a)

Beginnen möchte ich mit den reinen Textargumenten. In ihrem Rahmen verweist die französische Regierung zunächst auf andere Wendungen innerhalb des genannten Protokolls. Sie macht geltend, seine Präambel verwende den allgemeineren Begriff „Sonderregelung“, die bei der Einfuhr in einen Mitgliedstaat gilt, und auch in Absatz 3 des Textes sei von „Sonderregelungen“ die Rede. Mit Hilfe dieser Formulierungen könne Aufschluß über die Tragweite der in Absatz 1 enthaltenen Bestimmung gewonnen und insbesondere die Notwendigkeit belegt werden, auch für Absatz 1 eine weite Interpretation zu wählen.

In Übereinstimmung mit der Kommission wird man jedoch annehmen müssen, daß diese Hinweise nicht sehr ergiebig sind. Was die Präambel angeht, so ist die Erkenntnis ausschlaggebend, daß ihre Funktion offensichtlich darin besteht, die für die Annahme des Protokolls entscheidenden Motive sichtbar zu machen und eine allgemeine Kennzeichnung seines Inhalts zu geben. Die Präambel braucht deshalb nicht die gleiche Präzision aufzuweisen wie die nach ihr formulierten Vorschriften selbst. Dementsprechend muß bei Abweichungen im Wortlaut die Präambel hinter dem Inhalt des Protokolls zurückstehen und ist der Text seiner Bestimmungen in erster Linie maßgeblich. Ähnlich verhält es sich mit Absatz 3. Auch die Lektüre dieses Textes macht deutlich, daß es sich nur um eine Verweisung auf die in Absatz 1 enthaltene Regelung handelt. So gesehen erscheint es verständlich, daß eine präzise Bezeichnung der in Bezug genommenen Sonderregelungen unterblieben ist. Verfehlt dagegen wäre es, die Tragweite der Sonderregelungen aus dem verweisenden Text zu bestimmen.

Das erste Argument der französischen Regierung ist somit für das Verfahren sicher ohne Bedeutung.

b)

Weiter ausgreifend sind die Versuche der französischen Regierung, den Begriff „Zollregelüng“ unter Berücksichtigung des internationalen Sprachgebrauchs zu deuten. Sie sollen nützlich sein, obwohl die französische Regierung mit der Kommission einräumen muß, daß es insoweit an einer eindeutigen und genauen Definition fehlt.

Daß diese Definition — wie die Kommission annimmt — Argumentationswert im jetzigen Zusammenhang nicht besitzt, läßt sich schon deswegen sagen, weil das Eigenschaftswort „douanier“ eben nicht verwendet wird, um die anderen angeführten Belastungen zu erfassen. Überdies wäre zu ihr zu bemerken, daß der EWG-Vertrag offensichtlich von einem anderen System ausgeht. Hier wird im Titel über den freien Warenverkehr bekanntlich unterschieden zwischen Zollunion (Kapitel I des ersten Titels) und Beseitigung der mengenmäßigen Beschränkungen zwischen den Mitgliedstaaten (Kapitel 2 dieses Titels). Feststeht außerdem, daß in der Gemeinschaft trotz inneren Zollabbaus während der Übergangszeit Abschöpfungen zu erheben waren, womit die Systematik des Gemeinschaftsrechts selbst ein gewichtiges Indiz gegen die Annahme liefert, Abschöpfungen fielen unter den Zollbegriff.

Das dritte GATT-Argument schließlich bezieht sich auf Formulierungen, die im Rahmen der Verhandlungen über das tunesische Assoziierungsabkommen von den Gemeinschaftsinstanzen verwendet worden sind. Daß es gleichfalls nicht durchschlägt, hat die Kommission m.E. überzeugend dargetan. In der Tat kann der umfassende Gebrauch der Ausdrücke „Tarifpräferenzen“, „Zollfreiheit“ und „Zollerhebung“, auf den die französische Regierung abstellt, nur so erklärt werden, daß in den Verhandlungen auch Erzeugnisse zur Debatte standen, die — wie die Agrumen — eindeutig Zöllen unterworfen sind. Aus der pauschalen Verwendung der angeführten Ausdrücke sollte dagegen nicht auf eine verbindliche Qualifizierung der für andere Waren (wie Olivenöl) geltenden Abschöpfungen geschlossen, d.h. ein Beweis dafür abgeleitet werden, daß die Gemeinschaft im Hinblick auf sämtliche behandelten Waren von einem Zollregime ausging.

c)

Waren die bisher geprüften Argumente nicht geeignet, die Auffassung der französischen Regierung zu stützen, so muß umgekehrt anerkannt werden, daß die Kommission für die Stichhaltigkeit ihrer Ansicht einige gewichtige Argumente aus verwandten Bereichen angeführt hat. Insgesamt handelt es sich um vier Hinweise.

In einem ersten Zwischenergebnis kann folglich festgehalten werden, daß die bisherigen, vorwiegend terminologischen Untersuchungen die Waage eindeutig zugunsten der Kommission und ihrer These ausschlagen lassen.

d)

Der Streitstoff erfordert indessen noch weitere Überlegungen. Namentlich stellt sich die Frage nach Sinn und Zweck des von der französischen Regierung angezogenen Protokolls, d.h. es ist zu prüfen, ob es auch bei der von der Kommission für richtig gehaltenen Auslegung einen vernünftigen Sinn behält oder ob diese Auslegung — wie die französische Regierung befürchtet — das Protokoll jeden Sinnes beraubt.

e)

Ganz wesentlich in dieselbe Richtung weisen darüber hinaus Erwägungen, die mit der gemeinsamen Agrarpolitik zusammenhängen. Welch wichtige Funktion für die in Artikel 39 des EWG-Vertrags umschriebenen Ziele die Abschöpfungen haben, hat uns die Kommission gezeigt. Abschöpfungen sind ein Instrument zur Einfuhrstabilisierung und zur Erhaltung eines bestimmten Preisniveaus im Innern eines einheitlichen Marktes, in dem die einheimische Erzeugung durch Präferenzen begünstigt wird. Mit Hilfe dieser Mittel soll namentlich für eine angemessene Lebenshaltung der landwirtschaftlichen Bevölkerung gesorgt werden. Daß dieses System erheblich gestört wird, wenn Marktordnungswaren abschöpfungsfrei in einen Mitgliedstaat importiert werden, ist ohne weiteres klar. Solche Importe können in dem betreffenden Mitgliedstaat zu einem Preisniveau führen, das unter dem der gemeinschaftlichen Schwellen- und Richtpreise liegt, d.h. sie können eine Diskriminierung der einheimischen Produzenten und eine Verletzung von Artikel 40 § 3 des EWG-Vertrags bewirken. Damit ist notwendig verbunden eine Abkapselung des nationalen Marktes, was eklatant gegen die Idee der Einheitlichkeit des Gemeinsamen Marktes verstößt. Diese Abkapselung ist rechtlich vorgesehen in Absatz 2 des Protokolls I.7. Markttechnisch mochte sie sich in dem uns interessierenden Fall daraus ergeben haben, da die Höhe der Einfuhrkontingente für tunesisches Olivenöl offenbar mit dem Umfang des gesamten französischen Bedarfs zusammenfiel. Dementsprechend hatten Exporte von Olivenöl aus Italien nach Frankreich — wie wir im Verfahren gehört haben — nur einen ganz geringen Umfang. Die geschilderte Situation ist darüber hinaus geeignet, nachteilige Auswirkungen auf die anderen Mitgliedstaaten mit sich zu bringen. Dabei braucht die ausführlich diskutierte Frage, ob infolge des beanstandeten französischen Sonderregimes in Italien wirklich ein Preisdruck entstanden ist, im einzelnen jetzt nicht untersucht zu werden. Mir erscheint jedenfalls die Erkenntnis ausreichend, daß derartige Auswirkungen nicht auszuschließen sind und daß sie auch von kleinen Warenmengen ausgelöst werden können, wenn diese auf einen gesättigten Markt stoßen. Im übrigen sind die von der Kommission gelieferten statistischen Darlegungen über die Entwicklung des italienischen Preisniveaus und das Absinken der italienischen Preise unter das Niveau der Richtpreise tatsächlich recht eindrucksvoll. Endlich darf nicht übersehen werden, wie sich die Abschöpfungsfreiheit auf das Funktionieren des Finanzsystems der gemeinsamen Agrarpolitik auswirkt. Nach der Verordnung Nr. 130/66 wird die Abteilung Garantie des gemeinsamen Agrarfonds bekanntlich dadurch finanziert, daß die Mitgliedstaaten 90 % der auf Einfuhren aus dritten Ländern zu erhebenden Abschöpfungen in den Fonds einbringen. Der Rest wird erforderlichenfalls durch Beiträge der Mitgliedstaaten gedeckt, für die ein bestimmter Schlüssel gilt. Wenn nun ein Mitgliedstaat Abschöpfungen nicht erhebt, erfährt dadurch der entsprechende Beitragsteil eine Kürzung und erhöht sich die Summe, die die Mitgliedstaaten nach dem festen Schlüssel aufzubringen haben. Einseitig könnten demnach die im Protokoll I.7 genannten Staaten, würden die Abschöpfungen zur „Zollregelung“ gerechnet, das Finanzierungssystem der gemeinsamen Agrarpolitik beeinflussen. Auch dies ist eine Konsequenz, die meines Erachtens bei der Auslegung des Protokolls bedacht sein will.

Gerade die bedeutsamen und vielschichtigen Auswirkungen, die mit dem Abschöpfungssystem verbunden sind, lassen somit die Annahme undenkbar erscheinen, es könne eine Einbeziehung der Abschöpfungen in das Sonderregime des Protokolls I.7 gewollt gewesen sein.

f)

Indessen sind wir selbst damit noch nicht am Ende unserer Untersuchungen angelangt. Ein Argument der französischen Regierung harrt noch der Prüfung, und es ist gewiß nicht das leichteste. Sein Inhalt läßt sich wie folgt kennzeichnen: Für die Entscheidung des Verfahrens — so sagt die französische Regierung — müsse die Absichtserklärung berücksichtigt werden, die bei der Unterzeichnung des EWG-Vertrags „im Hinblick auf die Assoziierung der unabhängigen Länder der Frankenzone mit der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft“ abgegeben worden ist. In ihr bringen die Vertragspartner den Wunsch zum Ausdruck, „die herkömmlichen Handelsströme zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und diesen unabhängigen Ländern beizubehalten und auszuweiten und zur wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung dieser Länder beizutragen“, und sie erklären sich bereit, „alsbald nach Inkrafttreten dieses Vertrages diesen Ländern vorzuschlagen, in Verhandlungen über den Abschluß von Übereinkünften zur wirtschaftlichen Assoziierung mit der Gemeinschaft einzutreten“. Nicht zuletzt im Lichte dieser Absichtserklärung ist nach Ansicht der französischen Regierung die Funktion des strittigen Protokolls zu sehen und folglich dahin zu deuten, es solle bestimmten begünstigten Staaten für eine Übergangszeit bis zum Abschluß von Assoziierungsabkommen der Vorteil erhalten bleiben, den sie aus besonderen Beziehungen zu einzelnen Mitgliedstaaten ziehen. Tatsächlich hätten das am 1. September 1969 in Kraft getretene Abkommen über die Assoziierung zwischen der Wirtschaftsgemeinschaft und der Tunesischen Republik und die sich darauf stützende Ratsverordnung Nr. 1471/69 dem erwähnten Grundgedanken folgend der Tunesischen Republik — was Olivenöl angeht — praktisch die Vorteile erhalten, die ihr früher aus den Sonderbeziehungen mit Frankreich erwuchsen. So gesehen ergebe aber die Annahme keinen vernünftigen Sinn, mit dem Inkrafttreten der Verordnung Nr. 136/66 sei auch Frankreich zur Erhebung von Abschöpfungen für die Einfuhr tunesischen Olivenöls verpflichtet gewesen, die Annahme also, es sei ein Bruch in den tunesischen Wirtschaftsbeziehungen mit Frankreich unausweichlich gewesen. Angesichts der Bedeutung der tunesischen Olivenölexporte nach Frankreich und des ständigen Handelsdefizits im Verhältnis zu Frankreich hätte dies für die tunesische Wirtschaft eine beträchtliche Schädigung mit sich gebracht. Wie sie und die spätere Einräumung von Vergünstigungen durch die Gemeinschaft mit den Prinzipien einer geordneten Entwicklungspolitik, die auf Planung und Stabilität nicht verzichten könne, zu vereinbaren seien, müsse unerfindlich bleiben.