OPTIONEN FÜR DEN KÜNFTIGEN FINANZRAHMEN 3

Wie kann der EU-Haushalt dazu beitragen, dass die
Verwaltung der EU-Außengrenzen verbessert wird?

Als Voraussetzung für die Aufhebung der Binnengrenzen haben Staats- und Regierungschefs dazu aufgerufen, die Außengrenzen zu festigen. Im Jahr 2016 wurde auf Vorschlag der Europäischen Kommission die Europäische Grenz- und Küstenwache eingerichtet. Im Jahr 2020 wird die Europäische Grenz- und Küstenwache einschließlich der Außendienstmitarbeiter über 1015 Mitarbeiter verfügen, und weitere mindestens 1500 nationale Bedienstete werden im Soforteinsatzpool bereitstehen. Ihr Jahresbudget von aktuell 292 Mio. EUR sollte bis dahin auf 335 Mio. EUR aufgestockt werden. Außerdem stellt die EU über den Fonds für die innere Sicherheit (Grenzen) Mittel für die Kofinanzierung nationaler Maßnahmen zur Verwaltung der EU-Außengrenzen durch 96 000 nationale Grenzschutzbeamte sowie Soforthilfe bereit. Zusammengenommen belaufen sich diese Tätigkeiten über einen Zeitraum von sieben Jahren auf rund 4 Mrd. EUR, was 0,4 % des gesamten EU-Haushalts entspricht.

Die künftige Entwicklung der Europäischen Grenz- und Küstenwache hängt von den Entscheidungen in Bezug auf den künftigen Finanzrahmen ab. Je nachdem, wie ambitioniert die Zielsetzungen ausfallen, sind mehrere Szenarien denkbar:

Im Falle einer möglichst umfassenden Nutzung der Möglichkeiten der Europäischen Grenz- und Küstenwache in ihrer jetzigen Form würden die Weiterentwicklung des Informationsaustauschsystems (Eurosur) sowie Investitionen der Mitgliedstaaten in die Grenzmanagementkapazitäten unterstützt. Dabei wäre auch gewährleistet, dass die Europäische Grenz- und Küstenwache mit der erforderlichen Ausrüstung ausgestattet wird. Dafür wären über einen Zeitraum von sieben Jahren Mittel in Höhe von rund 8 Mrd. EUR erforderlich, was etwa 0,8 % des gegenwärtigen mehrjährigen Finanzrahmens entspricht.

Eine verbesserte Europäische Grenz- und Küstenwache könnte ein vollständig integriertes EU-Grenzmanagementsystem unterstützen. Grundlage hierfür wäre ein überarbeiteter Rechtsrahmen, der ein erweitertes Mandat mit folgenden Merkmalen vorsieht: Zusammenführung und Erweiterung der bestehenden Instrumente für die Risikobewertung und die Erstellung von Lagebildern; Ausbau der operativen Kapazitäten der Agentur mit einer ständigen Reserve von mindestens 3000 EU-Grenzschutzbeamten; Bereitstellung von finanzieller Unterstützung und Schulungen zur Stärkung der nationalen Grenzschutzkompetenzen in besonders stark beanspruchten Mitgliedstaaten; Vergrößerung der Expertenpools und Verbesserung ihrer praktischen Einsatzfähigkeit; Verbesserung der eigenen Ausrüstung. Dieser Ansatz wäre mit einem deutlichen Anstieg der Rückführungen auf EU-Ebene verbunden, und die Agentur würde viel rascher eingreifen, um schwerwiegenden, potenziell folgenschweren Unzulänglichkeiten bei den Kontrollen an den Außengrenzen vorzubeugen. Für dieses Szenario wären über einen Zeitraum von sieben Jahren Mittel in Höhe von rund 20-25 Mrd. EUR erforderlich, was etwa 1,8-2,3 % des gegenwärtigen mehrjährigen Finanzrahmens entspricht.

Für ein vollständiges EU-Grenzmanagementsystem bräuchte es 100 000 EU-Bedienstete sowie erhebliche Ausrüstung, die mit derjenigen der USA oder Kanadas vergleichbar ist. Dafür wären einschließlich aller nationalen Ausgaben für den Grenzschutz über einen Zeitraum von sieben Jahren rund 150 Mrd. EUR erforderlich. Dies entspräche rund 14 % des derzeitigen mehrjährigen Finanzrahmens bzw. dem Umfang des EU-Haushalts eines Jahres. Zum Vergleich: Allein die Zoll- und Grenzschutzagentur der USA verfügt über einen Jahreshaushalt von 13,56 Mrd. USD und 62 000 Mitarbeiter. Und die kanadische Grenzschutzagentur hat ein Jahresbudget von rund 2 Mrd. CAD und mehr als 14 000 Mitarbeiter.

OPTIONEN FÜR DEN KÜNFTIGEN FINANZRAHMEN

Wie kann eine echte Europäische Verteidigungsunion 
am besten vorangetrieben werden?

Der im Juni 2017 ins Leben gerufene Europäische Verteidigungsfonds wird schrittweise aufgebaut. Mit seinem begrenzten Anfangsbudget von 90 Mio. EUR für Verteidigungsforschung und 500 Mio. EUR für die industrielle Entwicklung im Zeitraum 2017-2020 (dies entspricht insgesamt rund 0,05 % des derzeitigen Finanzrahmens), wird der Fonds zunächst nur eine begrenzte Anzahl kooperativer Forschungs- und -Entwicklungsvorhaben unterstützen können.

Was für einen Verteidigungsfonds wollen wir für die Zukunft? Eine echte europäische Verteidigungsunion würde erhebliche Investitionen erfordern.

In Anbetracht des aktuellen Umfangs der nationalen Verteidigungshaushalte – Frankreich und Deutschland geben jährlich mehr als 1 Mrd. EUR für Verteidigungsforschung aus – und der hohen Kosten für die Entwicklung modernster Verteidigungstechnologien, beispielsweise auch im Bereich der Cyberabwehr, müsste der Fonds im Bereich der Verteidigungsforschung für den Zeitraum des Finanzrahmens mit einem geschätzten Budget von mindestens 3,5 Mrd. EUR ausgestattet werden, um eine spürbare Wirkung zu erzielen.

Analog dazu wären für die Kofinanzierung eines Teils der Kosten der industriellen Entwicklung im Verteidigungsbereich im Zeitraum 2021-2027 mindestens rund 7 Mrd. EUR erforderlich. Dank der Hebelwirkung würde dies beträchtliche Gesamtinvestitionen zur Verbesserung der Verteidigungskapazitäten im Umfang von mindestens 35 Mrd. EUR über einen Zeitraum von sieben Jahren ermöglichen, was 14 % der Ausgaben der Mitgliedstaaten für Verteidigungskapazitäten entspräche. Dies wäre ein großer Schritt auf dem Weg zu dem von den Mitgliedstaaten im Rahmen der Europäischen Verteidigungsagentur vereinbarten Ziel, 35 % ihrer Ausrüstungsausgaben für Kooperationsprojekte zu verwenden.

Der Europäische Verteidigungsfonds hat das Potenzial, die strategische Autonomie der EU und die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Verteidigungsindustrie erheblich zu stärken. Aufgrund der Beschränkungen der Verträge ist der EU-Haushalt jedoch nicht in der Lage, alle Tätigkeitsbereiche der EU im Bereich der Sicherheit und Verteidigung abzudecken. Durch einen separaten Finanzierungsmechanismus im Umfang von rund 10 Mrd. EUR für den Zeitraum 2021-2027 könnte die EU Tätigkeiten mit verteidigungspolitischem Bezug viel besser finanziell unterstützen. Zum Vergleich: Im gegenwärtigen Finanzrahmen standen dafür bis zu 3,5 Mrd. EUR zur Verfügung.

OPTIONEN FÜR DEN KÜNFTIGEN FINANZRAHMEN

Wie können wir die Mobilität junger Menschen
am besten fördern?

In den vergangenen 30 Jahren hat Erasmus+ neun Millionen jungen Menschen geholfen, einem Studium, einer Ausbildung, einer Lehr- oder einer Freiwilligentätigkeit in einem anderen Land nachzugehen und damit die eigenen Chancen auf dem Arbeitsmarkt zu erhöhen. Mit seinem aktuellen Umfang von 14,7 Mrd. EUR (rund 1,3 % des Gesamtbetrags des laufenden mehrjährigen Finanzrahmens) bietet das Programm Erasmus+ 2014-2020  allerdings weniger als 4 % der in Europa lebenden jungen Menschen Möglichkeiten der Lernmobilität. 

Es besteht ein breiter Konsens darüber, dass Mobilität und Austausch verstärkt werden müssen, auch durch ein substanziell aufgestocktes, inklusives und erweitertes Programm Erasmus+. Je nachdem, wie viel Ehrgeiz an den Tag gelegt wird, sind mehrere Szenarien möglich:

Eine Verdopplung der Zahl der an Erasmus+ teilnehmenden jungen Menschen in der EU auf rund 7,5 % der jungen Menschen würde Investitionen im nächsten mehrjährigen Finanzrahmen (über einen Zeitraum von sieben Jahren) in Höhe von 30 Mrd. EUR erfordern.

Um jedem dritten jungen Menschen die Möglichkeit zu bieten, im Rahmen von Erasmus+ eine Lernerfahrung im Ausland zu machen, wären für den Zeitraum 2021-2027 Mittel in Höhe von 90 Mrd. EUR notwendig.

OPTIONEN FÜR DEN KÜNFTIGEN FINANZRAHMEN

Wie können wir den digitalen Wandel in Europa
am besten vorantreiben?

Die EU-Unterstützung für Dateninfrastruktur, Verbundfähigkeit und digitale Kompetenzen in Europa beläuft sich im aktuellen siebenjährigen Zeitraum auf rund 35 Mrd. EUR. Diese werden über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (17 Mrd. EUR), das Rahmenprogramm für Forschung und Innovation (13 Mrd. EUR), den Europäischen Sozialfonds (2,3 Mrd. EUR), die Fazilität „Connecting Europe“ (1 Mrd. EUR) und das Programm „Kreatives Europa“ (1 Mrd. EUR) bereitgestellt.

Eine Beibehaltung oder gar Senkung der aktuellen Investitionsbeträge würde die Wettbewerbsfähigkeit der EU in zentralen Industrie- und Dienstleistungssektoren aufs Spiel setzen, etwa in den Bereichen industrielle Fertigung, Maschinenbau, Finanzdienstleistungen, Gesundheitswesen, Verkehr, Energie oder Automobilindustrie. Unzureichende Investitionen in digitale Kompetenzen würden die Kluft, die zwischen Nachfrage und vorhandenem Fachwissen besteht, weiter vergrößern, während gleichzeitig traditionelle Aufgaben aufgrund der Automatisierung wegfallen. Dies hätte zur Folge, dass die Beschäftigung- und Wachstumsaussichten gedämpft würden, öffentliche Dienstleistungen nicht mehr den Standards entsprächen und die Anfälligkeit für Cyberbedrohungen zunehmen würde.

Durch eine Verdopplung der Investitionen in die digitale Wirtschaft auf rund 70 Mrd. EUR im Zeitraum 2021-2027 würde man in puncto intelligentes Wachstum in Bereichen wie hochwertige Dateninfrastruktur, Vernetzung und Cybersicherheit entschieden vorankommen. So könnten neue, zuverlässige und sichere elektronische Gesundheitsdienste, elektronische Behördendienste oder Mobilitätsdienste eingeführt werden. Auch käme Europa damit einer Führungsrolle auf dem Gebiet der Hochleistungsrechner, des Internets der nächsten Generation, der künstlichen Intelligenz, der Robotertechnik und der Big Data näher. Ferner würde die Wettbewerbsfähigkeit von Industrie und Unternehmen in Europa in der digitalisierten Wirtschaft verbessert und ein wesentlicher Beitrag zur Schließung der digitalen Kompetenzlücke in der Union geleistet.

OPTIONEN FÜR DEN KÜNFTIGEN FINANZRAHMEN

Wie können Forschung und Innovation bestmöglich
zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit eingesetzt werden?

Für fortgeschrittene Volkswirtschaften wie Europa sind Forschung und Innovation für die Steigerung von Produktivität und Wettbewerbsfähigkeit ausschlaggebend. Der künftige EU-Haushalt muss die EU daher in die Lage versetzen, in die Motoren der Innovation zu investieren und der europäischen Industrie damit zu Wachstum und Erfolg zu verhelfen. Die Union gibt momentan – im Zeitraum 2014-2020 –fast 80 Mrd. EUR für das Rahmenprogramm für Forschung und Innovation Horizont 2020 aus. Wie hoch soll der künftige Forschungshaushalt sein?

Eine Beibehaltung oder gar Senkung der aktuellen Investitionsbeträge würde das Problem der Unterfinanzierung nicht beheben, was Folgewirkungen für die nationalen und privaten Investitionen hätte und die Anstrengungen zur Erreichung des in der Strategie Europa 2020 gesetzten Ausgabenziels für Forschung und Entwicklung von 3 % beeinträchtigen würde. Dadurch würde die Union noch weiter hinter die weltweit führenden Länder zurückfallen. Forschungsgelder für andere EU-Politikbereiche würden gekürzt werden.

Eine Erhöhung im Rahmenprogramm um 50 % auf 120 Mrd. EUR würde bis 2040 schätzungsweise 420 000 Arbeitsplätze schaffen und das Bruttoinlandsprodukt im selben Zeitraum um rund 0,33 % erhöhen. Damit würde der tendenzielle Anstieg der letzten Forschungs- und Innovationshaushalte der EU fortgesetzt und gewährleistet werden, dass ein akzeptabler Anteil an hochwertigen Vorschlägen gefördert würde. Auch würde dies die Union für Spitzenforscher weltweit attraktiver machen und Schwachstellen bei Innovations- und Expansionsmöglichkeiten beseitigen. Zudem würde dadurch der Fortschritt in prioritären Bereichen wie Digitales, Energie, Klima und Gesundheit unterstützt.

Durch eine Verdopplung des Rahmenprogramms auf 160 Mrd. EUR würden schätzungsweise 650 000 Arbeitsplätze geschaffen und das Bruttoinlandsprodukt im selben Zeitraum um rund 0,46 % gesteigert werden. Die EU könnte sich als weltweiter Vorreiter bei groß angelegten Initiativen positionieren und die flächendeckende Markteinführung von Lösungen in Bereichen wie Batterien, Infektionskrankheiten, intelligente und saubere Gebäude und Fahrzeuge, Technologien zur Senkung von CO2-Emissionen, Kreislaufwirtschaft, Lösungen für den Plastikabfall und vernetzte/automatisierte Fahrzeuge vorbereiten.

OPTIONEN FÜR DEN KÜNFTIGEN FINANZRAHMEN

Wie kann der EU-Haushalt als Grundlage für eine echte
Wirtschafts- und Währungsunion dienen?

Im Dezember 2017 präsentierte die Europäische Kommission eine Vision, wie das Euro-Währungsgebiet und die EU insgesamt durch den Einsatz des EU-Haushalts gestärkt werden könnten, sowohl jetzt als auch in Zukunft. Dabei wurden vier spezifische Aufgaben hervorgehoben: Unterstützung von Strukturreformen auf nationaler Ebene, Förderung der Konvergenz von Mitgliedstaaten, die sich auf die Einführung des Euro vorbereiten, Absicherung der Bankenunion und Entwicklung einer Stabilisierungsfunktion, mit der verschiedene Fonds und Instrumente auf Ebene der EU und des Euro-Währungsgebiets zusammengeführt werden, damit bei großen asymmetrischen Schocks das Investitionsniveau nicht abfällt. Diese Aufgaben erfordern ein Umdenken, das über die Beschränkungen des derzeitigen EU-Haushalts hinausgeht. Dies ließe sich beispielsweise über Synergien mit der Europäischen Investitionsbank und einem zukünftigen Europäischen Währungsfonds verwirklichen. Allerdings wird auch der EU-Haushalt für die Zeit nach 2020 seinen Teil dazu beitragen müssen:

Das Instrument zur Umsetzung der Reformen und die Konvergenzfazilität müssen in der Lage sein, für ein breites Spektrum von Reformen in den Mitgliedstaaten starke Unterstützung und Anreize zu bieten. Eine Haushaltslinie mit einer Mittelausstattung von mindestens 25 Mrd. EUR über einen Zeitraum von sieben Jahren würde eine kritische Masse bieten und dazu beitragen, dass eine Konzentration der Mittel auf nur einige wenige Mitgliedstaaten vermieden wird.

Die Stabilisierungsfunktion soll im Laufe der Zeit schrittweise aufgebaut werden und sich auf durch den EU-Haushalt garantierte Spiegeldarlehen, Darlehen des Europäischen Währungsfonds, einen auf nationalen Beiträgen beruhenden freiwilligen Versicherungsmechanismus sowie Zuschüsse aus dem EU-Haushalt stützen. Die erforderlichen Beträge aus dem EU-Haushalt müssten nicht unbedingt sehr hoch, aber umfangreich genug sein, um beispielsweise die Zinslasten der Darlehen zu senken und Anreize zur ordnungsgemäßen Durchführung des Förderprogramms bieten. 

OPTIONEN FÜR DEN KÜNFTIGEN FINANZRAHMEN

Wie ambitioniert soll eine wirksame Kohäsionspolitik sein?

In der Kohäsionspolitik kommt die Solidarität mit den wirtschaftlich weniger entwickelten Teilen der Union konkret zum Ausdruck. Ihr Zweck ist die Stärkung des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts. Derzeit steht allen EU-Mitgliedstaaten eine Unterstützung aus den europäischen Struktur- und Investitionsfonds offen. Sollte dies so bleiben, oder sollte die Kohäsionspolitik auf die weniger entwickelten Regionen und/oder Mitgliedstaaten beschränkt werden? Und wie ambitioniert sollte die Kohäsionspolitik sein, wenn der Begriff der Förderfähigkeit in seiner jetzigen Breite auch in Zukunft beibehalten wird?

Sollen auch künftig alle Mitgliedstaaten und alle Regionen für eine Unterstützung aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, dem Europäischen Sozialfonds und dem Kohäsionsfonds in Betracht kommen, ließen sich durch eine Differenzierung der Förderintensitäten und eine gezieltere Unterstützung Effizienzgewinne erzielen. Wenn das derzeitige Ausgabenniveau von rund 370 Mrd. Euro 4 , das nahezu 35 % des mehrjährigen Finanzrahmens ausmacht, beibehalten würde, könnte eine starke Ausrichtung auf Investitionen in allen Regionen in Bereichen wie Innovation, industrieller Wandel, Übergang zu sauberen Energien, Klimaschutz sowie bessere Beschäftigungschancen aufrechterhalten werden.

Würde die Unterstützung aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung und dem Europäischen Sozialfonds für stärker entwickelte Regionen und Übergangsregionen eingestellt, käme dies einer Senkung um ca. 95 Mrd. EUR für diesen Zeitraum gleich, was mehr als einem Viertel der Zuweisungen aus diesen Fonds entspricht. Das sind rund 8,7 % des aktuellen mehrjährigen Finanzrahmens. In diesem Szenario würde die Unterstützung für alle Regionen in Österreich, Belgien, Dänemark, Finnland, Frankreich (Festland), Deutschland, Irland, den Niederlanden und Schweden und viele Regionen in Italien und Spanien eingestellt.

Würde die Unterstützung noch stärker auf Kohäsionsländer beschränkt, müssten Investitionen in weniger entwickelten Regionen in Ländern wie Frankreich, Italien und Spanien ebenfalls eingestellt werden. Dies käme einer Senkung um etwa 124 Mrd. EUR in diesem Zeitraum gleich, was etwa 33 % der derzeitigen Mittelzuweisungen entspricht. Das sind rund 11 % des aktuellen mehrjährigen Finanzrahmens.

In den Szenarien 2 und 3 müsste die Förderung des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts im Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip von den Mitgliedstaaten und ihren regionalen und kommunalen Gebietskörperschaften übernommen werden.

OPTIONEN FÜR DEN KÜNFTIGEN FINANZRAHMEN

Wie ambitioniert soll eine wirksame gemeinsame
Agrarpolitik sein?

Im MFR 2014–2020 werden im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik rund 400 Mrd. EUR mobilisiert, um marktbezogene Maßnahmen, Direktzahlungen für Landwirte sowie Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums zu finanzieren und so eine nachhaltige Landwirtschaft und lebensfähige ländliche Betriebe zu fördern. Die Direktzahlungen machen rund 70 % dieses Betrags aus. Über Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums, deren Volumen derzeit rund 100 Mio. EUR für diesen Zeitraum beträgt, werden Investitionen, Schulungsmaßnahmen und eine ressourceneffizientere landwirtschaftliche Produktion unterstützt. Diese Programme werden von den Mitgliedstaaten kofinanziert. Durch die gemeinsame Agrarpolitik trägt die Union zur Bewältigung von strukturellen Problemen in ländlichen Gebieten wie Mangel an attraktiven Beschäftigungsmöglichkeiten oder Fachkräftemangel bei. In diesem Zusammenhang gehören die Schaffung neuer Wertschöpfungsketten wie saubere Energien und Bioenergien sowie die Unterstützung des ländlichen Raums bei der Nutzung seines landschaftlichen Reizes zu den wichtigsten Zielen.

Derzeit steht in der Diskussion, wie Direktzahlungen bestmöglich zu nutzen sind. Ein häufig geäußerter Vorschlag ist die Verringerung und gezieltere Ausrichtung der Direktzahlungen an den politischen Zielen. Heute gehen 80 % der Direktzahlungen an 20 % der Landwirte. Ebenso wird derzeit diskutiert, wie zwischen den Mitgliedstaaten bestehende Unterschiede bei der Agrarförderung verringert werden können. Änderungen am System der Direktzahlungen könnten die Gelegenheit bieten, Zahlungen an erwartete Ergebnisse zu knüpfen, beispielsweise eine nachhaltige landwirtschaftliche Erzeugung in weniger rentablen Gebieten oder in Berggebieten, Fokussierung auf kleine und mittlere landwirtschaftliche Betriebe, Investitionen in nachhaltige und ressourcenschonende Produktionssysteme und eine bessere Koordinierung mit Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums.

Durch eine Beibehaltung des Ausgabenniveaus von rund 400 Mrd. EUR 5 für die gemeinsame Agrarpolitik in diesem Zeitraum – dieser Betrag entspricht in etwa 37 % des aktuellen mehrjährigen Finanzrahmens – könnte über eine bessere Ausrichtung die Unterstützung insbesondere kleiner und mittlerer landwirtschaftlicher Betriebe intensiviert werden, was positive Folgewirkungen für ländliche Gebiete hätte. 

Eine Senkung der Ausgaben für die gemeinsame Agrarpolitik um 30 % entspräche rund 120 Mrd. EUR im Zeitraum des nächsten mehrjährigen Finanzrahmens oder annähernd 11 % des aktuellen mehrjährigen Finanzrahmens. In diesem Szenario könnte sich in einer Reihe von Mitgliedstaaten das durchschnittliche landwirtschaftliche Einkommen um mehr als 10 % und in bestimmten Sektoren noch darüber hinaus verringern.

Eine Senkung der Ausgaben für die gemeinsame Agrarpolitik um 15 % entspräche rund 60 Mrd. EUR im Zeitraum des nächsten mehrjährigen Finanzrahmens oder annähernd 5,5 % des aktuellen mehrjährigen Finanzrahmens. In diesem Szenario würde der Rückgang des durchschnittlichen landwirtschaftlichen Einkommens moderater ausfallen, könnte jedoch je nach den getroffenen Entscheidungen immer noch beträchtliche Auswirkungen in bestimmten Sektoren haben.

Diese Szenarien dürfen nicht isoliert betrachtet werden. Jedwede Kürzung der Direktzahlungen sollte durch einen gezielteren Einsatz der verbleibenden Mittel flankiert werden, z. B. durch eine stärkere Fokussierung auf kleine und mittlere landwirtschaftliche Betriebe und eine bessere Koordinierung mit Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums.

OPTIONEN FÜR DEN KÜNFTIGEN FINANZRAHMEN

Wie können wir unsere externen Interessen optimieren?

In Zukunft müssen der Union Instrumente an die Hand gegeben werden, die es ihr ermöglichen, den bestehenden und neuen Ambitionen und Herausforderungen gerecht zu werden. Im Finanzrahmen 2014-2020 sind für das auswärtige Handeln etwa 66 Mrd. EUR veranschlagt. Dies entspricht rund 6 % seines Volumens. Darüber stellt der Europäischen Entwicklungsfonds, der derzeit nicht Teil des Haushalts der Union ist, das wichtigste Instrument dar, mit dem Entwicklungshilfe für die Staaten in Afrika, im Karibischen Raum und im Pazifischen Ozean sowie für die überseeischen Länder und Gebiete geleistet wird. Die Gesamtmittelausstattung des 11. Europäischen Entwicklungsfonds beläuft sich für den Zeitraum 2014-2020 auf rund 31 Mrd. EUR.

Für die Zukunft ist Folgendes denkbar:

Eine Anhebung des derzeitigen Finanzierungsvolumens für die externen Instrumente auf über 100 Mrd. EUR während dieses Zeitraums würde die EU in die Lage versetzen, einer breiten Palette bestehender und neuer Ambitionen gerecht zu werden, die die internationale Zusammenarbeit, die Migrationssteuerung, Investitionsvorhaben, verantwortliches Regierungshandeln, Menschenrechte und Rechtsstaatlichkeit ebenso umfasst wie die Förderung der Ziele für nachhaltige Entwicklung, humanitäre Hilfe, Krisenreaktion und Konfliktverhütung. Dabei wird besonders darauf zu achten sein, die Strategie der EU für die Länder des westlichen Balkans sowie die Stabilisierungsbemühungen der EU in den in ihrer Nachbarschaft liegenden Ländern und in Afrika zu unterstützen.

Durch eine erhebliche Vereinfachung und Straffung externer Instrumente könnten die für Außenbeziehungen vorgesehenen Haushaltsmittel noch effizienter und wirksamer eingesetzt werden. Diesbezüglich wäre es vorstellbar, den Europäischen Entwicklungsfonds in den mehrjährigen Finanzrahmen zu integrieren, sofern dies in der Gesamtobergrenze für die Ausgaben seinen Niederschlag findet und die derzeitige Flexibilität erhalten bleibt.

Der Etat für die Außenbeziehungen sollte auch vor dem Hintergrund der gemeinsamen Zusage der EU und der Mitgliedstaaten gesehen werden, die sich verpflichtet haben, 0,7 % des Bruttonationaleinkommens bis 2030 für öffentliche Entwicklungshilfe bereitzustellen. Für den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen würde dies zusätzliche Anstrengungen in der Größenordnung von 40 Mrd. EUR über einen Zeitraum von sieben Jahren – ohne Beteiligung des Vereinigten Königreichs – bedeuten. Dies gilt unter der Voraussetzung, dass die EU weiterhin einen Anteil von 20 % an der öffentlichen Entwicklungshilfe übernimmt. 

OPTIONEN FÜR DEN KÜNFTIGEN FINANZRAHMEN

Wie kann man durch Finanzierungsinstrumente
mit weniger mehr erreichen?

In dem Reflexionspapier der Kommission über die Zukunft der EU‑Finanzen wurde hervorgehoben, dass Garantien und Finanzierungsinstrumente einen wichtigen Beitrag dazu leisten, mit weniger mehr zu erreichen. Beispielsweise werden durch den Europäischen Fonds für strategische Investitionen voraussichtlich über 500 Mrd. EUR mobilisiert, mit denen die europäische Wirtschaft kräftig angekurbelt wird. Derzeit ist die Lage bei den marktbasierten Instrumenten in der EU mit fast 40 Finanzierungsinstrumenten, drei Haushaltsgarantien und Garantiefonds, die zentral verwaltet werden, und einem Anteil von rund 4 % des aktuellen mehrjährigen Finanzrahmens allerdings recht unübersichtlich. Allein im Bereich der kleinen und mittleren Unternehmen werden sieben Finanzierungsinstrumente zentral verwaltet sowie mehrere Hundert in geteilter Mittelverwaltung. Hier besteht eindeutig noch Spielraum für Rationalisierung und Effizienzsteigerung.

Eine Möglichkeit, die Instrumente zur Förderung von Investitionen in der EU effizienter und wirksamer zu gestalten, könnte darin bestehen, sie in einem einzigen Investitionsförderinstrument zusammenzufassen. Dadurch würde der Europäische Fonds für strategische Investitionen ausgestockt, was sich EU-weit positiv auf die Höhe von Investitionen, das Wirtschaftswachstum und die Beschäftigung auswirken würde.

Durch einen vermehrten Einsatz von Finanzierungsinstrumenten und Haushaltsgarantien könnten die während des nächsten mehrjährigen Finanzrahmens mobilisierten Investitionen auf bis zu 2 Billionen EUR mehr als verdoppelt werden.

OPTIONEN FÜR DEN KÜNFTIGEN FINANZRAHMEN

Wie lassen sich freigegebene Mittel am besten einsetzen?

Gelder, die im EU-Haushalt zweckgebunden waren, dann aber nicht für die Umsetzung der EU-Programme ausgegeben wurden, verfallen heute einfach. Die jährlich berechneten Bruttobeiträge der Mitgliedstaaten werden gegenüber der vollständigen Ausführung der Mittelbindungen um den Betrag dieser Mittel gekürzt.

Anstatt diese Beträge verfallen zu lassen, könnten sie als eine Unionsreserve verwendet werden, Diese Reserve könnte zur Verwirklichung gemeinsamer Prioritäten und Lösung gemeinsamer Probleme dienen. Nach derzeitigen Schätzungen könnten durch diesen Mechanismus rund 21 bis 28 Mrd. EUR über einen Zeitraum von sieben Jahren zur Verfügung stehen. 2015 hätten diese Beträge beispielsweise zur Finanzierung des Europäischen Fonds für strategische Investitionen und zur Schließung der durch die Finanzkrise hervorgerufenen Investitionslücken verwendet werden können, anstatt wertvollen Programmen wie Horizont 2020 oder der Fazilität „Connecting Europe“ die Mittel zu kürzen. Gleichermaßen hätte die Reserve 2016 in den Aufbau der Fazilität für Flüchtlinge in der Türkei fließen können, was damals sämtliche Flexibilität im Rahmen des EU-Haushalts sowie Sonderbeiträge der Mitgliedstaaten erforderte. Dies hätte auch gestattet, rasch mehr Mittel für die Bewältigung der Migrationskrise zu mobilisieren.

In der heutigen Welt, die raschem Wandel unterworfen ist, werden immer häufiger unvorhersehbare Ereignisse eintreten. Mit einer Unionsreserve könnten wir rascher und mit größerer Entschlossenheit auf derartige Entwicklungen reagieren. In zehn Jahren werden wir noch immer den neuen Finanzrahmen umsetzen. Diese Stabilität über lange Zeiträume ist von Vorteil, kann uns aber auch einengen. Eine Unionsreserve würde ein starkes und flexibles neues Instrument darstellen, mit dem wir auf unvorhersehbare Ereignisse und Krisensituationen in Bereichen wie Sicherheit und Migration reagieren können.

OPTIONEN FÜR DEN KÜNFTIGEN FINANZRAHMEN

Sollen wir die EU-Finanzierung stärker an
Bedingungen knüpfen?

Der EU-Haushalt kann sein Potenzial nur dann voll entfalten, wenn er in den Mitgliedstaaten auf günstige wirtschaftliche, regulatorische und administrative Rahmenbedingungen trifft.

Daher müssen alle Mitgliedstaaten nach dem geltenden mehrjährigen Finanzrahmen nachweisen, dass die Haushaltsführung soliden rechtlichen Rahmenvorgaben folgt, dass die maßgeblichen EU-Vorschriften ordnungsgemäß umgesetzt werden und dass sie über die erforderlichen administrativen und institutionellen Kapazitäten für eine erfolgreiche EU-Finanzierung verfügen. Zudem kann eine politische Konditionalität die Kooperation zwischen den Mitgliedstaaten in Bereichen fördern, in denen erhebliche Größenvorteile oder externe Effekte auftreten. Mit dem geltenden mehrjährigen Finanzrahmen wurden auch neue Bestimmungen eingeführt, damit Situationen vermieden werden, in denen die Wirksamkeit der EU-Finanzierung durch eine unsolide Wirtschafts- und Haushaltspolitik beeinträchtigt wird.

Der neue mehrjährige Finanzrahmen bietet die Chance zu überprüfen, ob aus diesen Prinzipien eine tragfähige Grundlage für Ergebnisse erwachsen ist. Dies ist auch der richtige Zeitpunkt für Überlegungen, wie sich EU-Finanzierung und Achtung der EU-Grundwerte enger miteinander koppeln lassen.

Ein etwaiger Mechanismus dieser Art müsste allerdings transparent, verhältnismäßig und juristisch wasserdicht sein. Zwar könnte eine finanzielle Konditionalität für alle relevanten Politikfelder gelten, in denen Gelder aus dem EU-Haushalt fließen, sie müsste aber sowohl präzise als auch verhältnismäßig sein und einen hinreichenden Zusammenhang zwischen den verhängten Auflagen und dem Zweck der Finanzierung aufweisen. Bei der Diskussion wird auch zu berücksichtigen sein, welche Folgen etwaige Verstöße der Mitgliedstaaten gegen die Achtung der Grundwerte oder die Rechtsstaatlichkeit für die einzelnen Begünstigten einer EU-Finanzierung hätte, beispielsweise für Erasmus-Studierende, Forscher oder zivilgesellschaftliche Einrichtungen, die nicht für diese Verstöße verantwortlich sind. 6

OPTIONEN FÜR DEN KÜNFTIGEN FINANZRAHMEN

Was könnten neue Eigenmittel dem EU-Haushalt bringen?

Emissionshandelssystem: Das Europäische Emissionshandelssystem ist der Eckpfeiler der Klimapolitik der Union. Von Mitgliedstaaten werden Zertifikate an die Unternehmen versteigert, die damit ihre Treibhausgasemissionen abdecken. Ein Teil der Einkünfte aus der Versteigerung könnte dem EU-Haushalt zugeschlagen werden. Je nach den Marktpreisen der Zertifikate könnte ein solcher Teil der im Rahmen des Emissionshandelssystems erwirtschafteten Einkünfte über sieben Jahre Einnahmen von geschätzt 7 Mrd. EUR bis 105 Mrd. EUR generieren.

Mehrwertsteuer-Eigenmittel: Die Mehrwertsteuer ist eine Verbrauchssteuer, die auf den Mehrwert aller in der Union verkauften Waren und Dienstleistungen erhoben wird. Derzeit beruhen die Eigenmittel, die auf dieser Steuer basieren, auf äußerst komplexen statistischen Berechnungen. Werden die Eigenmittel reformiert, so könnten sie basierend auf einer vereinfachten Mehrwertsteuer erhoben werden. Die Einkünfte aus den gegenwärtigen mehrwertsteuerbasierten Eigenmitteln belaufen sich derzeit über sieben Jahre auf etwa 105 bis 140 Mrd. EUR und könnten durch eine Kalibrierung des Abrufsatzes in Abhängigkeit von den geforderten Niveaus angepasst werden.

Gemeinsame konsolidierte Körperschaftssteuer-Bemessungsgrundlage: Große Unternehmen profitieren enorm vom Binnenmarkt. Die gemeinsame konsolidierte Körperschaftssteuer-Bemessungsgrundlage ist ein Satz einheitlicher Regelungen für die Berechnung der steuerpflichtigen Gewinne von Unternehmen in der Union. Ein Beitrag basierend auf einer harmonisierten Körperschaftssteuer-Bemessungsgrundlage, eventuell mit einer digitalen Komponente, würde die Vorteile des Binnenmarkts und die Finanzierung der Union noch stärker miteinander verknüpfen. Jeder Mitgliedstaat hätte nach wie vor die Möglichkeit, seinen Anteil der Gewinne mit seinem eigenen nationalen Steuersatz zu besteuern. Abhängig vom gewählten Modell und dem angewandten Abrufsatz könnte eine Steuer in Abhängigkeit der gemeinsamen konsolidierten Körperschaftssteuer-Bemessungsgrundlage über sieben Jahre zwischen 21 und 140 Mrd. EUR bringen, erwartete Einnahmen infolge der abnehmenden Steuerflucht nicht eingeschlossen.

Seigniorage bezeichnet die Einnahmen der Zentralbanken und der Regierungen aus der Geldausgabe. Da die monetären Einkünfte der Europäischen Zentralbank für die Ausgabe des Euro direkt mit der Wirtschafts- und Währungsunion verknüpft sind, könnten sie als mögliche neue Eigenmittel angesehen werden. Ein Betrag in Höhe eines Teils der Nettogewinne aus den Anteilen der nationalen Zentralbanken an den monetären Einkünften im Euro-Raum, ausgezahlt an die Staatskassen der Mitgliedstaaten, könnte dem EU-Haushalt in Form eines nationalen Beitrags zur Verfügung gestellt werden. Eine ähnliche Logik wurde in Bezug auf die von der Europäischen Zentralbank und den nationalen Zentralbanken erwirtschafteten Einkünfte aus akkumulierten griechischen Staatsanleihen angewandt, als sich die Eurogruppenminister 2012 auf eine Übertragung des Gegenwerts der aus den Beständen des Eurosystems (Europäische Zentralbank und nationale Zentralbanken) an griechischen Staatsanleihen erwirtschafteten Einnahmen an Griechenland verständigt haben. Je nach dem angewandten Prozentsatz könnten die geschätzten Einkünfte aus dem Seigniorage über sieben Jahre zwischen 10,5 Mrd. (10 %) und 56 Mrd. EUR (50 %) betragen.

WARUM SIND VERZÖGERUNGEN EIN THEMA?

Die Programme der europäischen Struktur- und Investitionsfonds 2014-2020 sind mit erheblicher Verspätung angelaufen. Die Rechtsvorschriften für die sektorspezifischen Programme wurden erst im Dezember 2013 fertiggestellt; der mehrjährige Finanzrahmen war erst im ersten Halbjahr 2013 angenommen worden. Dies verzögerte die Annahme der genauen Regelungen, die für eine Durchführung der Programme vor Ort notwendig waren, wie auch die nachfolgende Aushandlung der Partnerschaftsvereinbarungen mit den Mitgliedstaaten.

Somit verschleppten sich auch die Investitionen und die Unterstützung für dringend erforderliche Projekte und Reformen. Dazu kam noch, dass zu Beginn des laufenden Zeitraums die Mittel für Verpflichtungen erheblich gekürzt worden waren.

Entwicklung der Obergrenzen der Mittelbindungen zwischen 2000 und 2020 (zu jeweiligen Preisen)

Verzögerungen haben für die Menschen reale Konsequenzen.

Die Rechtsakte für den Asyl-, Migrations- und Sicherheitsfonds wurden erst 2014 angenommen. Deshalb erfolgte die Benennung der Behörden und die Genehmigung der Programme erst 2015. Wegen dieser Verzögerungen konnten die Mitgliedstaaten die Projekte nicht pünktlich starten. Dies wirkte sich auf die Aufnahme- und Unterbringungskapazitäten in den Mitgliedstaaten sowie auf das Grenzmanagement aus. Die Verzögerungen erschwerten es Griechenland erheblich, sich mit EU-Fördermitteln für die Krise 2015 zu wappnen. Als schutzbedürftige Menschen zwischen Juni und September 2015 in Scharen auf den Inseln ankamen, fehlten fertige Unterkünfte, und die Bedingungen für ihre Aufnahme waren schlecht. Gleichzeitig standen auch anderen Mitgliedstaaten wie Schweden oder Österreich keine EU-Finanzmittel zur Verfügung, die in die Unterbringung der Menschen, die über die Balkanroute gekommen waren, hätten fließen können. Die EU musste in diesen fordernden Zeiten zur Unterstützung dieser Mitgliedstaaten auf Soforthilfe zurückgreifen.

Diverse internationale Maßnahmen im Rahmen des Programms Erasmus+ konnten 2014 nicht umgesetzt werden, weil der letzte Finanzrahmen erst spät angenommen worden war. Dies bedeutet, dass etwa 25-30 000 für 2014 geplante Austauschbesuche von Studierenden und Lehrkräften aus unseren Mitgliedstaaten und unseren Partnerländern in jenem Jahr nicht stattfinden konnten. Würde es zu Verzögerungen des gesamten Programms kommen, könnten im Jahr 2021 etwa 1 000 000 junge Menschen nicht an einem Austausch im Rahmen von Erasmus+ teilnehmen.

Verzögerungen bei der Durchführung des nächsten Forschungsrahmenprogramms würde den Verlust von rund 5000 Stellen in der Forschung monatlich (etwa 3-4 % der Forschungsstellen in der EU insgesamt) und weiteren 7000 Arbeitsplätzen in der Wirtschaft im Allgemeinen bedeuten. Für diesen Zeitraum würden über 200 Forschungspublikationen fehlen, einschließlich von etwa 100 Artikeln von großer Tragweite.

Verzögerungen bei der Projektauswahl in der frühen Phase der Durchführung der Kohäsionsprogramme würden dazu führen, dass mehr als 100 000 Projekte nicht rechtzeitig anlaufen könnten. Betroffen wären Bereiche wie Unternehmensunterstützung, Energieeffizienz, Gesundheitswesen, Bildung und soziale Inklusion.

Verzögerungen würden sich auch auf diverse große Infrastrukturprogramme stark auswirken. Weltraumprogramme wie Galileo oder Copernicus verfügen über lange Investitionszyklen. Deshalb benötigen sie Planbarkeit bei der Beschaffung. Anhängige Auftragsvergaben für eine Reihe von Galileo-Satelliten werden 2019 abgeschlossen und können erst vollständig durchgeführt werden, wenn die neuen rechtlichen Anforderungen und Haushaltsvorschriften vollständig eingeführt sind.

Ein weiteres Beispiel dafür, dass Verzögerungen bei der Einigung auf einen neuen Finanzrahmen zu Beeinträchtigungen führen, wäre die Rail Baltica. Das Vorhaben dient dem Bau einer sehr wichtigen Eisenbahnverbindung in die baltischen Staaten und soll bis 2025/2027 fertiggestellt sein. Die erforderlichen Bau-Großaufträge müssen 2021 lanciert werden. Nur so kann das Projekt fertiggestellt werde, das die 5 Millionen Menschen in den baltischen Staaten mit einer Hochgeschwindigkeitsstrecke an das übrige Europa anbindet und auch den Güterströmen von Finnland bis nach Deutschland, in die Benelux-Staaten und an die Adria zugutekommt.

Der Brenner-Basistunnel soll bis 2027 fertiggestellt sein; die bahntechnischen Arbeiten sollen dabei im nächsten MFR beginnen. Es handelt sich hierbei um ein äußerst wichtiges Projekt, mit dem die Hälfte der 2,2 Millionen Lastwägen auf der Brenner-Autobahn auf die Schiene verlagert werden. So soll die Verschmutzung in den Tälern zwischen München/Innsbruck und Verona deutlich reduziert werden.

Die Verbindung über den Fehmarnbelt zwischen Dänemark und Deutschland, die Bahnstrecke zwischen Évora und Mérida, die letztlich Lissabon und Madrid verbindet, und der Basistunnel Lyon-Turin, der die Hochgeschwindigkeitsbahnnetze von Frankreich und Italien zusammenbringen wird, sollen ebenfalls bis zum Ende des nächsten mehrjährigen Finanzrahmens abgeschlossen werden.

Bei Projekten dieser Art ist die Gefahr von Verzögerungen bei der Planung oder der Auftragsvergabe bloß wegen einer späten Annahme des nächsten mehrjährigen Finanzrahmens inakzeptabel.