STELLUNGNAHME Nr. 1/2018

(gemäß Artikel 322 Absatz 1 Buchstabe a AEUV)

zu dem Vorschlag vom 2. Mai 2018 für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über den Schutz des Haushalts der Union im Falle von generellen Mängeln in Bezug auf das Rechtsstaatsprinzip in den Mitgliedstaaten

(2018/C 291/01)

INHALT

	Ziffer	Seite
EINLEITUNG…	1 - 8	2
Hintergrund…	1 - 4	2
Der Vorschlag der Kommission…	5 - 8	3
ALLGEMEINE BEMERKUNGEN…	9 - 18	3
Allgemeines Ziel des Schutzes des Unionshaushalts…	9 - 11	3
Neuer Mechanismus mit viel Ermessenspielraum für die Kommission…	12 - 16	4
Keine gesonderte Anhörung der Interessenträger…	17	4
Keine Folgenabschätzung…	18	4
BESONDERE BEMERKUNGEN…	19 - 30	5
Als Orientierungshilfe dienende Quellen und Kriterien sind nicht eindeutig spezifiziert…	19 - 23	5
Keine Fristen für die Kommission…	24	6
Keine klare Verpflichtung der Kommission, die Möglichkeit der Aufhebung der Maßnahmen auf eigene Initiative zu prüfen…	25	6
Keine Verpflichtung der Kommission zur Bewertung der potenziellen Auswirkungen auf die Endbegünstigten und den nationalen Haushalt…	26 - 29	6
Zusammenarbeit mit der Europäischen Staatsanwaltschaft gilt nicht für alle Mitgliedstaaten…	30	7

DER RECHNUNGSHOF DER EUROPÄISCHEN UNION —

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), insbesondere auf Artikel 322 Absatz 1 Buchstabe a, in Verbindung mit dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft, insbesondere Artikel 106a,

gestützt auf den Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über den Schutz des Haushalts der Union im Falle von generellen Mängeln in Bezug auf das Rechtsstaatsprinzip in den Mitgliedstaaten („der Vorschlag“) (1),

gestützt auf das beim Hof am 14. Mai 2018 eingegangene Ersuchen der Kommission vom 3. Mai 2018 um Stellungnahme zu dem vorstehend genannten Vorschlag —

HAT FOLGENDE STELLUNGNAHME ANGENOMMEN:

EINLEITUNG

Hintergrund

1.

In ihrer Mitteilung aus dem Jahr 2014 „Ein neuer EU-Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips“ (2) stellte die Kommission einen neuen Rahmen vor, mit dem sichergestellt werden soll, dass das Rechtsstaatsprinzip in allen Mitgliedstaaten wirksam und in gleichem Maße geschützt wird. Mit diesem Rahmen wurde eine Struktur geschaffen, mit der systembedingte Gefahren für die Rechtsstaatlichkeit aufgegriffen und gelöst werden können. Ziel des Rahmens ist es, Gefahren für das Rechtsstaatsprinzip in Mitgliedstaaten abzuwenden, bevor die Voraussetzungen für die Aktivierung des Mechanismus gemäß Artikel 7 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) gegeben sind. Der Rahmen ist als Ergänzung des Mechanismus gemäß Artikel 7 EUV gedacht. Die Möglichkeit, auf das Vertragsverletzungsverfahren gemäß Artikel 258 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) zurückzugreifen, bleibt hiervon unberührt.

2.

In der Mitteilung der Kommission aus dem Jahr 2018 „Ein neuer, moderner mehrjähriger Finanzrahmen für eine Europäische Union, die ihre Prioritäten nach 2020 effizient erfüllt“ (3) heißt es: „Die Union ist eine Gemeinschaft des Rechts, und ihre Werte bilden nicht weniger als das Fundament ihrer Existenz. Sie durchdringen ihren gesamten rechtlichen und institutionellen Aufbau ebenso wie all ihre Politikfelder und Programme. Die Achtung dieser Werte muss daher in allen Bereichen der EU-Politik gewährleistet werden. Dies gilt auch für den EU-Haushalt, denn die Achtung der Grundwerte ist eine Grundvoraussetzung für eine wirtschaftliche Haushaltsführung und eine wirksame EU-Finanzierung. Die Achtung der Rechtsstaatlichkeit ist von Bedeutung für die Bürgerinnen und Bürger Europas, aber auch für unternehmerische Initiativen, Innovation und Investitionen. Die europäische Wirtschaft floriert dort am besten, wo der gesetzliche und institutionelle Rahmen mit den gemeinsamen Werten der Union in Einklang steht.“

3.

Am 14. März 2018 forderte das Europäische Parlament die Kommission auf, „ein Verfahren vorzuschlagen, durch [das] Mitgliedstaaten, die den in Artikel 2 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) verankerten Werten nicht gerecht werden, finanzielle Konsequenzen auferlegt werden können“, wies jedoch darauf hin, dass die Endbegünstigten des Unionshaushalts „in keinem Fall durch Regelverstöße beeinträchtigt werden dürfen, für die sie nicht verantwortlich sind“. Außerdem erklärte es, es sei „daher der Überzeugung, dass der Unionshaushalt nicht das geeignete Instrument [sei], um Verstöße gegen Artikel 2 EUV zu ahnden, und dass die Mitgliedstaaten finanzielle Konsequenzen unabhängig vom Haushaltsvollzug tragen sollten“ (4).

4.

Der Kommission zufolge gibt es derzeit keinen Mechanismus zum Schutz europäischer Steuergelder bei Mängeln in Bezug auf das Rechtsstaatsprinzip in einem Mitgliedstaat (5). Aufgrund der derzeit geltenden Rechtsvorschriften sind die Mitgliedstaaten verpflichtet nachzuweisen, dass die finanziellen Interessen der Union durch ihre Verwaltungs- und Kontrollsysteme und ihre Verfahren für die Ausführung von EU-Mitteln hinreichend geschützt sind (6). Ist dies nicht der Fall, ergreift die Kommission Korrekturmaßnahmen (beispielsweise im Wege der Aussetzung von Zahlungen oder der Anwendung von Finanzkorrekturen). Stellt die Kommission Verstöße gegen EU-Recht fest, so kann sie auf der Grundlage von Artikel 258 AEUV ein Vertragsverletzungsverfahren gegen einen Mitgliedstaat einleiten. Missachtet ein Mitgliedstaat die in Artikel 2 EUV verankerten Grundwerte, wozu das Rechtsstaatsprinzip gehört, kann die Kommission darüber hinaus den Mechanismus nach Artikel 7 EUV auslösen, der in letzter Instanz zur Aussetzung bestimmter Rechte (einschließlich der Stimmrechte im Rat; siehe Ziffer 15) führen kann.

Der Vorschlag der Kommission

5.

Angesichts des allgemeinen Ziels des Vorschlags, zu einer ordnungsgemäßen Ausführung des EU-Haushalts beizutragen, machte die Kommission Artikel 322 Absatz 1 Buchstabe a des Vertrags über die Arbeitsweise der EU (AEUV) geltend und stützte ihn damit auf dieselbe Rechtsgrundlage wie sie für die Haushaltsordnung gilt. Der Vorschlag bildet eine eigenständige Verordnung innerhalb des Gesamtregelwerks für den mehrjährigen Finanzrahmen 2021-2027.

6.

Konkret stellt der Vorschlag der Kommission darauf ab, die Regeln festzulegen, die erforderlich sind, um den Haushalt der Union im Falle von generellen Mängeln in Bezug auf das Rechtsstaatsprinzip in den Mitgliedstaaten, welche die wirtschaftliche Haushaltsführung oder den Schutz der finanziellen Interessen der Union beeinträchtigen oder zu beeinträchtigen drohen, zu schützen. Damit wird der Kommission das Recht eingeräumt, ein entsprechendes Verfahren einzuleiten, bevor sich solche Risiken manifestiert haben. Mit dem Vorschlag soll eine positive Wirkung auf die wirtschaftliche Ausführung des EU-Haushalts erzielt werden, indem der Schutz vor möglichen Handlungen oder Unterlassungen der nationalen Behörden, die gegen das Rechtsstaatsprinzip verstoßen, erhöht wird.

7.

Der Vorschlag sieht vor, dass die Kommission, nachdem sie die erhaltenen Informationen und Stellungnahmen des betroffenen Mitgliedstaats berücksichtigt hat, dem Rat einen Entwurf für einen Beschluss über einen Durchführungsrechtsakt mit geeigneten Maßnahmen (abhängig von der Art, der Schwere und dem Umfang des generellen Mangels in Bezug auf das Rechtsstaatsprinzip) vorlegt. Der Vorschlag gilt als vom Rat angenommen, es sei denn, dieser beschließt binnen eines Monats mit qualifizierter Mehrheit, den Vorschlag der Kommission abzuweisen oder abzuändern. Geeignete Maßnahmen können die Form von Aussetzungen, Kürzungen oder des eingeschränkten Zugangs eines Mitgliedstaats zu EU-Fördermitteln, sei es vollständig oder teilweise, annehmen.

8.

Der Vorschlag verpflichtet die Kommission, die Lage zu prüfen, wenn der betroffene Mitgliedstaat Beweismittel vorgelegt hat, um darzulegen, dass die festgestellten generellen Mängel in Bezug auf das Rechtsstaatsprinzip behoben wurden oder ganz oder teilweise nicht länger bestehen. Kommt die Kommission zu einer positiven Bewertung, muss sie dem Rat einen Vorschlag für einen Beschluss zur vollständigen oder teilweisen Aufhebung dieser Maßnahmen vorlegen. Ohne einen solchen Beschluss bis zum Jahr n+2 wären die ausgesetzten Mittelbindungen für den betroffenen Mitgliedstaat definitiv verloren.

ALLGEMEINE BEMERKUNGEN

Allgemeines Ziel des Schutzes des Unionshaushalts

9.

Der Hof begrüßt das der Legislativinitiative der Kommission zugrunde liegende Ziel, den EU-Haushalt vor generellen Mängeln in Bezug auf das Rechtsstaatsprinzip (siehe Kasten 1) in einem Mitgliedstaat, welche die wirtschaftliche Haushaltsführung oder den Schutz der finanziellen Interessen der Union beeinträchtigen oder zu beeinträchtigen drohen, zu schützen.

Kasten 1 — Rechtsstaatlichkeit in der Union Die Rechtsprechung des Gerichtshofs und des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte sowie die vom Europarat erstellten Dokumente, die sich insbesondere auf das Expertenwissen der Venedig-Kommission stützen, dienen als Orientierungshilfe für die Kernbedeutung der Rechtsstaatlichkeit als gemeinsamer Wert der Union im Sinne von Artikel 2 EUV. Das Rechtsstaatsprinzip umfasst die Grundsätze Rechtmäßigkeit (gleichbedeutend mit einem transparenten, rechenschaftspflichtigen, demokratischen und pluralistischen Gesetzgebungsprozess), Rechtssicherheit, Verbot der willkürlichen Ausübung von Hoheitsgewalt, unabhängige und unparteiische Gerichte, wirksame gerichtliche Kontrolle (auch im Hinblick auf die Grundrechte) und Gleichheit vor dem Gesetz.

10.

Der Hof hält fest, dass die Kommission den vorgeschlagenen Mechanismus auf die Notwendigkeit stützt, die Rechtsstaatlichkeit zu achten, da diese eine Grundvoraussetzung für die Einhaltung der Grundsätze der wirtschaftlichen Haushaltsführung beim Einsatz von EU-Mitteln ist. Der Hof stimmt mit der Kommission darin überein, dass unrechtmäßige und willkürliche Beschlüsse von Behörden, die mit der Mittelverwaltung und der gerichtlichen Kontrolle betraut sind, den finanziellen Interessen der Union schaden können.

11.

Als oberste Rechnungskontrollbehörde der Union ist sich der Hof des besonderen Gewichts bewusst, das dem Vertrauen aller Bürgerinnen und Bürger der EU und der nationalen Behörden in das Funktionieren des Rechtsstaatsprinzips bei der Weiterentwicklung der EU zu einem „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ohne Binnengrenzen“ (7) zukommt. Der Hof erkennt auch an, dass die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Justiz von wesentlicher Bedeutung sind, um die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung und den Schutz des EU-Haushalts zu gewährleisten, insbesondere mit Blick auf die gerichtliche Durchsetzung von Rechtsansprüchen, die Betrugsbekämpfung und sonstige legitime Interessen der EU.

Neuer Mechanismus mit viel Ermessenspielraum für die Kommission

12.

Der Hof stellt fest, dass der vorgeschlagene Mechanismus hinsichtlich seiner Zielsetzung, seines Anwendungsbereichs und der Bandbreite der Maßnahmen, die ergriffen werden können, konkreter ist als der Mechanismus gemäß Artikel 7 EUV und schneller umgesetzt werden kann. Der Verordnungsentwurf räumt der Kommission mehr Ermessensbefugnisse im Verfahren ein als dies in den derzeit geltenden Vorschriften vorgesehen ist, um Verstöße gegen einen der in Artikel 2 EUV verankerten Grundwerte zu ahnden.

13.

Die Kommission würde das Verfahren einleiten, wenn nach ihrer Auffassung „hinreichende Gründe“ für die Feststellung vorliegen, dass die Voraussetzungen des Artikel 3 erfüllt sind. Dabei kann sie sämtliche sachdienlichen Informationen berücksichtigen, die im Erwägungsgrund 12 des Vorschlags genannt werden, einschließlich Urteile des Gerichtshofs der Europäischen Union, Berichte des Rechnungshofs und Schlussfolgerungen und Empfehlungen einschlägiger internationaler Organisationen (siehe Ziffer 19). Die Kriterien für die Einleitung des Verfahrens und die qualitative Prüfung sind jedoch nicht eindeutig festgelegt (siehe Ziffern 20-23).

14.

Als Reaktion auf die Feststellung der Kommission sollte der betroffene Mitgliedstaat sämtliche angeforderten Informationen vorlegen. Außerdem kann er Stellung nehmen, wobei die Kommission beidem Rechnung tragen sollte. Die Kommission würde sodann beschließen, welche Maßnahme in jedem Einzelfall geeignet wäre. Dem Vorschlag zufolge würde die Kommission im Einklang mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vorgehen und jeden Fall einzeln bewerten (Schwere der Lage, Zeit, Dauer und Häufigkeit des einschlägigen Verhaltens, die zugrunde liegende Absicht und das Ausmaß der Mitarbeit des betroffenen Mitgliedstaats sowie Auswirkungen des Mangels auf die jeweiligen Haushaltsmittel der Union). Auch die Kriterien für die Wahl und den Umfang der Maßnahmen sind nicht eindeutig festgelegt (siehe Ziffer 20).

15.

Gemäß Artikel 7 EUV ist im Rat eine Mehrheit von vier Fünfteln erforderlich für die Feststellung, dass die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der in Artikel 2 genannten Werte besteht. Darüber hinaus ist im Europäischen Rat Einstimmigkeit erforderlich, um — auf Vorschlag der Europäischen Kommission und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments — festzustellen, dass eine schwerwiegende und anhaltende Verletzung der in Artikel 2 genannten Werte durch einen Mitgliedstaat vorliegt. Wurde eine solche Feststellung getroffen, kann der Rat mit qualifizierter Mehrheit beschließen, bestimmte Rechte des betroffenen Mitgliedstaats auszusetzen, einschließlich der Stimmrechte im Rat. Bei dem nun vorgeschlagenen Mechanismus jedoch gilt der Kommissionsvorschlag als angenommen, sofern er vom Rat nicht abgewiesen oder abgeändert wird. Um den Kommissionsvorschlag zu blockieren, wäre binnen eines Monats eine qualifizierte Mehrheit im Rat erforderlich („Verfahren der umgekehrten qualifizierten Mehrheit“). Das Europäische Parlament würde von den vorgeschlagenen oder angenommenen Maßnahmen lediglich in Kenntnis gesetzt.

16.

Der Mangel an Kriterien für wichtige als Meilenstein geltende Entscheidungen bei der Umsetzung der vorgeschlagenen Verordnung und die Annahme des Kommissionsvorschlags im Rahmen des Verfahrens der umgekehrten qualifizierten Mehrheit durch den Rat verstärkt noch die Ermessenbefugnisse, die der Kommission durch den Vorschlag eingeräumt werden.

Keine gesonderte Anhörung der Interessenträger

17.

Gemäß Artikel 11 Absatz 3 EUV muss die Kommission „umfangreiche Anhörungen der Betroffenen“ durchführen, „um die Kohärenz und die Transparenz des Handelns der Union zu gewährleisten“. Insbesondere heißt es in Artikel 2 des dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union als Anhang beigefügten Protokolls Nr. 2 über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit: „Die Kommission führt umfangreiche Anhörungen durch, bevor sie einen Gesetzgebungsakt vorschlägt“. Auch wenn, wie der Hof einräumt, diese Frage Gegenstand umfassender Erörterungen — auch im Europäischen Parlament und im Rat — gewesen ist, so ist er dennoch der Auffassung, dass es von wesentlicher Bedeutung gewesen wäre, dass die Kommission vor Veröffentlichung des Vorschlags eine gesonderte Anhörung der Interessenträger durchgeführt hätte.

Keine Folgenabschätzung

18.

Gemäß der Interinstitutionellen Vereinbarung über bessere Rechtsetzung sollte die Kommission ihre Gesetzgebungsinitiativen und Initiativen ohne Gesetzgebungscharakter, delegierten Rechtsakte und Durchführungsmaßnahmen, bei denen mit erheblichen wirtschaftlichen, ökologischen oder sozialen Auswirkungen zu rechnen ist, einer Folgenabschätzung unterziehen. Trotz der potenziellen Auswirkungen auf die Endbegünstigten (siehe Ziffer 26) und der Tatsache, dass Teile des Unionshaushalts wahrscheinlich nicht in den Mechanismus einbezogen werden (siehe Ziffer 28) stellt der Hof fest, dass keine Folgenabschätzung vorgenommen wurde. Die Kommission ist der Auffassung, dass die nach Maßgabe von Artikel 322 AEUV erlassenen Bestimmungen den allgemeinen Rahmen für die Umsetzung der Ausgabenprogramme bilden, was bedeutet, dass keine unmittelbaren wirtschaftlichen, ökologischen oder sozialen Auswirkungen gegeben seien, die sinnvollerweise analysiert werden könnten. Der Hof ist jedoch der Ansicht, dass die Legislativorgane eine bessere Entscheidungsgrundlage gehabt hätten, wenn vor Veröffentlichung des Vorschlags eine Folgenabschätzung vorgenommen worden wäre.

BESONDERE BEMERKUNGEN

Als Orientierungshilfe dienende Quellen und Kriterien sind nicht eindeutig spezifiziert

19.

Aus dem Vorschlag geht nicht eindeutig hervor, welche verfügbaren Quellen von der Kommission als Orientierungshilfe herangezogen werden sollten, wenn sie ihre „qualitative Prüfung“ vornimmt, um einen generellen Mangel in Bezug auf das Rechtsstaatsprinzip, durch den die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung gefährdet wäre, zu ermitteln. Dort heißt es lediglich, dass die Kommission ihre Bewertung auf Informationen aus allen verfügbaren Quellen stützen kann. Nach Auffassung des Hofes würde eine diesbezügliche Präzisierung die Transparenz, Rückverfolgbarkeit und Prüfbarkeit des vorgeschlagenen Mechanismus verbessern, die Rechtssicherheit erhöhen und dem Verbot einer willkürlichen Ausübung der Hoheitsgewalt, die der Kommission laut dem Vorschlag übertragen werden soll, mehr Gewicht verleihen. In Kasten 2 sind einige mögliche als Orientierungshilfe geltende Quellen aufgeführt.

Kasten 2 — Beispiele für mögliche als Orientierungshilfe geltende Quellen Als Quellen, welche die Kommission als Orientierungshilfe heranziehen könnte, wären etwa Kapitel 23 (Justiz und Grundrechte) und Kapitel 24 (Recht, Freiheit und Sicherheit) zu nennen, die bei EU-Beitrittsverhandlungen zur Anwendung kommen. Auch das Kooperations- und Kontrollverfahren für Bulgarien und Rumänien, das eingeführt wurde, um Unzulänglichkeiten in den Bereichen Justizreform, Korruption und organisierte Kriminalität anzugehen, könnte in Betracht gezogen werden. Weitere Beispiele möglicher relevanter Quellen oder Orientierungshilfen sind die Liste der Kriterien der Rechtsstaatlichkeit der Venedig-Kommission, die Empfehlung des Europarats CM/Rec (2010)12 zur Unabhängigkeit, Effizienz und Verantwortung von Richtern, der Bericht der Venedig-Kommission über die Unabhängigkeit der Justiz — Teil I: Die Unabhängigkeit der Richter (CDL-AD(2010)004), und der Bericht der Venedig-Kommission über die Unabhängigkeit der Justiz — Teil II: Die Staatsanwaltschaft (CDL-AD(2010)040).

20.

Gemäß Artikel 4 Absatz 3 des Vorschlags müssen die ergriffenen Maßnahmen in einem angemessenen Verhältnis zu Art, Schwere und Umfang des generellen Mangels stehen. Die Verhältnismäßigkeit sollte durch Berücksichtigung der Schwere der Lage, ihrer Dauer und Häufigkeit, der zugrunde liegenden Absicht und des Ausmaßes der Mitarbeit des Mitgliedstaats sowie der Auswirkungen des generellen Mangels auf die jeweiligen Haushaltsmittel der Union sichergestellt werden.

21.

Die vorgeschlagenen Maßnahmen sollten außerdem „soweit möglich den Handlungen der Union [gelten], die durch diesen Mangel tatsächlich oder möglicherweise beeinträchtigt werden.“ Allerdings werden keine genauen Kriterien aufgestellt, die bei wichtigen als Meilenstein geltenden Entscheidungen wie die Einleitung des Verfahrens oder die Wahl der Maßnahmen und die Festlegung ihres Umfangs zugrunde zu legen sind, sodass eine kohärente Anwendung der Bestimmungen nicht gewährleistet ist.

22.

Laut Kommission sei eine weitere Präzisierung der Kriterien nicht erforderlich und wäre sogar kontraproduktiv, weil die generellen Mängel in Bezug auf das Rechtsstaatsprinzip auf der Grundlage einer qualitativen Prüfung festgestellt werden müssen, was die Verwendung quantitativer Kriterien ausschließt. Ein quantitativer Ansatz würde den Mechanismus wegen des Risikos, dass nicht alle möglichen Fälle abgedeckt werden, erheblich schwächen. Die Kommission macht außerdem geltend, dass die Beweislast für ihre qualitative Prüfung, die der gerichtlichen Kontrolle unterliegt, bei ihr selbst und beim Rat liegt.

23.

Bei seinen Prüfungen des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit und des Verfahrens bei einem makroökonomischen Ungleichgewicht (8) stellte der Hof fest, dass klare Kriterien bestanden, auf deren Grundlage ihm die Schlussfolgerung möglich war, dass Schwachstellen im Hinblick auf die kohärente und transparente Anwendung der beiden Verfahren bestanden. Vor diesem Hintergrund ist es nach Auffassung des Hofes nötig, Kriterien aufzustellen, die eine kritische Würdigung der einheitlichen Anwendung der Bestimmungen ermöglichen, damit im Falle von generellen Mängeln in Bezug auf das Rechtsstaatsprinzip, welche die wirtschaftliche Haushaltsführung gefährden, die Gleichbehandlung der Mitgliedstaaten gewährleistet ist.

Empfehlung 1 Der Hof empfiehlt den Legislativorganen, eindeutige und konkrete Kriterien aufzustellen, um festzulegen, was unter einem generellen Mangel in Bezug auf das Rechtsstaatsprinzip zu verstehen ist, der die wirtschaftliche Haushaltsführung gefährdet, und um den Umfang der Maßnahmen zu bestimmen, und zwar entweder in der vorgeschlagenen Verordnung oder etwaigen Durchführungsbestimmungen. Bei der Festlegung der Kriterien könnten als Orientierungshilfen die Quellen in Betracht gezogen werden, die von der Kommission im Kontext von EU-Beitrittsverhandlungen herangezogen sowie im Rahmen des Kooperations- und Kontrollverfahrens genutzt wurden, um die Fortschritte eines Mitgliedstaats nachzuvollziehen.

Keine Fristen für die Kommission

24.

Der Verordnungsentwurf sieht zwar keine Fristen für die Kommission vor, enthält jedoch strikte Fristen, innerhalb deren der betroffene Mitgliedstaat auf die Mitteilung der Kommission antworten muss (die Frist darf nicht weniger als einen Monat betragen) und innerhalb deren der Rat einen vorgeschlagenen Beschluss mit qualifizierter Mehrheit abweisen muss (binnen eines Monats). Der Hof weist darauf hin, dass der Vertrag weder für den Mechanismus gemäß Artikel 7 EUV noch für das Vertragsverletzungsverfahren gemäß Artikel 258 AEUV Fristen vorsieht. Die Kommission teilte dem Hof mit, dass sie in jedem Fall verpflichtet ist, innerhalb einer angemessenen Frist tätig zu werden (9).

Empfehlung 2 Der Hof empfiehlt den Legislativorganen zu präzisieren, auf welcher Grundlage die Frist vorgegeben wird, innerhalb deren der betroffene Mitgliedstaat die verlangten Informationen vorlegen muss, und gegebenenfalls entsprechende Fristen für die Kommission einzuführen, beispielsweise im Hinblick auf die Aufhebung der Maßnahmen, wenn die zugrunde liegenden generellen Mängel nicht länger bestehen.

Keine klare Verpflichtung der Kommission, die Möglichkeit der Aufhebung der Maßnahmen auf eigene Initiative zu prüfen

25.

Gemäß Artikel 6 Absatz 2 des Vorschlags muss die Kommission auf Antrag des betroffenen Mitgliedstaats eine Prüfung im Hinblick auf die Aufhebung der Maßnahmen vornehmen. Der Hof weist jedoch darauf hin, dass der Vorschlag keinerlei Bestimmung enthält, wonach die Kommission die Prüfung auf eigene Initiative auch ohne entsprechenden Antrag vornehmen muss, wenn es berechtigte Gründe dafür gibt. Die Kommission teilte dem Hof mit, dass sie dennoch so verfahren würde.

Keine Verpflichtung der Kommission zur Bewertung der potenziellen Auswirkungen auf die Endbegünstigten und den nationalen Haushalt

26.

Geeignete Maßnahmen können im Rahmen der direkten, indirekten und geteilten Mittelverwaltung ergriffen werden, wobei „die Auswirkungen jene treffen [sollten], die für die festgestellten Mängel verantwortlich sind“, wie es im Begründungsteil zum Vorschlag heißt. Soweit im Beschluss des Rates nichts anderes bestimmt wird, beeinträchtigt die Verhängung geeigneter Maßnahmen nicht die Pflicht der staatlichen Einrichtungen oder der Mitgliedstaaten das von der Maßnahme betroffene Programm oder den von der Maßnahme betroffenen Fonds auszuführen und Zahlungen an Endbegünstigte zu tätigen (10). Der Hof weist darauf hin, dass der Vorschlag keinerlei Bestimmung dazu enthält, wie dies sichergestellt werden würde. In der Praxis würde dies bedeuten, dass der betroffene Mitgliedstaat die anfallenden Zahlungen übernehmen oder auf andere Weise die Finanzierung von Projekten oder Programmen sicherstellen muss.

27.

In diesem Zusammenhang weist der Hof auf der Grundlage seiner Prüfungsergebnisse (11) darauf hin, dass die Auszahlung von nationalen und Unionsmitteln davon abhängen kann, ob Haushaltsmittel verfügbar sind. Die Kommission hat dem Hof mitgeteilt, dass sie für den nächsten MFR Vorschriften vorgeschlagen hat (12), mit denen den nationalen Behörden eine Reihe von Verpflichtungen auferlegt würde, um sicherzustellen, dass Zahlungen an die Begünstigten in voller Höhe und fristgerecht geleistet werden. Der Hof weist jedoch darauf hin, dass die vorgeschlagene Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen eine Klausel beinhaltet, wonach die Zahlung der nationalen Behörde an den Endbegünstigten davon abhängt, ob Mittel verfügbar sind (13).

28.

Ziel des Verordnungsentwurfs ist es, den Haushalt der Union in seiner Gesamtheit zu schützen. Gleichzeitig soll aber sichergestellt werden, dass sämtliche Auswirkungen der ergriffenen Maßnahmen zulasten der staatlichen Einrichtungen gehen, die für die ermittelten generellen Mängel verantwortlich sind, und nicht zulasten von nichtstaatlichen Endbegünstigten (14) (wie Erasmus-Studenten, Forscher oder Organisationen der Zivilgesellschaft) oder anderen Mitgliedstaaten (z. B. bei Programmen der europäischen territorialen Zusammenarbeit). Aus diesem Grund sieht der Vorschlag vor, dass — bei direkter und indirekter Mittelverwaltung — Maßnahmen nur angewendet werden können, wenn der Begünstigte eine staatliche Einrichtung ist. Handelt es sich beim Begünstigten um eine nichtstaatliche Einrichtung, fallen die für diese Einrichtung bestimmten EU-Mittel folglich nicht unter den Anwendungsbereich der von der Kommission vorgeschlagenen Maßnahmen. In Anbetracht der fehlenden Folgenabschätzung, die Aufschluss darüber hätte geben können, welcher Anteil des Unionshaushalts zwangsläufig nicht unter den vorgeschlagenen Schutzmechanismus fallen würde, lässt sich dessen potenzielle Größenordnung schwer bestimmen.

Empfehlung 3 Der Hof empfiehlt den Legislativorganen, die Kommission zu ersuchen, in ihrem Vorschlag an den Rat ausführlich darzulegen, wie die legitimen Interessen der Endbegünstigten geschützt werden. Die Rechte der Endbegünstigten müssen bei allen Maßnahmen gemäß Artikel 4 Absatz 1 des Vorschlags (wie Reduzierung von Mittelbindungen oder Aussetzungen von Mittelbindungen oder Zahlungen) geschützt werden.

29.

In den Fällen, in denen die ausgesetzten oder gekürzten EU-Mittel aus nationalen Mitteln bestritten werden, müssten diese aus dem nationalen Haushalt des betroffenen Mitgliedstaats stammen. Dies hat budgetäre Auswirkungen auf die Mitgliedstaaten (15), insbesondere bei Aussetzungen oder Kürzungen größeren Ausmaßes.

Empfehlung 4 Der Hof empfiehlt den Legislativorganen, die Kommission zu ersuchen, die potenziellen budgetären Auswirkungen einer Kürzung der EU-Förderung auf den nationalen Haushalt des betroffenen Mitgliedstaats unter gebührender Beachtung der Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Nichtdiskriminierung zu prüfen, bevor sie beschließt, welche geeigneten Maßnahmen sie vorschlagen will.

Zusammenarbeit mit der Europäischen Staatsanwaltschaft gilt nicht für alle Mitgliedstaaten

30.

Ein genereller Mangel in Bezug auf das Rechtsstaatsprinzip in einem Mitgliedstaat kann mit der wirksamen und rechtzeitigen Zusammenarbeit mit dem Europäischen Amt für Betrugsbekämpfung und der Europäischen Staatsanwaltschaft in Zusammenhang stehen. Der Hof weist auf den Umstand hin, dass sich nicht alle Mitgliedstaaten der Zusammenarbeit im Rahmen der Europäischen Staatsanwaltschaft angeschlossen haben. Sobald die Europäische Staatsanwaltschaft errichtet ist, gelten die sie betreffenden Bestimmungen nur für die teilnehmenden Mitgliedstaaten.

Empfehlung 5 Der Hof empfiehlt den Legislativorgangen klarzustellen, dass — sobald die Europäische Staatsanwaltschaft errichtet ist — die sie betreffenden Bestimmungen nur für die teilnehmenden Mitgliedstaaten gelten.

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(1)  COM(2018) 324 final vom 2. Mai 2018.

(2)  COM(2014) 158 final vom 11. März 2014.

(3)  COM(2018) 98 final vom 14. Februar 2018.

(4)  Entschließung des Europäischen Parlaments vom 14. März 2018 zu dem nächsten MFR: Vorbereitung des Standpunkts des Parlaments zum MFR nach 2020 (2017/2052(INI)).

(5)  Siehe Broschüre der Kommission „Ein EU-Haushalt für die Zukunft — Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung und Rechtsstaatlichkeit“,https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/20d5496b-526a-11e8-be1d-01aa75ed71a1/language-de

(6)  In Artikel 59 Absatz 2 der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates (Haushaltsordnung) (ABl. L 298 vom 26.10.2012, S. 1) heißt es: „Wenn die Mitgliedstaaten Vollzugsaufgaben im Zusammenhang mit dem Haushaltsvollzug wahrnehmen, ergreifen sie sämtliche zum Schutz der finanziellen Interessen der Union erforderlichen Maßnahmen, einschließlich Rechts- und Verwaltungsvorschriften […]“.

(7)  Artikel 3 Absatz 2 EUV und Artikel 67 AEUV; COM(2014) 158 final vom 11. März 2014.

(8)  Sonderbericht Nr. 10/2016 „Weitere Verbesserungen sind erforderlich, um die wirksame Anwendung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit zu gewährleisten“ und Sonderbericht Nr. 3/2018 „Prüfung des Verfahrens bei einem makroökonomischen Ungleichgewicht“.

(9)  Siehe Verbundene Rechtssachen C-74/00 P und C-75/00 P Falck SpA und Acciaierie di Bolzano SpA gegen Kommission der Europäischen Gemeinschaften, EU:C:2002:524, Rdnrn. 139-141, http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=47692&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=263967

(10)  Dies entspricht Ziffer 119 der Entschließung des Europäischen Parlaments vom 14. März 2018„Der nächste MFR: Vorbereitung des Standpunkts des Parlaments zum MFR nach 2020“, wonach die Endbegünstigten des Unionshaushalts „in keinem Fall durch Regelverstöße beeinträchtigt werden dürfen, für die sie nicht verantwortlich sind“.

(11)  Bei seinen Prüfungen im Bereich der geteilten Mittelverwaltung ermittelte der Hof Verträge zwischen nationalen Behörden und Endbegünstigten, die Bedingungen enthielten, mit denen Zahlungen von der Verfügbarkeit von Haushaltsmitteln abhängig gemacht wurden.

(12)  Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Finanzierung, Verwaltung und Überwachung der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 (COM(2018) 393 final) und Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates mit gemeinsamen Bestimmungen für den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds Plus, den Kohäsionsfonds und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds sowie mit Haushaltsvorschriften für diese Fonds und für den Asyl- und Migrationsfonds, den Fonds für die innere Sicherheit und das Instrument für Grenzmanagement und Visa (COM(2018) 375 final).

(13)  Siehe Artikel 68 Absatz 1 Buchstabe b des Vorschlags für die Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen.

(14)  Je nach Verordnung, die Grundlage für die EU-Förderung ist, werden Endbegünstigte auch als Endempfänger bezeichnet.

(15)  Das Europäische Parlament erklärte in seiner Entschließung vom 14. März 2018, „der Unionshaushalt [sei] nicht das geeignete Instrument, um Verstöße gegen Artikel 2 EUV zu ahnden, und dass die Mitgliedstaaten finanzielle Konsequenzen unabhängig vom Haushaltsvollzug tragen sollten“.