehörigen zu kontrollieren, die Familienangehörige eines Bürgers der Europäischen Union sind und sich von einem Mitgliedstaat in einen anderen begeben. In diesem Zusammenhang wirft es zum einen die Frage auf, ob sich die „Reisedokumente“, die die Luftfahrtunternehmen gemäß Art. 26 SDÜ zu prüfen haben, auf Dokumente beschränken, die das Einreiserecht der betreffenden Personen begründen (Reisepass, Aufenthaltskarte und gegebenenfalls Visum), oder ob diese Unternehmen auch die Dokumente prüfen müssen, die das Bestehen einer familiären Beziehung zu einem Unionsbürger bescheinigen, und zum anderen die Frage, welche Folgen es hat, wenn ein Luftfahrtunternehmen den in dieser Vorschrift festgelegten Verpflichtungen nicht nachkommt.

22.

Unter diesen Umständen hat das Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Verwaltungs‑ und Arbeitsgericht Budapest) mit Entscheidung vom 21. November 2018, bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen am 3. Dezember 2018, beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

23.

Schriftliche Erklärungen sind von der ungarischen, der tschechischen und der griechischen Regierung sowie von der Europäischen Kommission eingereicht worden. In der Sitzung am 3. Dezember 2019 haben Ryanair, die ungarische Regierung und die Kommission mündlich verhandelt.

24.

In dem dem Ausgangsverfahren zugrunde liegenden Fall wurde ein Luftfahrtunternehmen sanktioniert, weil es gegen Art. 26 SDÜ und die geltenden nationalen Rechtsvorschriften über die Beförderung von Drittstaatsangehörigen, die Familienangehörige eines Unionsbürgers sind, verstoßen haben soll. Der fragliche Fluggast war im Besitz eines Reisepasses und einer gültigen Daueraufenthaltskarte, die von den Behörden eines nicht zum Schengenraum gehörenden Mitgliedstaats gemäß Art. 20 der Richtlinie 2004/38 ausgestellt worden war.

25.

Das im vorliegenden Fall aufgeworfene Rechtsproblem betrifft im Wesentlichen den Umfang der Verpflichtung von Luftfahrtunternehmen, die ausländische Staatsangehörige in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten befördern, sich zu vergewissern, dass diese Personen im Besitz der für die Einreise in das Hoheitsgebiet des Bestimmungsmitgliedstaats erforderlichen Reisedokumente sind. Die grundlegende Frage, die sich in diesem Zusammenhang in Bezug auf eine solche Verpflichtung des Beförderungsunternehmers stellt, ist, welche spezifischen Dokumente erforderlich sind, um Staatsangehörigen eines Drittstaats, die Familienangehörige eines Unionsbürgers sind, die Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten zu ermöglichen.

26.

Um den unionsrechtlichen Hintergrund der sich in diesem Fall stellenden Fragen zu verstehen, ist es zunächst notwendig, sich das Verhältnis zwischen der Unionsbürgerschaft und dem Schengen-Besitzstand in Erinnerung zu rufen. Zu diesem Zweck werde ich einige Vorbemerkungen zum Verhältnis zwischen den Regeln für den grenzüberschreitenden Personenverkehr und den Freizügigkeitsrechten der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen machen. Anschließend werde ich prüfen, ob ein Drittstaatsangehöriger, der im Besitz einer von einem Mitgliedstaat ausgestellten Daueraufenthaltskarte im Sinne von Art. 20 der Richtlinie 2004/38 ist, als Familienangehöriger eines Unionsbürgers für die Einreise in den Bestimmungsmitgliedstaat eine Befreiung von der Visumspflicht in Anspruch nehmen kann. Danach werde ich auf den Umfang der Pflichten des Beförderungsunternehmers im Sinne von Art. 26 Abs. 2 SDÜ eingehen.

27.

In der vorliegenden Rechtssache, die sich auf einen Rechtsstreit zwischen einem Luftfahrtunternehmen und einer nationalen Behörde bezieht, betreffen die dem Gerichtshof vorgelegten Fragen keineswegs einen Fluggast, der Staatsangehöriger eines Drittstaats ist und dessen Status illegal ist, sondern einen Fluggast, der Staatsangehöriger eines Drittstaats und Familienangehöriger eines Unionsbürgers ist und der sich zwischen zwei Mitgliedstaaten bewegt und dabei gleichzeitig eine Außengrenze des Schengenraums überschritten hat.

28.

Es sei daran erinnert, dass das Schengener Abkommen 1985 unterzeichnet wurde, um die Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen abzuschaffen, und dass der Schengen-Besitzstand die Regelung der Aspekte betrifft, die mit der Existenz eines Raums ohne Binnengrenzen mit verstärkten Außengrenzen zusammenhängen ( 9 ). Die Einführung der Unionsbürgerschaft im Jahr 1992, die nunmehr den grundlegenden Status der Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten darstellt ( 10 ), hat demgegenüber ermöglicht, den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten und ihren Familienangehörigen umfassendere materielle Rechte einzuräumen. Somit sind die Vorschriften über die Unionsbürgerschaft für alle Mitgliedstaaten verbindlich, unabhängig davon, ob sie dem Schengenraum angehören oder nicht. Ich werde später auf diesen Aspekt zurückkommen ( 11 ).

29.

Daraus folgt, dass Kontrollen von Personen, die nach dem Unionsrecht das Recht auf Freizügigkeit genießen, gemäß der Richtlinie 2004/38 durchgeführt werden müssen. Folglich gelten nach dieser Richtlinie bestimmte Maßnahmen zur Umsetzung des Schengen-Besitzstands, wie die Visumspflicht, nicht für Drittstaatsangehörige, die Familienmitglieder eines Unionsbürgers sind.

30.

Der Vollständigkeit dieser Schlussanträge halber und um auf die vom vorlegenden Gericht geäußerten Zweifel einzugehen, werde ich das Verhältnis zwischen der Unionsbürgerschaft und dem Schengen-Besitzstand trotzdem eingehend prüfen.

31.

In diesem Zusammenhang sei zunächst kurz darauf hingewiesen, dass es wichtig ist, zwischen den im Rahmen der gemeinsamen Einwanderungspolitik geltenden Vorschriften und den Vorschriften über die Unionsbürgerschaft und den freien Personenverkehr zu unterscheiden.

32.

Vorab ist darauf hinzuweisen, dass die Union gemäß Art. 4 Abs. 2 Buchst. j AEUV im Bereich des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts eine mit den Mitgliedstaaten geteilte Zuständigkeit hat. Die Ziele und Modalitäten der Ausübung dieser Zuständigkeit sind im Dritten Teil Titel V des AEUV festgelegt. Nach Art. 67 Abs. 2 AEUV stellt die Union sicher, dass Personen an den Binnengrenzen nicht kontrolliert werden, und entwickelt eine gemeinsame Politik u. a. in den Bereichen Einwanderung und Kontrolle an den Außengrenzen, die sich auf die Solidarität der Mitgliedstaaten gründet und gegenüber Drittstaatsangehörigen angemessen ist.

33.

Für den Erlass von Maßnahmen nach Art. 79 Abs. 2 AEUV, die sowohl die legale als auch die illegale Einwanderung betreffen, gilt somit das ordentliche Gesetzgebungsverfahren. Übt die Union – nach der Subsidiaritätsprüfung – ihre Zuständigkeit aus, schließt dies die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten aus bzw. hat vorrangige Wirkung gegenüber der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. Diese verlieren also ihre eigene Zuständigkeit, wenn die Union Rechtsvorschriften erlässt. Da es sich bei der Zuständigkeit der Union im Bereich der Einwanderung um eine Harmonisierungskompetenz handelt, variiert die ausschließende Wirkung je nach dem genauen Umfang und der Intensität des Handelns der Union ( 12 ). Während also durch Richtlinien gemeinsame Regeln festgelegt werden, die von den Mitgliedstaaten umzusetzen sind ( 13 ), können die Mitgliedstaaten in Angelegenheiten, die nicht unter das Unionsrecht fallen, ebenso wie in den vom Unionsrecht vorgesehenen Fällen von den gemeinsamen Regeln abweichen ( 14 ). Die Mitgliedstaaten behalten somit grundsätzlich ihre Kompetenzen im Bereich des Einwanderungsrechts.

34.

Steht jedoch, wie im vorliegenden Fall, das durch das Unionsrecht garantierte Recht auf Freizügigkeit und Aufenthalt auf dem Spiel, so können die Mitgliedstaaten ihren Ermessensspielraum in Einwanderungsfragen nicht in einer Weise nutzen, die die Bestimmungen über die Unionsbürgerschaft oder die Freizügigkeit ( 15 ) beeinträchtigt, auch wenn diese Bestimmungen nicht nur die Situation der Unionsbürger betreffen, sondern auch die von Drittstaatsangehörigen, die Familienangehörige von Unionsbürgern sind. In diesem Zusammenhang halte ich es für wichtig, daran zu erinnern, dass Drittstaatsangehörige nach den Richtlinien, die sich aus der gemeinsamen Politik im Bereich des Einwanderungsrechts ergeben, einen anderen rechtlichen Status haben als Unionsbürger und Drittstaatsangehörige, die Familienangehörige von Unionsbürgern sind. Der Status beruht in diesen beiden Fällen jeweils auf unterschiedlichen rechtlichen Ansätzen.

35.

Was insbesondere Grenzkontrollen, die gemeinsame Visapolitik und andere kurzfristige Aufenthaltstitel sowie die Reisefreiheit von Drittstaatsangehörigen angeht, gilt für die Annahme der in Art. 77 Abs. 2 AEUV genannten Maßnahmen das ordentliche Gesetzgebungsverfahren ( 16 ).

36.

Art. 77 Abs. 3 AEUV bestimmt jedoch, dass, wenn ein Tätigwerden der Union „zur Erleichterung der Ausübung des in Art. 20 Abs. 2 Buchst. a AEUV genannten Rechts [der Unionsbürger, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten]“, erforderlich erscheint, für den Erlass von Bestimmungen über „Pässe, Personalausweise, Aufenthaltstitel oder diesen gleichgestellte Dokumente“ das besondere Gesetzgebungsverfahren anzuwenden ist. So sind Art. 77 Abs. 3 AEUV und die aufgrund dieser Vorschrift getroffenen Maßnahmen zur Erleichterung der Ausübung des Rechts, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, nicht im Licht der Ziele der Union im Bereich der Einwanderung, sondern im Licht der Unionsbürgerschaft auszulegen. Das ergibt sich insbesondere aus dem in der genannten Vorschrift enthaltenen Verweis auf Art. 20 Abs. 2 Buchst. a AEUV ( 17 ).

37.

Es geht also nicht nur aus den Erwägungsgründen des Schengen-Besitzstands, sondern auch aus dessen einschlägigen Bestimmungen hervor, dass die Maßnahmen betreffend das Überschreiten der Außen‑ und Binnengrenzen der Mitgliedstaaten unbeschadet der Rechte der Personen gelten, die nach dem Unionsrecht ein Recht auf Freizügigkeit genießen.

38.

Was zunächst die rechtliche Regelung für das Überschreiten der Binnen‑ und Außengrenzen der Union betrifft, heißt es im fünften Erwägungsgrund des Schengener Grenzkodex, dass „[d]as Recht auf freien Personenverkehr der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen … durch ein gemeinsames Regelwerk für das Überschreiten der Grenzen durch Personen weder in Frage gestellt noch beeinträchtigt [wird]“ ( 18 ). So sieht zum einen Art. 3 („Anwendungsbereich“) dieses Kodex vor, dass diese Verordnung „Anwendung [findet] auf alle Personen, die die Binnengrenzen oder die Außengrenzen eines Mitgliedstaats überschreiten, unbeschadet … [insbesondere] der Rechte der Personen, die nach dem Unionsrecht Anspruch auf freien Personenverkehr haben“ ( 19 ), und zum anderen heißt es in Art. 8 („Grenzübertrittskontrollen von Personen“) Abs. 6 dieses Kodex, dass „Kontrollen von Personen, die nach Unionsrecht Anspruch auf freien Personenverkehr haben, in Übereinstimmung mit der Richtlinie [2004/38] durchgeführt [werden]“ ( 20 ).

39.

Sodann ist hinsichtlich der Regelung der Verfahren und Voraussetzungen für die Erteilung von Visa für geplante Aufenthalte von höchstens drei Monaten je Sechsmonatszeitraum auf Art. 1 Abs. 2 Buchst. a der Verordnung (EG) Nr. 810/2009 ( 21 ) hinzuweisen, wonach diese Verordnung „für Drittstaatsangehörige gilt, die gemäß der Verordnung [Nr. 539/2001] beim Überschreiten der Außengrenzen der Mitgliedstaaten im Besitz eines Visums sein müssen, unbeschadet … [u. a.] des Rechts auf Freizügigkeit, das Drittstaatsangehörige genießen, die Familienangehörige eines Unionsbürgers sind“ ( 22 ).

40.

Was schließlich die Verordnung Nr. 539/2001 ( 23 ) betrifft, so sieht deren Art. 1 Abs. 1 vor, dass die Staatsangehörigen der Drittländer, die in der Liste in Anhang I aufgeführt sind ( 24 ), beim Überschreiten der Außengrenzen der Mitgliedstaaten im Besitz eines Visums sein müssen. Auch wenn nach Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 von Familienangehörigen, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen, gemäß dieser Verordnung oder gegebenenfalls den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften ( 25 )„lediglich ein Einreisevisum zu fordern [ist]“, heißt es in dieser Bestimmung, dass „der Besitz einer gültigen Aufenthaltskarte gemäß Art. 10 [dieser Verordnung] diese Familienangehörigen von der Visumspflicht [entbindet]“.

41.

Nach Ansicht der ungarischen Regierung sind die vierte und die fünfte Frage zuerst zu prüfen. Angesichts der vorstehenden Erwägungen halte ich es jedoch für zweckmäßig, die Vorlagefragen in der Reihenfolge zu prüfen, in der sie das vorlegende Gericht gestellt hat.

42.

Mit seiner ersten und seiner zweiten Frage, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 dahin auszulegen ist, dass die nach dieser Bestimmung für Drittstaatsangehörige, die im Besitz einer Aufenthaltskarte nach Art. 10 dieser Richtlinie ( 26 ) sind, vorgesehene Befreiung von der Pflicht, ein Einreisevisum zu besitzen, auch für Drittstaatsangehörige gilt, die im Besitz einer Daueraufenthaltskarte sind, die ihnen nach Art. 20 von einem Mitgliedstaat ausgestellt wurde, der nicht zum Schengenraum gehört.

43.

Vorab ist darauf hinzuweisen, dass die tschechische und die griechische Regierung, die Kommission und auch Ryanair geltend machen, dass Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 im Licht des Kontextes, in dem diese Bestimmung steht, und der mit dieser Richtlinie verfolgten Ziele auszulegen sei. Die ungarische Regierung teilt diese Auffassung nicht. Nach ihrer Auslegung ergibt sich aus dem Wortlaut dieser Bestimmung, dass nur der Besitz einer Aufenthaltskarte für mehr als drei Monate und nicht der einer Daueraufenthaltskarte nach Art. 20 der genannten Richtlinie Drittstaatsangehörige von der Verpflichtung zum Besitz eines Visums befreit, um in das Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats als des Aufnahmemitgliedstaats, der eine solche Karte ausgestellt hat, einreisen zu können.

44.

Zunächst ist daran zu erinnern, dass bei der Auslegung einer Vorschrift des Unionsrechts nicht nur ihr Wortlaut, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele zu berücksichtigen sind, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden ( 27 ) und insbesondere die Entstehungsgeschichte dieser Regelung ( 28 ). Nach ständiger Rechtsprechung ist der verfügende Teil einer Richtlinie untrennbar mit ihrer Begründung verbunden und erforderlichenfalls unter Berücksichtigung der Gründe auszulegen, die zu ihrem Erlass geführt haben ( 29 ). Im Übrigen hat der Gerichtshof entschieden, dass die Bestimmungen der Richtlinie 2004/38 in Anbetracht ihres Kontextes und ihrer Ziele nicht eng ausgelegt und keinesfalls ihrer praktischen Wirksamkeit beraubt werden dürfen ( 30 ).

45.

Eine Auslegung wie die von der ungarischen Regierung vertretene läuft meines Erachtens der praktischen Wirksamkeit und dem Zweck der Richtlinie 2004/38 sowie der allgemeinen Systematik und dem Geist von Art. 5 Abs. 2 dieser Richtlinie zuwider. Deshalb ist diese Vorschrift im Licht ihres Kontextes und ihrer Entstehungsgeschichte sowie des Zwecks der Richtlinie 2004/38 auszulegen.

46.

Gegenstand der Richtlinie 2004/38 sind gemäß ihrem Art. 1 Buchst. a die Bedingungen, unter denen Unionsbürger das Recht auf Freizügigkeit und Aufenthalt innerhalb des Hoheitsgebiets der Mitgliedstaaten genießen ( 31 ). Deshalb sind die in den Art. 4 und 5 ( 32 ) der genannten Richtlinie vorgesehenen Rechte auf Ein‑ und Ausreise als die Voraussetzungen bzw. die Formalitäten anzusehen, die für die Ausübung anderer in dieser Richtlinie genannter Rechte, insbesondere des Aufenthaltsrechts, erforderlich sind ( 33 ). In Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 heißt es: „… die Mitgliedstaaten [gestatten] Unionsbürgern … und ihren Familienangehörigen, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen und die einen gültigen Reisepass mit sich führen, die Einreise“. Darüber hinaus bestimmt Art. 5 Abs. 2 Unterabs. 1 dieser Richtlinie: „Für die Zwecke dieser Richtlinie entbindet der Besitz einer gültigen Aufenthaltskarte gemäß Artikel 10 diese Familienangehörigen von der Visumspflicht.“ ( 34 )

47.

Die Auslegung von Art. 5 der Richtlinie 2004/38 im allgemeinen Kontext dieser Richtlinie zeigt, dass der Mechanismus des abgestuften Systems, welches das Aufenthaltsrecht im Aufnahmemitgliedstaat regelt und zum Recht auf Daueraufenthalt führt, ausgelöst wird, sobald die in dieser Bestimmung festgelegten Voraussetzungen für die Einreise in den Aufnahmemitgliedstaat erfüllt sind ( 35 ). Dieses System umfasst mehrere Arten von Aufenthaltsrechten, die unterschiedliche Grade der Integration von Unionsbürgern und ihren Familienangehörigen implizieren. Es beinhaltet erstens das in Art. 6 der Richtlinie 2004/38 genannte Recht auf Aufenthalt bis zu drei Monaten, das außer dem Erfordernis, im Besitz eines gültigen Personalausweises oder Reisepasses zu sein, an keine weiteren Bedingungen oder Formalitäten geknüpft ist ( 36 ), zweitens das Recht auf Aufenthalt für mehr als drei Monate, für das die in Art. 7 Abs. 1 dieser Richtlinie festgelegten Bedingungen erfüllt sein müssen ( 37 ), und drittens das in Art. 16 der Richtlinie vorgesehene Recht auf Daueraufenthalt für Unionsbürger und ihre Familienangehörigen, die sich rechtmäßig fünf Jahre lang ununterbrochen im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten haben.

48.

Was die Verwaltungsformalitäten anbelangt, so wird Drittstaatsangehörigen, die Familienangehörige von Unionsbürgern sind, ein Dokument ausgestellt, das die Art ihres Aufenthalts im Aufnahmemitgliedstaat bescheinigt. Das Recht auf einen Aufenthalt von mehr als drei Monaten wird gemäß Art. 10 der Richtlinie 2004/38 durch die Ausstellung einer Aufenthaltskarte für mehr als drei Monate nachgewiesen. Diese Aufenthaltskarte wird nach Prüfung der in Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie aufgeführten Dokumente ausgestellt und gilt für bis zu fünf Jahre ab dem Zeitpunkt ihrer Ausstellung ( 38 ). Art. 20 Abs. 1 dieser Richtlinie sieht vor, dass nach Ablauf dieser Frist „[d]ie Mitgliedstaaten den Familienangehörigen, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen, … eine Daueraufenthaltskarte aus[stellen]“, die automatisch alle zehn Jahre verlängerbar ist.

49.

Kurz gesagt, Drittstaatsangehörige, die Familienangehörige eines Unionsbürgers sind, können gemäß Art. 16 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 das Recht auf Daueraufenthalt nur erwerben, wenn sie sich rechtmäßig fünf Jahre lang ununterbrochen im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten haben ( 39 ). Gleichzeitig ergibt sich aus Art. 20 Abs. 1 der Richtlinie, dass einem Drittstaatsangehörigen, der Familienangehöriger eines Unionsbürgers ist, eine Daueraufenthaltskarte nur dann ausgestellt werden kann, wenn er vorher für mehr als drei Monate Inhaber einer Aufenthaltskarte war.

50.

Daraus folgt, wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung in Beantwortung einer Frage des Gerichtshofs ausgeführt hat, dass die Aufenthaltskarte für mehr als drei Monate und die Daueraufenthaltskarte nicht gleichzeitig ausgestellt werden können, da jede dieser Karten den Familienangehörigen eines Unionsbürgers eine andere Art von Aufenthaltsrecht im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats bescheinigt, nämlich das Recht auf Aufenthalt für mehr als drei Monate (Kapitel III) bzw. das Recht auf Daueraufenthalt (Kapitel IV). Genauer gesagt ist die Daueraufenthaltskarte die einzige Aufenthaltskarte, die die Behörden des Aufnahmemitgliedstaats einem Drittstaatsangehörigen, der Familienangehöriger eines Unionsbürgers ist und bereits die in Kapitel III der Richtlinie 2004/38 festgelegten Bedingungen über einen ununterbrochenen Zeitraum von fünf Jahren erfüllt hat, ausstellen können. Dies wird durch Art. 20 Abs. 2 dieser Richtlinie bestätigt, der vorsieht, dass der Antrag auf Ausstellung einer Daueraufenthaltskarte vor Ablauf der Gültigkeit der Aufenthaltskarte gestellt werden muss und dass die Nichteinhaltung dieser Verpflichtung mit nicht diskriminierenden und verhältnismäßigen Sanktionen geahndet wird.

51.

Darüber hinaus verleiht das Recht auf Daueraufenthalt mehr Rechte als das ihm vorhergehende Aufenthaltsrecht. Nicht nur, dass die Daueraufenthaltskarte, die dieses Recht bescheinigt, eine Gültigkeitsdauer von zehn Jahren hat (Art. 20 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38), sondern darüber hinaus gelten die in Kapitel III der Richtlinie festgelegten Bedingungen für Drittstaatsangehörige, die Familienangehörige eines Unionsbürgers sind, nicht. Diese Drittstaatsangehörigen könnten somit eine Belastung für das Sozialhilfesystem des Aufnahmemitgliedstaats darstellen, ohne aus dessen Hoheitsgebiet ausgewiesen werden zu können (Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie). Um nämlich ein wirksames Instrument für die Integration in die Gesellschaft des Aufnahmemitgliedstaats darzustellen, darf das Recht auf Daueraufenthalt, wie aus dem 18. Erwägungsgrund dieser Richtlinie hervorgeht, nachdem es erlangt wurde, keinen Bedingungen unterworfen werden ( 40 ). Außerdem kann das einmal erworbene Recht auf Daueraufenthalt nur durch Abwesenheit vom Aufnahmemitgliedstaat für mehr als zwei aufeinanderfolgende Jahre verloren gehen (Art. 16 Abs. 4 der Richtlinie 2004/38). Darüber hinaus genießen Drittstaatsangehörige, die Familienangehörige eines Unionsbürgers sind und das Recht auf Daueraufenthalt erhalten haben, „im Anwendungsbereich des Vertrags die gleiche Behandlung wie die Staatsangehörigen dieses Mitgliedstaats“ (Art. 24 dieser Richtlinie) ( 41 ).

52.

Folglich wäre es paradox, wenn der Erwerb eines Rechts auf Daueraufenthalt, das den Begünstigten mehr Rechte als das Recht auf einen Aufenthalt für mehr als drei Monate verleiht und somit eine stärkere Integration dieser Personen im Aufnahmemitgliedstaat erkennen lässt, zur Folge haben könnte, dass bei der Einreise in andere Mitgliedstaaten verschärfte Bedingungen gelten.

53.

Folglich ist Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 in seinem Kontext betrachtet dahin auszulegen, dass die in dieser Vorschrift vorgesehene Befreiung von der Visumspflicht nicht nur für den Inhaber einer Aufenthaltskarte für mehr als drei Monate im Sinne von Art. 10 dieser Richtlinie, sondern auch für den Inhaber einer Daueraufenthaltskarte im Sinne von Art. 20 dieser Richtlinie gilt.

54.

Für die vorstehende Analyse sprechen sowohl der Zweck der Richtlinie 2004/38, insbesondere von deren Art. 5, als auch die Vorbereitungsarbeiten zu dieser Vorschrift.

55.

Aus den Erwägungsgründen 1 bis 4 der Richtlinie 2004/38 geht hervor, dass diese die Ausübung des elementaren und persönlichen Rechts, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, das den Unionsbürgern unmittelbar aus Art. 21 Abs. 1 AEUV erwächst, erleichtern soll und dass sie insbesondere darauf abzielt, dieses Recht zu stärken ( 42 ). Dieses Ziel ist im Rahmen des in dieser Richtlinie vorgesehenen abgestuften Systems ( 43 ) zu sehen, das das Aufenthaltsrecht im Aufnahmemitgliedstaat regelt ( 44 ).

56.

Was die Entstehungsgeschichte dieser Vorschrift anbelangt, wurde in Art. 6 Abs. 2 des ursprünglichen Kommissionsvorschlags ( 45 ) zwischen den Arten von Dokumenten, die das Recht auf Aufenthalt für mehr als drei Monate oder das Recht auf Daueraufenthalt bescheinigen, nicht unterschieden und es wurde allgemein auf den „Besitz eines von einem Mitgliedstaat ausgestellten, gültigen Aufenthaltstitels“ mit dem Hinweis abgestellt, dass der Aufenthaltstitel „den gleichen Wert wie ein Visum [hat]“. Die Kommission hat in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens ein Konsens darüber erzielt worden sei, dass der Aufenthaltstitel nicht den gleichen Wert wie ein Visum habe und dass der Besitz eines Aufenthaltstitels Drittstaatsangehörige, die Familienangehörige eines Unionsbürgers seien, von der Visumspflicht befreie. Art. 8 Abs. 2 der Legislativen Entschließung des Parlaments brachte diese Änderung zum Ausdruck und sah vor, dass „der Besitz eines von einem Mitgliedstaat ausgestellten, gültigen Aufenthaltstitels von der Pflicht zur Beschaffung eines Visums [entbindet]“ ( 46 ).

57.

In dem geänderten Vorschlag der Kommission ( 47 ) wurde in der Folge weiterhin der Begriff „Aufenthaltstitel“ verwendet und nicht zwischen Aufenthaltskarten, die einen Aufenthalt von mehr als drei Monaten und denen, die einen Daueraufenthalt bescheinigen, unterschieden. Der Text dieser Vorschrift stand jedoch nicht im Einklang mit dem vorgeschlagenen Wortlaut von Art. 10, der sich auf eine „Aufenthaltskarte für Familienangehörige eines Unionsbürgers“ bezog. Die Kommission hat in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, dass der Gesetzgeber in der Folge nur aus Gründen der terminologischen Kohärenz den Begriff „Aufenthaltskarte“ durch „Aufenthaltskarte nach Art. 10“ ersetzt habe ( 48 ). Der Unionsgesetzgeber wollte dadurch klarstellen, dass die Befreiung von der Visumspflicht auf dem Unionsrecht und insbesondere auf der von den Mitgliedstaaten auf der Grundlage der Richtlinie 2004/38 ausgestellten Aufenthaltskarte und nicht auf anderen Dokumenten beruht, die die Mitgliedstaaten Ausländern nach innerstaatlichem Recht ausstellen ( 49 ).

58.

Der Gesetzgeber hat demnach offenbar nicht beabsichtigt, die Daueraufenthaltskarte von den Dokumenten auszuschließen, die ein Aufenthaltsrecht bescheinigen und auf deren Grundlage eine Befreiung von der Visumspflicht gewährt werden kann. Für diese Auslegung spricht der achte Erwägungsgrund der Richtlinie 2004/38, der zwischen einer Aufenthaltskarte für mehr als drei Monate und einer Daueraufenthaltskarte nicht unterscheidet. In diesem Erwägungsgrund heißt es nämlich: „Um die Ausübung der Freizügigkeit für Familienangehörige, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen, zu erleichtern, sollten Familienangehörige, die bereits im Besitz einer Aufenthaltskarte sind, von der Pflicht befreit werden, sich ein Einreisevisum gemäß der Verordnung [Nr. 539/2001] … oder gegebenenfalls gemäß den geltenden einzelstaatlichen Rechtsvorschriften zu beschaffen“ ( 50 ).

59.

Außerdem ist daran zu erinnern, dass sowohl Drittstaatsangehörige, die Familienangehörige eines Unionsbürgers sind und ein Aufenthaltsrecht von mehr als drei Monaten haben, als auch diejenigen, die ein Daueraufenthaltsrecht haben, unter bestimmten Bedingungen ihr Einreise‑ und Aufenthaltsrecht auf ausschließlich persönlicher Basis ( 51 ) behalten können. Genauer gesagt, sie können das Recht zur visumfreien Einreise in die Mitgliedstaaten behalten, sofern sie eine Aufenthaltskarte für mehr als drei Monate oder eine Daueraufenthaltskarte vorlegen.

60.

Unter diesen Umständen ist es für die Befreiung von der Visumspflicht unerheblich, ob Drittstaatsangehörige, die Familienangehörige eines Unionsbürgers sind, seit mehr als drei Monaten im Besitz einer Aufenthaltskarte sind oder eine Daueraufenthaltskarte besitzen. Eine gegenteilige Auffassung würde der systematischen, teleologischen und historischen Auslegung der Richtlinie 2004/38 und ihres Art. 5 Abs. 2 widersprechen.

61.

Es sei daran erinnert, dass der Unionsgesetzgeber die Richtlinie 2004/38 auf die Art. 18, 21, 46, 50 und 59 AEUV gestützt hat. Diese Bestimmungen sind für alle Mitgliedstaaten verbindlich, unabhängig davon, ob sie zum Schengenraum gehören oder nicht. Folglich gelten die in diesem Raum anerkannten Rechte für alle Unionsbürger und ihre Familienangehörigen.

62.

Der Umstand, dass der Schengen-Besitzstand nicht für den Mitgliedstaat gilt, der die Daueraufenthaltskarte ausgestellt hat, hier das Vereinigte Königreich, berührt nicht die in Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 festgelegten Bedingungen für die Einreise in die Mitgliedstaaten. Nach dieser Vorschrift kann von Drittstaatsangehörigen, die Familienangehörige eines Unionsbürgers sind, gemäß der Verordnung Nr. 539/2001 oder gegebenenfalls den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften lediglich die Vorlage eines Einreisevisums verlangt werden. Wie die Kommission in ihren Erklärungen dargelegt hat, ist dieser Verweis auf die nationale Gesetzgebung für Mitgliedstaaten vorgesehen, die nicht zum Schengenraum gehören. Für die Zwecke der Richtlinie 2004/38 sind jedoch Drittstaatsangehörige, die Familienangehörige eines Unionsbürgers sind, von der genannten Verpflichtung entbunden, wenn sie im Besitz einer gültigen Aufenthaltskarte für mehr als drei Monate oder einer Daueraufenthaltskarte sind.

63.

Wie ich in Nr. 38 dieser Schlussanträge dargelegt habe, stellen die gemeinsamen Vorschriften für das Überschreiten der Grenzen durch Personen die Freizügigkeitsrechte der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, einschließlich der Bürger von Mitgliedstaaten, die nicht dem Schengenraum angehören, nicht in Frage und beschränken sie auch nicht.

64.

Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob der Besitz einer Daueraufenthaltskarte nach Art. 20 der Richtlinie 2004/38 als solcher ein Beweis dafür ist, dass ihr Inhaber als Familienangehöriger eines Unionsbürgers das Recht hat, in einen Mitgliedstaat einzureisen.

65.

Im vorliegenden Fall hat ein Mitgliedstaat einem Drittstaatsangehörigen, der Familienangehöriger eines Unionsbürgers ist, die Einreise in sein Hoheitsgebiet mit der Begründung verweigert, dass er nicht im Besitz aller gemäß Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 für eine visumfreie Einreise in sein Hoheitsgebiet erforderlichen Reisedokumente sei, obwohl er über eine vom Aufenthaltsmitgliedstaat gemäß Art. 20 dieser Richtlinie ausgestellte gültige Daueraufenthaltskarte verfügte.

66.

Ich halte es für wichtig, darauf hinzuweisen, dass das Recht der Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, zu den im Vertrag vorgesehenen Zwecken in das Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats einzureisen, unmittelbar durch diesen Vertrag oder gegebenenfalls durch die zu seiner Durchführung erlassenen Bestimmungen gewährt wird. Daher ist die Ausstellung einer Aufenthaltskarte gemäß der Richtlinie 2004/38 an einen Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats oder an einen seiner Familienangehörigen nicht als rechtsbegründende Handlung zu betrachten, sondern als eine Handlung, durch die die individuelle Situation dieser Person im Hinblick auf das Unionsrecht festgestellt werden soll ( 52 ).

67.

Die Vorlage einer gültigen Aufenthaltskarte für mehr als drei Monate oder einer gültigen Daueraufenthaltskarte zum Nachweis des Status eines „Familienangehörigen eines Unionsbürgers“ ( 53 ) stellt daher eine Verwaltungsformalität dar, die es den nationalen Behörden ermöglichen soll, ein Recht festzustellen, das sich unmittelbar aus dem Status des Betroffenen ergibt ( 54 ).

68.

Sobald ein Drittstaatsangehöriger, der Familienangehöriger eines Unionsbürgers ist, die Voraussetzungen für die Wahrnehmung des durch die Richtlinie 2004/38 anerkannten Rechts auf Daueraufenthalt erfüllt, ist daher davon auszugehen, dass die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts dieses Staatsangehörigen im Aufnahmemitgliedstaat anhand einer nach dieser Richtlinie ausgestellten Aufenthaltskarte festgestellt werden kann und dass die Mitgliedstaaten diese anerkennen müssen. Aus der Vorlageentscheidung und aus den Akten geht indessen nichts hervor, was darauf schließen ließe, dass die von dem betreffenden Staatsangehörigen vorgelegte Aufenthaltskarte nicht mit Art. 20 dieser Richtlinie im Einklang steht. Die vom vorlegenden Gericht aufgeworfene Frage betrifft nämlich nur die Beweiskraft der Daueraufenthaltskarte hinsichtlich der Einreise in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats.

69.

Wie die Kommission zu Recht festgestellt hat, handelt es sich bei diesen beiden Karten um öffentliche Urkunden, mit denen die Behörde eines Mitgliedstaats das Aufenthaltsrecht der Familienangehörigen eines Unionsbürgers gemäß der Richtlinie 2004/38 bescheinigt. Daher würde es dem Ziel der Befreiung von der Visumspflicht – das, wie sich aus dem achten Erwägungsgrund dieser Richtlinie ergibt, darin besteht, die Ausübung der Freizügigkeit zu erleichtern – zuwiderlaufen, wenn ein Mitgliedstaat die Daueraufenthaltskarte zurückweisen dürfte, indem er ihre Beweiskraft in Frage stellt.

70.

Die Tatsache, dass die Dokumente, deren Vorlage die Mitgliedstaaten von Unionsbürgern und ihren Familienangehörigen verlangen können, um ihnen die visumfreie Einreise in ihr Hoheitsgebiet zu gestatten (Personalausweis oder Reisepass und Aufenthaltskarte), in Art. 5 der Richtlinie 2004/38 erschöpfend geregelt sind, bedeutet außerdem, dass die Mitgliedstaaten keine zusätzlichen Dokumente verlangen dürfen. Wenn die ungarischen Behörden eine auf der Grundlage der Richtlinie 2004/38 ausgestellte Aufenthaltskarte verweigern dürften, würde das darauf hinauslaufen, dass ein Mitgliedstaat das Recht auf Freizügigkeit umgehen und andere Mitgliedstaaten dazu veranlassen könnte, diesem Beispiel zu folgen und damit de facto einseitig gegen diese Richtlinie zu verstoßen ( 55 ). Die Mitgliedstaaten sind daher verpflichtet, sowohl die Aufenthaltskarte für mehr als drei Monate als auch die Daueraufenthaltskarte zum Zweck der visumfreien Einreise in ihr Hoheitsgebiet anzuerkennen, es sei denn, aufgrund konkreter Anhaltspunkte, die den in Rede stehenden Einzelfall betreffen und den Schluss auf das Vorliegen eines Rechtsmissbrauchs oder Betrugs zulassen, bestehen Zweifel an der Echtheit dieser Karte und der Richtigkeit der darin enthaltenen Angaben ( 56 ).

71.

Schließlich darf die Beweiskraft der Daueraufenthaltskarte nicht mit der Begründung in Frage gestellt werden, dass sich der Familienstand eines aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen, der Familienangehöriger eines Unionsbürgers ist, im Fall des Todes oder des Wegzugs des Unionsbürgers oder auch bei einer Scheidung oder Aufhebung der Ehe oder bei einer Beendigung der eingetragenen Partnerschaft ändern kann. Es ist hervorzuheben, dass, wenn diese Änderung des Familienstands nach dem Erwerb eines Daueraufenthaltsrechts eintritt, dieses Recht auf ausschließlich persönlicher Basis fortbesteht, ohne dass die in Kapitel III der Richtlinie 2004/38 festgelegten Voraussetzungen, darunter die nach Art. 12 Abs. 2 und Art. 13 Abs. 2 dieser Richtlinie, noch erfüllt sein müssen ( 57 ).

72.

In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen ist es klar, dass der Besitz einer Daueraufenthaltskarte im Sinne von Art. 20 der Richtlinie 2004/38 an sich schon beweist, dass ihr Inhaber das Recht hat, als Familienangehöriger eines Unionsbürgers in einen Mitgliedstaat einzureisen.

73.

Mit seiner vierten und seiner fünften Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 26 Abs. 1 Buchst. b und Abs. 2 SDÜ dahin auszulegen ist, dass sich die Verpflichtung eines Luftfahrtunternehmens, sich zu vergewissern, dass seine Fluggäste, die Drittstaatsangehörige und Familienangehörige eines Unionsbürgers sind und sich von einem Mitgliedstaat in einen anderen begeben, im Besitz der erforderlichen Reisedokumente sind, auf die Dokumente bezieht, die das Recht auf Einreise dieser Staatsangehörigen nachweisen, nämlich auf den gültigen Reisepass und die gültige Aufenthaltskarte, oder ob diese Verpflichtung darin besteht, sich zu vergewissern, dass diese Fluggäste im Besitz eines Visums oder anderer Dokumente sind, die das Bestehen einer familiären Beziehung zu einem Unionsbürger bescheinigen.

74.

Um diese Fragen zu beantworten, erscheint es mir angebracht, den allgemeinen Umfang der Verpflichtung des Luftfahrtunternehmens im Sinne dieser Bestimmung zu klären.

75.

In diesem Zusammenhang ist sowohl zwischen den Verpflichtungen der Luftfahrtunternehmen gemäß Art. 26 Abs. 1 Buchst. b und Abs. 2 SDÜ und den „Grenzübertrittskontrollen“ im Sinne von Art. 2 Abs. 11 des Schengener Grenzkodex ( 58 ) als auch zwischen den Angestellten, Vertretern oder Bevollmächtigten dieser Unternehmen auf der einen und dem „Grenzschutzbeamten“ im Sinne von Art. 2 Nr. 14 dieses Kodex auf der anderen Seite zu unterscheiden ( 59 ).

76.

Aus Art. 26 Abs. 1 Buchst. b SDÜ ( 60 ) ergibt sich nämlich, dass das Luftfahrtunternehmen verpflichtet ist, das Vorliegen ausreichender Reisedokumente am Ausgangsflughafen zu kontrollieren, und dass es sich mangels einer solchen Kontrolle Sanktionen aussetzt. Wie Generalanwalt Pitruzzella jedoch unlängst in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache D. Z. ( 61 ) ausgeführt hat, „[bedeutet d]ie Festlegung solcher Verpflichtungen und Sanktionen durch das Unionsrecht und/oder das nationale Recht jedoch nicht, dass die Luftfahrtunternehmen, die Reisedokumente der Fluggäste vor ihrem Einsteigen am Flughafen des Abflugmitgliedstaats kontrollieren, um sicherzustellen, dass die Fluggäste im Besitz der erforderlichen Dokumente für die Einreise in den Bestimmungsmitgliedstaat sind, als diesem Mitgliedstaat zuzurechnende Einrichtung anzusehen oder dass diese Kontrollen als ‚Grenzübertrittskontrollen‘ im Sinne des Schengener Grenzkodex einzustufen wären, oder etwa, dass die Angestellten, Vertreter oder Bevollmächtigten dieser Unternehmen ‚Grenzschutzbeamten‘ im Sinne dieses Kodex gleichzustellen wären“ ( 62 ).

77.

Daher können weder die Luftfahrtunternehmen noch deren Angestellte, Vertreter oder Bevollmächtigte, die am Flughafen des Abflugmitgliedstaats das Vorliegen ausreichender Reisedokumente prüfen, „mit der Ausübung von Aufgaben der Grenzkontrolle betraut [sein]“. Daraus folgt, dass „[d]iese Personen … keine Befugnis [haben], die Einreise eines Drittstaatsangehörigen in das Hoheitsgebiet des Bestimmungsmitgliedstaats zu verweigern oder zu gestatten“ ( 63 ).

78.

Außerdem möchte ich darauf hinweisen, dass die Verpflichtung des Luftfahrtunternehmens im Sinne von Art. 26 Abs. 1 Buchst. b SDÜ eine formale Verpflichtung ist. Es ist also beispielsweise nicht verpflichtet, die Echtheit dieser Dokumente zu prüfen, es sei denn, es werden ungültige oder offensichtlich gefälschte Dokumente entdeckt.

79.

Die Vorschriften für das Überschreiten der Grenzen und die Erteilung von Visa gelten jedoch, wie sich aus den Nrn. 27 bis 41 der vorliegenden Schlussanträge ergibt, unbeschadet des Rechts der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, die Staatsangehörige von Drittländern sind, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten. Deshalb besteht meines Erachtens kein Zweifel daran, dass Art. 26 SDÜ in Einklang mit der Richtlinie 2004/38 auszulegen ist. Wie sich aus meiner Analyse der ersten drei Vorlagefragen ergibt, ist es demzufolge Aufgabe des Luftfahrtunternehmens, sich zu vergewissern, dass ein von ihm beförderter Drittstaatsangehöriger, der Familienangehöriger eines Unionsbürgers ist, für die Einreise in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats nicht nur im Besitz eines gültigen Reisepasses, sondern auch im Besitz der nach Art. 10 der Richtlinie 2004/38 vorgesehenen Aufenthaltskarte für mehr als drei Monate oder der nach Art. 20 dieser Richtlinie vorgesehenen Daueraufenthaltskarte ist.

80.

Deshalb ist auf die vierte und die fünfte Vorlagefrage meines Erachtens zu antworten, dass Art. 26 Abs. 1 Buchst. b und Abs. 2 SDÜ dahin auszulegen ist, dass die Verpflichtung eines Luftfahrtunternehmens, sich zu vergewissern, dass seine Fluggäste, die Drittstaatsangehörige und Familienangehörige eines Unionsbürgers sind und sich von einem Mitgliedstaat in einen anderen begeben, im Besitz der erforderlichen Dokumente sind, ausschließlich auf die Dokumente bezieht, die das Recht auf Einreise dieser Staatsangehörigen nachweisen, nämlich auf den gültigen Reisepass und die gültige Aufenthaltskarte für mehr als drei Monate im Sinne von Art. 10 der Richtlinie 2004/38 sowie auf die gültige Daueraufenthaltskarte im Sinne von Art. 20 dieser Richtlinie. Diese Verpflichtung besteht jedoch nicht darin, sich zu vergewissern, dass diese Fluggäste im Besitz eines Visums oder anderer Dokumente sind, die das Bestehen einer familiären Beziehung zu einem Unionsbürger bescheinigen.

81.

Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die Vorlagefragen des Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Verwaltungs‑ und Arbeitsgericht Budapest, Ungarn) wie folgt zu antworten: