1. 

Mit seinem Vorabentscheidungsersuchen möchte der Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Italien) vom Gerichtshof wissen, ob das Unionsrecht einer regionalen Regelung wie der im Ausgangsrechtsstreit in Rede stehenden entgegensteht, die die Ansiedlung neuer Optikergeschäfte von Kriterien abhängig macht, die an die Bevölkerungsdichte und an die Entfernung zwischen diesen Geschäftslokalen anknüpfen.

2. 

Die Vorlagefragen stellen sich im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen Ottica New Line di Accardi Vincenzo (im Folgenden: Ottica New Line) und der Comune di Campobello di Mazara, wegen deren Entscheidung, mit der sie der Fotottica Media Vision di Luppino Natale Fabrizio e C. Snc (im Folgenden: Fotottica) die Erlaubnis erteilt hat, innerhalb des Gebiets dieser Gemeinde die Tätigkeit als Optiker gewerblich auszuüben.

3. 

Die vorliegende Rechtssache fügt sich ein in die Reihe der früheren Rechtsprechung zu nationalen Maßnahmen, die die Ausübung der Niederlassungsfreiheit im Rahmen von Berufen, die einen Bezug zur öffentlichen Gesundheit aufweisen, von einer Erlaubnisregelung abhängig machen, durch die eine Beschränkung geschaffen wird ( 2 ). Es ist darauf hinzuweisen, dass die Besonderheiten der Tätigkeit der Optiker von der Rechtsprechung bereits untersucht worden sind, aus der hervorgeht, dass sich diese Tätigkeit von Dienstleistungen unterscheidet, die in vollem Umfang zum Schutz der öffentlichen Gesundheit gehören ( 3 ). Im vorliegenden Fall wird der Gerichtshof klären müssen, ob und gegebenenfalls inwieweit die im Urteil Blanco Pérez und Chao Gómez ( 4 ) aufgestellten Grundsätze betreffend die Errichtung von Apotheken geeignet sind, auf Optikergeschäfte angewendet zu werden.

4.

Der 22. Erwägungsgrund der Richtlinie 2006/123/EG ( 5 ) lautet:

„Der Ausschluss des Gesundheitswesens vom Anwendungsbereich dieser Richtlinie sollte Gesundheits- und pharmazeutische Dienstleistungen umfassen, die von Angehörigen eines Berufs im Gesundheitswesen gegenüber Patienten erbracht werden, um deren Gesundheitszustand zu beurteilen, zu erhalten oder wiederherzustellen, wenn diese Tätigkeiten in dem Mitgliedstaat, in dem die Dienstleistungen erbracht werden, einem reglementierten Gesundheitsberuf vorbehalten sind.“

5.

Art. 1 Abs. 1 dieser Richtlinie bestimmt:

„Diese Richtlinie enthält allgemeine Bestimmungen, die bei gleichzeitiger Gewährleistung einer hohen Qualität der Dienstleistungen die Wahrnehmung der Niederlassungsfreiheit durch Dienstleistungserbringer sowie den freien Dienstleistungsverkehr erleichtern sollen.“

6.

Art. 2 Abs. 2 Buchst. f der Richtlinie 2006/123 sieht vor:

„Diese Richtlinie findet auf folgende Tätigkeiten keine Anwendung:

…

7.

Art. 1 des sizilianischen Regionalgesetzes Nr. 12 vom 9. Juli 2004 zur Regelung der Ausübung der Tätigkeit als Optiker und zur Änderung des Regionalgesetzes Nr. 28 vom 22. Februar 1999 (im Folgenden: Regionalgesetz Nr. 12/2004) lautet:

„(1)   Für die Erteilung der Erlaubnis für die Ausübung der Tätigkeit als Optiker durch die zuständige Gemeindebehörde ist neben der Eintragung in das entsprechende besondere Register nach Art. 71 des Regionalgesetzes Nr. 25 vom 1. September 1993 das Verhältnis zwischen der Zahl der Einwohner und der Zahl der Optikergeschäfte zu berücksichtigen, um eine vernünftige Verteilung des Angebots innerhalb des Gebiets sicherzustellen. Dieses Verhältnis wird auf ein Optikergeschäft je 8000 Einwohner festgelegt. Die Entfernung zwischen einem Geschäft und dem nächsten darf 300 Meter nicht unterschreiten. Diese Begrenzungen gelten nicht für Geschäfte, die von einem gemieteten in ein eigenes Ladenlokal verlegt werden oder die durch Kündigung oder andere Gründe höherer Gewalt verlegt werden müssen. Erlaubnisse, die am Tag des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits erteilt waren, bleiben unberührt.

(2)   Besteht erwiesenermaßen ein örtlicher Bedarf, kann die zuständige Gemeindebehörde in Abweichung von den Bestimmungen des Abs. 1 die entsprechende Erlaubnis erteilen oder die Übertragung einer bestehenden Erlaubnis verfügen, nachdem sie zuvor die obligatorische Stellungnahme des bei der Handelskammer eingerichteten Provinzialausschusses gemäß Art. 8 der durch Präsidialdekret Nr. 64 vom 1. Juni 1995 erlassenen Durchführungsverordnung zu Art. 71 des Regionalgesetzes Nr. 25 vom 1. September 1993 eingeholt hat.

(3)   In Gemeinden, in denen die Wohnbevölkerung 8000 Einwohner nicht überschreitet, kann die zuständige Gemeindebehörde ohne Anhörung des Ausschusses gemäß Abs. 2 höchstens zwei Erlaubnisse erteilen. Anträge, die am Tag des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits gestellt waren, bleiben unberührt.“

8.

Mit Verfügung vom 18. Dezember 2009 erteilte die Comune di Campobello di Mazara Fotottica die Erlaubnis, auf dem Gemeindegebiet ein Optikergeschäft zu eröffnen. Aus dem Vorlagebeschluss geht hervor, dass diese Verfügung vom 18. Dezember 2009 unter Verstoß gegen Art. 1 Abs. 1 des Regionalgesetzes Nr. 12/2004 erging, da bei der Ansiedlung des genannten Geschäfts die von dieser Bestimmung vorgesehenen Voraussetzungen betreffend die Bevölkerungsdichte und den Abstand zwischen den Optikergeschäften nicht eingehalten worden waren.

9.

Ottica New Line focht die genannte Verfügung vom 18. Dezember 2009 beim Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia an. Mit Entscheidung vom 18. März 2010 wies dieses Gericht ihre Klage ab, nachdem es die Anwendbarkeit von Art. 1 Abs. 1 des Regionalgesetzes Nr. 12/2004 mit der Begründung verneint hatte, dass dieser mit dem Unionsrecht unvereinbar sei.

10.

Ottica New Line legte gegen diese Entscheidung Berufung beim vorlegenden Gericht ein, das wissen möchte, ob die sich aus dem Urteil Blanco Pérez und Chao Gómez ergebenden Grundsätze auf die Ansiedlung von Optikergeschäften übertragen werden können. Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts ist nicht zu bestreiten, dass der Beruf des Optikers, mehr noch als jener des Apothekers, kommerziellen Überlegungen unterliegt. Es lasse sich jedoch nicht grundsätzlich ausschließen, dass an der Einführung und Aufrechterhaltung einer besonderen Regelung für die räumliche Verteilung der Optikergeschäfte ein entsprechendes die Gesundheit betreffendes Interesse bestehe.

11.

Vor diesem Hintergrund hat der Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

12.

Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen ist am 21. Oktober 2011 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofs eingetragen worden. Schriftliche Erklärungen sind von der tschechischen, der spanischen und der niederländischen Regierung sowie von der Europäischen Kommission eingereicht worden.

13.

Vorab weise ich darauf hin, dass alle Elemente des in Rede stehenden Ausgangsrechtsstreits innerhalb eines einzigen Mitgliedstaats, sogar innerhalb einer einzigen Region, liegen. Da das Vorabentscheidungsersuchen keinen grenzüberschreitenden Aspekt enthält, könnte es somit für unzulässig erklärt werden.

14.

Es steht nämlich fest, dass die Bestimmungen des AEU‑Vertrags über die Niederlassungsfreiheit nicht auf einen Sachverhalt anwendbar sind, der sich ausschließlich innerhalb eines Mitgliedstaats abspielt ( 6 ).

15.

Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs kann die Antwort auf eine solche Frage dem vorlegenden Gericht gleichwohl von Nutzen sein, insbesondere dann, wenn sein nationales Recht vorschreiben sollte, dass einem inländischen Staatsangehörigen die gleichen Rechte zustehen wie die, die einem Staatsangehörigen eines anderen Mitgliedstaats in der gleichen Lage kraft Unionsrecht zustünden ( 7 ).

16.

Im vorliegenden Fall betrifft der in dieser Rechtsprechung angesprochene Fall im Zusammenhang mit dem Ausgangsverfahren die Rechte, die ein Angehöriger eines anderen Mitgliedstaats als der Italienischen Republik nach dem Unionsrecht hätte, wenn er sich in der gleichen Lage wie Fotottica befände, die ein Optikergeschäft eröffnen möchte und der Klage eines anderen Optikergeschäfts ausgesetzt ist, die sich auf eine regionale Regelung stützt, mit der ein System der vorherigen Erlaubnis eingerichtet wird, deren Erteilung besonders strengen Anforderungen unterliegt, die geeignet sind, die diesem Unternehmer aus dem Vertrag zustehenden Rechte zu beschränken.

17.

Da es nicht offensichtlich ist, dass die Auslegung des Unionsrechts nicht nützlich wäre, um dem vorlegenden Gericht die Entscheidung zu ermöglichen, ist das vorliegende Ersuchen folglich als zulässig anzusehen.

18.

Im vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen stellt sich im Wesentlichen die Frage, ob die Optikertätigkeit einen hinreichend starken Bezug zum Schutz der öffentlichen Gesundheit aufweist, um nationale Maßnahmen zu rechtfertigen, die die durch den Vertrag garantierte Niederlassungsfreiheit beschränken. Aus diesem Grund werde ich hierzu einleitend einige allgemeine Gesichtspunkte prüfen.

19.

Als Erstes möchte ich hervorheben, dass meiner Ansicht nach und ungeachtet der bestehenden Unterschiede auf nationaler Ebene ( 8 ) die von einem Optiker ausgeübte Tätigkeit im Allgemeinen einen gemischten Charakter aufweist. Daher muss für die Zwecke der Untersuchung der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Rechtsvorschriften über die Ausübung der Optikertätigkeit zwischen zwei Gesichtspunkten unterschieden werden.

20.

Zum einen steht fest, dass sich die Patienten oder Kunden meistens mit einer Verschreibung eines Augenarztes in Optikergeschäfte begeben, um Waren zur Korrektur von Sehfehlern, wie Brillen oder Kontaktlinsen, zu kaufen. Darüber hinaus übt ein Optiker, wenn er befugt ist, Sehtests vorzunehmen, die Sehschärfe zu messen, die nötige Sichtkorrektur zu bestimmen und zu überprüfen, Sehprobleme zu ermitteln und Sehschwächen durch optische Korrekturmittel zu behandeln, die Kunden darüber zu beraten und sie an einen Augenfacharzt zu überweisen, eine Tätigkeit aus, die unter den Begriff der Gesundheitsversorgung fällt und dem Schutz der öffentlichen Gesundheit dient.

21.

Zum anderen übt das Fachpersonal von Optikergeschäften eine Reihe von technischen Tätigkeiten aus, wie die Montage der Fassung, die Reparatur von Brillen, den Austausch von Gläsern und die Anpassung des Sitzes der Brillen. Überdies verkaufen die Optikergeschäfte üblicherweise ein Spektrum von Waren und optischem Zubehör, wie Sonnenbrillen, Brillenetuis, Pflegemittel und optische Instrumente wie Binokularlupen usw. Insoweit kann dieser Teil der Tätigkeit der Optiker, der als „paraoptisch“ eingestuft werden könnte, nicht als unter den Begriff der Gesundheitsversorgung fallend angesehen werden und ist somit kommerzieller Natur.

22.

Zwar sind diese beiden Gesichtspunkte meist wesensnotwendig miteinander verbunden, jedoch kann nicht ausgeschlossen werden, dass der „paraoptische“ Teil überwiegt oder sogar alleine vorliegt, falls der nationale Gesetzgeber so entschieden hat. Um im Einzelnen über die Einstufung der Optikertätigkeit in einem Mitgliedstaat befinden zu können, sind daher die ihm nach den anwendbaren nationalen Rechtsvorschriften zustehenden Befugnisse im Einzelfall zu prüfen.

23.

In diesem Zusammenhang möchte ich auf einige Punkte des Urteils Ker-Optika hinweisen, die meiner Ansicht nach für den vorgeschlagenen gemischten Ansatz sprechen. Der Gerichtshof, der über die Zulässigkeit des Verbots des Online-Verkaufs von Kontaktlinsen zu befinden hatte, hat nämlich entschieden, dass durch das Herstellen eines Kontakts eines Kunden zu einem qualifizierten Optiker und durch die von diesem erbrachten Leistungen die Risiken für die öffentliche Gesundheit verringert werden können. Der Gerichtshof hat daher zwar entschieden, dass die fragliche Regelung nicht dem Erfordernis der Verhältnismäßigkeit im Rahmen der Verfolgung des Ziels des Schutzes der öffentlichen Gesundheit genügte, hat jedoch anerkannt, dass die nationale Regelung, dadurch, dass sie die Aushändigung von Kontaktlinsen Optikergeschäften vorbehielt, zumindest geeignet war, die Erreichung des genannten Ziels zu gewährleisten ( 9 ).

24.

In diesem Sinne gehe ich davon aus, dass die Regel, die der Gerichtshof in der Rechtsprechung entwickelt hat, die sich an das Urteil LPO ( 10 ) anschloss, wonach der Mitgliedstaat verlangen kann, dass die Kontaktlinsen von Fachkräften geliefert werden, unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit auf jedes optische Material, dessen Verwendung Risiken für die Gesundheit der Patienten nach sich ziehen kann, ausgedehnt werden könnte. Dies scheint im Übrigen auch aus dem Urteil Mac Quen u. a. ( 11 ) hervorzugehen, wonach es unter bestimmten Voraussetzungen rechtmäßig ist, die Untersuchung im Rahmen der Korrektur rein optischer Fehler aus Gründen der öffentlichen Gesundheit einer Gruppe von Berufstätigen wie den Augenärzten unter Ausschluss der Augenoptiker, die keine Ärzte sind, vorzubehalten.

25.

Hingegen hat der Gerichtshof im Urteil Ker‑Optika eindeutig die Trennbarkeit der vorherigen ärztlichen Beratung, die die körperliche Untersuchung des Patienten erfordert, von dem Verkauf der Linsen als solchem festgestellt. Da dieser Vorgang von einem Nichtfachmann oder eventuell unter dessen Aufsicht durchgeführt werden kann, hat der Gerichtshof bestätigt, dass sich die Tätigkeit von Optikergeschäften unter diesem Gesichtspunkt klar von den zum Schutz der öffentlichen Gesundheit gehörenden Elementen abhob.

26.

Dieser Standpunkt stellt die Fortführung einer älteren Rechtsprechung dar zu der Regel, die hinsichtlich der Ausübung der Berufe des Arztes für Allgemeinmedizin, des Zahnarzts oder des Tierarzts nur jeweils eine Praxis zulässt; diese Regel begründet nach Ansicht des Gerichtshofs eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit, die nicht durch Zwänge der öffentlichen Gesundheit gerechtfertigt werden kann, da es nicht notwendig ist, dass sich ein Arzt ununterbrochen in der Nähe des Patienten oder Kunden aufhält ( 12 ). Generalanwalt Ruiz‑Jarabo Colomer hat in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Kommission/Griechenland ( 13 ) zu Recht vorgeschlagen, diesen Ansatz auch auf Augenoptiker auszudehnen ( 14 ). Zudem ist es nicht unzweckmäßig, die Analyse der Zweigliedrigkeit der rechtlichen Beziehungen in Optikergeschäften in den genannten Schlussanträgen zu erwähnen ( 15 ).

27.

Folglich scheint mir, dass die Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Optikertätigkeit es zulässt, dass dieser Beruf nicht in seiner Gesamtheit unter den Schutz der öffentlichen Gesundheit im strengen Wortsinn fällt.

28.

Schließlich nimmt, obwohl in den Vorlagefragen die Richtlinie 2006/123 nicht ausdrücklich angesprochen ist, der Vorlagebeschluss auf sie Bezug. Ohne eine abschließende Prüfung der Anwendbarkeit dieser Richtlinie auf den vorliegenden Fall vorzunehmen, stelle ich auf jeden Fall fest, dass diese Richtlinie auf jede Form der in ihrem Art. 4 Nr. 1 bestimmten Dienstleistungen – von den in ihren Art. 1 bis 4 aufgeführten Ausnahmen abgesehen – anwendbar ist. Nach Art. 2 Abs. 2 Buchst. f der Richtlinie 2006/123 in Verbindung mit ihrem 22. Erwägungsgrund sind jedoch die Gesundheitsdienstleistungen vorbehaltlich einiger Voraussetzungen von ihrem Anwendungsbereich ausgeschlossen. Zum einen handelt es sich um Dienstleistungen zur Beurteilung, Erhaltung oder Wiederherstellung des Gesundheitszustands der Patienten. Zum anderen muss diese Versorgung von Angehörigen eines in dem Mitgliedstaat reglementierten Gesundheitsberufs erbracht werden.

29.

Ich weise noch darauf hin, dass der Beruf des Optikers in Italien ein reglementierter Beruf im Sinne der Richtlinie 2005/36/EG ist ( 16 ). Der Beruf des Optikers fällt unter Anhang II Nr. 1 betreffend die Ausbildungsgänge im Gesundheitswesen sowie im sozialpädagogischen Bereich und stellt daher einen Beruf dar, für den eine Ausbildung im Sinne von Art. 11 Buchst. c Ziff. ii dieser Richtlinie erforderlich ist.

30.

Die Vorlagefragen werde ich im Licht all dieser Erwägungen prüfen.

31.

Ich weise zunächst darauf hin, dass sich das Problem, um dessen Auslegung ersucht wird, auch wenn das vorlegende Gericht dem Gerichtshof drei verschiedene, aufeinander aufbauende Fragen stellt, auf die Frage konzentriert, ob das Unionsrecht einer Regelung wie der in Rede stehenden regionalen Regelung entgegensteht. Daher schlage ich vor, die Fragen dahin umzuformulieren und sie in einem zu beantworten.

32.

Zudem bezieht sich der Ausgangsrechtsstreit auf die gewerbliche Ausübung der Optikertätigkeit, was eine Stabilität und Kontinuität der in einem Mitgliedstaat auf unbestimmte Zeit ausgeübten wirtschaftlichen Tätigkeit impliziert. Daher vertrete ich die Ansicht, dass – ungeachtet der verhältnismäßig weiten Formulierung der Vorlagefragen, die sowohl auf die Niederlassungs- als auch auf die Dienstleistungsfreiheit abzielen – sich die Antwort auf die Probleme im Zusammenhang mit der Niederlassungsfreiheit zu beschränken hat.

33.

Mit seinen Fragen möchte das vorlegende Gericht wissen, ob das Unionsrecht einer Regelung wie jener der Region Sizilien entgegensteht, die die Ansiedlung von Optikergeschäften von Bedingungen abhängig macht, die an die Bevölkerungsdichte und an die Entfernung zwischen diesen Geschäftslokalen anknüpfen.

34.

Nach ständiger Rechtsprechung schreibt Art. 49 AEUV die Aufhebung der Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit vor. Als solche Beschränkungen sind alle Maßnahmen anzusehen, die die Ausübung dieser Freiheit verbieten, behindern oder weniger attraktiv machen ( 17 ).

35.

Hierzu gehört insbesondere eine Regelung, die die Niederlassung eines Unternehmens aus einem anderen Mitgliedstaat von der Erteilung einer vorherigen Erlaubnis abhängig macht, denn diese ist geeignet, die Ausübung der Niederlassungsfreiheit durch dieses Unternehmen zu beeinträchtigen, indem sie es daran hindert, seine Tätigkeiten mit Hilfe einer Betriebsstätte frei auszuüben. Dieses Unternehmen läuft nämlich zum einen Gefahr, die zusätzlichen Verwaltungskosten und finanziellen Belastungen, die jede Erteilung einer solchen Erlaubnis mit sich bringt, tragen zu müssen. Zum anderen werden durch das System der vorherigen Erlaubnis jene Wirtschaftsteilnehmer von der Ausübung einer selbständigen Tätigkeit ausgeschlossen, die die zuvor festgelegten Anforderungen nicht erfüllen, von deren Einhaltung die Erteilung dieser Erlaubnis abhängig ist ( 18 ).

36.

Eine nationale Regelung stellt außerdem eine Beschränkung dar, wenn sie die Ausübung einer Tätigkeit von einer Bedingung abhängig macht, die an den wirtschaftlichen und sozialen Bedarf an dieser Tätigkeit anknüpft, denn sie zielt darauf ab, die Zahl der Dienstleister zu begrenzen ( 19 ).

37.

Hinsichtlich des Ausgangsrechtsstreits ist erstens festzustellen, dass die nationale Regelung die Errichtung eines Optikergeschäfts von der Erteilung einer vorherigen Erlaubnis durch die zuständige Gemeindebehörde abhängig macht. Zweitens erlaubt diese Regelung die Errichtung eines Optikergeschäfts für jeweils 8000 Einwohner der Region. Drittens steht diese Regelung der Ausübung einer selbständigen wirtschaftlichen Tätigkeit durch Optiker in den Räumlichkeiten ihrer Wahl entgegen, weil sie verpflichtet sind, im Allgemeinen eine Mindestentfernung von 300 Metern zu bestehenden Optikergeschäften einzuhalten.

38.

Außerdem hält diese Regelung Optikerunternehmen aus anderen Mitgliedstaaten davon ab, ihre Tätigkeiten in Sizilien mit Hilfe einer Betriebsstätte auszuüben, oder hindert sie sogar daran.

39.

Überdies möchte ich betonen, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehende regionale Regelung trotz ihres nicht diskriminierenden Erscheinungsbilds nach meinem Eindruck geeignet ist, indirekt diskriminierende Auswirkungen in Bezug auf die Nationalität der betroffenen Wirtschaftsteilnehmer aufzuweisen.

40.

Aus dem Regionalgesetz Nr. 12/2004 geht nämlich hervor, dass die Begrenzungen der Errichtung von Optikergeschäften nicht für Geschäfte gelten, die von einem gemieteten in ein eigenes Ladenlokal des Optikers verlegt werden oder die zwangsweise, namentlich aufgrund einer Kündigung, verlegt werden müssen. Es ist sehr wahrscheinlich, dass sich eine derartige Ausnahme eher zugunsten der Einwohner Siziliens auswirkt, als zugunsten nicht von der Insel stammender Personen, insbesondere Angehöriger anderer Mitgliedstaaten.

41.

Eine regionale Regelung wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende stellt folglich eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit im Sinne von Art. 49 AEUV dar.

42.

Wie das vorlegende Gericht in Betracht zieht, geht es um die Frage, ob im Bereich der fraglichen regionalen Regelung, die die Niederlassung von Optikergeschäften begrenzt, ein zwingender Grund des auf den Schutz der menschlichen Gesundheit bezogenen Allgemeininteresses anwendbar sein könnte.

43.

Nach der Rechtsprechung kann eine nationale Regelung, die zwar ohne Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit anwendbar ist, aber geeignet ist, die Ausübung der durch den Vertrag garantierten grundlegenden Freiheiten durch die Unionsangehörigen zu behindern oder weniger attraktiv zu machen, aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein, vorausgesetzt, dass sie geeignet ist, die Verwirklichung des mit ihr verfolgten Zwecks zu gewährleisten, und nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Zwecks erforderlich ist ( 20 ).

44.

Es steht fest, dass der Schutz der Gesundheit der Bevölkerung zu den zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gehört, die nach Art. 46 Abs. 1 EG Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit rechtfertigen können. Im Einzelnen lassen sich solche Beschränkungen mit dem Ziel rechtfertigen, eine sichere und qualitativ hochwertige Arzneimittelversorgung der Bevölkerung sicherzustellen. Die Bedeutung dieses allgemeinen Ziels wird insbesondere durch Art. 168 Abs. 1 AEUV bestätigt, wonach ein hohes Gesundheitsschutzniveau bei der Festlegung und Durchführung aller Unionspolitiken und ‑maßnahmen sichergestellt wird ( 21 ).

45.

In diesem Zusammenhang nimmt das vorlegende Gericht eine Verbindung zwischen der Optikertätigkeit und dem auf den Schutz der Gesundheit der Bevölkerung bezogenen Allgemeininteresse an, so dass im vorliegenden Fall ein zwingender Grund bestünde, der die oben erwähnte Einschränkung der Niederlassungsfreiheit rechtfertigen könnte.

46.

Hierzu führt der Vorlagebeschluss näher aus, dass ein Optiker nach den italienischen Rechtsvorschriften insoweit eine Tätigkeit zur Unterstützung der Gesundheitsberufe ausübe, als er Hilfsmittel zur Korrektur von Sehfehlern (Gläser, Brillenfassungen, Kontaktlinsen, Sehhilfen für Sehbehinderte) liefere, überprüfe und anpasse. Nach diesen Rechtsvorschriften könne er einfache Untersuchungen zur Messung der Sehkraft durchführen. Darüber hinaus könne der Optiker-Optometrist, falls er das erforderliche Diplom besitze, auch Sehschwächen durch Einsatz optischer Korrekturmittel behandeln. Des Weiteren messe der Optiker-Optometrist mit besonderen Apparaturen das Sehvermögen und stelle Sehmängel fest; er befasse sich somit mit der Auswahl, der Verschreibung und der Lieferung des geeignetsten Korrekturmittels und passe es den Bedürfnissen des Patienten an. Außerdem zähle die Vorbeugung von Sehschwierigkeiten zu seinen Aufgaben. Schließlich bestehe die Haupttätigkeit der Optikergeschäfte im Verkauf von Brillen und Kontaktlinsen, die auf Grundlage einer ärztlichen Verschreibung angefertigt würden.

47.

Ich weise jedoch darauf hin, dass sich diese Beschreibung des vorlegenden Gerichts auf den Wortlaut der Königlichen Verordnung Nr. 1265 vom 27. Juli 1934 und nicht auf die streitige sizilianische Regelung stützt. Das vorlegende Gericht erläutert aber nicht die möglicherweise zwischen diesen beiden Quellen bestehende Beziehung.

48.

Angesichts meiner einleitenden Erwägungen bin ich dennoch dazu geneigt, davon auszugehen, dass es die Ausgestaltung des Optikerberufs, der die nationalen Rechtsvorschriften zugrunde liegen, erlaubt, anzunehmen, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehende regionale Regelung grundsätzlich geeignet ist, einen zwingenden Grund im Zusammenhang mit der öffentlichen Gesundheit abzugeben.

49.

Es ist jedoch noch notwendig, dass diese Regelung das genannte Ziel tatsächlich verfolgt, was aus den auf die Ausübung des Optikerberufs in Sizilien anwendbaren Vorschriften klar hervorgehen müsste. Da nämlich das allgemeine Ziel des Schutzes der öffentlichen Gesundheit mehrere Ausprägungen hat, erfordert die Rechtfertigung einer Beschränkung meiner Ansicht nach das Bestehen einer starken und angemessenen Verbindung zwischen dem mit der streitigen Regelung verfolgten Zweck und dem fraglichen zwingenden Grund des Allgemeininteresses.

50.

In diesem Zusammenhang bedauere ich es zunächst, dass die italienische Regierung keine Erklärungen vorgelegt hat, die eine sachgerechte Aufklärung über Gegenstand und Zielsetzung der genannten sizilianischen Regelung bringen könnten. Es obliegt aber dem beteiligten Mitgliedstaat, nachzuweisen, dass die – nationale oder lokale – Maßnahme, die geeignet ist, eine Beschränkung darzustellen, gerechtfertigt ist.

51.

Darüber hinaus bin ich unter Berücksichtigung zum einen des in meinen einleitenden Erwägungen erwähnten gemischten Charakters der Tätigkeiten von Optikern und zum anderen der Tatsache, dass die Maßnahmen zur Planung der Optikerinfrastruktur gegebenenfalls besonders beschränkend sind, der Ansicht, dass an das Niveau, ab dem eine nationale Maßnahme zur Regelung der Eröffnung von Optikergeschäften als geeignet angesehen werden kann, durch das Ziel des Schutzes der öffentlichen Gesundheit gerechtfertigt zu sein, höhere Anforderungen zu stellen sind als in den Fällen, in denen sich eine reglementierte Tätigkeit in ihrer Gesamtheit oder zum überwiegenden Teil eindeutig auf Leistungen der Gesundheitsversorgung bezieht (ärztliche und Krankenhausleistungen, Apotheken).

52.

Im vorliegenden Fall ergibt sich die Beschränkung der Niederlassungsfreiheit gemäß dem Regionalgesetz Nr. 12/2004 zum einen aus einer demografischen Beschränkung und zum anderen aus einer geografischen Beschränkung.

53.

Was die demografische Beschränkung anbelangt, vertrete ich die Auffassung, dass eine derartige Maßnahme das Ziel des Schutzes der öffentlichen Gesundheit insoweit verfolgen kann, als sie insbesondere auf die ausgewogene Versorgung der Bevölkerung mit optischen Produkten und die gleichmäßige Verteilung der Optikergeschäfte auf Sizilien abzielt. Wie der Gerichtshof bereits festgestellt hat, können die Mitgliedstaaten beschließen, dass Einrichtungen und Infrastruktur des Gesundheitswesens einer Planung unterstellt werden, um den Zugang zu Leistungen des Gesundheitswesens in weniger attraktiven Gebieten mittels Untergrenze der Zahl der von einer solchen Einrichtung betreuten Einwohner zu gewährleisten ( 22 ). Aus diesem Grund könnte eine derartige Verteilung der Optikerdienstleistungen dazu beitragen, jedem Optikergeschäft einen ausreichenden Kundenkreis zu sichern.

54.

Was hingegen die geografische Beschränkung anbelangt, erkenne ich im vorliegenden Fall, auch wenn sich diese Beschränkung grundsätzlich als Ergänzung der Beschränkung, die auf die Bevölkerungseinheiten abstellt, erweisen könnte ( 23 ), keinen Zusammenhang mit dem Ziel des Schutzes der öffentlichen Gesundheit. Eine solche Begrenzung beschränkt nämlich den Wettbewerb nur dadurch, dass sie dazu führt, eine zu starke Konzentration von Optikergeschäften in einem bestimmten Sektor (in der näheren Umgebung oder auch in einem Einkaufszentrum) zu verhindern. Ein derartiges Ziel hat aber meiner Auffassung nach nichts mit dem Schutz der öffentlichen Gesundheit zu tun.

55.

Ich bin jedoch der Ansicht, dass eine derartige geografische Beschränkung Teil des genannten Ziels sein könnte, vorausgesetzt sie ist hinreichend weit gestaltet, um dem gleichen Zweck zu dienen wie die demografische Beschränkung ( 24 ). Ganz allgemein kann eine geografische Beschränkung nur dann Teil des Ziels des Schutzes der öffentlichen Gesundheit sein, wenn sie sich auf relevante Kriterien stützt. So kann eine geografische Beschränkung in einer städtischen Umgebung dazu beitragen, eine ausgewogene Versorgung mit medizinischen oder optischen Produkten zu gewährleisten, wohingegen sie in einer ländlichen oder am Stadtrand gelegenen Umgebung lediglich eine wettbewerbsfeindliche Wirkung haben kann.

56.

In Anbetracht des Akteninhalts erscheint es mir auf den ersten Blick nicht erwiesen, dass die sizilianische Regelung in ihrer Gesamtheit unter das Ziel des Schutzes der öffentlichen Gesundheit fällt. Ich weise darauf hin, dass die Rechtsprechung des Gerichtshofs zum Optikerberuf diesen Beruf den Gesundheitsberufen im strengen Sinne nicht gleichsetzt.

57.

Da jedoch die Tätigkeit des Optikers sowohl den die öffentliche Gesundheit betreffenden als auch den die „paraoptischen“ Dienstleistungen betreffenden Bereich umfassen kann, ist im Einzelfall zu untersuchen, welche Gewichtung zwischen diesen beiden Gesichtspunkten vorgenommen wurde, die zum Erlass einer nationalen Regelung geführt hat, durch die eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit begründet wird. In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen ist es zwingend, dass das vorlegende Gericht ermittelt, wozu die sizilianische Regelung tatsächlich dienen soll, damit die Frage nach deren möglicher Rechtfertigung mit Sicherheit beantwortet werden kann.

58.

Für den Fall, dass der Gerichtshof angesichts des Akteninhalts dennoch davon ausgehen sollte, dass der sizilianische Gesetzgeber bei der Auferlegung der Beschränkungen, die an die Bevölkerungsdichte und die zwischen den Optikergeschäften einzuhaltende Entfernung anknüpfen, vom Ziel des Schutzes der öffentlichen Gesundheit geleitet worden sei, sind, hilfsweise, die von der Rechtsprechung aufgestellen ergänzenden Rechtfertigungskriterien zu prüfen.

59.

Die Rechtfertigung einer Beschränkung der durch den Vertrag verbürgten Grundfreiheiten setzt, abgesehen vom Bestehen eines legitimen Ziels im Hinblick auf das Unionsrecht, voraus, dass die in Frage stehende Maßnahme geeignet ist, die Erreichung des mit ihr verfolgten Ziels zu gewährleisten, und dass sie nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist ( 25 ). Außerdem ist eine nationale Regelung nur dann geeignet, die Erreichung des geltend gemachten Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen ( 26 ).

60.

In seinem Vorlagebeschluss fragt das vorlegende Gericht in diesem Zusammenhang, ob es möglich sei, die Lösung auf den vorliegenden Fall zu übertragen, die sich aus dem Urteil Blanco Pérez und Chao Gómez ergebe, in dem der Gerichtshof entschieden hat, dass das Unionsrecht einer nationalen Regelung, die die Errichtung neuer Apotheken von Beschränkungen abhängig macht, die an die Bevölkerungsdichte und die Entfernung zwischen den Apotheken anknüpfen, grundsätzlich nicht entgegenstehe, sofern derartige Beschränkungen geeignet seien, die Apotheken ausgewogen auf das Staatsgebiet zu verteilen, dadurch für die gesamte Bevölkerung einen angemessenen Zugang zu Apothekerdienstleistungen zu gewährleisten und folglich die Sicherheit und Qualität der Versorgung der Bevölkerung mit Arzneimitteln zu steigern.

61.

Dieses Ergebnis stützte sich auf die Rechtsprechung, wonach es zulässig ist, dass Einrichtungen und Infrastruktur des Gesundheitswesens Gegenstand einer Planung sind. Diese kann eine vorherige Erlaubnis für die Niederlassung neuer Leistungserbringer umfassen, wenn diese Erlaubnis sich als unerlässlich erweist, um eventuelle Lücken im Zugang zu Leistungen des Gesundheitswesens zu schließen und um die Einrichtung von Strukturen einer Doppelversorgung zu vermeiden, so dass eine Gesundheitsversorgung gewährleistet ist, die den Bedürfnissen der Bevölkerung angepasst ist, das gesamte Hoheitsgebiet abdeckt und geografisch isolierte oder in sonstiger Weise benachteiligte Regionen berücksichtigt ( 27 ).

62.

Ich bin jedoch nicht davon überzeugt, dass dieses Ergebnis in vollem Umfang und unmittelbar auf die von Optikern erbrachten Leistungen übertragen werden kann.

63.

Das vorlegende Gericht führt zwar näher aus, dass nicht völlig ausgeschlossen werden könne, dass die Einführung und die Aufrechterhaltung einer besonderen Regelung der räumlichen Verteilung von Optikergeschäften unter ein Gesundheitsinteresse falle. Es lasse sich nämlich der Standpunkt vertreten, dass sich ohne jede Regelung die Optikergeschäfte letztlich an Orten, die als wirtschaftlich rentabel bekannt seien, konzentrieren würden, so dass die weniger attraktiven Orte unter einer unzureichenden Zahl von Optikern leiden würden.

64.

Es scheint mir jedoch im Hinblick auf die öffentliche Gesundheit zwischen den Aufgaben, die Apotheken anvertraut werden können, auf der einen und den Aufgaben, die Optikergeschäfte erfüllen, auf der anderen Seite ein deutlicher Unterschied zu bestehen.

65.

Erstens zeigt sich dieser Unterschied vor allem im Hinblick auf das Notfallmerkmal, das den Zugang zu Arzneimitteln gegenüber optischen Produkten kennzeichnet.

66.

Wie der Gerichtshof nämlich bereits klargestellt hat, ist es bei der Schaffung eines auf Apotheken anwendbaren rechtlichen Rahmens zwingend, der Bevölkerung einen angemessenen Zugang zum pharmazeutischen Dienst zu gewährleisten und folglich die Sicherheit und die Qualität der Versorgung der Bevölkerung mit Arzneimitteln zu steigern ( 28 ).

67.

Aus diesem Grund sehen die nationalen Regelungen häufig nicht nur Regeln über die demografische oder geografische Verteilung vor, sondern legen den Apothekern auch Verpflichtungen auf, die auf die Gewährleistung des ununterbrochenen Zugangs zu Arzneimitteln gerichtet sind. Es kann sich beispielsweise um Tage des Bereitschaftsdiensts oder um die Verpflichtung handeln, ärztlich verschriebene Arzneimittel innerhalb einer bestimmten Frist zu liefern.

68.

Dagegen hat die von den Optikern erbrachte Dienstleistung, auch wenn sie dem Schutz der öffentlichen Gesundheit dient, niemals einen solchen Notfallcharakter.

69.

Zweitens ist die Rechtsprechung des Gerichtshofs bereits auf einige Gesichtspunkte der Unterscheidung eingegangen, die es zwischen den Apotheken, den Optikergeschäften und den biomedizinischen Labors hinsichtlich der für die Patienten im Fall einer fehlerhaften oder unsachgemäßen Lieferung eines Arzneimittels bestehenden Gefahr gegenüber der im Fall eines bei der Lieferung von optischen Produkten begangenen Fehlers bestehenden Gefahr vorzunehmen gilt. So „[können] im Unterschied zu Optikerprodukten aus therapeutischen Gründen verschriebene oder verwendete Arzneimittel sich trotz allem, ohne dass der Patient sich dessen bei ihrer Verabreichung bewusst sein kann, als für die Gesundheit sehr schädlich erweisen, wenn sie ohne Not oder falsch eingenommen werden. Zudem führt ein medizinisch nicht gerechtfertigter Verkauf von Arzneimitteln zu einer ungleich größeren Verschwendung öffentlicher Finanzmittel als der nicht gerechtfertigte Verkauf von Optikerprodukten.“ ( 29 )

70.

Der Gerichtshof hat auch ausgeführt, dass die Gefahr, die sich aus einer unsachgemäßen Lieferung von Optikerprodukten ergebe – auch wenn sie negative Folgen für den Patienten haben könne –, nicht mit der Gefahr vergleichbar sei, der man im Fall der fehlerhaften Durchführung von biomedizinischen Analysen ausgesetzt sei ( 30 ).

71.

Schließlich ist, unabhängig von der Frage, inwiefern für die Zwecke der Prüfung der Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit die Optikertätigkeiten den Apothekertätigkeiten gleichgesetzt werden könnten, auf jeden Fall zu prüfen, ob die sizilianische regionale Regelung geeignet ist, das Ziel des Schutzes der öffentlichen Gesundheit zu gewährleisten, und nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist.

72.

In Anbetracht der fehlenden Präzision des Vorlagebeschlusses in dieser Hinsicht wird der nationale Richter zu überprüfen haben, ob in Sizilien eine echte für Optikerbetriebe geltende Planungspolitik besteht, die sich auf Überlegungen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit stützt. Insbesondere sollte verlangt werden, dass die Materialien der fraglichen Regelung eine vergleichende Untersuchung der Kriterien, auf die das Regionalgesetz Nr. 12/2004 abstellt, und eine Rechtfertigung für deren Wahl enthalten.

73.

Obwohl die in diesem Regionalgesetz festgelegten Bedingungen sehr streng erscheinen, schließe ich nicht aus, dass, vorbehaltlich Anpassungsmaßnahmen der in der Rechtsprechung ( 31 ) vorgesehenen Art, sich die fragliche Regelung für Optikergeschäfte als angemessen erweisen kann.

74.

Der Gerichtshof hat nämlich entschieden, dass unter den vom Vertrag geschützten Gütern und Interessen die Gesundheit und das Leben von Menschen den höchsten Rang einnehmen und dass es Sache der Mitgliedstaaten sei, zu bestimmen, auf welchem Niveau sie den Schutz der Gesundheit der Bevölkerung gewährleisten wollen und wie dieses Niveau erreicht werden soll ( 32 ).

75.

In diesem Zusammenhang sieht das Regionalgesetz Nr. 12/2004 die Möglichkeit vor, die erwähnten Kriterien für die Erteilung der Erlaubnis anzupassen, wenn „erwiesenermaßen ein örtlicher Bedarf [besteht]“ und „nachdem sie zuvor die obligatorische Stellungnahme des bei der Handelskammer eingerichteten Provinzialausschusses … eingeholt hat“. Des Weiteren lässt es das genannte Gesetz zu, dass in Gemeinden mit weniger als 8000 Einwohnern ohne Anhörung des genannten Ausschusses höchstens zwei Erlaubnisse erteilt werden.

76.

Im vorliegenden Fall scheint mir diese Anpassungsmethode nicht den Anforderungen zu entsprechen, die sich aus der Rechtsprechung ergeben, wonach „ein System vorheriger behördlicher Genehmigungen nur dann trotz des Eingriffs in eine Grundfreiheit gerechtfertigt [ist], wenn es jedenfalls auf objektiven und nicht diskriminierenden Kriterien beruht, die im Voraus bekannt sind, damit dem Ermessen der nationalen Behörden Grenzen gesetzt werden, die seine missbräuchliche Ausübung verhindern. Ein derartiges System vorheriger behördlicher Genehmigungen muss sich auch auf eine leicht zugängliche Verfahrensregelung stützen und geeignet sein, den Betroffenen zu gewährleisten, dass ihr Antrag unverzüglich, objektiv und unparteiisch behandelt wird, und die Versagung von Genehmigungen muss ferner im Rahmen eines gerichtlichen Verfahrens anfechtbar sein.“ ( 33 )

77.

Der Ausdruck „besteht erwiesenermaßen ein örtlicher Bedarf“ im Regionalgesetz Nr. 12/2004 scheint aber nicht hinreichend genau, um dem Ermessen der Regionalverwaltung Grenzen zu setzen.

78.

Im Übrigen ist, wie die Kommission zu Recht anmerkt, die Zusammensetzung des Provinzialausschusses, dessen Stellungnahme zwingend zu berücksichtigen ist, wenn die Erteilung der Erlaubnis für die Eröffnung eines Optikergeschäfts in Abweichung von den allgemeinen Regeln erfolgen soll, diskussionswürdig ( 34 ). Da sich dieser Ausschuss nämlich aus vier Vertretern der Berufsvereinigung der Optiker zusammensetzt, scheint er gegen den von der Rechtsprechung aufgestellten Grundsatz zu verstoßen, wonach die Mitwirkung von Einrichtungen am Genehmigungsverfahren, denen bereits in dem betreffenden Gebiet tätige konkurrierende Wirtschaftsteilnehmer angehören, eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs oder der freien Niederlassung bedeutet ( 35 ).

79.

Schließlich weise ich darauf hin, dass in der Rechtssache Pérez Blanco und Chao Gómez die regionale Regelung Maßnahmen zum Anreiz der Ansiedelung von Apotheken in benachteiligten oder weniger rentablen Gebieten vorsah, ein Gesichtspunkt, der in der vorliegenden Rechtssache eindeutig fehlt ( 36 ).

80.

Nach alledem habe ich ernste Zweifel an der Angemessenheit der Kriterien, die das Regionalgesetz Nr. 12/2004 für die Ansiedelung von Optikergeschäften vorsieht.

81.

Äußerst hilfsweise wäre noch zu prüfen, ob die durch das Regionalgesetz Nr. 12/2004 festgesetzte Beschränkung nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung des angestrebten Ziels erforderlich ist.

82.

Wie aus dem Vorlagebeschluss hervorgeht, haben viele sizilianische Gemeinden eine Bevölkerung zwischen 8000 und 16 000 Einwohnern, die regionale Regelung scheint aber für Gemeinden mit nicht mehr als 8000 Einwohnern weniger beschränkend zu sein. Es scheint mir daher, dass unter diesen demografischen Voraussetzungen das sizilianische Gesetz dazu führt, dass der Zugang zu den von den Optikern erbrachten Dienstleistungen in Fällen übermäßig beschränkt wird, in denen die Zahl der Einwohner in den Bereichen zwischen den vom Regionalgesetz Nr. 12/2004 vorgesehenen Bevölkerungseinheiten liegt.

83.

Demnach halte ich die im Ausgangsverfahren in Rede stehende sizilianische Regelung für überschießend, inkohärent und nicht geeignet, das angestrebte Ziel zu erreichen.

84.

Ich schlage dem Gerichtshof vor, die vom Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana gestellten Vorlagefragen folgendermaßen zu beantworten:

Art. 49 AEUV ist dahin auszulegen, dass eine Regelung nationalen Rechts wie jene des Ausgangsverfahrens, die Beschränkungen vorsieht, die an die Bevölkerungsdichte und die zwingende Mindestentfernung zwischen den Optikergeschäften anknüpfen, eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit darstellt. Unter Umständen wie jenen des Ausgangsrechtsstreits scheint diese Beschränkung nicht durch das Ziel des Schutzes der öffentlichen Gesundheit gerechtfertigt zu sein, es sei denn, die fragliche Regelung verfolgt eine kohärente Politik zur Gewährleistung der gleichmäßigen Versorgung mit Gesundheitsleistungen, was das vorlegende Gericht zu prüfen haben wird. Auf jeden Fall kann im vorliegenden Fall das Erfordernis einer Mindestentfernung zwischen den Optikergeschäften nicht im Hinblick auf das zwingende Allgemeininteresse des Schutzes der öffentlichen Gesundheit gerechtfertigt werden.