1.

Mit seinem Vorabentscheidungsersuchen fragt das Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Verwaltungsgericht für die Region Piemont, Italien) den Gerichtshof nach der Auslegung von Art. 6 der Richtlinie 2008/98/EG über Abfälle und zur Aufhebung bestimmter Richtlinien ( 2 ) sowie von Art. 13 der Richtlinie 2009/28/EG zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen und zur Änderung und anschließenden Aufhebung der Richtlinien 2001/77/EG und 2003/30/EG ( 3 ).

2.

Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Prato Nevoso Termo Energy Srl (im Folgenden: PNTE) und der Provincia di Cuneo (Provinz Cuneo, Italien) über die Zurückweisung eines Antrags von PNTE auf Erteilung einer Genehmigung für die Änderung der Energiequelle eines von dieser betriebenen Kraftwerks zur Erzeugung thermischer und elektrischer Energie vom seinerzeit verwendeten Methangas auf einen aus der chemischen Behandlung gebrauchter Pflanzenöle gewonnenen Brennstoff.

3.

Das vorlegende Gericht möchte im Wesentlichen wissen, ob Art. 6 Abs. 1 und 4 der Richtlinie 2008/98 und Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2009/28 einer nationalen Regelung entgegenstehen, wonach die Verwendung eines solchen Brennstoffs in einer schadstoffausstoßenden Anlage den für die energetische Abfallverwertung geltenden normativen Beschränkungen unterliegt, sofern und solange in einem Ministerialdekret, einem innerstaatlichen Rechtsakt mit allgemeiner Geltung, nichts anderes bestimmt ist.

4.

Art. 3 Nr. 1 der Richtlinie 2008/98 definiert den Begriff „Abfall“ als „jeden Stoff oder Gegenstand, dessen sich sein Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss“.

5.

Art. 6 („Ende der Abfalleigenschaft“) dieser Richtlinie bestimmt:

„(1)   Bestimmte festgelegte Abfälle sind nicht mehr als Abfälle im Sinne von Artikel 3 [Nummer 1] anzusehen, wenn sie ein Verwertungsverfahren, wozu auch ein Recyclingverfahren zu rechnen ist, durchlaufen haben und spezifische Kriterien erfüllen, die gemäß den folgenden Bedingungen festzulegen sind:

Die Kriterien enthalten erforderlichenfalls Grenzwerte für Schadstoffe und tragen möglichen nachteiligen Umweltauswirkungen des Stoffes oder Gegenstands Rechnung.

(2)   Die Maßnahmen zur Änderung nicht wesentlicher Bestimmungen dieser Richtlinie durch Ergänzung, die die Annahme dieser Kriterien und die Festlegung der Abfälle betreffen, werden gemäß Artikel 39 Absatz 2 nach dem Regelungsverfahren mit Kontrolle erlassen. Spezielle Kriterien für das Ende der Abfalleigenschaft sind unter anderem mindestens für körniges Gesteinsmaterial, Papier, Glas, Metall, Reifen und Textilien in Betracht zu ziehen.

…

(4)   Wurden auf Gemeinschaftsebene keine Kriterien nach dem Verfahren in den Absätzen 1 und 2 festgelegt, so können die Mitgliedstaaten im Einzelfall entscheiden, ob bestimmte Abfälle unter Berücksichtigung der geltenden Rechtsprechung nicht mehr als Abfälle anzusehen sind. …“

6.

Art. 2 Buchst. h der Richtlinie 2009/28 definiert den Begriff „flüssige Biobrennstoffe“ als „flüssige Brennstoffe, die aus Biomasse hergestellt werden und für den Einsatz zu energetischen Zwecken, mit Ausnahme des Transports, einschließlich Elektrizität, Wärme und Kälte, bestimmt sind“.

7.

Art. 13 („Verwaltungsverfahren, Rechtsvorschriften und Regelwerke“) dieser Richtlinie sieht in seinem Abs. 1 vor:

„Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass einzelstaatliche Vorschriften für die Genehmigungs‑, Zertifizierungs- und Zulassungsverfahren, die auf Anlagen zur Erzeugung von Elektrizität, Wärme oder Kälte aus erneuerbaren Energiequellen und die angegliederten Infrastrukturen der Übertragungs- und Verteilernetze sowie auf den Vorgang der Umwandlung von Biomasse in Biokraftstoffe oder sonstige Energieprodukte angewandt werden, verhältnismäßig und notwendig sind.

Die Mitgliedstaaten ergreifen insbesondere angemessene Maßnahmen, um sicherzustellen, dass

8.

Art. 184-ter Abs. 1 des gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 152 vom 3. April 2006 mit Umweltvorschriften ( 4 ) setzt Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2008/98 in italienisches Recht um.

9.

Art. 268 Buchst. eee-bis dieses Dekrets definiert den Begriff „Brennstoff“ als „jedes feste, flüssige oder gasförmige Material, für das Anhang X zu Teil V die Verwendung zur Energiegewinnung durch Verbrennung vorsieht, mit Ausnahme von Abfällen“.

10.

Art. 293 Abs. 1 des genannten Dekrets bestimmt: „In den Anlagen, die in Titel I und Titel II in Teil V geregelt sind, einschließlich ziviler Wärmekraftwerke, deren Leistung unter dem Schwellenwert liegt, dürfen nur Brennstoffe verwendet werden, die in Anhang X zu Teil V für diese Kategorien von Anlagen vorgesehen sind und nur unter den dort genannten Bedingungen. Die in Anhang X zu Teil V dieses Dekrets aufgezählten Materialien und Substanzen dürfen nicht als Brennstoffe im Sinne dieses Titels verwendet werden, sofern sie Abfall im Sinne von Teil IV dieses Dekrets sind. Die Verbrennung von Materialien und Substanzen, die nicht den Bestimmungen in Anhang X zu Teil V dieses Dekrets entsprechen oder die Abfall … sind, unterliegen den geltenden abfallrechtlichen Vorschriften.“

11.

Anhang X zu Teil V des gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 152/2006 zählt in seinem Titel II Abschnitt 4 mit folgendem Wortlaut brennbare Biomassen auf, deren Verwendung für die Energiegewinnung zulässig ist:

12.

Gemäß Art. 281 Abs. 5 und 6 dieses Dekrets sind die Änderungen und Ergänzungen der Anhänge zu Teil V des genannten Dekrets „mit Dekret des Ministers für Umwelt, Landschafts- und Meeresschutz [(im Folgenden: Umweltminister)] im Einvernehmen mit dem Gesundheitsminister, dem Minister für Wirtschaftsentwicklung und, im Rahmen der jeweiligen Zuständigkeit, mit dem Minister für Infrastruktur und Verkehr nach Anhörung der Vereinten Konferenz … zu verabschieden“.

13.

Art. 2 Abs. 1 Buchst. h des gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 28 vom 3. März 2011 ( 5 ) setzt Art. 2 Buchst. h der Richtlinie 2009/28 in italienisches Recht um.

14.

Gemäß Art. 5 Abs. 1 dieses Dekrets unterliegen „der Bau und der Betrieb von Anlagen zur Erzeugung von elektrischem Strom aus erneuerbaren Energiequellen, der damit verbundenen Werke und Infrastrukturen, die für den Bau und den Betrieb der Anlagen unerlässlich sind, sowie die wesentlichen Änderungen an den Anlagen selbst der Globalgenehmigung gemäß Art. 12 des gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 387 vom 29. Dezember 2003[ ( 6 )]“.

15.

PNTE betreibt ein Kraftwerk zur Erzeugung thermischer und elektrischer Energie, das mit Methangas gespeist wird. Am 8. November 2016 beantragte die Gesellschaft bei der Provinz Cuneo gemäß Art. 12 des gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 387/2003 eine Genehmigung zur Änderung der Energiequelle dieses Kraftwerks. PNTE möchte das Methangas durch ein von der ALSO Srl hergestelltes Pflanzenöl ersetzen, das aus der Sammlung und chemischen Behandlung alter Frittieröle, von Raffinationsrückständen von Pflanzenölen und Rückständen aus der Reinigung von Tanks für ihre Lagerung stammt (im Folgenden: Pflanzenöl).

16.

ALSO verfügt über eine Genehmigung zur Vermarktung des Pflanzenöls als Erzeugnis, das im Sinne von Art. 184-ter des gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 152/2006 kein Abfall mehr ist, sofern es die in dieser Genehmigung näher bezeichneten physikalischen und chemischen Eigenschaften aufweist und in den Handelspapieren darauf hingewiesen wird, dass es sich um ein „Erzeugnis aus der Verwertung von Abfällen zur ausschließlichen Herstellung von Biodiesel“ handelt.

17.

PNTE wurde die beantragte Genehmigung mit der Begründung verweigert, dass das Pflanzenöl unter keine der Kategorien von Brennstoffen falle, die in den schadstoffausstoßenden Anlagen in der Liste in Anhang X Teil II Abschnitt 4 zu Teil V des gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 152/2006 zugelassen seien. Diese Kategorien umfassen nämlich nur Pflanzenöle, die aus speziellen hierfür bestimmten Kulturen gewonnen oder mittels ausschließlich mechanischer Verfahren hergestellt werden. Die Provinz Cuneo schloss daraus, dass das Pflanzenöl gemäß Art. 293 Abs. 1 dieses Dekrets als Abfall anzusehen sei.

18.

PNTE erhob gegen diese Entscheidung Klage beim Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Verwaltungsgericht für die Region Piemont). Zur Stützung ihrer Klage macht PNTE geltend, die ihr gegenüber ausgesprochene Verweigerung verstoße gegen mehrere Bestimmungen der Richtlinien 2008/98 und 2009/28.

19.

In diesem Zusammenhang stellt das genannte Gericht fest, dass die mit dem von PNTE gestellten Genehmigungsantrag befasste Verwaltung gemäß Art. 293 Abs. 1 des gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 152/2006 in Verbindung mit Anhang X zu Teil V dieses Dekrets verpflichtet sei, das Pflanzenöl als Abfall zu behandeln.

20.

Diese Schlussfolgerung sei zunächst ungeachtet der Tatsache geboten, dass das Pflanzenöl die Anforderungen der technischen Norm UNI/TS 11163:2009 über „flüssige Biokraftstoffe, tierische und pflanzliche Öle und Fette, ihre Zwischenprodukte und Derivate – Einstufung und Spezifikationen für den Energieverbrauch“ erfülle, was die Verwaltung nicht bestritten habe ( 7 ).

21.

Sodann habe das Pflanzenöl seinen eigenen Markt als Brennstoff, wovon der Wunsch von PNTE zeuge, es im Hinblick auf den Betrieb des im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Kraftwerks zu erwerben.

22.

Schließlich scheine die dabei beabsichtigte Ersetzung von Methangas durch Pflanzenöl alles in allem nicht umweltschädlich zu sein. PNTE habe im Rahmen des Genehmigungsverfahrens einen technischen Bericht vorgelegt, der zeige, dass die Umweltbilanz dieser Ersetzung insgesamt positiv ausfalle, was die Verwaltung nicht in Frage gestellt habe.

23.

Darüber hinaus sei das in den gesetzesvertretenden Dekreten Nrn. 28/2011 und 387/2003 vorgesehene Genehmigungsverfahren für Anlagen zur Stromerzeugung aus Biomasse nicht mit dem Verfahren zur Änderung von Anhang X zu Teil V des gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 152/2006 abgestimmt. Gemäß Art. 281 Abs. 5 und 6 dieses Dekrets könne der genannte Anhang nur mit Dekret des Umweltministers im Einvernehmen mit den übrigen zuständigen Ministern überarbeitet werden.

24.

Auch die Definition des Begriffs „Brennstoff“ in Art. 268 Buchst. eee-bis des Dekrets sei nicht mit der Definition des Begriffs „flüssiger Biobrennstoff“ in Art. 2 Buchst. h des gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 28/2011 abgestimmt, der Art. 2 Buchst. h der Richtlinie 2009/28 umsetze.

25.

In Anbetracht dieser Erwägungen hat das Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Verwaltungsgericht für die Region Piemont) das Verfahren mit Beschluss vom 14. Februar 2018, der am 26. März 2018 beim Gerichtshof eingegangen ist, ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

26.

PNTE, die Provinz Cuneo, die italienische und die niederländische Regierung sowie die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen beim Gerichtshof eingereicht. PNTE, die italienische Regierung und die Kommission waren in der mündlichen Verhandlung vom 13. Februar 2019 vertreten.

27.

Wie aus dem Vorlagebeschluss und den dem Gerichtshof vorgelegten Akten hervorgeht, wird das Pflanzenöl aus der chemischen Veresterung u. a. bestimmter gebrauchter Speiseöle gewonnen ( 8 ). Unstreitig ist, dass diese vor der Veresterung Abfall im Sinne von Art. 3 Nr. 1 der Richtlinie 2008/98 darstellten.

28.

ALSO hat eine Genehmigung erhalten, wonach das aus der Veresterung gewonnene Pflanzenöl als Erzeugnis, das die Abfalleigenschaft verloren hat, für eine Nutzung zur ausschließlichen Herstellung von Biodiesel (d. h. einem Biokraftstoff, der in Dieselmotoren verwendet wird) vermarktet werden darf ( 9 ). Wie sich den Angaben im Vorlagebeschluss weiter entnehmen lässt, hat sich PNTE das Pflanzenöl beschafft und möchte es für einen anderen Zweck, nämlich als Brennstoff in einer zur Kategorie der schadstoffausstoßenden Anlagen gehörenden Kraft-Wärme-Kopplungs-Anlage, verwenden.

29.

Gemäß Art. 268 Buchst. eee-bis und Art. 293 Abs. 1 des gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 152/2006 in Verbindung mit Anhang X zu Teil V dieses Dekrets (im Folgenden zusammen: im Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Rechtsvorschriften) unterliegt die Verbrennung aus der chemischen Behandlung von Abfällen stammender Pflanzenöle in Anlagen dieser Kategorie den nationalen Rechtsvorschriften über die energetische Abfallverwertung. Dies gilt, sofern und solange ein Ministerialdekret derartige Öle nicht in die in besagtem Anhang enthaltene Liste aufnimmt. Die Provinz Cuneo hat hervorgehoben, dass die energetische Verwertung von Abfällen eine Sondergenehmigung erfordere und strengen Regeln u. a. im Zusammenhang mit Grenzwerten für Emissionen in die Luft unterliege.

30.

Die Nichtaufnahme chemisch behandelter gebrauchter Pflanzenöle in die Liste der Kategorien von Brennstoffen, die außerhalb der Regelung für die energetische Abfallverwertung in einer solche Emissionen erzeugenden Anlage verwendet werden können, hat zur Folge, dass jede Einzelfallprüfung des Endes der Abfalleigenschaft dieser Öle ausgeschlossen ist, wenn sie für eine solche Verwendung bestimmt sind. Der Vorlagebeschluss stellt nicht klar, weshalb dieser Ausschluss gerechtfertigt sein soll, obwohl sich das Ende der Abfalleigenschaft der genannten Öle nach einer individuellen Prüfung feststellen lässt, wenn sie zur Herstellung von Biodiesel verwendet werden. Die Erläuterungen des vorlegenden Gerichts deuten tendenziell darauf hin, dass diese Entscheidung nach Ansicht des Gerichts nicht auf einer Bewertung der Risiken für Umwelt und Gesundheit im Zusammenhang mit der Verbrennung derartiger Öle in einer schadstoffausstoßenden Anlage beruht.

31.

Die Provinz Cuneo und die italienische Regierung berufen sich zur Stützung der Nichtaufnahme chemisch behandelter gebrauchter Pflanzenöle in die vorerwähnte Liste hingegen auf Umwelt- und Gesundheitsschutzgründe. Sie machen im Wesentlichen geltend, dass, wenn solche Öle in einer Anlage dieses Typs verbrannt würden, die darin enthaltenen chemischen Reagenzien in deutlich größeren Mengen in die Atmosphäre gelangten, als wenn sie als Bestandteile des Biodiesels in einem Dieselmotor verbrannt würden. Die verfügbaren wissenschaftlichen Arbeiten schlössen das Fehlen von Risiken für die Umwelt oder die menschliche Gesundheit im Zusammenhang mit der Verbrennung veresterter Pflanzenöle in einer schadstoffausstoßenden Anlage nicht aus. Diese Risiken seien potenziell höher als die Risiken, die mit der Nutzung derartiger Öle zur Herstellung von Biodiesel verbunden seien. PNTE und die Kommission halten diese Begründung für unzutreffend.

32.

Die vorstehenden Erwägungen bilden den Hintergrund für meine Würdigung der Vorlagefragen.

33.

Die erste Vorlagefrage bezieht sich auf die Vereinbarkeit nationaler Rechtsvorschriften, die Behörden, die mit einem Antrag auf Genehmigung der Verwendung eines aus der Behandlung von Abfällen aus Biomasse gewonnenen Stoffs, beispielsweise eines chemisch behandelten gebrauchten Pflanzenöls, als Brennstoff in einer schadstoffausstoßenden Anlage befasst sind, daran hindern, im Licht der technischen Eigenschaften dieses Stoffs und seiner Umweltauswirkungen zu prüfen, ob der Stoff die Abfalleigenschaft verloren hat, wenn er unter keine der Kategorien in der Liste der nach den erwähnten Rechtsvorschriften in einer derartigen Anlage zugelassenen Brennstoffe fällt.

34.

Ich weise insoweit darauf hin, dass die Feststellung, wonach Abfall diese Eigenschaft verloren hat, auf dreierlei Weise getroffen werden kann. Erstens kann die Feststellung auf der Anwendung von Kriterien für das Ende der Abfalleigenschaft beruhen, die sich auf bestimmte Kategorien von Abfällen beziehen und auf Unionsebene gemäß Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2008/98 festgelegt worden sind ( 10 ). Fehlen solche Kriterien, kann die Feststellung zweitens mittels einer Entscheidung „im Einzelfall“ – d. h. einer Einzelentscheidung, die sich auf spezifische in einer bestimmten Anlage verwertete Abfallströme bezieht – getroffen werden, die ein Mitgliedstaat nach Art. 6 Abs. 4 dieser Richtlinie erlässt. Drittens ermächtigt die letztgenannte Vorschrift, wie aus dem Urteil Tallinna Vesi ( 11 ) hervorgeht, die Mitgliedstaaten, wenn auf Unionsebene keine Kriterien festgelegt worden sind, dazu, mittels eines innerstaatlichen Rechtsakts mit allgemeiner Geltung selbst die Kriterien auszuarbeiten, wonach zu einer bestimmten Kategorie gehörende Abfälle die Abfalleigenschaft verlieren ( 12 ).

35.

Im vorliegenden Fall sind Kriterien für das Ende der Abfalleigenschaft gebrauchter Pflanzenöle weder auf Unionsebene noch auf nationaler Ebene festgelegt worden. Die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Rechtsvorschriften stehen darüber hinaus jeder Einzelfallprüfung des Endes der Abfalleigenschaft dieser Öle entgegen, wenn die Öle chemisch behandelt werden und als Brennstoffe in einer schadstoffausstoßenden Anlage dienen sollen ( 13 ). Das Ende ihrer Abfalleigenschaft setzt nämlich den Erlass eines Ministerialdekrets voraus, mit dem sie in die Liste der Brennstoffe, die außerhalb der auf die Abfallverbrennung anwendbaren Regelung für diese Verwendung zugelassen sind, aufgenommen und gegebenenfalls gleichzeitig die Kriterien festgelegt werden, die hierfür erfüllt sein müssen.

36.

Vor diesem Hintergrund wird der Gerichtshof mit der ersten Vorlagefrage aufgefordert, festzustellen, ob und gegebenenfalls inwieweit ein Mitgliedstaat, wenn auf Unionsebene oder auf nationaler Ebene in Bezug auf eine bestimmte Art von Abfällen keine Kriterien für das Ende der Abfalleigenschaft festgelegt worden sind, verpflichtet ist, eine Einzelfallprüfung des Endes der Abfalleigenschaft solcher besonderen Abfallströme zu gestatten. Auch wenn der Gerichtshof bereits entschieden hat, dass Art. 6 Abs. 4 der Richtlinie 2008/98 den Mitgliedstaaten mehr als eine bloße Möglichkeit einräumt, zu prüfen, ob bestimmte Abfälle diese Eigenschaft verloren haben, und gegebenenfalls das Ende ihrer Abfalleigenschaft festzustellen (Abschnitt 2), wird der Umfang des Ermessensspielraums, über den sie zu diesem Zweck verfügen, präzisiert werden müssen (Abschnitt 3), um dem vorlegenden Gericht zu ermöglichen, die Übereinstimmung der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Rechtsvorschriften mit dieser Vorschrift zu beurteilen (Abschnitt 4).

37.

Aus dem Wortlaut von Art. 6 Abs. 4 der Richtlinie 2008/98 ließe sich aufgrund der Verwendung des Begriffs „können“ der Schluss ziehen, dass die Anerkennung des Endes der Abfalleigenschaft von Abfällen, die nicht zu einer Kategorie gehören, die von den auf Unionsebene festgelegten Kriterien erfasst wird, in das Ermessen der einzelnen Mitgliedstaaten fällt. Diese Auslegung entspricht jedoch nicht der Auslegung, die aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs hervorgeht. Wie der Gerichtshof im Urteil Tallinna Vesi ( 14 ) unlängst hervorgehoben hat, sind die Mitgliedstaaten, wenn solche Kriterien nicht vorliegen, verpflichtet, das Ende der Abfalleigenschaft eines Abfalls festzustellen, „der ein Verwertungsverfahren durchlaufen hat, das es ermöglicht, ihn nutzbar zu machen, ohne die menschliche Gesundheit zu gefährden und die Umwelt zu schädigen“.

38.

Der vorstehende Ansatz knüpft an die Rechtsprechung aus der Zeit vor Einführung des Begriffs „Ende der Abfalleigenschaft“ mit Erlass der Richtlinie 2008/98 an. Diese Rechtsprechung, die auf das Urteil ARCO Chemie Nederland u. a. ( 15 ) zurückgeht, schrieb bereits eine auf der Auslegung des Begriffs „Abfall“ ( 16 ) – der eine Handlung, eine Absicht oder eine Verpflichtung voraussetzt, (um) sich des in Rede stehenden Stoffs zu entledigen – beruhende Prüfung vor, mit der ein Abfall von einem Stoff unterschieden werden sollte, der diese Eigenschaft nach der Durchführung von Verwertungsverfahren verloren hat ( 17 ).

39.

In diesem Urteil und später hat der Gerichtshof entschieden, dass, wenn Abfall einem vollständigen Verwertungsverfahren unterzogen worden ist, das zur Folge hat, dass dem sich daraus ergebenden Stoff die gleichen Eigenschaften und Merkmale wie einem Rohstoff verliehen werden, so dass er unter den gleichen Vorsichtsmaßnahmen für die Umwelt nutzbar ist, dieser Stoff die Abfalleigenschaft verliert. Dem ist jedoch nur so, wenn sich sein Besitzer seiner wiederum weder entledigt noch entledigen will oder entledigen muss ( 18 ). In mehreren nachfolgenden Urteilen hat der Gerichtshof diese Grundsätze bei der Feststellung angewandt, ab wann die Verwertung von Abfall – wie seine stoffliche Verwertung ( 19 ) oder seine Wiederaufbereitung zwecks Verwendung als Brennstoff ( 20 ) – als vollständig gilt.

40.

Der Ansatz, wonach die Anerkennung des Endes der Abfalleigenschaft von Abfall, der ein vollständiges Verwertungsverfahren durchlaufen hat, mehr als eine bloße den Mitgliedstaaten zur Verfügung stehende Möglichkeit darstellt, versteht sich auch im Hinblick auf den Zweck der Richtlinie 2008/98. Wie insbesondere aus ihrem Art. 1 und ihren Erwägungsgründen 6 bis 9 hervorgeht, besteht das mit dieser Richtlinie verfolgte Umweltschutzziel aus zwei Aspekten, nämlich zum einen der Vermeidung und Verringerung der durch Abfälle verursachten schädlichen Auswirkungen und zum anderen der Verbesserung der Effizienz der Ressourcennutzung. In diesem Sinne hat der Gerichtshof zwar mehrfach entschieden, dass der Begriff „Abfall“ weit auszulegen ist ( 21 ), um die Umwelt unter dem ersten der genannten Aspekte zu schützen. Die Reichweite dieses Begriffs sollte jedoch nicht so weit ausgedehnt werden, dass von der Abfallverwertung abgeschreckt und damit die Verwirklichung des Umweltziels unter seinem zweiten Aspekt beeinträchtigt wird. Die Unsicherheit in Bezug auf den Status von Abfällen, die ein Verwertungsverfahren durchlaufen haben, droht einen Anreiz für Besitzer von Abfällen darzustellen, diese unter Missachtung der Abfallhierarchie ( 22 ) zu beseitigen, anstatt sie zu verwerten ( 23 ).

41.

Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2008/98 in der durch die Richtlinie 2018/851 geänderten Fassung verpflichtet die Mitgliedstaaten nunmehr dazu, „geeignete Maßnahmen zu treffen“, um sicherzustellen, dass Abfälle, die ein Verwertungsverfahren durchlaufen haben, nicht mehr als Abfälle betrachtet werden, sofern die in der Richtlinie festgelegten Bedingungen erfüllt sind ( 24 ).

42.

Diese legislative Änderung stellt meiner Meinung nach keinen Bruch mit dem früheren System, sondern eher eine Verstärkung der den Mitgliedstaaten bereits obliegenden Verpflichtung dar, das Ende der Abfalleigenschaft von Stoffen anzuerkennen, die ein vollständiges Verwertungsverfahren durchlaufen haben ( 25 ). Wie insbesondere aus dem 17. Erwägungsgrund der Richtlinie 2018/851 hervorgeht, soll mit dieser Verstärkung die Rechtssicherheit im Interesse der Akteure auf den Märkten für Sekundärrohstoffe erhöht werden, um den Übergang zur Kreislaufwirtschaft zu erleichtern.

43.

Der Umfang des Ermessensspielraums, über den die Mitgliedstaaten bei der nach Art. 6 Abs. 4 der Richtlinie 2008/98 vorzunehmenden Beurteilung verfügen, ob eine bestimmte Art von Abfällen oder ein spezifischer Abfallstrom nach der Durchführung von Verwertungsverfahren nutzbar sein kann, ohne die menschliche Gesundheit zu gefährden und ohne der Umwelt zu schaden, bedarf jedoch einer Klärung.

44.

Der Wortlaut von Art. 6 Abs. 4 der Richtlinie 2008/98 deutet, wie der Gerichtshof im Urteil Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri ( 26 ) festgestellt hatte, darauf hin, dass, wenn auf Unionsebene keine Kriterien für das Ende der Abfalleigenschaft festgelegt worden sind, die Mitgliedstaaten allein anhand der „Rechtsprechung“ zu entscheiden haben, ob bestimmte Abfälle diese Eigenschaft verloren haben ( 27 ). Der Gerichtshof hat jedoch später – im Urteil Tallinna Vesi ( 28 ) – entschieden, dass auch Kriterien für das Ende der Abfalleigenschaft und Einzelfallentscheidungen der Mitgliedstaaten die Einhaltung der in Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2008/98 genannten Voraussetzungen sicherstellen müssen. Ich weise insoweit darauf hin, dass Abs. 4 dieses Artikels zwar nicht auf die „Rechtsprechung“ verweist, sich die Voraussetzungen von dessen Abs. 1 aber selbst, wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht hat, an den Urteilen des Gerichtshofs orientieren ( 29 ).

45.

Diese Auslegung entspricht im Übrigen dem, was Art. 6 Abs. 4 dieser Richtlinie in der durch die Richtlinie 2018/851 geänderten Fassung nunmehr ausdrücklich vorsieht ( 30 ).

46.

Abgesehen davon schlage ich vor, den Mitgliedstaaten einen weiten Ermessensspielraum sowohl hinsichtlich der Prüfung, ob die Voraussetzungen von Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2008/98 in der Sache erfüllt sind, als auch hinsichtlich der Wahl der Methode und des angewandten Verfahrens zuzuerkennen.

47.

Was zunächst die Vorschriften über die Verfahren, die zuständigen Behörden und die Beweislast für die einzelnen Tatbestandsmerkmale der Richtlinie 2008/98 angeht, so geht aus der Rechtsprechung hervor, dass, wenn die Richtlinie keine einschlägigen Bestimmungen zu diesem Zweck enthält, die Festlegung der Regeln dem nationalen Recht der Mitgliedstaaten unterliegt, sofern die Zielsetzung und die Wirksamkeit der genannten Richtlinie nicht beeinträchtigt werden. Insbesondere kann ein Mitgliedstaat die Beweislast für diese Merkmale demjenigen aufbürden, der sich auf sie beruft, sofern er die Beweisführung nicht übermäßig erschwert ( 31 ). Die vorstehenden Grundsätze gelten u. a. für die Wahl der Verfahrensmodalitäten der Beurteilung, ob die in Art. 6 Abs. 1 derselben Richtlinie vorgesehenen Voraussetzungen für das Ende der Abfalleigenschaft erfüllt sind.

48.

Sodann stellt Art. 6 Abs. 4 der Richtlinie 2008/98 nicht klar, welcher Art die Maßnahmen sind, denen ein Mitgliedstaat bei der Ermittlung des Zeitpunkts, zu dem Abfall diese Eigenschaft verliert, den Vorrang einzuräumen hat, wenn auf Unionsebene keine Kriterien festgelegt worden sind. Daher fällt die Wahl dieser Maßnahmen -allgemeingültige Kriterien, die sich auf die Art der in Rede stehenden Abfälle beziehen, bzw. Einzelentscheidungen für derartige Abfallströme – meines Erachtens ebenfalls unter die Autonomie der Mitgliedstaaten ( 32 ).

49.

Was schließlich die Sachprüfung der Frage betrifft, ob die in Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2008/98 genannten Voraussetzungen erfüllt sind, hat der Gerichtshof im Urteil Tallinna Vesi ( 33 ) entschieden, dass ein Mitgliedstaat für eine bestimmte Art von Abfällen – zumindest unter bestimmten Umständen ( 34 ) – beschließen kann, weder Kriterien noch die Möglichkeit einer Einzelentscheidung vorzusehen, mit der das Ende der Abfalleigenschaft festgestellt wird. Ein solcher Beschluss setzt voraus, dass der betreffende Mitgliedstaat unter Berücksichtigung „sämtliche[r] relevante[r] Umstände sowie de[s] neuesten Stand[s] der wissenschaftlichen und technischen Kenntnisse“ der Ansicht gewesen ist, dass diese Art von Abfällen weder so anzusehen sei, als habe sie ein Verwertungsverfahren durchlaufen, das es ermögliche, sie nutzbar zu machen, ohne die Umwelt und die menschliche Gesundheit zu schädigen, noch so, als erfülle sie die vorerwähnten Voraussetzungen ( 35 ).

50.

Bei einer solchen Prüfung sollte den Mitgliedstaaten ein beträchtlicher, wenn auch nicht absoluter Ermessensspielraum zuerkannt werden.

51.

Liegt eine Konkretisierung mittels allgemeiner Kriterien oder Einzelfallentscheidung nicht vor, lässt sich insoweit, wie der Gerichtshof bereits festgestellt hat, nicht schon anhand der in Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2008/98 aufgezählten Voraussetzungen unmittelbar ermitteln, dass Abfälle diese Eigenschaft verloren haben ( 36 ). Da der von der „Rechtsprechung“ entwickelte und in Abs. 4 dieses Artikels erwähnte Test, an dem sich die genannten Voraussetzungen orientieren, noch allgemeiner formuliert ist, lässt er die Feststellung, dass Abfall kein Abfall mehr ist, erst recht nicht unmittelbar zu.

52.

Damit gewährleistet ist, dass die besagten Voraussetzungen erfüllt werden, gehen die auf Ebene der Union und der Mitgliedstaaten ausgearbeiteten Kriterien für das Ende der Abfalleigenschaft – ebenso wie die von diesen erlassenen Einzelentscheidungen – deshalb im Allgemeinen mit einer sehr genauen Regelung u. a. der Modalitäten des Abfallverwertungsverfahrens einher.

53.

So werden mit den Verordnungen zur Festlegung von Kriterien für das Ende der Abfalleigenschaft auf Unionsebene detaillierte Kriterien für Abfälle in Verwertungsverfahren, die aus diesen Verfahren gewonnenen Materialien, die Behandlungsverfahren sowie die Voraussetzungen eingeführt, die für die Verfahren verantwortliche Personen erfüllen müssen. Insbesondere die in Frankreich ( 37 ) und im Vereinigten Königreich ( 38 ) erlassenen Rechtsakte zur Festlegung von Kriterien für das Ende der Abfalleigenschaft gebrauchter Pflanzenöle sind durch ein vergleichbares Schema gekennzeichnet. Art. 6 Abs. 2 und 3 der Richtlinie 2008/98 in der durch die Richtlinie 2018/851 geänderten Fassung sieht nunmehr vor, dass die auf Ebene der Union oder der Mitgliedstaaten festzulegenden Kriterien für das Ende der Abfalleigenschaft auf einer ähnlichen Struktur aufbauen sollen ( 39 ).

54.

Die Ausarbeitung solcher Kriterien stellt in der Praxis einen technischen Vorgang dar, der oftmals Konsultationen mit der Industrie und den anderen Akteuren sowie die Durchführung von Studien erfordert, mit denen bewertet werden soll, wie sich die Tatsache, dass die betreffenden Stoffe die Abfallregelung verlassen, auf die Umwelt und die menschliche Gesundheit auswirkt. Sind für eine bestimmte Art von Abfällen keine Kriterien festgelegt worden, macht die Einzelfallprüfung, ob die Voraussetzungen für das Ende der Abfalleigenschaft derartiger spezifischer Abfallströme erfüllt sind, darüber hinaus eine strikte Kontrolle der Merkmale dieser Ströme erforderlich, mit der sich gewährleisten lässt, dass die genannten Voraussetzungen erfüllt sind ( 40 ).

55.

Alles in allem setzen die Festlegung von Kriterien für und der Erlass von Einzelentscheidungen über das Erlöschen des Abfallstatus komplexe technische und wissenschaftliche Bewertungen seitens der zuständigen nationalen Behörden voraus ( 41 ). Solche Bewertungen können auch der Entscheidung eines Mitgliedstaats zugrunde liegen, weder Kriterien für das Ende der Abfalleigenschaft bestimmter Abfälle noch die Möglichkeit einer Einzelfallprüfung des Endes dieser Eigenschaft vorzusehen. Weder der Gerichtshof noch die nationalen Gerichte dürfen diese Entscheidung durch ihr eigenes Urteil ersetzen.

56.

Vor diesem Hintergrund bin ich zum einen der Ansicht, dass ein Mitgliedstaat in Ermangelung harmonisierter Kriterien grundsätzlich weder verpflichtet sein sollte, ein Verfahren zur Festlegung von Kriterien für das Ende der Abfalleigenschaft zu eröffnen, noch eine individuelle Prüfung des Endes dieser Eigenschaft vorzusehen, wenn der nationale Gesetzgeber die Auffassung vertritt, dass die in Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2008/98 vorgesehenen Voraussetzungen für eine bestimmte Art von Abfällen nicht erfüllt werden können ( 42 ). Nach meinem Dafürhalten gilt dies umso mehr, wenn das Fehlen von Kriterien und die Verweigerung einer Einzelfallprüfung solche Abfälle nur dann betreffen, wenn diese Abfälle – unbeschadet der Tatsache, dass sie nach einer gesonderten Behandlung und/oder für andere Verwendungen möglicherweise keine Abfälle mehr darstellen – einer spezifischen Behandlung unterzogen worden und für eine besondere Verwendung bestimmt sind.

57.

Meines Erachtens sollte die Entscheidung, weder eine Ausarbeitung von Kriterien für das Ende der Abfalleigenschaft noch die Möglichkeit einer Einzelfallprüfung des Endes dieser Eigenschaft vorzusehen, allerdings geahndet werden, wenn die ihr zugrunde liegende Annahme – wonach die in Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2008/98 genannten Voraussetzungen nicht erfüllt seien – auf einem offensichtlichen Beurteilungsfehler beruht. Diese eingeschränkte gerichtliche Kontrolle erscheint mir notwendig, um den nötigen Handlungsspielraum der Mitgliedstaaten mit dem Ziel der Förderung der Kreislaufwirtschaft, das diese Richtlinie verfolgt, in Einklang zu bringen ( 43 ). Außerdem muss dieser Handlungsspielraum angesichts der mit ihm unweigerlich einhergehenden Gefahr von Divergenzen zwischen den nationalen Praktiken hinsichtlich der Prüfung des Zeitpunkts, zu dem Abfälle diese Eigenschaft verlieren, die den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen können, begrenzt werden ( 44 ).

58.

Zum anderen kann ein Mitgliedstaat – ebenfalls vorbehaltlich einer Kontrolle auf offensichtliche Beurteilungsfehler ( 45 ) – für eine bestimmte Art von Abfällen erst recht die Ansicht vertreten, dass, obwohl sich vernünftigerweise nicht von vornherein ausschließen lasse, dass die in Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2008/98 vorgesehenen Voraussetzungen erfüllt seien, ihre Einhaltung nur mittels der Festlegung von Kriterien in einem innerstaatlichen Rechtsakt mit allgemeiner Geltung, der nach Durchführung eines Verfahrens unter Einbeziehung der geeigneten Konsultationen und Studien zu ergehen habe, gewährleistet werden könne.

59.

Abgesehen davon können die zuständigen nationalen Behörden in der letztgenannten Fallkonstellation aus meiner Sicht keine passive Haltung einnehmen, die der Festlegung solcher Kriterien oder zumindest der Eröffnung eines Verfahrens entgegensteht, das es ermöglicht, das Vorbringen der beteiligten Abfallbesitzer zu prüfen. Die Verwirklichung des Ziels der Förderung der Abfallverwertung erfordert, dass die Ausarbeitung von Kriterien für das Ende der Abfalleigenschaft im Rahmen eines Verfahrens überprüft werden kann, dessen im nationalen Recht vorgesehene Modalitäten den Grundsatz der Effektivität des Unionsrechts wahren. Dieser Grundsatz setzt meiner Meinung nach voraus, dass die beteiligten Abfallbesitzer die Eröffnung des Verfahrens zur Festlegung solcher Kriterien beantragen und bei Zurückweisung eines solchen Antrags oder Untätigkeit der zuständigen nationalen Behörden über Rechtsbehelfe verfügen können. Der Effektivitätsgrundsatz setzt darüber hinaus voraus, dass für dieses Verfahren angemessene Fristen gelten ( 46 ).

60.

Das – für die Würdigung der relevanten Tatsachen allein zuständige – vorlegende Gericht wird zu prüfen haben, ob die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Rechtsvorschriften auf einen offensichtlichen Beurteilungsfehler bei der Anwendung von Art. 6 Abs. 1 und 4 der Richtlinie 2008/98 zurückzuführen sind.

61.

Für die Feststellung eines solchen Fehlers müsste dieses Gericht nachweisen, dass sich der nationale Gesetzgeber offensichtlich geirrt hat, entweder, als er davon ausgegangen ist, dass zumindest eine der in Abs. 1 des besagten Artikels genannten Voraussetzungen bei chemisch behandelten und als Brennstoffe in einer schadstoffausstoßenden Anlage verwendeten gebrauchten Pflanzenölen nicht erfüllt werden könne, oder, als er die Ansicht vertreten hat, dass die Überprüfung der Einhaltung dieser Voraussetzungen nur mittels der vorherigen Festlegung von Kriterien für das Ende der Abfalleigenschaft derartiger Öle auf dem Verordnungswege gewährleistet werden könne.

62.

Die Erwägungen zur Tragweite der nachstehend ( 47 ) dargelegten Voraussetzungen werden dem erwähnten Gericht im Rahmen dieser Prüfung Aufschluss geben können. Vor ihrer Entwicklung halte ich es für sinnvoll, zwei Erläuterungen allgemeiner Art zu geben.

63.

Erstens bedeutet die Tatsache, dass die zuständige nationale Behörde feststellt, dass ein bestimmter Abfall – sofern bestimmte Kriterien erfüllt sind – für eine bestimmte Nutzung die Abfalleigenschaft verliert, nicht, dass dieser Abfall kein Abfall mehr ist, wenn er zu anderen Zwecken verwendet wird. Die Einhaltung der in Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2008/98 genannten Voraussetzungen hängt nämlich von den beabsichtigten spezifischen Verwendungen ab und muss daher für jede dieser Verwendungen gesondert überprüft werden ( 48 ).

64.

Unter diesem Blickwinkel bedeutet der Umstand, dass die zuständige Behörde gemäß Abs. 4 dieses Artikels in der ALSO erteilten Genehmigung festgestellt hat, dass das Pflanzenöl kein Abfall mehr ist, wenn es für die Herstellung von Biodiesel verwendet wird, keineswegs, dass der italienische Gesetzgeber die Grenzen seines Ermessensspielraums überschritten hätte, als er eine individuelle Prüfung des Endes der Abfalleigenschaft ebendieses Öls für eine Nutzung in einer schadstoffausstoßenden Anlage ausgeschlossen hat.

65.

Zweitens lässt sich das Ende der Abfalleigenschaft gebrauchter Pflanzenöle meines Wissens mit den in Frankreich und im Vereinigten Königreich hierfür ausgearbeiteten Kriterien ( 49 ) feststellen, wenn diese Öle ausschließlich für eine Verwendung als Biokraftstoff sowie – im Vereinigten Königreich – als Brennstoff zur Beheizung von Wohnungen chemisch behandelt werden ( 50 ). Auch wenn die Einhaltung der Voraussetzungen für das Ende der Abfalleigenschaft von jedem einzelnen Mitgliedstaat im Rahmen der Ausübung seines Ermessens überprüft werden muss, können die Kriterien und Entscheidungen, die in anderen Mitgliedstaaten festgelegt bzw. erlassen worden sind, gleichwohl einige nützliche Hinweise liefern.

66.

Die Buchst. a und b von Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2008/98 machen das Ende der Abfalleigenschaft von der Üblichkeit der Verwendung der in Rede stehenden Abfälle für bestimmte Zwecke und vom Bestehen eines Marktes für diese Abfälle oder einer Nachfrage danach abhängig. Diese Voraussetzungen scheinen die Rechtsprechung wiederzugeben, wonach die Abfalleigenschaft eines bestimmten Stoffs vom Grad der Wahrscheinlichkeit seiner Wiederverwendung abhängt, wobei dieser höher ist, wenn die Verwendung mit einem wirtschaftlichen Vorteil einhergeht ( 51 ).

67.

In dem mit „Guidance on the Interpretation of Key Provisions of Directive 2008/98/EC on Waste“ überschriebenen Kommissionsdokument ( 52 ) heißt es meines Erachtens insoweit zu Recht, dass die Einhaltung der genannten – miteinander verbundenen – Voraussetzungen mit Hilfe von Indizien wie der Existenz fest verankerter Marktbedingungen im Zusammenhang mit Angebot und Nachfrage, eines nachprüfbaren Marktpreises für den in Rede stehenden Stoff oder aber von Handelsspezifikationen oder ‑standards überprüft werden kann.

68.

Entgegen dem Vorbringen von PNTE, der niederländischen Regierung und der Kommission rechtfertigt die Tatsache, dass PNTE das Pflanzenöl zur Verwendung als Brennstoff in einer schadstoffausstoßenden Anlage erworben hat, für sich genommen nicht zwangsläufig die Schlussfolgerung, wonach die hier untersuchten Voraussetzungen erfüllt sind. Eine solche Schlussfolgerung würde voraussetzen, dass entweder nachgewiesen ist, dass die Nachfrage eines einzigen Verwenders in Anbetracht ihres Umfangs genügt, um die Einhaltung dieser Voraussetzungen zu gewährleisten, oder, dass für chemisch behandelte gebrauchte Pflanzenöle ein größerer Markt oder eine größere Nachfrage im Zusammenhang mit dieser Verwendung besteht.

69.

Die in Art. 6 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2008/98 vorgesehene Voraussetzung spiegelt die Rechtsprechung wider, wonach Abfall diese Eigenschaft verliert, wenn er nach Durchführung eines Verwertungsverfahrens unter den gleichen Bedingungen wie ein Rohstoff nutzbar wird. Die Einhaltung dieser Voraussetzung setzt nämlich voraus, dass Abfall nach seiner Verwertung den Normen für Rohstoffe entspricht, die den gleichen Zwecken dienen ( 53 ).

70.

Dabei kann die Tatsache, dass das Pflanzenöl der technischen UNI-Norm für flüssige Biobrennstoffe genügt, auch wenn sie ein Indiz für die Einhaltung der genannten Voraussetzung darstellt, deren Feststellung allein nicht erzwingen.

71.

Die Einhaltung der in Art. 6 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2008/98 genannten Voraussetzung hängt aus meiner Sicht weitgehend von der Frage ab, ob ein verestertes Pflanzenöl, das nicht aus Abfällen gewonnen wird, unter die in Anhang X zu Teil V des gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 152/2006 aufgelisteten Brennstoffkategorien fällt. Eine Bejahung dieser Frage würde die Schlussfolgerung stützen, wonach das Pflanzenöl im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2008/98 den Normen für Erzeugnisse genügt. Für den Fall, dass alle chemisch behandelten Pflanzenöle – unabhängig davon, ob sie aus dem Raffinieren nativer (gegebenenfalls aus speziellen hierfür bestimmten Kulturen stammender) Öle oder aus der Behandlung gebrauchter Öle gewonnen werden – für eine solche Nutzung verboten sind, könnte dieser Umstand darauf hindeuten, dass die darin vorgesehene Voraussetzung nicht erfüllt ist ( 54 ).

72.

In der letztgenannten Fallkonstellation liefe das Vorbringen von PNTE darauf hinaus, die Norm für Erzeugnisse anzufechten, die dieses Verbot darstellt. Meines Erachtens stellt Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2008/98 jedoch keine Rechtsgrundlage dafür dar, die der Produktregulierung zugrunde liegenden Regulierungsentscheidungen u. a. über das Schutzniveau für die Umwelt und die Gesundheit in Frage zu stellen.

73.

Die Frage der Vereinbarkeit einer solchen Norm mit dem Unionsrecht würde sich mithin nicht im Hinblick auf die Richtlinie 2008/98, sondern im Hinblick auf den in Art. 34 AEUV verankerten freien Warenverkehr stellen. Sie könnte nämlich, wie PNTE geltend macht, den freien Verkehr chemisch behandelter Pflanzenöle beschränken, indem sie deren Verwendung in den vorerwähnten Anlagen den strengen Anforderungen des Abfallrechts unterwirft. Eine solche Beschränkung wäre nur zulässig, sofern sie unter Berücksichtigung des weiten Ermessensspielraums, über den die Mitgliedstaaten insbesondere bei der Bewertung der Risiken im Zusammenhang mit der Abfallverwendung und ‑bewirtschaftung verfügen, eine Rechtfertigung erhält ( 55 ).

74.

Der Vorlagebeschluss enthält aus meiner Sicht nicht genügend Anhaltspunkte, die es dem Gerichtshof ermöglichen würden, zu dieser besonders komplexen Frage Stellung zu nehmen. Insbesondere hat die italienische Regierung nicht klargestellt, ob die Nichtaufnahme chemisch behandelter Pflanzenöle in die Liste in Anhang X zu Teil V des gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 152/2006 nur durch die Risiken im Zusammenhang mit den Verbrennungsemissionen begründet ist oder auch anderen Zielsetzungen wie beispielsweise dem Ziel der Einhaltung der Abfallhierarchie (indem sie gegebenenfalls das Recycling von Abfall stärker fördert als seine Wiederaufbereitung im Hinblick auf eine energetische Verwertung ( 56 )) oder aber dem Ziel entspricht, die Verwendung gebrauchter Pflanzenöle als Biokraftstoffe stärker zu fördern als ihre Verwendung als Brennstoffe ( 57 ). Der Gerichtshof ist auch nicht ausreichend unterrichtet, um feststellen zu können, ob die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regelung im Hinblick auf den verfolgten – einzigen oder pluralen – Zweck verhältnismäßig ist.

75.

Auch Art. 6 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2008/98, soweit er vorsieht, dass Abfall diese Eigenschaft nur verlieren kann, sofern seine Verwendung insgesamt nicht zu schädlichen Umwelt- oder Gesundheitsfolgen führt, spiegelt die Rechtsprechung aus der Zeit vor seinem Erlass wider ( 58 ).

76.

Meiner Meinung nach lässt sich mit dem Umstand, dass die Provinz Cuneo der von PNTE vorgenommenen Beurteilung, wonach die Umweltbilanz der Ersetzung von Methangas durch Pflanzenöl als Energiequelle der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Kraft-Wärme-Kopplungs-Anlage insgesamt positiv sei, nicht widersprochen hat, für sich allein nicht belegen, dass diese Voraussetzung erfüllt ist.

77.

Zwar kann die energetische Verwertung gebrauchter Pflanzenöle, wie PNTE festgestellt hat, insoweit einen ökologischen Nutzen haben, als sie es erlaubt, Abfälle zu entsorgen und dadurch gleichzeitig einen fossilen Brennstoff oder einen aus speziellen hierfür bestimmten Kulturen gewonnenen flüssigen Biobrennstoff, dessen Umweltbilanz aufgrund der mit diesen Kulturen möglicherweise einhergehenden indirekten Landnutzungsänderung umstritten ist, zu substituieren ( 59 ).

78.

Ich bezweifle jedoch, dass es notwendigerweise ausreicht, die Bilanz der Verwendung des aus Abfällen gewonnenen Biobrennstoffs mit der Bilanz der Nutzung des substituierten Brennstoffs hinsichtlich der Emissionen zu vergleichen, die normalerweise mit dessen Verbrennung verbunden sind. Diese Problematik bezieht sich auf die Ermittlung des im Rahmen der Anwendung von Art. 6 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2008/98 relevanten Vergleichssystems.

79.

Gemäß dem Leitliniendokument der Kommission wird diese Voraussetzung eingehalten, wenn nachgewiesen ist, dass die Nutzung des Stoffs außerhalb der Abfallregelung keine negativen Auswirkungen auf Umwelt und Gesundheit hat, die über denen seiner Verwendung unter der Geltung dieser Regelung liegen ( 60 ). Es ginge daher um einen Vergleich des Risikos für Umwelt und Gesundheit, je nachdem, ob der betreffende Stoff als Abfall oder als ein Erzeugnis angesehen wird, das die Abfalleigenschaft nicht mehr aufweist.

80.

Wie im vorliegenden Fall aus den Dokumenten, die den schriftlichen Erklärungen von PNTE und der Provinz Cuneo als Anlage beigefügt sind, hervorgeht, haben die zuständigen nationalen Behörden anerkannt, dass die Umweltbilanz der Brennstoffänderung insofern positiv sei, als diese Änderung zu einer Verringerung der mit der Verbrennung von Methangas verbundenen Emissionen führe ( 61 ). Gemäß diesen Dokumenten und vorbehaltlich einer Überprüfung durch das vorlegende Gericht bezieht sich die besagte Bilanz jedoch nicht auf die etwaigen Umweltfolgen aus der Verbrennung des Pflanzenöls in Bezug auf mögliche Emissionen anderer Schadstoffe, die mit der Verbrennung von Abfällen verbunden sein können. Ebenso wenig garantiert die Tatsache, dass das Pflanzenöl der technischen UNI-Norm für flüssige Biobrennstoffe genügt, notwendigerweise, dass es keine Umwelt- oder Gesundheitsrisiken aufweist, die speziell mit der Tatsache verbunden sind, dass es aus der Behandlung von Abfällen stammt ( 62 ).

81.

Unter diesen Umständen verweisen die Provinz Cuneo und die italienische Regierung auf das Vorsorgeprinzip. Insgesamt negative Auswirkungen der Verwendung des Pflanzenöls als Brennstoff in einer Kraft-Wärme-Kopplungs-Anlage auf die Umwelt oder die menschliche Gesundheit ließen sich aus den in Nr. 31 der vorliegenden Schlussanträge erwähnten Gründen nicht mit einem vernünftigen Grad an wissenschaftlicher Sicherheit ausschließen.

82.

Dagegen machen PNTE und die Kommission geltend, die italienischen Behörden hätten weder nachgewiesen, dass die Verbrennung veresterten Pflanzenöls der Umwelt mehr schade als die Verbrennung mechanisch behandelten Pflanzenöls, noch, dass die Verwendung veresterten Pflanzenöls als Brennstoff in einer Kraft-Wärme-Kopplungs-Anlage schädlicher sei als seine Nutzung als Biokraftstoff. Das Fehlen dieses Nachweises bedeute im Wesentlichen, dass die in Art. 6 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2008/98 vorgesehene Voraussetzung als erfüllt gelten müsse.

83.

In diesem Zusammenhang erinnere ich daran, dass die Mitgliedstaaten bei der Beurteilung, ob die Voraussetzungen für das Ende der Abfalleigenschaft erfüllt sind, meines Erachtens über ein weites Ermessen verfügen. Insbesondere hängt diese Beurteilung von den Entscheidungen ab, die jeder einzelne Mitgliedstaat trifft, wenn auf Unionsebene keine Kriterien für das von ihm angestrebte Umweltschutzniveau ( 63 ) und die Abwägung zwischen den beiden mit diesem Artikel verfolgten Zielen ( 64 ) festgelegt worden sind.

84.

Hinzu kommt, dass sich eine solche Beurteilung oftmals in einen Kontext einfügt, der durch einen gewissen Grad an wissenschaftlicher Unsicherheit hinsichtlich der Umweltrisiken gekennzeichnet ist, die mit dem Ende der Abfalleigenschaft bestimmter Stoffe verbunden sind. Ein Mitgliedstaat ist meiner Meinung nach – gerade aufgrund des Vorsorgeprinzips ( 65 ) – befugt, den erforderlichen Grad an Sicherheit für das Nichtvorliegen einer Gefahr erheblicher negativer Auswirkungen für die Umwelt oder die menschliche Gesundheit sowie das Risikoniveau festzulegen, das zum Zweck einer Genehmigung des Endes der Abfalleigenschaft als annehmbar erscheint. Seine Entscheidung muss jedoch auf einer Prüfung der relevanten technischen und wissenschaftlichen Erkenntnisse beruhen, wobei die Mitgliedstaaten die Beweislast hinsichtlich der Einhaltung der Voraussetzungen für das Ende der Abfalleigenschaft den Abfallbesitzern aufbürden können, die sich darauf berufen ( 66 ).

85.

Die vorstehenden Erwägungen veranlassen mich zu der Schlussfolgerung, dass Art. 6 Abs. 1 und 4 der Richtlinie 2008/98 den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Rechtsvorschriften nicht entgegenstünde, wenn das vorlegende Gericht die Ansicht verträte, der nationale Gesetzgeber habe, ohne einen offensichtlichen Beurteilungsfehler zu begehen, davon ausgehen dürfen, dass chemisch behandelte gebrauchte Pflanzenöle die in Abs. 1 dieses Artikels genannten Voraussetzungen nicht erfüllen könnten, wenn sie als Brennstoffe in einer schadstoffausstoßenden Anlage verwendet würden.

86.

Gleiches würde gelten, falls dieses Gericht entschiede, dass der nationale Gesetzgeber, ohne dass die Schlussfolgerung mit einem offensichtlichen Beurteilungsfehler behaftet wäre, die Ansicht habe vertreten dürfen, die Überprüfung der Einhaltung dieser Voraussetzungen setze aufgrund ihres komplexen und technischen Charakters die Festlegung von Kriterien für das Ende der Abfalleigenschaft derartiger Öle in einem innerstaatlichen Rechtsakt mit allgemeiner Geltung voraus, unter der Bedingung, dass das Verfahren zum Erlass eines solchen Rechtsakts die Wirksamkeit von Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2008/98 garantiere.

87.

Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2009/28 den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Rechtsvorschriften insoweit entgegensteht, als die Liste der Kategorien von Brennstoffen aus Biomasse, die in einer schadstoffausstoßenden Anlage verwendet werden können, ohne den Vorschriften über die energetische Abfallverwertung genügen zu müssen, nur durch ein Ministerialdekret geändert werden kann, dessen Erlassverfahren nicht mit dem Verwaltungsverfahren zur Genehmigung der Verwendung eines Stoffs aus Biomasse als Brennstoff abgestimmt ist ( 67 ). Dieses Gericht hebt hervor, dass das Verfahren zum Erlass eines solchen Ministerialdekrets überdies keine bestimmten und transparenten Zeitpläne vorsehe.

88.

Die damit aufgeworfene Problematik bezieht sich auf das Verhältnis zwischen den nationalen Verfahren zur Anerkennung des Endes der Abfalleigenschaft nach Art. 6 Abs. 4 der Richtlinie 2008/98 einerseits und den Anforderungen aus Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2009/28 andererseits. Der Gerichtshof wird nämlich aufgefordert, zu bestimmen, ob – und gegebenenfalls inwieweit – die Tatsache, dass der Stoff, dessen Ende der Abfalleigenschaft sein Besitzer feststellen lassen will, ein flüssiger Biobrennstoff im Sinne von Art. 2 Buchst. h dieser Richtlinie ist, die den Mitgliedstaaten auferlegten Verpflichtungen hinsichtlich der Beurteilung berührt, ob die in Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2008/98 festgelegten Voraussetzungen erfüllt sind.

89.

Vor dem Hintergrund der in Beantwortung der ersten Vorlagefrage vorgeschlagenen Würdigung gilt es im Rahmen dieser Problematik zum einen zu ermitteln, ob Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2009/28 die Schlussfolgerung in Frage stellt, wonach die Mitgliedstaaten vorbehaltlich einer Kontrolle auf offensichtliche Beurteilungsfehler jede Möglichkeit eines Endes der Abfalleigenschaft für bestimmte Abfälle ausschließen können, die gegebenenfalls einer spezifischen Behandlung unterzogen wurden und/oder einer bestimmten Verwendung dienen sollen.

90.

Zum anderen ist klarzustellen, ob, wenn ein Mitgliedstaat die Ansicht vertritt, dass, obwohl sich diese Möglichkeit vernünftigerweise nicht von vornherein ausschließen lasse, die Einhaltung der Voraussetzungen für das Ende der Abfalleigenschaft nur überprüft werden könne, wenn für diese Art von Abfällen Kriterien festgelegt worden seien, Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2009/28 ihm Verpflichtungen auferlegt, die zu der Verpflichtung hinzukommen, ein Verfahren einzurichten, das dem Effektivitätsgrundsatz gerecht wird und die Ausarbeitung solcher Kriterien ermöglicht.

91.

Diese Fragen werden von mir verneint.

92.

Dem ist so, weil Bestimmungen des nationalen Rechts, wonach bestimmte Kategorien von Abfällen aus Biomasse diese Eigenschaft nicht verlieren, wenn sie im Hinblick auf eine Verwendung als Brennstoffe einer bestimmten Behandlung unterzogen worden sind, meines Erachtens zum einen als materielle Voraussetzungen für den Rückgriff auf bestimmte Arten von erneuerbarer Energie aufzufassen sind. Solche Bestimmungen stehen einer Genehmigung zur Verwendung der betreffenden Abfälle als erneuerbare Energiequellen nicht entgegen. Sie unterwerfen diese Verwendung lediglich den regulatorischen Anforderungen für die energetische Abfallverwertung. Aus den nachstehend dargelegten Gründen bin ich jedoch der Ansicht, dass die materiellen Voraussetzungen für die Verwendung erneuerbarer Energien nicht in den Anwendungsbereich von Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2009/28 fallen.

93.

Zum anderen beziehen sich die Zweifel des vorlegenden Gerichts nur insoweit auf die Vereinbarkeit des Verfahrens zur Genehmigung des Betriebs einer Biomasseanlage mit der besagten Vorschrift, als dieses Verfahren nicht mit dem Verfahren zur Ausarbeitung eines innerstaatlichen Rechtsakts mit allgemeiner Geltung abgestimmt ist, der ein Ende der Abfalleigenschaft des flüssigen Biobrennstoffs ermöglicht, den er genehmigen will. Das vorlegende Gericht fragt sich außerdem, ob das letztgenannte Verfahren notwendig und verhältnismäßig ist. Auch Regelungsverfahren zur Festlegung von Kriterien für das Ende der Abfalleigenschaft werden meines Erachtens – ebenfalls aus den nachstehend dargelegten Gründen – nicht durch Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2009/28 geregelt.

94.

Insoweit geht aus dem Wortlaut von Unterabs. 1 dieser Vorschrift zunächst hervor, dass einzelstaatliche Vorschriften für die „Genehmigungs‑, Zertifizierungs- und Zulassungsverfahren“, die auf Energie aus erneuerbaren Quellen erzeugende, übertragende oder verteilende Anlagen sowie auf die Umwandlung von Biomasse in Energieprodukte anwendbar sind, „verhältnismäßig und notwendig“ sein müssen ( 68 ). Ihr Unterabs. 2 verpflichtet die Mitgliedstaaten dazu, eine Reihe von Maßnahmen zu ergreifen, die dieses Erfordernis auf nicht erschöpfende Weise konkretisieren sollen. Diese spezifischen Verpflichtungen können – im Licht von Unterabs. 1 der genannten Vorschrift betrachtet – nicht so ausgelegt werden, als hätten sie einen umfassenderen Anwendungsbereich als das allgemeine Erfordernis der Verhältnismäßigkeit und der Notwendigkeit, dessen Konkretisierung sie sind ( 69 ).

95.

Sodann ergibt sich die Auslegung, wonach dieses allgemeine Erfordernis ausschließlich für Bestimmungen verfahrensrechtlicher Art gilt, auch aus der Entstehungsgeschichte von Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2009/28. Die vorbereitenden Arbeiten zeigen nämlich, dass mit dieser Vorschrift die administrativen Hürden im Zusammenhang mit den Verzögerungen, den Verwaltungskosten und den Unsicherheiten hinsichtlich der Verfahren zur Erteilung von Genehmigungen und Zulassungen für Projekte zur Nutzung erneuerbarer Energien abgebaut werden sollten ( 70 ).

96.

Schließlich untermauern die Ziele und die allgemeine Systematik der Richtlinie 2009/28 diese Auslegung.

97.

Wie aus ihrem Art. 1 hervorgeht, beschränkt sich die genannte Richtlinie darauf, einen gemeinsamen Rahmen für die Förderung von Energie aus erneuerbaren Quellen zu schaffen. Zu diesem Zweck werden in ihr verbindliche nationale Ziele für den Gesamtanteil erneuerbarer Energien am Bruttoendstromverbrauch und am Energieverbrauch im Verkehrssektor festgelegt. Mit der Verwirklichung dieser Ziele soll wiederum die Verwirklichung des Gesamtziels ermöglicht werden, das darin besteht, sicherzustellen, dass sich der Anteil von Energie aus erneuerbaren Quellen innerhalb der Union bis 2020 auf mindestens 20 % beläuft ( 71 ).

98.

In diesem Zusammenhang zeigen die vorbereitenden Arbeiten, dass der Gesetzgeber die Freiheit der Mitgliedstaaten bewahren wollte, den Sektor der erneuerbaren Energiequellen so auszubauen, wie es ihnen angesichts ihrer nationalen Gegebenheiten am besten geeignet erscheint, und ihren Energiemix daher nach ihren eigenen Prioritäten zusammenzusetzen, vorausgesetzt, sie verwirklichen die ihnen gesetzten verbindlichen nationalen Ziele ( 72 ).

99.

Diese Beschreibung der Ziele und der allgemeinen Systematik der Richtlinie 2009/28 liegt dem im Urteil Elecdey Carcelen u. a. ( 73 ) verfolgten Ansatz zugrunde. Der Gerichtshof hat darin entschieden, dass Art. 13 Abs. 1 Buchst. e dieser Richtlinie lediglich die Kosten im Zusammenhang mit den behördlichen Genehmigungs‑, Zertifizierungs- und Zulassungsverfahren regeln soll und nicht darauf abzielt, die Möglichkeit der Mitgliedstaaten einzuschränken, Steuern wie eine Abgabe auf Windkraftanlagen zu erheben. Die Mitgliedstaaten, auch wenn sie nach Art. 3 Abs. 1 und 2 der genannten Richtlinie durch eine Ergebnisverpflichtung, nämlich die Verpflichtung, ihre verbindlichen nationalen Ziele zu erreichen, gebunden seien, verfügten über einen Wertungsspielraum hinsichtlich der Wahl der zu diesem Zweck ergriffenen Mittel. Vor diesem Hintergrund lasse sich nicht ausschließen, dass eine solche Abgabe die Entwicklung der Windenergie weniger attraktiv mache oder sogar gefährde. Selbst wenn unterstellt werde, dass die fragliche Abgabe den betreffenden Mitgliedstaat daran habe hindern können, sein verbindliches nationales Ziel zu erreichen, hätte sich, so der Gerichtshof, daraus jedoch höchstens eine Verletzung dieser Ergebnisverpflichtung ergeben. Die Maßnahme, mit der die Abgabe eingeführt werde, könne deswegen an sich nicht als ein Verstoß gegen die Richtlinie angesehen werden. Sie müsse allerdings die durch den AEU-Vertrag garantierten Grundfreiheiten beachten ( 74 ).

100.

Die Logik, der dieses Urteil folgt, scheint mir zu bestätigen, dass Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2009/28 nicht so ausgelegt werden kann, als schränke er die Befugnis der Mitgliedstaaten ein, die Entwicklung erneuerbarer Energien durch Regulierungsmaßnahmen nicht verfahrensrechtlicher Art zu begrenzen.

101.

Aus meiner Sicht stellt das genannte Urteil den Ansatz in Frage, der im Urteil Azienda Agro-Zootecnica Franchini und Eolica di Altamura ( 75 ), auf das sich die Kommission zur Stützung einer Auslegung berufen hat, die im Widerspruch zu der von mir befürworteten Auslegung steht, gewählt worden ist. Der Gerichtshof hatte darin im Rahmen eines Rechtsstreits, auf den die Richtlinie 2009/28 ratione temporis noch nicht anwendbar war, entschieden, dass Art. 13 dieser Richtlinie Ausdruck des allgemeinen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit im Unionsrecht ist. Er hat daher geprüft, ob eine nationale Regelung, wonach die Errichtung von nicht zur Eigennutzung bestimmten Windenergieanlagen in Natura-2000-Gebieten verboten ist, mit diesem Grundsatz im Einklang steht. Obwohl dieses Urteil Anhaltspunkte dafür enthielt, dass sich der in der erwähnten Vorschrift genannte Grundsatz der Verhältnismäßigkeit auf sämtliche – sowohl verfahrensrechtliche als auch materielle – Vorschriften für die Erzeugung erneuerbarer Energien bezieht, scheint mir dieser Ansatz im Urteil Elecdey Carcelen u. a. ( 76 ) aufgegeben worden zu sein.

102.

Ich schließe daraus, dass Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2009/28 einer nationalen Regelung, wonach die Verwendung chemisch behandelter gebrauchter Pflanzenöle als Brennstoffe in einer schadstoffausstoßenden Anlage von der Einhaltung der Vorschriften auf dem Gebiet der Abfallverbrennung abhängig gemacht wird, nicht entgegensteht, sofern und solange in einem Ministerialdekret nichts anderes bestimmt ist. Selbst wenn eine solche Regelung die Verwirklichung des Italien gesetzten verbindlichen nationalen Ziels gefährden würde (worauf der Vorlagebeschluss keineswegs hindeutet), ergäbe sich daraus lediglich eine Verletzung der diesem Staat obliegenden Ergebnisverpflichtung.

103.

Diese Schlussfolgerung wird durch das von PNTE angeführte Vorbringen, wonach die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regelung insoweit gegen Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2009/28 verstoße, als die darin enthaltene Liste der zugelassenen Brennstoffe nicht mit der Definition des Begriffs „flüssiger Biobrennstoff“ in der Bestimmung nationalen Rechts abgestimmt sei, durch die Art. 2 Buchst. h dieser Richtlinie umgesetzt werde, nicht widerlegt.

104.

Sie wird auch nicht durch das von der Kommission in der mündlichen Verhandlung angeführte Vorbringen in Frage gestellt, wonach Art. 17 Abs. 8 der Richtlinie 2009/28 einen Mitgliedstaat daran hindere, die Verbrennung eines flüssigen Biobrennstoffs wie Pflanzenöl, der die in Abs. 1 dieses Artikels festgelegten Nachhaltigkeitskriterien erfülle, den Abfallvorschriften zu unterwerfen.

105.

Ich weise insoweit darauf hin, dass Art. 2 Buchst. h der Richtlinie 2009/28 lediglich den in anderen Bestimmungen dieser Richtlinie verwendeten Begriff „flüssiger Biobrennstoff“ definiert. Insbesondere Art. 17 Abs. 1 der genannten Richtlinie sieht „Nachhaltigkeitskriterien“ für Biokraftstoffe und flüssige Biobrennstoffe vor.

106.

Entgegen dem Vorbringen der Kommission wird mit der von Art. 17 der Richtlinie 2009/28 vorgenommenen Harmonisierung, wie aus dem Wortlaut seines Abs. 8 hervorgeht und wie der Gerichtshof bereits festgestellt hat ( 77 ), lediglich klargestellt, welche Nachhaltigkeitskriterien Biokraftstoffe und flüssige Biobrennstoffe „[f]ür die Zwecke des Absatzes 1 Buchstaben a, b und c“ erfüllen müssen. Bei diesen Zwecken handelt es sich zum einen um die Berücksichtigung von Energie in Form von Biokraftstoffen und flüssigen Biobrennstoffen bei der Überprüfung, inwieweit ein Mitgliedstaat seine verbindlichen nationalen Ziele und seine Verpflichtungen zur Nutzung erneuerbarer Energien einhält, und zum anderen um die Möglichkeit der finanziellen Förderung für den Verbrauch von Biokraftstoffen.

107.

Nach Ansicht des Gerichtshofs ergibt sich daraus, dass Art. 17 der Richtlinie 2009/28 die Mitgliedstaaten nicht dazu verpflichtet, Einfuhren nachhaltiger Biokraftstoffe aus anderen Mitgliedstaaten bedingungslos zu gestatten ( 78 ). Der gleichen Logik folgend verlangt diese Vorschrift nach meinem Dafürhalten auch nicht, dass ein Mitgliedstaat die Verwendung nachhaltiger Biokraftstoffe und flüssiger Biobrennstoffe ohne Einschränkung gestattet, unabhängig davon, ob sie in seinem Hoheitsgebiet oder in einem anderen Mitgliedstaat hergestellt werden.

108.

Nach alledem schlage ich vor, die Vorlagefragen des Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Verwaltungsgericht für die Region Piemont, Italien) wie folgt zu beantworten: