Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem „Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Änderung der Richtlinie 2011/16/EU des Rates über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden im Bereich der Besteuerung“

(COM(2022) 707 final — 2022/0413(CNS))

(2023/C 184/10)

Berichterstatter: Petru Sorin DANDEA

Ko-Berichterstatter: Benjamin RIZZO

Befassung	Rat, 7.2.2023
Rechtsgrundlage	Artikel 113, Artikel 115 und Artikel 304 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union
Zuständige Fachgruppe	Fachgruppe Wirtschafts- und Währungsunion, wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt
Annahme in der Fachgruppe	2.3.2023
Verabschiedung im Plenum	22.3.2023
Plenartagung Nr.	577
Ergebnis der Abstimmung (Ja-Stimmen/Nein-Stimmen/Enthaltungen)	208/0/5

1.   Schlussfolgerungen und Empfehlungen

1.1.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) begrüßt den Vorschlag der Kommission zur Richtlinie des Rates zur Änderung der Richtlinie 2011/16/EU über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden im Bereich der Besteuerung (DAC 8) als wesentlichen Fortschritt bei der Verbesserung und Ergänzung der geltenden DAC-Richtlinie.

1.2.

Der EWSA hält die vorgeschlagenen Verbesserungen der DAC-Richtlinie für zielführend, um Verstöße gegen die Steuervorschriften durch Inhaber von Kryptowerten zu verhindern und so die Bekämpfung von Steuerbetrug, Steuerhinterziehung und Steuervermeidung im Einklang mit mehreren früheren Initiativen der Kommission zu intensivieren.

1.3.

Nach Auffassung des EWSA steht die Initiative der Kommission voll und ganz im Einklang mit dem Grundsatz der fairen und wirksamen Besteuerung. Diese ist ein Eckpfeiler der sozialen Marktwirtschaft in Europa, mit dem sichergestellt werden soll, dass jeder einen angemessenen Beitrag leistet und unabhängig von der Art der gehaltenen Vermögenswerte gleich und verhältnismäßig behandelt wird.

1.4.

Der EWSA stellt fest, dass globale Anstrengungen zur Regulierung von Kryptowerten und ihrer Verwendung von entscheidender Bedeutung sind, um die zunehmenden weltweiten Probleme und Auswirkungen im Zusammenhang mit diesen Vermögenswerten wirksam anzugehen. Die auf der Ebene der OECD und der G20 laufenden Arbeiten für die Erzielung eines globalen Übereinkommens über die Transparenz von Kryptowährungen sind in dieser Hinsicht ausschlaggebend. Der EWSA fordert die Kommission auf, auf internationaler Ebene eine aktive Rolle zu übernehmen.

1.5.

Der EWSA stellt fest, dass eine bessere und wirksamere Besteuerung von Kryptowerten dazu beitragen wird, die Besteuerung auszuweiten und die nationalen Haushalte aufzustocken, wodurch zusätzliche Mittel für das Gemeinwohl und die Investitionsprioritäten der Kommission (grüner Wandel und Digitalisierung) bereitgestellt werden können.

1.6.

Der EWSA ist der Auffassung, dass ein Meldesystem mit Angabe der Steueridentifikationsnummer die wirksamste Methode zur Einhaltung der Vorschriften und zur Gewährleistung ihrer Wirksamkeit ist. Aus diesem Grund unterstützt der EWSA nachdrücklich den Vorschlag der Kommission zur Steueridentifikationsnummer, da er zur Vermeidung möglicher Fehler und somit zur Rechtssicherheit und zur Berechenbarkeit des Systems beiträgt.

1.7.

Der EWSA ist der Auffassung, dass die Meldepflichten nicht nur auf Wechselgeschäfte und Übertragungen von Kryptowerten beschränkt sein sollten. Aus Gründen der Transparenz und Sicherheit sollten sie zumindest in der Anfangsphase auch auf die gesamten gehaltenen Kryptowertbestände ausgeweitet werden, wobei selbstverständlich nur tatsächliche Gewinne zu besteuern sind.

1.8.

Der EWSA unterstreicht, dass es wirkungsvolle und verhältnismäßige Sanktionen geben muss. Es sollte aber den Mitgliedstaaten überlassen bleiben, die genaue Höhe der jeweils zu verhängenden Sanktionen zu bestimmen. Der EWSA empfiehlt ferner, dass die Kommission nach der Umsetzung der Richtlinie über die von den Mitgliedstaaten eingeführten Sanktionsstrukturen Bericht erstattet und erforderlichenfalls die notwendigen Änderungen des Sanktionssystems benennt.

1.9.

Der EWSA hofft, dass die Sanktionen und Maßnahmen zur Durchsetzung der Vorschriften ein angemessenes Gleichgewicht zwischen der Wirksamkeit der Vorschriften und einer angemessenen Abschreckung einerseits und der Verhältnismäßigkeit andererseits ermöglichen werden. Die Verhältnismäßigkeit könnte z. B. durch eine angemessene Berücksichtigung der Zahl der von einem Unternehmen durchgeführten Transaktionen, die mit einem Verstoß im Zusammenhang stehen, gewährleistet werden.

1.10.

Der EWSA betont, dass die im Richtlinienvorschlag enthaltenen spezifischen Datenschutzbestimmungen und -garantien im Einklang mit den Vorschriften der DSGVO stehen und ordnungsgemäß und unter Einhaltung hoher Standards angewandt werden sollten, um die Grundrechte der Personen, deren Daten erhoben, ausgetauscht und gespeichert werden, umfassend zu schützen.

1.11.

Der EWSA empfiehlt der Kommission, in ihren Vorschlag Bestimmungen aufzunehmen, die darauf abzielen, die Zusammenarbeit zwischen den unter den vorliegenden Vorschlag fallenden Steuerbehörden und jenen zu verbessern, die für die Bekämpfung der Geldwäsche, der Finanzierung von illegalen Aktivitäten und Terrorismus zuständig sind. In diesem Zusammenhang weist der EWSA erneut darauf hin, dass die Behörden, in diesem Fall die Steuerbehörden, angemessene Ressourcen in Bezug auf Fachpersonal und hochwertige digitale Technologien und Standards benötigen.

2.   Vorschlag der Kommission

2.1.

Mit dem Vorschlag der Kommission für eine Richtlinie des Rates zur Änderung der Richtlinie 2011/16/EU (1) über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden im Bereich der Besteuerung (DAC 8) (2) soll die geltende Richtlinie (DAC) aktualisiert werden, um die Meldung und den Informationsaustausch zwischen Steuerbehörden auf Einkünfte bzw. Einnahmen auszuweiten, die in der Europäischen Union ansässige Nutzer durch Kryptowerte erzielen. Derzeit verfügen die Steuerbehörden nicht über die erforderlichen Informationen, um die durch Kryptowerte erzielten Erträge, die grenzüberschreitend problemlos gehandelt werden können, zu überwachen.

2.2.

Die Legislativinitiative zielt darauf ab, durch spezifische Bestimmungen für die Meldung und den Austausch von Informationen für direkte Steuerzwecke für mehr Steuertransparenz bei Kryptowerten zu sorgen. Außerdem werden mit dem Vorschlag die geltenden Bestimmungen präzisiert, um Schlupflöcher zu vermeiden und den Rechtsrahmen zu stärken.

2.3.

Die DAC 8 wurde an die Begriffsbestimmungen der Verordnung über Märkte für Kryptowerte („MiCA“) (3) angeglichen, welche für sich genommen den Steuerbehörden keine Grundlage für die Erhebung und den Austausch von Informationen bietet, die für die Besteuerung von Erträgen aus Kryptowerten erforderlich sind. Die DAC 8 basiert allerdings auf den mit der MiCA gemachten Erfahrungen und stützt sich auf die mit dieser Verordnung bereits eingeführte Zulassungspflicht, wodurch zusätzlicher Verwaltungsaufwand für Anbieter von Krypto-Dienstleistungen vermieden wird.

2.4.

Der Vorschlag steht im Einklang mit dem kürzlich von der OECD angenommenen Rahmen für die Meldung von Kryptowerten (CARF) (4) sowie mit den Änderungen ihres gemeinsamen Meldestandards. Dieser Standard wurde auch von der G20 befürwortet. Während der von der Kommission durchgeführten Konsultation sprachen sich die meisten Mitgliedstaaten dafür aus, den Anwendungsbereich des EU-Rechtsrahmens an die Arbeit der OECD anzugleichen.

2.5.

Um die Fähigkeit der Mitgliedstaaten zur Aufdeckung und Bekämpfung von Steuerbetrug, Steuerhinterziehung und Steuervermeidung zu verbessern, müssen alle meldenden Anbieter von Krypto-Dienstleistungen unabhängig von ihrer Größe oder ihrem Standort die Transaktionen ihrer in der EU ansässigen Kunden melden. In den Anwendungsbereich fallen sowohl inländische als auch grenzüberschreitende Transaktionen. In einigen Fällen erstrecken sich die Meldepflichten auch auf nicht austauschbare Token (Non-Fungible Token, „NFT“). Detaillierte Vorschriften über die Pflichten, die vom meldenden Anbieter von Krypto-Dienstleistungen zu erfüllen sind, sind in Anhang VI festgelegt.

2.6.

Meldepflichtige Transaktionen umfassen Wechselgeschäfte und Übertragungen meldepflichtiger Kryptowerte. Sowohl inländische als auch grenzüberschreitende Transaktionen fallen in den Anwendungsbereich des Vorschlags und werden nach Art der meldepflichtigen Kryptowerte aggregiert.

2.7.

Finanzinstitute sind verpflichtet, E-Geld und digitale Zentralbankwährungen zu melden, und zugleich wird der Anwendungsbereich des automatischen Austauschs grenzüberschreitender Steuervorbescheide für vermögende Einzelpersonen ausgeweitet. Vermögende Einzelpersonen sind Personen, die einen Mindestbetrag von 1 000 000 EUR an finanziellem oder investitionsfähigem Vermögen oder verwaltetem Vermögen besitzen. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, mit anderen Mitgliedstaaten Informationen über grenzüberschreitende Vorbescheide auszutauschen, die zwischen dem 1. Januar 2020 und dem 31. Dezember 2025 erteilt, geändert oder erneuert wurden.

2.8.

Der Vorschlag schränkt die Möglichkeiten der Mitgliedstaaten zur Festlegung ihres eigenen Vollzugssystems nicht ein. Für die schwerwiegendsten Verstöße, beispielsweise bei unterlassener Meldung trotz amtlicher Mahnungen, werden gemeinsame Mindestsanktionen festgelegt und durchgesetzt.

3.   Allgemeine Bemerkungen

3.1.

Der EWSA begrüßt und unterstützt den Vorschlag der Kommission zur DAC 8 als wesentlichen Schritt zur Verbesserung und Ergänzung der DAC-Richtlinie auf der Grundlage der Empfehlungen des Europäischen Rechnungshofs, der Folgendes festgestellt hat: „Wenn ein Steuerpflichtiger Geld in elektronischen Kryptowährungen hält, ist die Plattform oder ein anderer elektronischer Anbieter, der Portfoliodienstleistungen für solche Kunden erbringt, nicht verpflichtet, entsprechende Beträge oder erzielte Gewinne den Steuerbehörden zu melden. Daher wird das in derartigen elektronischen Instrumenten gehaltene Geld weitestgehend nicht besteuert“ (5).

3.2.

Der EWSA hält die vorgeschlagenen Verbesserungen der DAC-Richtlinie für zielführend, um Verstöße gegen die Steuervorschriften durch Inhaber von Kryptowerten zu verhindern und so die Bekämpfung von Steuerbetrug, Steuerhinterziehung und Steuervermeidung im Einklang mit mehreren Initiativen, die die Kommission in den letzten Jahren ergriffen hat, zu intensivieren.

3.3.

Der EWSA begrüßt die breit angelegte und weitreichende Konsultation, die die Kommission zu dem vorliegenden Vorschlag durchgeführt hat und an der alle Interessenträger sowie spezifische Zielgruppen aus der Branche beteiligt waren, die von der Kommission gesondert konsultiert wurden. Auch die Mitgliedstaaten konnten ihren Standpunkt äußern und riefen die Kommission auf, ihre Arbeiten eng mit denen der OECD abzustimmen. Trotz des hochtechnischen Charakters des Vorschlags wurde das Legislativverfahren durch die Konsultationen transparenter und aussagekräftiger.

3.4.

Der EWSA betont, dass globale Anstrengungen zur Regulierung von Kryptowerten und ihrer Verwendung von entscheidender Bedeutung sind, um die wachsenden weltweiten Probleme und Auswirkungen im Zusammenhang mit diesen Vermögenswerten wirksam anzugehen. In diesem Kontext sind die laufenden Arbeiten und die Verhandlungen auf der Ebene der OECD und der G20 zum Abschluss eines globalen Übereinkommens über die Transparenz von Kryptowährungen überaus wichtig. Der EWSA fordert die Kommission auf, auf internationaler Ebene eine führende Rolle zu übernehmen.

3.5.

Nach Auffassung des EWSA steht die Initiative der Kommission voll und ganz im Einklang mit dem Grundsatz der fairen und wirksamen Besteuerung. Diese ist ein Eckpfeiler der sozialen Marktwirtschaft in Europa, mit dem sichergestellt werden soll, dass jeder einen angemessenen Beitrag leistet und unabhängig von der Art der gehaltenen Vermögenswerte oder der Art der akzeptierten Zahlungen gleich und verhältnismäßig behandelt wird.

3.6.

Der EWSA stellt fest, dass eine bessere und wirksamere Besteuerung von Kryptowerten dazu beitragen wird, die Besteuerung auszuweiten und die nationalen Haushalte aufzustocken, wodurch zusätzliche Mittel für das Gemeinwohl und die Investitionsprioritäten der Kommission (grüner Wandel und Digitalisierung) bereitgestellt werden können.

3.7.

Der EWSA pflichtet der Kommission uneingeschränkt bei, dass mehr Transparenz die Diskrepanzen und die derzeitige ungerechtfertigte Differenzierung im Rechtsrahmen und in der Behandlung verringern wird, die „den Nutzern von Kryptowerten […] einen Vorteil gegenüber denjenigen [verschafft], die nicht in Kryptowerte investieren“, wodurch nicht nur die „angestrebte faire Besteuerung“ sondern auch die Funktionsfähigkeit des Binnenmarkts und gleiche Wettbewerbsbedingungen beeinträchtigt werden.

3.8.

Der EWSA befürwortet, dass sowohl Artikel 113 AEUV (auf dessen Grundlage die ausgetauschten Informationen auch für Mehrwertsteuerzwecke verwendet werden können) als auch Artikel 115 AEUV als gemeinsame Rechtsgrundlage für den Vorschlag dienen. Die in Artikel 115 verankerte Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, die sich auf das Funktionieren des Binnenmarkts auswirken, ist für den vorliegenden Fall tatsächlich relevant, da Kryptowerte für mehrere Zwecke verwendet werden können. Daher sollten Unterschiede sowohl im allgemeinen Rechtsrahmen als auch in den Durchsetzungsinstrumenten im gesamten Binnenmarkt vermieden werden, da sie seine Konsolidierung beeinträchtigen könnten.

4.   Besondere Bemerkungen

4.1.

Der EWSA ermutigt die Kommission und die Mitgliedstaaten, in den vorliegenden Vorschlag Meldepflichten für natürliche Personen aufzunehmen, die Kryptowerte halten. Dies würde die Wirksamkeit des Vorschlags erhöhen und seinen Anwendungsbereich ausweiten.

4.2.

Der EWSA ist der Auffassung, dass ein Meldesystem mit Angabe der Steueridentifikationsnummer die wirksamste Methode zur Einhaltung der Vorschriften und zur Gewährleistung ihrer Wirksamkeit ist. Aus diesem Grund unterstützt der EWSA nachdrücklich den Vorschlag der Kommission zur Steueridentifikationsnummer, da er die Wirksamkeit des Vorschlags erhöht. Dank dieses einzigartigen Identifikationscodes lassen sich Fehler vermeiden. Dies trägt zur Rechtssicherheit und zur Berechenbarkeit des Systems bei.

4.3.

Der EWSA stellt fest, dass die meisten Mitgliedstaaten bereits über Rechtsvorschriften oder zumindest administrative Leitlinien für die Besteuerung von Einkünften aus Kryptoanlagen verfügen, den zuständigen Behörden jedoch häufig die erforderlichen Informationen fehlen, um diese in der Praxis anzuwenden. Deshalb können Rechtssicherheit und Klarheit nur dadurch gewährleistet werden, dass einzelstaatliche Unzulänglichkeiten durch eine EU-Rechtsetzungsinitiative angegangen werden, mit der eine wirksame und effiziente Zusammenarbeit zwischen den Steuerbehörden gefördert werden soll.

4.4.

Der EWSA ist der Auffassung, dass die Meldepflichten nicht nur auf Wechselgeschäfte und Übertragungen von Kryptowerten beschränkt sein sollten, sondern aus Gründen der Transparenz und Sicherheit zumindest in dieser Anfangsphase auch auf die gesamten gehaltenen Kryptowertbestände ausgeweitet werden sollten, wobei selbstverständlich nur tatsächliche Gewinne zu besteuern sind.

4.5.

Der EWSA unterstreicht, dass es wirkungsvolle und verhältnismäßige Sanktionen geben muss. Es sollte aber den Mitgliedstaaten überlassen bleiben, die genaue Höhe der jeweils zu verhängenden Sanktionen zu bestimmen. Mindestschwellen könnten die neuen Vorschriften über die Besteuerung von Kryptowährungen wirksamer machen. Der EWSA hofft, dass die Sanktionen und Maßnahmen zur Durchsetzung der Vorschriften ein angemessenes Gleichgewicht zwischen der Wirksamkeit der Vorschriften und einer angemessenen Abschreckung einerseits und der Verhältnismäßigkeit andererseits ermöglichen werden. Die Verhältnismäßigkeit könnte z. B. durch eine angemessene Berücksichtigung der Zahl der von einem Unternehmen durchgeführten Transaktionen, die mit einem Verstoß im Zusammenhang stehen, gewährleistet werden.

4.6.

Darüber hinaus sollte die Kommission nach der Umsetzung der Richtlinie über die von den Mitgliedstaaten eingeführten Sanktionsstrukturen Bericht erstatten und die notwendigen Änderungen des Sanktionssystems und der Maßnahmen zur Durchsetzung der Vorschriften benennen.

4.7.

Der EWSA betont, dass die im Richtlinienvorschlag enthaltenen spezifischen Datenschutzbestimmungen und -garantien im Einklang mit den Vorschriften und Grundsätzen der DSGVO stehen und sorgfältig und unter Einhaltung hoher Standards angewandt werden sollten, um die Grundrechte der Personen, deren Daten erhoben, ausgetauscht und gespeichert werden, umfassend zu schützen.

4.8.

Der EWSA fordert die Mitgliedstaaten erneut auf, angemessen in ihre Steuerbehörden und anderen beteiligten Verwaltungen zu investieren, um sie so zu einer besseren Zusammenarbeit im Steuerbereich zu befähigen.

4.9.

Schließlich empfiehlt der EWSA der Kommission, in ihren Vorschlag die Verpflichtung zur Zusammenarbeit zwischen den in der jetzigen Fassung bereits genannten Steuerbehörden und jenen aufzunehmen, die für die Bekämpfung der Geldwäsche, der Finanzierung von illegalen Aktivitäten und Terrorismus zuständig sind. In den letzten Jahren gab es nämlich möglicherweise mehrere Fälle von Kryptoanlagen, die für illegale Zwecke und Geldwäsche verwendet wurden. In diesem Zusammenhang weist der EWSA erneut darauf hin, dass die Behörden, in diesem Fall die Steuerbehörden, angemessene Ressourcen in Bezug auf qualifiziertes Personal und hochwertige digitale Technologien und Standards benötigen.

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(1)  Richtlinie 2011/16/EU vom 15. Februar 2011 über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden im Bereich der Besteuerung und zur Aufhebung der Richtlinie 77/799/EWG (ABl. L 64 vom 11.3.2011, S. 1).

(2)  COM(2022) 707 final.

(3)  COM(2020) 593 final.

(4)  Crypto-Asset Reporting Framework and Amendments to the Common Reporting Standard, OECD, 8. Oktober 2022.

(5)  Europäischer Rechnungshof (2021), Austausch von Steuerinformationen in der EU: solide Grundlage, bei der Umsetzung hapert es jedoch. Der Informationsaustausch hat zwar zugenommen, doch einige Informationen werden noch immer nicht gemeldet.