EUROPÄISCHE KOMMISSION

Straßburg, den 28.4.2015

COM(2015) 185 final

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN

Die Europäische Sicherheitsagenda

Die Europäische Union will sicherstellen, dass die Menschen in einem Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ohne Binnengrenzen leben können. Die Europäerinnen und Europäer müssen darauf vertrauen können, dass ihre Freiheit und ihre Sicherheit in vollem Einklang mit den Werten der Union, zu denen auch die Rechtsstaatlichkeit und die Grundrechte gehören, wirksam geschützt werden, und zwar unabhängig davon, wo sie sich gerade in Europa befinden.

In den letzten Jahren sind neue, komplexe Bedrohungen entstanden, die verdeutlichen, dass es auf allen Ebenen weiterer Synergien und einer engeren Zusammenarbeit bedarf. Viele der heutigen sicherheitspolitischen Bedenken gehen auf die Instabilität in der unmittelbaren Nachbarschaft der EU zurück und auf die sich wandelnden Formen von Radikalisierung, Gewalt und Terrorismus. Die Bedrohungen werden immer vielfältiger und internationaler und sind zunehmend grenz- und bereichsübergreifender Natur.

Diese Bedrohungen erfordern eine wirksame und abgestimmte Reaktion auf europäischer Ebene. Alle EU-Organe sind übereingekommen, dass wir eine erneuerte Strategie der inneren Sicherheit für die nächsten fünf Jahre brauchen. 1  

Im Hinblick auf die Verwirklichung dieses Ziels wird in der vorliegenden Europäischen Sicherheitsagenda dargelegt, wie die Union einen Mehrwert bewirken kann, wenn es darum geht, die Mitgliedstaaten bei der Gewährleistung der Sicherheit zu unterstützen. Wie Präsident Jean-Claude Juncker in seinen politischen Leitlinien erklärte, ist die „Bekämpfung von grenzübergreifender Kriminalität und Terrorismus ... eine gemeinsame europäische Aufgabe“. 2 In erster Linie sind zwar die Mitgliedstaaten für die Sicherheit verantwortlich, alleine können sie dieser Aufgabe aber nicht mehr vollständig gerecht werden. Alle relevanten Akteure auf EU-Ebene und in den Mitgliedstaaten müssen besser zusammenarbeiten, um gegen grenzübergreifende Bedrohungen vorgehen zu können. Die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Wahrung des Rechts und die Gewährleistung der inneren Sicherheit ist dabei allerdings anzuerkennen. Bei der Europäischen Sicherheitsagenda muss es sich daher um eine gemeinsame Agenda der Union und der Mitgliedstaaten handeln. Sie sollte zu einem europäischen Raum der inneren Sicherheit führen, in dem der Einzelne in vollem Einklang mit den Grundrechten geschützt wird.

Unter Zuhilfenahme der gesamten Palette von EU-Maßnahmen und -Instrumenten zielt diese Agenda auf einen besseren Informationsaustausch, eine verstärkte operative Zusammenarbeit und wechselseitiges Vertrauen ab. Sie wird sicherstellen, dass die interne und die externe Dimension der Sicherheit ineinandergreifen. Schwerpunktthemen der Agenda sind Terrorismus, organisierte Kriminalität und Cyberkriminalität als miteinander verknüpfte Bereiche mit einer ausgeprägten grenzübergreifenden Dimension, in denen die EU einen entscheidenden Beitrag leisten kann. Aber auch in Bezug auf sonstige neue Bedrohungen, die ebenfalls eines abgestimmten Vorgehens der EU bedürfen, ist Wachsamkeit geboten.

1. VERBESSERUNG DER ZUSAMMENARBEIT AUF DEM GEBIET DER SICHERHEIT

Die EU hat bereits eine Reihe rechtlicher, praktischer und unterstützender Instrumente eingeführt, die die Grundlage eines europäischen Raums der inneren Sicherheit bilden sollen. Die in der Strategie der inneren Sicherheit im Zeitraum 2010-2014 formulierten strategischen Ziele bleiben gültig und sollten weiter verfolgt werden. 3 Mit dem Vertrag von Lissabon wurden die Voraussetzungen dafür geschaffen, dass die EU diese Ziele erreichen kann. So wurde der Rechtsrahmen gestärkt, um die Anstrengungen zu bündeln und Freiheit und Sicherheit sowie die interne Freizügigkeit und eine wirksame europäische Reaktion auf grenzüberschreitende Bedrohungen zu gewährleisten. Außerdem wurden der Grundrechtsschutz und die demokratische Kontrolle in Bezug auf die Unionsmaßnahmen zur inneren Sicherheit verstärkt, und das Europäische Parlament wurde zu einem gleichberechtigten Gesetzgeber im Bereich der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen. Seit dem 1. Dezember 2014 ist die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen Bestandteil der Rechtsordnung der EU und unterliegt vollständig der gerichtlichen Kontrolle durch den Europäischen Gerichtshof und der Aufsicht der Kommission in ihrer Eigenschaft als Hüterin der Verträge. 4 Auf diese Weise werden die Rechte des Einzelnen gewahrt und Rechtssicherheit und Vertrauen gestärkt.

Jetzt ist es an der Zeit, besser und enger zusammenzuarbeiten. Ausschlaggebend für den Erfolg der in den letzten Jahren von der Union eingeführten Instrumente sind in erster Linie die geteilte Verantwortung, wechselseitiges Vertrauen und eine wirksame Zusammenarbeit zwischen allen beteiligten Akteuren: den Organen und Agenturen der EU, den Mitgliedstaaten und den nationalen Behörden.

Die Agenda basiert daher auf einem gemeinsamen Konzept für die EU und ihre Mitgliedstaaten, das umfassend, ergebnisorientiert und realistisch ist. Damit der Nutzen der bestehenden EU-Maßnahmen maximiert werden kann und erforderlichenfalls ergänzende neue Maßnahmen durchgeführt werden können, müssen alle beteiligten Akteure auf der Grundlage von fünf zentralen Grundsätzen zusammenarbeiten. 

Erstens müssen wir die uneingeschränkte Einhaltung der Grundrechte gewährleisten. Die Sicherheit und die Achtung der Grundrechte sind keine kollidierenden, sondern kohärente und einander ergänzende politische Ziele. 5 Das Konzept der Union stützt sich auf die gemeinsamen demokratischen Werte unserer offenen Gesellschaften, nicht zuletzt auf die Rechtsstaatlichkeit, und muss die in der Grundrechtecharta verankerten Grundrechte achten und fördern. Alle sicherheitspolitischen Maßnahmen müssen den Grundsätzen der Notwendigkeit, Verhältnismäßigkeit und Rechtmäßigkeit entsprechen und angemessene Garantien bieten, damit die Rechenschaftspflicht und der Weg zu den Gerichten gewährleistet sind. 6 Die Kommission wird genauestens prüfen, ob jede sicherheitspolitische Maßnahme in vollem Einklang mit den Grundrechten steht und wirksam zur Erreichung der angestrebten Ziele beiträgt. Die Auswirkungen jeder neuen Initiative auf die Freizügigkeit und den Schutz personenbezogener Daten müssen ohne Einschränkung mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und den Grundrechten vereinbar sein. Dafür sind sämtliche Akteure auf EU-Ebene und in den Mitgliedstaaten gemeinsam verantwortlich. EU-Einrichtungen wie der Agentur der EU für Grundrechte (FRA) und der Europäische Datenschutzbeauftragte können den EU-Organen und -Agenturen entscheidend dabei helfen, unsere Werte zu bewahren und zu fördern.

Zweitens brauchen wir mehr Transparenz, Rechenschaftspflicht und demokratische Kontrolle, um den Bürgerinnen und Bürgern Vertrauen zu vermitteln. Das Europäische Parlament hat seine Aufgabe als Mitgesetzgeber wahrgenommen und sorgt für demokratische Kontrolle. Die besondere Funktion, die den nationalen Parlamenten im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts zukommt, 7 spiegelt sich in der umfassenderen Verpflichtung der Kommission zu einem erneuerten politischen Dialog mit den nationalen Parlamenten wider. Die Kommission wird das Europäische Parlament und den Rat zweimal jährlich über die Umsetzung dieser Agenda informieren. Außerdem wird sie Leistungsindikatoren für zentrale EU-Instrumente ausarbeiten. Um noch mehr Transparenz und eine stärkere Einbeziehung der Beteiligten zu erreichen, wird die Kommission 2015 ein EU-Konsultationsforum für die innere Sicherheit einrichten, in dem Vertreter der Mitgliedstaaten, des Europäischen Parlaments, der EU-Agenturen sowie der Zivilgesellschaft, der Wissenschaft und des Privatsektors zusammenkommen.

Drittens müssen wir für eine bessere Umsetzung und Anwendung der geltenden EU-Rechtsinstrumente sorgen. Eine der Prioritäten der Kommission wird darin bestehen, den Mitgliedstaaten dabei zu helfen, das wechselseitige Vertrauen zu stärken, die vorhandenen Instrumente für den Informationsaustausch voll auszuschöpfen und die grenzüberschreitende operative Zusammenarbeit der zuständigen Behörden zu fördern. Dabei sind sowohl gegenseitige Bewertungen als auch die wirksame Kontrolle der Umsetzung europäischer Maßnahmen von Bedeutung.

Viertens brauchen wir ein kohärenteres agenturen- und bereichsübergreifendes Konzept. Angesichts der zunehmenden Verflechtung verschiedener Arten von Sicherheitsbedrohungen müssen die Politik und das Vorgehen vor Ort zwischen allen für den Bereich Justiz und Inneres 8 und darüber hinaus zuständigen EU-Agenturen vollständig abgestimmt werden. Diese Agenturen bieten den Mitgliedstaaten und der EU fachliche Unterstützung und konkretes Sachwissen. Sie dienen als Informationsknotenpunkte, helfen bei der Durchführung des EU-Rechts und leisten maßgebliche Unterstützung im Rahmen der operativen Zusammenarbeit, etwa bei gemeinsamen grenzüberschreitenden Aktionen. Es ist an der Zeit, die Zusammenarbeit zwischen diesen Agenturen zu vertiefen. Die Kommission wird Überlegungen dazu anstoßen, wie der Beitrag der Agenturen durch deren engere Zusammenarbeit, die Abstimmung mit den Mitgliedstaaten, eine umfassende Programmierung und sorgfältige Planung sowie den gezielten Einsatz von Ressourcen maximiert werden kann.

Zur Verwirklichung sicherheitspolitischer Ziele tragen auch spezifische EU-Maßnahmen in einer Vielzahl von Bereichen bei wie Verkehr, Finanzen, Zoll, Bildung, Gefahrenabwehr im Seeverkehr, Informationstechnologien, Energie und öffentliche Gesundheit. Maßnahmen in Bezug auf den digitalen Binnenmarkt und die Europäische Nachbarschaftspolitik ergänzen und verstärken die Europäische Sicherheitsagenda. Die Agenda stützt sich zudem auf vorhandene sektorale Strategien, die – direkt oder indirekt – zu einem hohen Maß an Sicherheit beitragen können. 9  

Diese Agenda ist in Verbindung mit der künftigen Europäischen Migrationsagenda 10 zu sehen, die sich mit Fragen von unmittelbarer Bedeutung für die Sicherheit befassen wird, wie Schleusung von Migranten, Menschenhandel, sozialer Zusammenhalt und Grenzmanagement.

Fünftens müssen wir alle internen und externen Aspekte der Sicherheit berücksichtigen. Sicherheitsbedrohungen machen nicht an den Grenzen der EU halt. Die innere Sicherheit der EU und die globale Sicherheit bedingen einander und sind miteinander verknüpft. Die Reaktion der EU muss daher umfassend sein und sich auf ein kohärentes Bündel von Maßnahmen stützen, das sowohl den internen als auch den externen Aspekten Rechnung trägt und somit die Verbindungen zwischen dem Bereich Justiz und Inneres und der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik stärkt. Ihr Erfolg hängt in hohem Maße von der Zusammenarbeit mit internationalen Partnern ab. Um die eigentlichen Ursachen von Sicherheitsproblemen anzugehen, bedarf es eines präventiven Engagements zusammen mit Drittstaaten.

Wir sollten den Mehrwert der politischen Sicherheitsdialoge, die die EU bereits mit Erweiterungs- und Nachbarländern, wichtigen strategischen Partnern sowie einschlägigen internationalen und regionalen Organisationen führt, und den Mehrwert der damit verbundenen Finanzierungsinstrumente und Maßnahmen der EU maximieren. Die Dialoge sollten unter anderem auf Schwerpunktthemen wie die Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der grenzübergreifenden organisierten Kriminalität und des Terrorismus, der Schleusung von Migranten und des Menschenhandels ausgeweitet werden. Auf dieser Grundlage sollten spezifische gemeinsame Aktionspläne mit wichtigen Drittstaaten erarbeitet werden, für die die EU-Finanzierungsinstrumente gezielt eingesetzt werden.

Die EU-Delegationen in Drittstaaten spielen eine wichtige Rolle bei Sicherheitsdialogen und benötigen deshalb Fachwissen und eine bessere Abstimmung auf lokaler Ebene. Die derzeitige Entsendung von Sicherheitsexperten in EU-Delegationen in Ländern der Europäischen Nachbarschaftspolitik und bestimmten Nicht-EU-Ländern sollte Priorität erhalten. Außerdem sollten wir sondieren, wie das Fachwissen der in Nicht-EU-Länder abgeordneten Strafverfolgungsbeamten der Mitgliedstaaten umfassend in Anspruch genommen werden kann, und prüfen, ob Verbindungsbeamte und Verbindungsrichter/-staatsanwälte von EU-Agenturen in wichtige Drittstaaten entsandt werden können.

Die Rechtshilfeabkommen mit Drittstaaten (Vereinigte Staaten, Japan 11 ) sind zentrale Instrumente für die justizielle Zusammenarbeit auf internationaler Ebene. Die Kommission wird prüfen, ob weitere bilaterale oder multilaterale Abkommen mit wichtigen Drittstaaten ausgearbeitet werden müssen.

Darüber hinaus sollte die Union ihre Beziehungen zu internationalen Organisationen wie den Vereinten Nationen, dem Europarat und Interpol weiter ausbauen und multilaterale Foren wie das Globale Forum für Terrorismusbekämpfung aktiver nutzen, um bewährte Verfahren zu fördern und gemeinsame Ziele zu erreichen.

Die externen Sicherheitsaspekte werden im Rahmen der strategischen Überprüfung, die die Hohe Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik/Vizepräsidentin der Kommission eingeleitet hat, sowie im Zuge der laufenden Überprüfung der Europäischen Nachbarschaftspolitik umfassender weiterentwickelt.

2. STÄRKUNG DER HANDLUNGSTRÄGER DER EU 

In der Praxis bedeutet eine bessere und engere Zusammenarbeit vor allem, dass alle beteiligten Akteure – seien es die EU-Organe und -Agenturen, die Mitgliedstaaten oder die nationalen Strafverfolgungsbehörden – die bestehenden Instrumente vollständig umsetzen und anwenden. Dies erfordert außerdem gegebenenfalls neue oder besser entwickelte Instrumente, um den Mehrwert der EU-Maßnahmen für den Informationsaustausch, die operative Zusammenarbeit und sonstige Unterstützung zu maximieren.

2.1    Besserer Informationsaustausch 

Die Union stellt eine Reihe von Instrumenten bereit, die den Informationsaustausch zwischen den nationalen Strafverfolgungsbehörden erleichtern sollen. Diese Instrumente sollten in vollem Umfang von den Mitgliedstaaten genutzt werden. Bei Aspekten, zu denen bislang nur sehr lückenhaft Informationen ausgetauscht werden, sollten wir prüfen, ob es weiterer EU-Instrumente bedarf.

Das Schengener Informationssystem (SIS) ist derzeit das am häufigsten verwendete Instrument für den Informationsaustausch. Über dieses System können die zuständigen nationalen Behörden – sowohl innerhalb der Union als auch an den Außengrenzen – Ausschreibungen von gesuchten oder vermissten Personen und Sachfahndungsausschreibungen abfragen. Das SIS wurde Anfang 2015 modernisiert, um den Informationsaustausch über mutmaßliche Terroristen zu verbessern und die Mitgliedstaaten bei ihren Anstrengungen zu unterstützen, Reisedokumente von Personen, die im Verdacht stehen, sich terroristischen Gruppierungen außerhalb der EU anschließen zu wollen, ungültig zu machen. Die Kommission wird prüfen, inwieweit den Mitgliedstaaten dabei geholfen werden kann, die auf nationaler Ebene verhängten Reiseverbote umzusetzen. In den Jahren 2015 und 2016 wird die Kommission das SIS bewerten und prüfen, ob neue operative Erfordernisse legislative Änderungen wie die Einführung zusätzlicher Ausschreibungskategorien notwendig machen.

Zur weiteren Erhöhung der Sicherheit an den Außengrenzen sollte das SIS zusammen mit der Interpol-Datenbank für gestohlene und verlorene Reisedokumente (SLTD) umfassender genutzt werden. Die Kommission wird die Mitgliedstaaten dabei unterstützen, automatisierte Grenzkontrollen mit SIS- und SLTD-Abfragen durchzuführen, und sie wird weiterhin kontrollieren, ob die Mitgliedstaaten ihrer Verpflichtung zur Bereitstellung von Daten für die SLTD-Datenbank nachkommen. 12 Des Weiteren aktualisiert sie den Leitfaden für Grenzschutzbeamte, um gezielter auf Grenzübertrittskontrollen einzugehen und die umfassende Nutzung des SIS und der SLTD-Datenbank zu fördern.

Die Mitgliedstaaten tragen bei der Kontrolle ihres Abschnitts der Außengrenzen die Verantwortung für die gesamte Union. Daher sollten gemeinsame Risikoindikatoren die Arbeit der nationalen Grenzbehörden bei der Durchführung von Personenkontrollen erleichtern. Auf der Grundlage der Beiträge der Mitgliedstaaten wird die Kommission im ersten Halbjahr 2015 einen ersten Satz gemeinsamer Risikoindikatoren in Bezug auf ausländische terroristische Kämpfer festlegen. Bei künftigen Anpassungen dieser Risikoindikatoren kommt Europol und Frontex eine zentrale Rolle zu. Die Kommission wird weiterhin kontrollieren, ob der Schengener Grenzkodex die erforderliche Wirkung entfaltet, und prüfen, ob Verbesserungen erforderlich sind.

Hohe gemeinsame Standards für das Grenzmanagement, die voll und ganz mit der Rechtsstaatlichkeit und den Grundrechten im Einklang stehen, tragen entscheidend zur Verhinderung von grenzübergreifender Kriminalität und Terrorismus bei. Die Europäische Migrationsagenda wird sich eingehender mit dem Grenzmanagement befassen. Der überarbeitete Vorschlag über intelligente Grenzen, den die Kommission bis Anfang 2016 vorlegen will, wird ein effizienteres und wirksameres Grenzmanagement ermöglichen.

Ergänzende Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit in Bezug auf den Warenverkehr tragen ebenfalls dazu bei, gegen illegale Aktivitäten an der Grenze wie Waffenhandel, Drogen- und Zigarettenschmuggel oder illegale Devisentransfers vorzugehen. Das Zollsystem für Fracht-Vorabinformationen informiert die Zollbehörden im Voraus über die Risikobewertung von Fracht, die in der EU ankommt oder diese verlässt. Dieses System sollte umfassend genutzt werden. Es sollte dafür gesorgt werden, dass die Zollbehörden untereinander und mit anderen Strafverfolgungsbehörden effektiv Informationen austauschen. Das Informationssystem für die Betrugsbekämpfung (AFIS) bietet eine wichtige Plattform für den Austausch von Informationen für die Betrugsbekämpfung im Zollbereich, die die Strafverfolgung in diesem Bereich und somit die Bekämpfung der grenzübergreifenden Kriminalität erleichtern. 13  

Der Prüm-Rahmen 14 ist ein weiteres Beispiel für ein Informationsaustauschinstrument auf EU-Ebene, dessen Potenzial noch nicht voll ausgeschöpft ist. Dieses Instrument ermöglicht einen automatisierten Abgleich von DNA-Profilen, Fingerabdruckdaten und Kfz-Zulassungsdaten, die für die Aufdeckung von Straftaten und eine effektive Fallbearbeitung wichtig sind. Das System wird nicht optimal genutzt, da bislang nur wenige Mitgliedstaaten ihren rechtlichen Verpflichtungen nachgekommen sind und das Netz in ihre eigenen Systeme integriert haben. Dies führt dazu, dass der „Prüm-Rahmen“ im Hinblick auf die Festnahme und strafrechtliche Verfolgung von Straftätern insgesamt an Wirksamkeit einbüßt. Für die Durchführung der entsprechenden Rechtsvorschriften haben die Mitgliedstaaten eine beträchtliche finanzielle und technische Unterstützung erhalten. Die Kommission wird diesem Bereich Vorrang einräumen und von ihren Befugnissen Gebrauch machen, um für die korrekte Durchführung des EU-Rechts zu sorgen.

Natürlich reicht die rechtliche Umsetzung der EU-Instrumente auf nationaler Ebene allein nicht aus. Die Instrumente des EU-Sicherheitsrahmens werden nur dann ihre volle Wirkung entfalten, wenn die nationalen Strafverfolgungsbehörden Vertrauen in die vorhandenen Instrumente haben und bereitwillig Informationen austauschen. Der Vorschlag für eine neue Rechtsgrundlage für Europol 15 , der inzwischen den gesetzgebenden Organen vorliegt, zielt darauf ab, die Analysekapazitäten von Europol zu stärken, operative Maßnahmen seitens der Mitgliedstaaten herbeizuführen und die Datenschutzregelung der Agentur zu verschärfen. Die Mitgliedstaaten sollten den EU-weiten Informationsaustausch auf dem Gebiet der Strafverfolgung in erster Linie über Europol abwickeln. Europols Netzanwendung für sicheren Datenaustausch (SIENA – Secure Information Exchange Network Application) ermöglicht den Mitgliedstaaten, Informationen rasch, sicher und nutzerfreundlich untereinander sowie mit Europol oder mit Dritten, die ein Kooperationsabkommen mit Europol geschlossen haben, auszutauschen. Damit die Instrumente für den Informationsaustausch aktiv genutzt werden, bedarf es einer geeigneten Schnittstelle zwischen den EU-Instrumenten und den nationalen Strafverfolgungssystemen, beispielsweise zentraler Kontaktstellen. Die Mitgliedstaaten müssen auf nationaler Ebene die richtigen Strukturen für die Integration und Koordinierung der Arbeit der zuständigen Behörden schaffen.

Für die Zerschlagung terroristischer und krimineller Netze ist es von entscheidender Bedeutung, die Bewegungen von Straftätern zu verfolgen. Die gesetzgebenden Organe müssen nun dringend ihre Arbeit zur Einführung eines EU-Systems für Fluggastdatensätze (PNR) abschließen, das voll und ganz mit der Grundrechtecharta vereinbar ist, gleichzeitig aber auf EU-Ebene ein solides und wirksames Instrument darstellt. Die Auswertung der zum Zeitpunkt der Buchung und Abfertigung bereitgestellten PNR-Daten hilft den Strafverfolgungsbehörden, ihnen bisher nicht bekannte Reisende mit hohem Risikopotenzial zu erkennen. Im Hinblick auf die Bekämpfung von Terrorismus, Drogenhandel, Menschenhandel, sexueller Ausbeutung von Kindern und anderen schweren Straftaten haben sich PNR-Daten als notwendig erwiesen, um solche Reisenden zu identifizieren. Nach ihrem Erlass wird die PNR-Richtlinie eine bessere Abstimmung der nationalen Systeme gewährleisten und dazu beitragen, Sicherheitslücken zwischen den Mitgliedstaaten zu schließen. Mithilfe gemeinsamer Risikoindikatoren für die Verarbeitung von PNR-Daten wird leichter verhindert werden können, dass Straftäter dadurch entkommen, dass sie durch einen anderen Mitgliedstaat reisen. Bei der Entwicklung und Verteilung solcher Risikoindikatoren anhand der von den Mitgliedstaaten erhaltenen Informationen kommt Europol und Frontex erneut eine zentrale Rolle zu.

Die EU hat PNR-Abkommen mit den Vereinigten Staaten, Kanada und Australien geschlossen. Diese Zusammenarbeit bewirkt einen echten Mehrwert, beispielsweise im Hinblick auf die Identifizierung und Festnahme von ausländischen Kämpfern, die in terroristische Ausbildungslager in Konfliktgebieten reisen, von Drogenhändlern oder von Personen, die auf Auslandsreisen Sexualstraftaten verüben. Das künftige Konzept der Union für den Austausch von PNR-Daten mit Nicht-EU-Ländern wird dem Umstand Rechnung tragen, dass einheitliche Standards und besondere Grundrechtsgarantien angewandt werden müssen. Sobald der Europäische Gerichtshof seine Stellungnahme zum Entwurf des PNR-Abkommens mit Kanada abgegeben hat, wird die Kommission auf der Grundlage der Schlussfolgerungen des Gerichtshofs ihre Arbeit an rechtlich soliden und nachhaltigen Lösungen für den Austausch von PNR-Daten mit weiteren Drittstaaten abschließen. Dabei wird sie auch erwägen, ein PNR-Musterabkommen auszuarbeiten, in dem die Auflagen festgelegt werden, die Drittstaaten erfüllen müssen, um PNR-Daten aus der EU zu erhalten.

Gemeinsame Vorschriften für den Datenschutz werden den Strafverfolgungs- und Justizbehörden ermöglichen, erfolgreicher zusammenzuarbeiten. Außerdem werden sie zu mehr Vertrauen führen und Rechtssicherheit gewährleisten. Entscheidend ist in diesem Zusammenhang, dass Ende 2015 Einigung über die Datenschutzreform in ihrer Gesamtheit und insbesondere über den Vorschlag für eine Datenschutzrichtlinie für Polizei und Justiz erzielt wird. Des Weiteren verhandelt die Europäische Union mit den Vereinigten Staaten über ein internationales Rahmenabkommen („Data Protection Umbrella Agreement“), das ein hohes Schutzniveau für personenbezogene Daten gewährleisten soll, die zum Zwecke der Verhütung, Aufdeckung, Untersuchung und Verfolgung von Straftaten, einschließlich Terrorismus, zwischen der EU und den USA übermittelt werden.

Kommunikationsdaten können ebenfalls wirksam zur Verhütung und Verfolgung von Terrorismus und organisierter Kriminalität beitragen. Nach dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs zur Richtlinie über die Vorratsdatenspeicherung 16 wird die Kommission die legislativen Entwicklungen auf nationaler Ebene weiterhin beobachten.

Damit gegen kriminelle Organisationen, die in mehreren EU-Ländern operieren, wirksam vorgegangen werden kann, müssen die Justizbehörden ebenfalls zusammenarbeiten und Informationen austauschen. 26 Mitgliedstaaten verwenden das Europäische Strafregisterinformationssystem (ECRIS), das den Informationsaustausch über frühere Verurteilungen von EU-Bürgern ermöglicht. Bei in der EU verurteilten Nicht-EU-Bürgern hingegen funktioniert das System nicht einwandfrei. Die Kommission wird die bereits laufenden Arbeiten zur Verbesserung des ECRIS in Bezug auf Nicht-EU-Bürger beschleunigen und ist bereit, einen Beitrag zur wirksamen Umsetzung des verbesserten Systems zu leisten.

Die Verfügbarkeit der vorhandenen Daten in Echtzeit in allen Mitgliedstaaten sollte Gegenstand künftiger Arbeiten auf dem Gebiet des Informationsaustauschs sein. Auf Ersuchen des Rates 17 wird die Kommission die Notwendigkeit und den etwaigen Mehrwert eines Europäischen Kriminalaktennachweises (EPRIS) ermitteln, der den grenzüberschreitenden Zugriff auf Informationen aus nationalen Strafregistern erleichtern soll. In der Zwischenzeit unterstützt die Kommission die Einleitung eines von einer Gruppe von Mitgliedstaaten geplanten Pilotprojekts, in dessen Rahmen die Verfahren für automatisierte grenzüberschreitende Abfragen nationaler Strafregister mit dem Abfrageergebnis „Treffer“/„kein Treffer“ festgelegt werden sollen. 18

Und schließlich wird der gemeinsame Informationsraum für den maritimen Bereich (CISE) die Interoperabilität relevanter Sicherheitsdaten in Bereichen wie Seeräuberei, Terrorrisiken, Waffen- und Drogenschmuggel, Menschenhandel, Umweltverschmutzung, Katastrophenschutz und Naturkatastrophen ermöglichen, so dass diese Daten zwischen den zuständigen Behörden im Rahmen ihrer jeweiligen Mandate ausgetauscht werden können.

2.2    Verstärkung der operativen Zusammenarbeit

Der Vertrag von Lissabon enthält rechtliche und praktische Regelungen für eine wirksame operative Zusammenarbeit zwischen den Behörden der Mitgliedstaaten.

Im Rahmen des EU-Politikzyklus zur Bekämpfung der organisierten und schweren Kriminalität koordinieren die Behörden der Mitgliedstaaten gemeinsame Prioritäten und operative Maßnahmen. Dabei spielt der Ständige Ausschuss für die operative Zusammenarbeit im Bereich der inneren Sicherheit (COSI) eine maßgebliche Rolle. Der Politikzyklus sieht ein erkenntnisgestütztes Konzept für die innere Sicherheit auf der Grundlage gemeinsamer Bedrohungsbewertungen vor, die innerhalb von Europol koordiniert werden, und zielt auf die verfügbaren Ressourcen für die Bekämpfung der kurz-, mittel- und langfristigen Sicherheitsbedrohungen und Risiken ab. Der Politikzyklus sollte von den Mitgliedstaaten stärker genutzt werden, um

– auch mit Drittstaaten – konkrete Operationen im Bereich der Strafverfolgung zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität einzuleiten. Die von Europol im September 2014 koordinierte Operation „Archimedes“, die gegen eine Vielzahl schwerer Straftaten in verschiedenen Mitgliedstaaten und Drittländern gerichtet war, ist ein praktisches Beispiel dafür, was mit einer derartigen Operation erreicht werden kann. 19  Solche Operationen sollten regelmäßig bewertet werden, um die besten Vorgehensweisen für künftige Maßnahmen zu ermitteln.

Den EU-Agenturen kommt bei der Unterstützung der operativen Zusammenarbeit eine entscheidende Rolle zu. Sie tragen zur Bewertung der Risiken für die gemeinsame Sicherheit und zur Festlegung gemeinsamer Prioritäten für operative Maßnahmen bei und erleichtern die grenzüberschreitende Zusammenarbeit und Strafverfolgung. Die Mitgliedstaaten sollten die von den Agenturen angebotene Unterstützung bei gemeinsamen Einsätzen im Kampf gegen die Kriminalität in vollem Umfang in Anspruch nehmen. Die Zusammenarbeit zwischen den Agenturen sollte – im Rahmen ihres jeweiligen Mandats – ebenfalls gefördert werden. Das überarbeitete Kooperationsabkommen zwischen Europol und Frontex wird, sobald es umgesetzt ist, Synergien ermöglichen, da die beiden Agenturen dann personenbezogene Daten mit angemessenen Datenschutzgarantien austauschen können. Auch Europol und Eurojust sollten ihre operative Zusammenarbeit weiter ausbauen.

Auf der Grundlage von Beiträgen der EU-Agenturen und in enger Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten hat sich die Kommission im Bereich der Risikobewertung sachkundig gemacht. Sie hat Richtlinien zur Bewertung und Kartierung von Risiken im Bereich des Katastrophenschutzes 20 sowie Leitlinien zur Bewertung der Risikomanagementfähigkeit der Mitgliedstaaten ausgearbeitet und Risikobewertungen in Bezug auf Explosivstoffe in Luftfracht aus Drittstaaten und auf Personenkontrollen an Flughäfen in den Mitgliedstaaten durchgeführt. Die Kommission beabsichtigt, Risikobewertungen auch in anderen Bereichen wie kritischen Infrastrukturen oder Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung durchzuführen und insbesondere die Kaskadeneffekte von Systemrisiken zu bewerten.

Koordinierungszentren können in Krisensituationen und Notfällen eine kohärente europäische Reaktion erleichtern und dazu beitragen, dass unnötige und kostspielige Doppelarbeit vermieden wird. Im Rahmen der Solidaritätsklausel 21 kann ein Mitgliedstaat in einer Krisensituation, zu der auch Terroranschläge gehören, Unterstützung durch die EU anfordern. Das EU-Zentrum für die Koordination von Notfallmaßnahmen ist die wichtigste Koordinierungsplattform, die bei allen Krisen rund um die Uhr im Rahmen des Katastrophenschutzverfahrens der Union 22 , der Solidaritätsklausel und der Integrierten EU-Regelung für die politische Reaktion auf Krisen tätig wird und der die Kommission, die EU-Agenturen und die Mitgliedstaaten zuarbeiten. Angesichts des steigenden Katastrophenrisikos und neuer Gefahren müssen die Mitgliedstaaten und die Kommission zusammenarbeiten, um die Katastrophenschutzvorschriften von 2013 vollständig umzusetzen und anzuwenden 23 , was auch die Umsetzung des Sendai-Rahmens für die Reduzierung des Katastrophenrisikos 2015-2030 24 impliziert. Die EU sollte die Krisenvorsorge weiter stärken, um eine wirksamere und kohärentere Reaktion der EU auf durch kriminelle Handlungen ausgelöste Krisen zu gewährleisten, die Auswirkungen auf die Außengrenzen, die öffentliche Sicherheit und kritische Systeme haben. In diesem Zusammenhang sollten auch mehr gemeinsame Feldübungen durchgeführt werden.

Auf EU-Ebene stehen grenzübergreifende Instrumente zur Unterstützung der operativen Zusammenarbeit zur Verfügung. Gemeinsame Ermittlungsteams bieten den Mitgliedstaaten einen vorgefertigten Rahmen für ihre Zusammenarbeit. Diese Teams werden zeitlich befristet für die Untersuchung bestimmter Fälle gebildet. Gemeinsame Ermittlungsteams sind ein erfolgreiches Instrument, das regelmäßiger genutzt werden sollte und in das die Agenturen systematisch einbezogen werden sollten. Bei Strafverfahren mit Auslandsbezug sollten die Mitgliedstaaten von der Möglichkeit Gebrauch machen, Vertreter von Drittstaaten an den gemeinsamen Ermittlungsteams zu beteiligen. Gleiches gilt für gemeinsame Zollaktionen (GZA), die es den Zollbehörden ermöglichen, mit Hilfe eines multidisziplinären Ansatzes gegen grenzübergreifende Kriminalität im Zollbereich vorzugehen. Die Kommission und die Mitgliedstaaten haben gemeinsame Parameter für die Risikobewertung internationaler Warenbewegungen durch die Zollbehörden entwickelt. Im Einklang mit der EU-Strategie und dem Aktionsplan für das Zollrisikomanagement sollte die EU ihre Kapazitäten zur Aufdeckung des illegalen Handels mit Waren oder Bargeld weiter ausbauen.

Die Zusammenarbeit in Netzen nationaler Spezialeinheiten ist eine weitere wirksame Möglichkeit, die operative Zusammenarbeit über die Grenzen hinweg zu gewährleisten. Die grenzübergreifende Zusammenarbeit zwischen den nationalen zentralen Meldestellen und den nationalen Vermögensabschöpfungsstellen trägt zur Bekämpfung der Geldwäsche und zur Beschränkung des Zugriffs auf die illegalen Erträge aus Straftaten bei. Auch die Zollbehörden arbeiten beim Management der Risiken in der internationalen Lieferkette zusammen und erleichtern damit den rechtmäßigen Handel. 25 Die engere Abstimmung und Zusammenarbeit der nationalen Küstenschutzdienste erhöht die maritime Sicherheit. Experten aus verschiedenen an der Rechtsdurchsetzung beteiligten Stellen in den Mitgliedstaaten arbeiten ebenfalls über verschiedene Netze bei der Bekämpfung der Umweltkriminalität zusammen. Die Kommission wird dieses Vorgehen auch in anderen Bereichen fördern.

Die Zentren der Polizei- und Zollzusammenarbeit (PCCC) in Grenzregionen führen die Strafverfolgungsbehörden verschiedener Mitgliedstaaten an einem Standort zusammen. Die EU unterstützt die wachsende Zahl der PCCC, indem sie sich an der Finanzierung der Zentren beteiligt und jährliche Konferenzen zum Austausch von Erfahrungen und bewährten Verfahren ausrichtet. Obwohl die meisten der zwischen den PCCC ausgetauschten Informationen nicht die schwere und organisierte Kriminalität betreffen, ist es wichtig, dass die Informationen über derartige Fälle bis zur nationalen Ebene und gegebenenfalls auch bis zu Europol weitergeleitet werden.

Im Bereich der regionalen Zusammenarbeit könnten – nach Bewertung der bestehenden Instrumente (z. B. Nacheile und grenzüberschreitende Überwachung) – die Notwendigkeit und der Mehrwert von auf der Grundlage von Artikel 89 AEUV ergriffenen Maßnahmen, die mit dem Einsatz einer mitgliedstaatlichen Behörde im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats zusammenhängen, näher geprüft werden.

Auch die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen stützt sich auf wirksame grenzübergreifende Instrumente. Die gegenseitige Anerkennung von Urteilen und gerichtlichen Entscheidungen ist ein Schlüsselelement des EU-Sicherheitsrahmens. Während Instrumente wie der Europäische Haftbefehl ihre Wirksamkeit unter Beweis gestellt haben, werden andere Instrumente, die die Sicherstellung und Einziehung von Erträgen aus Straftaten ermöglichen, noch nicht in allen geeigneten Fällen systematisch angewandt. Die Richter der Mitgliedstaaten sollten für Europäische Haftbefehle und Sicherstellungs- und Einziehungsentscheidungen das Europäische Justizielle Netz (EJN) nutzen. Die Anwendung der Europäischen Ermittlungsanordnung wird ein weiteres wichtiges Instrument sein. Die Mitgliedstaaten sollten Eurojust häufiger für die Koordinierung grenzübergreifender Ermittlungen und Strafverfolgungsmaßnahmen in Anspruch nehmen. Die Zusammenarbeit mit Eurojust, insbesondere mit dem Europäischen Netz der Eurojust-Kontaktstellen, kann auch bei komplexen Rechtshilfeersuchen an Länder außerhalb der EU sehr hilfreich sein.

Mit der Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft erhält schließlich der Schutz vor aus einer kriminellen Tätigkeit herrührenden Verlusten für den EU-Haushalt eine neue Dimension.

2.3    Unterstützende Maßnahmen: Schulungen, Finanzierung, Forschung und Innovation

Zusätzlich zum Informationsaustausch und zur operativen Zusammenarbeit unterstützt die EU sicherheitsrelevante Maßnahmen durch Schulungen, Finanzierung und Förderung der sicherheitsbezogenen Forschung und Innovation. Die Kommission ist bestrebt, diese Unterstützung strategisch und kostenwirksam auszurichten.

Damit die Mitarbeiter der Strafverfolgungsbehörden in den Mitgliedstaaten die Kooperationsinstrumente effektiv nutzen können, müssen sie wissen, wie diese eingesetzt werden. Schulungsmaßnahmen sind von entscheidender Bedeutung, damit die Behörden vor Ort die bestehenden Instrumente im Ernstfall nutzen können. Die Europäische Polizeiakademie CEPOL veranstaltet Schulungen, legt gemeinsame Lehrpläne für die grenzübergreifende Zusammenarbeit fest und koordiniert Austauschprogramme. Der vorliegende Legislativvorschlag zu CEPOL würde die Möglichkeiten der Akademie, Polizeibeamte auf eine effektive Zusammenarbeit vorzubereiten und eine gemeinsame Strafverfolgungskultur zu entwickeln, weiter verstärken. 26 Die CEPOL sollte ihre jährlichen Schulungsprogramme an den in der Europäischen Sicherheitsagenda aufgeführten Prioritäten ausrichten. Auch die nationalen Polizeiakademien sollten die grenzübergreifende Zusammenarbeit mit Hilfe von EU-Mitteln zu einem wesentlichen Bestandteil ihrer Schulungen und praktischen Erfahrungen machen. Schulungen für Richter, Staatsanwälte und Justizbedienstete sollten besser auf die Prioritäten der EU abgestimmt werden, wobei bestehende Strukturen und Netze genutzt und die Unterstützung durch das Europäische Netz für die Aus- und Fortbildung von Richtern und Staatsanwälten (EJTN), das Europäische Justizportal und das Lernen mit elektronischen Hilfsmitteln in Anspruch genommen werden sollte. Die Kommission hat ferner ein europäisches Zentrum für Sicherheitsschulungen eingerichtet, in dem die Mitgliedstaaten ihre Fähigkeiten zur Aufdeckung und Untersuchung von illegalen nuklearen und radioaktiven Materialien und damit zur Gefahrenabwehr verbessern können.

Der unlängst eingerichtete Fonds für die innere Sicherheit stellt ein bedarfsorientiertes und flexibles Instrument zur Bewältigung der wichtigsten Herausforderungen bis 2020 dar. Die Sicherheitsagenda gibt die strategische Ausrichtung des Fonds vor, wobei der Schwerpunkt auf den Bereichen liegt, in denen finanzielle Unterstützung den größten Mehrwert generiert. Der Fonds sollte vorrangig für die Aktualisierung der nationalen Teile des Schengener Informationssystems, die Durchführung des Prüm-Rahmens und die Einrichtung zentraler Kontaktstellen eingesetzt werden. Der Fonds sollte auch genutzt werden, um die operative grenzübergreifende Zusammenarbeit im Rahmen des EU-Politikzyklus zur Bekämpfung der schweren und organisierten Kriminalität zu stärken und um mit Hilfe von im Aufklärungsnetzwerk gegen Radikalisierung ausgetauschten bewährten Verfahren „Ausstiegsstrategien“ für radikalisierte Personen zu entwickeln. Andere EU-Finanzierungsinstrumente (z. B. Horizont 2020 für Forschung und Innovation 27 , die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds, die EU- Justizprogramme, das Programm „Zoll 2020“ sowie Finanzierungsinstrumente für das auswärtige Handeln können in ihren jeweiligen Bereichen ebenfalls zur Förderung der Prioritäten der Sicherheitsagenda herangezogen werden.

Die Halbzeitbewertung des Fonds für die innere Sicherheit im Jahr 2018 wird Gelegenheit bieten, sich einen Überblick darüber zu verschaffen, wie die Prioritäten der Agenda mithilfe der Finanzmittel umgesetzt wurden, und die Prioritäten eventuell neu festzulegen.

Forschung und Innovation sind unerlässlich, wenn die EU mit den sich wandelnden Sicherheitsanforderungen Schritt halten soll. Forschungsarbeiten können Aufschluss über neue Sicherheitsbedrohungen und deren Auswirkungen auf die europäische Gesellschaft geben. Sie tragen ebenfalls dazu bei, dass die Gesellschaft neuen forschungsbasierten Sicherheitsstrategien und -Instrumenten gegenüber aufgeschlossen ist. Durch den verstärkten Rückgriff auf Fachwissen, Forschung und Technologie werden Sicherheitsrisiken dank innovativer Lösungen wirksamer reduziert. Das Programm „Horizont 2020“ kann maßgeblich dazu beitragen, dass die Forschungsanstrengungen der EU gezielt ausgerichtet werden, wozu auch die Berücksichtigung der Bedürfnisse der Strafverfolgungsbehörden gehört, indem die Endverbraucher stärker in alle Phasen des Prozesses von der Konzipierung bis zur Markteinführung einbezogen werden. Auch im Bereich Katastrophenschutz, wo die Einrichtung eines Kompetenzzentrums im Rahmen des EU-Notfallkoordinationszentrum und der Aufbau einer Nutzergemeinschaft zur Schaffung einer Schnittstelle zwischen der Forschung und den Endnutzern in den Mitgliedstaaten beitragen wird, sollte der Schwerpunkt stärker auf Innovation gelegt werden.

Die Kommission hat vor kurzem die europäischen Normungsorganisationen beauftragt, eine „Privacy by Design“-Norm zu entwickeln. Ziel ist es, die Verankerung hoher Standards für die Sicherheit und die Grundrechte zum frühestmöglichen Zeitpunkt in der technologischen Entwicklung zu fördern. Bei EU-Sicherheitsprodukten und -Dienstleistungen, die diese Norm einhalten, ist gewährleistet, dass sie die Rechte der Bürgerinnen und Bürger achten und so das Vertrauen der Verbraucher stärken.

Eine wettbewerbsfähige EU-Sicherheitsbranche kann ebenfalls dazu beitragen, dass die EU die Sicherheitsanforderungen eigenständig erfüllt. Die EU unterstützt die Entwicklung innovativer Sicherheitslösungen, beispielsweise durch Normen und gemeinsame Zertifikate. 28 Die Kommission erwägt derzeit, weitere Maßnahmen, beispielsweise mit Blick auf Alarmsysteme und Durchleuchtungsgeräte an Flughäfen, die erforderlich sind, um Binnenmarkthindernisse abzubauen und die Wettbewerbsfähigkeit der EU-Sicherheitsbranche in Exportmärkten zu stärken.

Die Forensik ist für die Rechtsdurchsetzung und Strafverfolgung von entscheidender Bedeutung. Die Strafverfolgungs- und Justizbehörden müssen sich darauf verlassen können, dass die kriminaltechnischen Daten, auf die sie bei ihrer Arbeit angewiesen sind, von hoher Qualität sind, und zwar auch dann, wenn die Daten aus einem anderen Mitgliedstaat stammen. Deshalb muss gewährleistet sein, dass die mit Hilfe von Informationsaustauschsystemen (z. B. dem Prüm-Rahmen für Fingerabdrücke und DNA-Profile) ausgetauschten kriminaltechnischen Daten vor Gericht verwendet werden können. Ein europäischer kriminaltechnischer Raum, in dem die forensischen Arbeitsabläufe in den Mitgliedstaaten angeglichen wären, würde die Zusammenarbeit fördern und das Vertrauen stärken. Die Kommission wird zunächst gemeinsam mit allen relevanten Akteuren eine Bestandsaufnahme durchführen und danach die Prioritäten und Maßnahmen festlegen, die zur Schaffung eines europäischen kriminaltechnischen Raums beitragen können. Dazu können der Austausch bewährter Verfahren und die Festlegung gemeinsamer Mindestnormen gehören.

3.    Drei Prioritäten

Der oben beschriebene Rahmen für eine bessere und engere Zusammenarbeit sollte in den kommenden fünf Jahren zur Umsetzung von drei für die europäische Sicherheit wesentlichen Prioritäten eingesetzt werden; er kann aber im Falle anderer großer Sicherheitsbedrohungen angepasst werden.

Die Terroranschläge in Europa – zuletzt in Paris, Kopenhagen und Brüssel – haben deutlich gezeigt, dass eine starke Reaktion der EU auf den Terrorismus und auf ausländische terroristische Kämpfer erforderlich ist. Nach wie vor schließen sich europäische Bürger terroristischen Vereinigungen in Konfliktgebieten an, lassen sich ausbilden und stellen nach ihrer Rückkehr eine potenzielle Bedrohung für die innere Sicherheit in Europa dar. Das Problem ist zwar nicht neu, aber der Umfang und der Zustrom der Kämpfer, die an den derzeitigen Konflikten insbesondere in Syrien, im Irak und in Libyen teilnehmen, sowie der Grad der Vernetzung dieser Konflikte haben bislang nicht gekannte Ausmaße angenommen.

Gleichzeitig findet die schwere und organisierte grenzübergreifende Kriminalität ständig neue Wege, Straftaten zu begehen, und neue Wege, um nicht entdeckt zu werden. Straftaten wie Menschen- und Waffenhandel, Drogenschmuggel und Finanz-, Wirtschafts- und Umweltverbrechen sind mit hohen sozialen und wirtschaftlichen Kosten sowie menschlichem Leid verbunden. An der Schleusung von Migranten beteiligte organisierte kriminelle Gruppen nutzen die Verletzbarkeit von Personen aus, die auf der Suche nach Schutz oder besseren wirtschaftlichen Möglichkeiten sind, und sind für den Verlust von Menschenleben, die dem Profit geopfert werden, verantwortlich. In Form von Waffenlieferungen, Finanzierung durch Drogenschmuggel und Unterwanderung der Finanzmärkte trägt die organisierte Kriminalität auch zu Terrorismus und Cyberkriminalität bei.

Die Cyberkriminalität stellt nicht nur für die Grundrechte der Bürger und für die Wirtschaft, sondern auch für die Entwicklung eines erfolgreichen digitalen Binnenmarkts eine zunehmende Bedrohung dar. 29 Cyberkriminelle können mit dem elektronischen Geschäftsverkehr und dem Online-Banking Riesengewinne machen, während den Bürgern Schäden in Milliardenhöhe entstehen. Cyberkriminelle können kritische Infrastrukturen von außerhalb der Union schädigen und mit geringem Aufwand und Risiko in mehreren Mitgliedstaaten gleichzeitig einer großen Anzahl von Menschen Schaden zufügen. Gefahren durch Cyberterrorismus und hybride Bedrohungen könnten in den kommenden Jahren zunehmen. Cyberkriminelle missbrauchen Anonymisierungstechniken und anonyme Zahlungsverfahren für den unerlaubten Online-Handel mit Drogen und Waffen, für kriminelle Transaktionen und Geldwäsche. Die Cyberkriminalität ist auch mit der sexuellen Ausbeutung von Kindern eng verbunden, wobei eine besorgniserregende Entwicklung von Kindesmissbrauch durch Live-Streaming festzustellen ist.

Terrorismus, organisierte Kriminalität und Cyberkriminalität sind die drei Kernprioritäten der Sicherheitsagenda, bei denen unmittelbarer Handlungsbedarf besteht. Es handelt sich bei diesen Prioritäten um eindeutig miteinander verknüpfte grenzübergreifende Bedrohungen, die aufgrund ihrer facettenreichen und internationalen Dimension eine wirksame und koordinierte Reaktion auf EU-Ebene erfordern.

3.1 Terrorismus bekämpfen und Radikalisierung vorbeugen

Bürger und Mitgliedstaaten erwarten, dass die EU die Bekämpfung des Terrorismus und der Radikalisierung unterstützt und die Koordinierung und Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden erleichtert. Europol hat seine Kompetenz in Terrorismusfragen ausgebaut. In diese Richtung sollte weitergegangen werden: Die Kapazitäten der Agentur im Bereich der Strafverfolgung zur Bekämpfung des Terrorismus sollten zusammengeführt, die vorhandenen Ressourcen gebündelt und die Nutzung der bestehenden Strukturen, Dienstleistungen und Instrumente, die der Agentur zur Verfügung stehen, sollte zur Erzielung von Größenvorteilen optimiert werden. Diese Kapazitäten und Kompetenzen könnten in einem bei Europol angesiedelten Europäischen Zentrum zur Terrorismusbekämpfung zusammengeführt werden. Ziel wäre es, die auf EU-Ebene bereitgestellte Unterstützung für die Mitgliedstaaten in einer gesicherten Umgebung, in der für die Kommunikation höchste Vertraulichkeitsstandards gelten, zu verstärken.

In dem Zentrum wären folgende Stellen und Programme angesiedelt: 1. die Europol-Kontaktstelle TRAVELLERS - ausländische terroristische Kämpfer und andere damit zusammenhängende terroristische Netzwerke, 2. das EU-US-Programm zur Fahndung nach Finanzquellen des Terrorismus (TFTP), 3. FIU.NET, das dezentrale Computernetz zur Unterstützung der zentralen Meldestellen (Financial Intelligence Units, FIUs), das ab 2016 bei Europol angesiedelt wird und 4. Europols bereits vorhandene Kapazitäten im Bereich Feuerwaffen und Sprengstoffe. Eurojust sollte in vollem Umfang an den Arbeiten des Zentrums beteiligt werden, um die Koordinierung von Ermittlungen und Strafverfolgungsmaßnahmen zu verbessern. Ein solches Zentrum würde unter strikter Einhaltung des rechtlichen Mandats von Europol betrieben und würde weder die alleinige Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Wahrung der nationalen Sicherheit noch die Rolle des EU-Zentrums für Informationsgewinnung und -analyse (IntCen) im Bereich der auf nachrichtendienstlichen Angaben beruhenden Bewertung der terroristischen Bedrohung berühren.

Die EU-Meldestelle für Internetinhalte (EU IRU), die bis Juli 2015 bei Europol eingerichtet werden soll, würde auch in dem Zentrum untergebracht. Die Meldestelle, die sich auf die Erfahrungen von Europol und der Mitgliedstaaten stützen wird, wird als EU-Kompetenzzentrum fungieren, das die Mitgliedstaaten in Zusammenarbeit mit Partnern aus der Wirtschaft bei der Identifizierung und Beseitigung gewalttätiger extremistischer Online-Inhalte unterstützen wird.

Darüber hinaus wird die Kommission im Jahr 2015 ein Forum auf EU-Ebene organisieren, bei dem IT-Unternehmen mit Strafverfolgungsbehörden und Vertretern der Zivilgesellschaft zusammenkommen. Ausgehend von den Ergebnissen der vorbereitenden Sitzungen, die 2014 durchgeführt wurden, wird der Schwerpunkt des Forums auf der Verbreitung der besten Instrumente zur Bekämpfung terroristischer Propaganda im Internet und in den sozialen Medien liegen. In Zusammenarbeit mit IT-Unternehmen soll im Rahmen des Forums auch den Bedenken der Strafverfolgungsbehörden in Bezug auf die neuen Verschlüsselungstechniken Raum gegeben werden.

Die Rückverfolgung von Finanzgeschäften kann bei der Ermittlung terroristischer Netze eine entscheidende Rolle spielen, da Terroristen Finanzmittel brauchen, um ihre Ausgaben für Reisen, Ausbildung und Ausrüstung zu decken. Mit Hilfe der zentralen Meldestellen können die grenzübergreifenden Finanzgeschäfte von Terrornetzen aufgedeckt und ihre Geldgeber festgestellt werden. Das EU-US-Programm zum Aufspüren der Finanzierung des Terrorismus (TFTP) ermöglicht es den Mitgliedstaaten, bei Vorliegen eines begründeten Verdachts auf terroristische Aktivitäten Finanzdaten abzurufen. Bisher hat das Programm zahlreiche Hinweise auf verdächtige Terroristen und ihre Unterstützernetze gegeben. Die Mitgliedstaaten und ihre zuständigen Behörden sollten die Möglichkeiten, die das TFTP bietet, aktiver nutzen. Die anstehende Eingliederung von FIU.NET bei Europol wird die Möglichkeiten zur Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung erweitern.

Die Kommission wird außerdem prüfen, ob im Bereich der Terrorismusfinanzierung zusätzliche Maßnahmen erforderlich sind und welcher Nutzen zu erwarten ist. Dabei geht es u. a. um Maßnahmen zur Sicherstellung terroristischer Vermögenswerte gemäß Artikel 75 AEUV, zur Bekämpfung des unerlaubten Handels mit Kulturgütern, zur Kontrolle von Zahlungsformen wie Online-Überweisungen und Prepaid-Karten sowie zur Stärkung der Verordnung zur Barmittelüberwachung 30 .

Die EU braucht eine solide strafrechtliche Reaktion auf Terrorismus, die die Untersuchung und Verfolgung von Personen umfasst, die terroristische Handlungen planen oder der Anwerbung, Ausbildung und Finanzierung des Terrorismus sowie der Anstiftung zur Begehung einer terroristischen Straftat verdächtigt werden. Viele Mitgliedstaaten verfügen bereits über einschlägige Strafvorschriften oder planen, diese Straftaten unter Strafe zu stellen. Mit EU-weit einheitlicheren Rechtsvorschriften gegen von ausländischen terroristischen Kämpfern begangene Straftaten könnten die grenzübergreifenden praktischen und rechtlichen Probleme im Zusammenhang mit der Erhebung und der Zulässigkeit von Beweismitteln in Fällen von Terrorismus angegangen und Reisen in Konfliktgebiete verhindert werden. Die Kommission wird 2015 mit Blick auf die für 2016 vorgesehene Aktualisierung des Rahmenbeschlusses von 2008 zur Terrorismusbekämpfung eine Folgenabschätzung durchführen 31 . Die Resolution 2178 des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen, die die Mitgliedstaaten verpflichtet, Reisen zu terroristischen Zwecken in ein Konfliktgebiet unter Strafe zu stellen, trägt zu einer gemeinsamen Einordnung der von ausländischen terroristischen Kämpfern begangenen Straftaten bei. Der neue Rechtsrahmen soll den Weg ebnen zu einer intensiveren Zusammenarbeit mit Drittstaaten bei der Bekämpfung ausländischer terroristischer Kämpfer – wie die jüngsten positiven Beispiele der Zusammenarbeit mit der Türkei gezeigt haben.

Eine Möglichkeit, die Tätigkeiten von Terrornetzwerken zu bekämpfen, besteht darin, das Erreichen der Angriffsziele sowie den Zugang zu und die Verbreitung von gefährlichen Substanzen wie chemische, biologische, radiologische und nukleare Materialien und Ausgangsstoffe für Explosivstoffe zu erschweren. Der Schutz kritischer Infrastrukturen wie Verkehrsinfrastrukturen und weicher Ziele, z. B. auf öffentlichen Großveranstaltungen, stellt für die Strafverfolgungs- und Katastrophenschutzbehörden sowie für die Gesundheitsbehörden eine echte Herausforderung dar. Die EU und die Mitgliedstaaten arbeiten bei der Risikobewertung, der Evaluierung von Eindämmungsstrategien, der Erhebung bewährter Vorgehensweisen und der Erstellung von Leitlinien zusammen. Die Kommission erstellt Handbücher zur Unterstützung der Praktiker bei ihrer täglichen Arbeit, beispielsweise im Bereich der Luftsicherheit.

Extremistisches Gedankengut ist der Nährboden für Terrorismus in Europa. Maßnahmen der EU gegen den Terrorismus müssen daher präventiv bei den eigentlichen Ursachen von Extremismus ansetzen. In der gesamten EU wird der Zusammenhang zwischen Radikalisierung und extremistischer Gewalt immer deutlicher. Wie sich gezeigt hat, verleitet extremistische Propaganda ausländische terroristische Kämpfer aus Europa dazu, ins Ausland zu reisen, um sich dort ausbilden zu lassen, zu kämpfen, in Kampfgebieten Gewalttaten zu begehen und bei ihrer Rückkehr die innere Sicherheit der EU zu bedrohen. Die Stärkung der EU-eigenen strategischen Kommunikation durch ein gemeinsames Narrativ zur Widerlegung der Argumentation von Terroristen und eine sachliche Darstellung der Konflikte ist ein wichtiger Aspekt der Reaktion der EU.

Die Reaktion der EU auf Extremismus darf nicht die Stigmatisierung einer Gruppe oder Gemeinschaft zur Folge haben. Sie muss gegründet sein auf gemeinsame europäische Werte der Toleranz, der Vielfalt und der gegenseitigen Achtung, und sie muss freie und pluralistische Gemeinschaften fördern. Die EU muss dem Terrorismus durch ein starkes, entschiedenes Gegennarrativ den Rückhalt nehmen. Die Kommission wird für die Durchsetzung der einschlägigen EU-Rechtsvorschriften in diesem Bereich Sorge tragen. 32 Sie wird alle Lücken in der Gesetzgebung analysieren und bewerten und die Überwachung von Hassreden im Internet und andere Maßnahmen fördern. Sie wird die Mitgliedstaaten bei der Entwicklung proaktiver Ermittlungs- und Strafverfolgungsverfahren vor Ort unterstützen. Die von der EU bereitgestellten Finanzmittel werden zunehmend zur Unterstützung einschlägiger Fortbildungsmaßnahmen für Beamte genutzt sowie für die Überwachung, Meldung und Erfassung der Fälle von Hassverbrechen und Hassreden.

Bildung, Teilhabe der Jugend, der interreligiöse und interkulturelle Dialog sowie Beschäftigung und soziale Inklusion spielen bei der Verhütung der Radikalisierung eine maßgebliche Rolle ebenso wie die Verbreitung gemeinsamer europäischer Werte, die Förderung der sozialen Inklusion, die Verbesserung des gegenseitigen Verständnisses und Toleranz. Die inklusive Bildung kann bei der Bekämpfung von Ungleichheiten einen wesentlichen Beitrag leisten und Ausgrenzung vorbeugen. Jugendarbeit, ehrenamtliche Tätigkeit, Sport und kulturelle Aktivitäten sind besonders wirksame Mittel, um junge Menschen zu erreichen. Vor diesem Hintergrund wird die Kommission mit einem Bündel konkreter Maßnahmen im Rahmen des strategischen Rahmens für die europäische Zusammenarbeit auf dem Gebiet der allgemeinen und beruflichen Bildung („ET 2020“), der EU-Strategie für die Jugend, des Arbeitsplans der EU für den Sport und des Arbeitsplans im Bereich der Kultur vorrangig die Radikalisierung und Ausgrenzung junger Menschen bekämpfen und ihre Inklusion fördern.

Die Kommission wird hierzu Mittel aus den Programmen „Erasmus+“ und „Kreatives Europa“ bereitstellen, mit denen u. a. die Mobilität von Lehrkräften und Jugendarbeitern, der Jugendaustausch und die ehrenamtliche Tätigkeit, strategische Partnerschaften in der Bildungs- und Jugendpolitik, transnationale Netze, Plattformen zur Zusammenarbeit von Schulen, gemeinsame Projekte im Bereich der staatsbürgerlichen Erziehung und Partnerschaften im Sport stärker gefördert werden. Des Weiteren erhalten die Mitgliedstaaten Mittel aus dem Europäischen Sozialfonds, um die soziale Inklusion voranzubringen und gegen Armut und jede Form der Diskriminierung vorzugehen. Die Kommission wird im Rahmen von „Horizont 2020“ weitere Forschungsvorhaben initiieren, um die Ursachen und die Ausprägung der Radikalisierung besser zu verstehen.

Die EU hat sich als erste dafür eingesetzt, dass Gemeinschaften, die Druck ausgesetzt sind, von Erfahrungen aus anderen Teilen der Union lernen. Im Jahr 2014 hat die Kommission zehn Bereiche vorgestellt, in denen die Anstrengungen zur Bekämpfung der Ursachen des Extremismus strukturiert werden sollten 33 . Das 2011 eingerichtete Aufklärungsnetzwerk gegen Radikalisierung (RAN) verknüpft EU-weit einschlägige Organisationen und Netze und verbindet mehr als 1000 Fachleute, die sich direkt für die Prävention von Extremismus und gewaltbereitem Extremismus engagieren. Das Netz ermöglicht den Austausch von Erfahrungen und Vorgehensweisen. Es erleichtert die Früherkennung der Radikalisierung und die Entwicklung von präventiven Strategien und Deradikalisierungsprogrammen auf lokaler Ebene.

Die Kommission arbeitet derzeit an der Einrichtung eines RAN-Kompetenzzentrums, das in Form eines EU-Wissenszentrums Fachwissen konsolidieren und die Verbreitung und den Austausch von Erfahrungen sowie die Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der Radikalisierung fördern soll. Durch das Zentrum erhält die Zusammenarbeit zwischen den mit der Bekämpfung der Radikalisierung befassten Akteuren eine neue praxisbezogene Dimension.

Die EU hat auch die Auswirkungen der Radikalisierung in ihrer Nachbarschaft zu spüren bekommen. Um der Radikalisierung entgegenzuwirken, wird RAN seine Arbeit mit den beteiligten Akteuren in Drittstaaten – vorrangig in der Türkei, den Ländern des westlichen Balkans, den Ländern im Nahen Osten und Nordafrika – ausbauen. Gleichzeitig sollte für eine Abstimmung mit dem auswärtigen Handeln der EU gesorgt werden, beispielsweise durch Einrichtung einer Gesprächsrunde herausragender Persönlichkeiten aus Europa und der islamischen Welt, um den geistigen Austausch und einen umfassenderen Dialog zwischen den Gesellschaften zu fördern.

Die lokalen Akteure sind diejenigen, die mit den am stärksten radikalisierungsgefährdeten Menschen in direktem Kontakt sind. Sie müssen angemessen ausgestattet sein, um die Anzeichen für eine Radikalisierung erkennen und einzuschätzen zu können, welche Maßnahmen erforderlich sein könnten, und um die richtige Art der Zusammenarbeit mit den Führungspersönlichkeiten der Gemeinschaft zu gewährleisten. Viele Mitgliedstaaten bieten mittlerweile Schulungen für die klassischen Zielgruppen, die in der Strafverfolgung oder im Strafvollzug tätig sind. Aufgrund der nachweislichen Radikalisierung hinter Gittern haben Schulungen für diese Zielgruppen Vorrang. Die Kommission wird den Austausch bewährter Verfahren mit Unterstützung der Europäischen Organisation der Justizvollzugsanstalten (EUROPRIS) und Schulungen zur Deradikalisierung und Prävention der Radikalisierung in Haftanstalten fördern. In den Fällen, in denen dies nützlich erscheint, können die Schulungen und die Unterstützung auf andere Akteure, z. B. Sozialarbeiter, Lehrkräfte und Arbeitskräfte im Gesundheitsbereich, erweitert werden. Mit Hilfe des RAN sollen ähnliche Ansätze zur Deradikalisierung und Abkehr („Ausstiegsstrategien“) entwickelt werden.

Die Kommission und der Europäische Auswärtige Dienst werden mit dem EU-Koordinator für Terrorismusbekämpfung zusammenarbeiten, um über alle der Union zur Verfügung stehenden Instrumente auf dem Laufenden zu bleiben und um die Umsetzung dieser Instrumente aufmerksam zu verfolgen.

3.2 Bekämpfung der organisierten Kriminalität

Der EU-Politikzyklus zur Bekämpfung der schweren und organisierten Kriminalität hat erfolgreich zu einer besser koordinierten strategischen Ausrichtung und gemeinsamen Aktionen vor Ort beigetragen. Diesem Politikzyklus haben sich auch Nachbarländer der EU angeschlossen. Ihre Mitwirkung bei operativen Maßnahmen des Politikzyklus sollte intensiviert werden. Eines der vorrangigen Ziele des Politikzyklus ist die Bekämpfung von kriminellen, an der Schleusung von Migranten beteiligten Netzen durch mehr grenzübergreifende Untersuchungen mit Hilfe der EU-Agenturen. Die gemeinsame von Europol koordinierte Aktion „MARE“ zeigt exemplarisch, wie die Union organisierte kriminelle Vereinigungen, die Migranten schleusen, noch effizienter aufdecken und bekämpfen kann.

Hauptziel der organisierten Kriminalität ist der Profit. Die Strafverfolgungsbehörden müssen daher in der Lage sein, die Finanzen der organisierten Kriminalität zu durchleuchten. Diese sind häufig eng mit Korruptions-, Betrugs-, Fälschungs- und Schmuggeldelikten verbunden. Da grenzüberschreitende kriminelle Netze auf legale Geschäftsstrukturen zurückgreifen, um die Quellen ihrer illegalen Einkünfte zu verschleiern, ist es erforderlich, gegen die Infiltration der legalen Wirtschaft durch die organisierte Kriminalität vorzugehen.

Das unlängst vereinbarte Paket zur Geldwäschebekämpfung 34 soll die Ermittlung und Verfolgung verdächtiger Geldtransfers vereinfachen und einen wirksamen Informationsaustausch zwischen den zentralen Meldestellen (Financial Intelligence Units) erleichtern. Die Kommission wird die Umsetzung des Pakets unterstützen, um Straftätern den Missbrauch des Finanzsystems zu erschweren, und auf eine länderübergreifende Risikobewertung hinwirken, mit der unter anderem gegen die Finanzierung des Terrorismus und gegen virtuelle Währungen vorgegangen werden soll. Sie wird zudem eine kohärente Politik zur Unterstützung von Drittländern einführen, in denen die Vorschriften zur Bekämpfung der Geldwäsche und der Finanzierung des Terrorismus Mängel aufweisen. Zudem sollen die Tätigkeiten der nationalen Vermögensabschöpfungsstellen miteinander verbunden werden, um die Maßnahmen zur Sicherstellung und Einziehung von Erträgen aus Straftaten zu verbessern. Es ist erforderlich, die Befugnisse der zentralen Meldestellen anzugleichen und zu verstärken, da die in Bezug auf ihre Funktionen bestehenden Unterschiede die Zusammenarbeit und den Informationsaustausch behindern. Auch könnte Eurojust den nationalen Behörden bei Finanzuntersuchungen mit noch mehr Rat und Tat zur Seite stehen. Ferner sollte die gegenseitige Anerkennung von Sicherstellungs- und Einziehungsentscheidungen verbessert werden. Wie vom EU-Gesetzgeber gewünscht, wird die Kommission im Jahr 2016 eine Machbarkeitsstudie über gemeinsame Regeln für die ohne vorhergehende Verurteilung vorgenommene Einziehung von Vermögen aus Straftaten vorlegen.

Die Terroranschläge der jüngsten Vergangenheit haben die Frage, wie Kriminelle in Europa auf eine Vielzahl von Feuerwaffen – auch militärischer Verwendung – zugreifen und Handel mit diesen betreiben können, in den Mittelpunkt der Aufmerksamkeit rücken lassen. Die Entscheidung, wer eine Feuerwaffe besitzen und unter welchen Bedingungen diese benutzt werden darf, trifft in jedem Mitgliedstaat die Gesellschaft. Unterschiede in den einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften behindern jedoch Kontrollen und die polizeiliche Zusammenarbeit. Daher bedarf es vor allem eines gemeinsamen Ansatzes in Bezug auf die Unbrauchbarmachung bzw. Deaktivierung von Feuerwaffen, damit deren Reaktivierung und Verwendung durch Kriminelle verhindert werden kann. Die Kommission wird die geltenden Rechtsvorschriften über Feuerwaffen im Jahr 2016 überarbeiten, damit der Informationsaustausch und die Rückverfolgbarkeit derartiger Waffen (beispielsweise durch das Hochladen von Informationen über beschlagnahmte Waffen in das Informationssystem von Europol) verbessert und eine einheitliche Kennzeichnung sowie gemeinsame Standards für die Neutralisierung von Feuerwaffen eingeführt werden können. Im Rahmen der laufenden Evaluierung wird die Kommission zudem prüfen, ob die neuen Bestimmungen auch für den Selbstschutz konzipierte Waffen (Schreckschusswaffen) oder sonstige wichtige neue Aspekte erfassen sollten.

Der verbotene Handel mit Feuerwaffen weist eine schwerwiegende externe Dimension auf, da zahlreiche illegale Feuerwaffen in der EU aus EU-Nachbarländern eingeführt worden sind und es dort noch immer große Arsenale von Militärwaffen gibt. Der unlängst mit dem Westbalkan geschlossene operative Aktionsplan sollte vollständig umgesetzt werden, und falls er sich als wirksam erweist, sollten ähnliche Aktionspläne auch mit anderen EU-Nachbarländern  insbesondere im Nahen Osten und in Nordafrika  geschlossen werden. 35

Der Markt für illegale Drogen ist nach wie vor der dynamischste aller kriminellen Märkte, wobei als neueste Entwicklung unter anderem die Ausbreitung neuer psychoaktiver Substanzen (NPS) zu verzeichnen ist. Die Tatsache, dass immer mehr NPS in der EU hergestellt werden, zeigt, dass es dringend geboten ist, einen neuen Rechtsrahmen der EU zu erlassen. Die EU sollte die Mitgliedstaaten weiterhin bei der Bekämpfung illegaler Drogen sowie bei der Drogenprävention unterstützen und dabei auf den Sachverstand der Europäischen Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht und von Europol zurückgreifen. Die Kommission wird die Fortschritte, die bei der Umsetzung des vor allem auf die Reduzierung des Drogenangebots und der Drogennachfrage ausgerichteten EU-Drogenaktionsplans 2013-2016, der auch den Rahmen für die EU-Außenpolitik im Drogenbereich bildet, erzielt worden sind, bewerten und auf der Grundlage der Bewertungsergebnisse über die Vorlage eines neuen EU-Aktionsplans für den Zeitraum 2017-2020 entscheiden.

Eines der größten Probleme, vor denen die EU gegenwärtig steht, ist die Tatsache, dass kriminelle Netze schutzbedürftige Personen oder den von diesen gehegten Wunsch, nach Europa zu kommen, für ihre Zwecke ausnutzen. Je früher dem Menschenschmuggel Einhalt geboten werden kann, desto geringer ist die Gefahr, dass sich menschliche Tragödien wie unlängst im Mittelmeer ereignen. Vorbeugende Maßnahmen gegen die Erleichterung der illegalen Migration erfordern eine bessere Informationssammlung, -weitergabe und -analyse. Der Schlüssel liegt in der Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der Schleusung von Migranten innerhalb der EU sowie mit Drittländern. Die EU sollte dies zu einem vorrangigen Ziel ihrer Partnerschaft mit Drittländern erheben und den wichtigsten Transitländern Unterstützung bei der Prävention und einer frühestmöglichen Aufdeckung von Schleusertätigkeiten anbieten. Das verstärkte Vorgehen gegen die Schleusung von Migranten zwischen der EU und den am stärksten betroffenen Drittländern wird ein zentraler Punkt der kommenden Europäischen Migrationsagenda sein.

Menschenhandel ist ein äußerst schweres, aber für Kriminelle höchst einträgliches Delikt. Die EU verfügt über einen einschlägigen rechtlichen und politischen Rahmen 36 , durch den die Zusammenarbeit möglichst weit ausgebaut werden soll und seine Bekämpfung zum vorrangigen Ziel von Einrichtungen wie Europol und Eurojust erhoben wird. Die aktuelle Strategie hat dank ihres koordinierten und kohärenten Ansatzes zur Bekämpfung des Menschenschmuggels auf regionaler, nationaler, europäischer und internationaler Ebene beigetragen. Die Kommission beabsichtigt, eine Strategie für die Zeit nach 2016 zu entwickeln, die auf dem derzeitigen Rahmen aufbaut.

Durch Umweltdelikte können die Umwelt und die Gesundheit des Menschen in erheblichem Maße geschädigt und Staatseinnahmen gemindert werden sowie den Steuerzahlern (beispielsweise infolge der illegalen Verbringung und Entsorgung von Giftmüll) hohe Sanierungskosten entstehen. Der illegale Handel mit frei lebenden Tieren stellt eine Bedrohung für die Artenvielfalt sowie für die nachhaltige Entwicklung und die regionale Stabilität in den betreffenden Regionen (z. B. Afrika) dar. 37 Die Kommission wird prüfen, ob es erforderlich ist, die Einhaltung der Rechtsvorschriften strenger zu überwachen und die einschlägigen Rechtsvorschriften zu verschärfen und zu diesem Zweck beispielsweise die Schulungsmaßnahmen für Strafverfolgungsbedienstete auszuweiten, die betreffenden Sachverständigennetze zu unterstützen und die geltenden strafrechtlichen Sanktionen in der EU weiter anzugleichen.

Parallel zur Tätigkeit der Strafverfolgungs- und Justizbehörden müssen die örtlichen Behörden eine maßgebliche Rolle bei der Bekämpfung der organisierten Kriminalität spielen. Die organisierte Kriminalität denkt zwar häufig global, handelt jedoch lokal. Dies macht einen disziplinübergreifenden Ansatz erforderlich, der eine wirksame Prävention und Bekämpfung ermöglicht. Die EU hat daher ein Konzept entwickelt, dass verschiedene auf Verwaltungsebene zur Verfügung stehende Instrumente miteinander kombiniert, um der Infiltrierung des öffentlichen Sektors oder der Wirtschaft vorzubeugen. Die örtlichen Behörden stehen in vielen Fällen an vorderster Front, wenn es darum geht, Fälle von Infiltrierung der legitimen Wirtschaft durch kriminelle Netze aufzudecken oder zu verhüten (beispielsweise bei der Vergabe öffentlicher Aufträge oder bei der Erteilung von Lizenzen für Spielkasinos). Sie sollten über die nötigen Werkzeuge für die Informationsweiterleitung an andere Verwaltungsbehörden oder an Strafverfolgungsbehörden verfügen. Größere Bedeutung sollte auch der Arbeit des Europäischen Netzes für Kriminalprävention beigemessen werden, das mit finanzieller Unterstützung von Seiten der EU bewährte Verfahren der Kriminalitätsverhütung verbreitet.

Die Verhütung und Bekämpfung von Korruption in der Europäischen Union erfordert ein Gesamtkonzept. Im Jahr 2014 hat die Kommission den ersten Korruptionsbekämpfungsbericht der EU vorgelegt. Darin wird ein EU-weiter Überblick gegeben, und es werden Entwicklungstrends aufgezeigt, bewährte Verfahren vorgestellt und die Entwicklungen in den einzelnen EU-Mitgliedstaaten analysiert, um die Regierungen, die Zivilgesellschaft und sonstige Beteiligte bei der Verhütung und Bekämpfung von Korruption zu unterstützen. Die EU hat eine Reihe einschlägiger Maßnahmen zur Korruptionsbekämpfung ergriffen: politische Initiativen und Monitoringmaßnahmen (u. a. Berücksichtigung der wirtschaftlichen Kosten im Rahmen des Europäischen Semesters), neue Rechtsvorschriften sowie Finanzierungsprogramme.

3.3 Bekämpfung der Cyberkriminalität

Die Cybersicherheit ist die erste Verteidigungslinie gegen Cyberstraftaten. Die im Jahr 2013 festgelegte EU-Strategie für Cybersicherheit stellt schwerpunktmäßig auf die Ermittlung von Hochrisikobereichen, die Zusammenarbeit mit dem Privatsektor (zwecks Beseitigung von Sicherheitslücken) und die fachliche Schulung ab. Eine wichtige Voraussetzung für ihre Umsetzung ist die rasche Annahme des Vorschlags für eine Richtlinie über Maßnahmen zur Gewährleistung einer hohen gemeinsamen Netz- und Informationssicherheit in der Union 38 . Durch die Umsetzung der Richtlinie würde nicht nur die Zusammenarbeit zwischen Strafverfolgungsbehörden und den für die Cybersicherheit zuständigen Behörden, sondern auch der Aufbau von Kapazitäten zur Förderung der Cybersicherheit in den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten gefördert sowie eine Meldepflicht für grenzüberschreitende Zwischenfälle eingeführt. Zudem wirkt die EU-Agentur für Netz- und Informationssicherheit auf ein hohes Maß an Netz- und Informationssicherheit hin und trägt so zum Vorgehen der EU in Fragen der Cybersicherheit bei.

Die vollständige Umsetzung der geltenden EU-Vorschriften ist der erste Schritt zur Bekämpfung der Cyberkriminalität. Durch die im Jahr 2013 erlassene Richtlinie über Angriffe auf Informationssysteme 39 sind der Einsatz von Schadsoftware und ähnlichen Mitteln unter Strafe gestellt und der bestehende Rahmen für den Austausch von Informationen über derartige Angriffe verstärkt worden. Die im Jahr 2011 erlassene Richtlinie zur Bekämpfung des sexuellen Missbrauchs und der sexuellen Ausbeutung von Kindern sowie der Kinderpornografie 40 stellt auf die Angleichung der nationalen Rechtsvorschriften zur Prävention gegen den Kindesmissbrauch im Internet ab. Zurzeit wirkt die Kommission gemeinsam mit den Mitgliedstaaten darauf hin, dass diese Richtlinien ordnungsgemäß umgesetzt werden. Geltende Vorschriften müssen stets auf dem neuesten Stand gehalten werden. Delikte wie Betrug im Zahlungsverkehr bereiten den Bürgern große Sorgen. Der bereits im Jahr 2001 erlassene Rahmenbeschluss zur Bekämpfung von Betrug und Fälschung im Zusammenhang mit unbaren Zahlungsmitteln 41 entspricht nicht mehr der heutigen Realität mit ihren neuen Herausforderungen wie virtuellen Währungen und mobilen Zahlungsdiensten. Die Kommission wird bewerten, wie weit die geltenden Rechtsvorschriften umgesetzt worden sind, Rücksprache mit den wichtigsten Beteiligten nehmen und die Notwendigkeit weiterer Maßnahmen prüfen.

Cyberkriminalität macht naturgemäß nicht an Landesgrenzen halt und ist flexibel und innovativ. Bei ihrer Prävention, Aufdeckung und Verfolgung müssen die Strafverfolgungsbehörden dem Einfallsreichtum der Täter gewachsen und ihnen nach Möglichkeit einen Schritt voraus sein. Dafür ist es zudem erforderlich, dass die zuständigen Justizbehörden  auch unter Berücksichtigung aktueller und zukünftiger technologischer Entwicklungen („Cloud computing“, „Internet der Dinge“ usw.)  die Methoden der Zusammenarbeit in ihrem Zuständigkeitsbereich so umstrukturieren und die geltenden Rechtsvorschriften dahingehend ändern, dass ein rascherer grenzübergreifender Zugriff auf Beweise und Informationen möglich wird. Von zentraler Bedeutung ist die in Echtzeit erfolgende Einholung von in elektronischer Form vorliegenden Beweisen (Identität von Besitzern von IP-Adressen und sonstige elektronische Beweise) in anderen Staaten und die Sicherstellung, dass diese Beweise vor Gericht verwendet werden dürfen. Da das Ausmaß, die Raffinesse und die Formen der Cyberkriminalität beträchtlich zunehmen, bedarf es zudem hochqualifizierter Strafverfolgungsbediensteter, um mit dieser Entwicklung Schritt halten zu können.

Es sind klare Regeln erforderlich, damit sichergestellt ist, dass die Datenschutzgrundsätze in vollem Umfang eingehalten werden und die Strafverfolgungsbehörden trotzdem auf die Daten zugreifen können, die sie benötigen, um die Privatsphäre der Bürger vor Cyberstraftaten und Identitätsdiebstahl zu schützen. Von entscheidender Bedeutung ist auch die Zusammenarbeit mit dem privaten Sektor im Hinblick auf eine strukturierte Bekämpfung der Internetkriminalität im Rahmen von Partnerschaften zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor. In etwaige Gegenmaßnahmen als Reaktion auf Cyberstraftaten wie Phishing-Angriffe muss die gesamte Kette der zuständigen Akteure eingebunden werden, angefangen beim Europäischen Zentrum zur Bekämpfung der Cyberkriminalität von Europol über die IT-Notfallteams in den betroffenen Mitgliedstaaten bis hin zu den Internetdienstanbietern, die die Endnutzer warnen und technische Schutzvorkehrungen treffen können. Kurz gesagt: Die Cyberkriminalität macht ein neues Konzept für die Strafverfolgung im digitalen Zeitalter erforderlich.

Das Europäische Zentrum zur Bekämpfung der Cyberkriminalität von Europol könnte auf der Grundlage seiner bestehenden Arbeiten zu einer zentralen Verteilerstelle für den Austausch einschlägiger Informationen zwischen den Strafverfolgungsbehörden ausgebaut werden. Das Budapester Übereinkommen des Europarats über Computerkriminalität, das bereits von den meisten Mitgliedstaaten ratifiziert worden ist, stellt nach wie vor den maßgeblichen internationalen Standard für die Zusammenarbeit dar und dient als Modell für die auf nationaler oder auf EU-Ebene erlassenen Rechtsvorschriften auf diesem Gebiet. Das Übereinkommen sollte von allen Mitgliedstaaten ratifiziert werden. Initiativen wie die Arbeitsgruppe EU-USA zur Cybersicherheit und Cyberkriminalität und das globale Bündnis gegen sexuellen Missbrauch von Kindern im Internet (Global Alliance against Child Sexual Abuse Online) zeigen, wie wertvoll die internationale Zusammenarbeit ist. Derartige Initiativen sollten ebenso wie etwaige Synergien mit im Rahmen der Außenhilfeinstrumente finanzierten Maßnahmen zur Verbesserung der Cyberkapazität gefördert werden.

Eurojust sollte weiterhin den Austausch bewährter Verfahren erleichtern und prüfen, welche Anforderungen sich in Bezug auf die Erhebung und Verwendung von elektronischen Beweisen  unter Wahrung der einschlägigen Garantien  bei der Untersuchung und der strafrechtlichen Verfolgung von mit Hilfe des Internet begangenen Straftaten stellen. Die Kommission wird darauf hinarbeiten, dass sichergestellt wird, dass auch moderne Kommunikationsmittel wie die Internettelefonie bei gerichtlichen Ermittlungen, Strafverfolgungsmaßnahmen und der Rechtshilfe erfasst werden können. Unterschiedliche Standards in Bezug auf die Zulässigkeit von Beweismitteln dürfen kein Hindernis sein, gegen Terrorismus und organisierte Kriminalität vorzugehen.

4.    DAS WEITERE VORGEHEN

In der Europäischen Sicherheitsagenda sind die notwendigen Maßnahmen zur Sicherstellung eines hohen Maßes an innerer Sicherheit in der EU festgelegt. Sie muss eine gemeinsame Agenda sein. Ob sie mit Erfolg umgesetzt werden kann, hängt von der politischen Entschlossenheit der beteiligten Akteure ab, mehr dafür zu tun und noch besser zusammenzuarbeiten. Dies schließt auch die EU-Organe, die Mitgliedstaaten und die EU-Agenturen ein. Sie erfordert eine globale Sichtweise, bei der die Sicherheit eines der vorrangigen außenpolitischen Ziele darstellt. Die EU muss auf unerwartete Ereignisse angemessen reagieren, neue Gelegenheiten nutzen und künftige Sicherheitsrisiken antizipieren und sich auf diese einstellen können.

Die Kommission ersucht das Europäische Parlament und den Rat, diese Agenda mit Blick auf die Tagung des Europäischen Rates im Juni 2015 als erneuerte EU-Strategie der inneren Sicherheit anzunehmen und sich in enger Zusammenarbeit mit allen beteiligten Akteuren aktiv für ihre Umsetzung einzusetzen. Sie ersucht die EU-Organe und die Mitgliedstaaten, diese Agenda zur Basis für die Zusammenarbeit und das gemeinsame Vorgehen der Union in Sicherheitsfragen in den nächsten fünf Jahren zu machen, um einen echten europäischen Raum der inneren Sicherheit zu schaffen.

(1)  Schlussfolgerungen des Europäischen Rates EUCO 79/14 vom 27.6.2014, Entschließung des Europäischen Parlaments 2014/2918 vom 17.12.2014, Schlussfolgerungen des Rates vom 4.12.2014 zur Entwicklung einer erneuerten Strategie der inneren Sicherheit der EU.

(2) Ein neuer Start für Europa: Meine Agenda für Jobs, Wachstum, Fairness und demokratischen Wandel. Politische Leitlinien für die nächste Europäische Kommission, 15.7.2014.

(3)  Schlussfolgerungen des Rates vom 25.2.2010 zur Strategie der inneren Sicherheit der Europäischen Union: Hin zu einem europäischen Sicherheitsmodell; COM(2014) 154 final vom 11.3.2014.

(4)  Vorbehaltlich der besonderen Bestimmungen des Protokolls Nr. 22 in Bezug auf Dänemark und der Protokolle Nr. 21 und 36 in Bezug auf das Vereinigte Königreich und Irland.

(5) Artikel 6 der Charta der Grundrechte und Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 8. April 2014 in den verbundenen Rechtssachen C-293/12 und C-594/12, Randnr. 42.

(6)  Artikel 52 Absatz 1 der Grundrechtecharta; oben angeführtes Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 8. April 2014.

(7)  Artikel 69 AEUV.

(8)  EU-Strafverfolgungsagentur (Europol), EU-Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen (Frontex), EU-Agentur für justizielle Zusammenarbeit (Eurojust), Europäische Polizeiakademie (CEPOL), EU-Agentur für IT-Großsysteme (eu-LISA) und Europäische Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht (EMCDDA).

(9)  EU-Strategie für maritime Sicherheit (Schlussfolgerungen des Rates vom 24.6.2014), Cybersicherheitsstrategie (JOIN(2013) 1 final vom 7.2.2013), Strategie für das Zollrisikomanagement (COM(2014) 527 final vom 21.8.2014), strategischer Rahmen für die europäische Zusammenarbeit auf dem Gebiet der allgemeinen und beruflichen Bildung (Schlussfolgerungen des Rates vom 12.5.2009), EU-Strategie für die Jugend (KOM(2009) 200 endg. vom 27.4.2009), EU-Strategie zur Verstärkung der Bekämpfung des Zigarettenschmuggels und anderer Formen des illegalen Handels mit Tabakerzeugnissen (COM(2013) 324 final vom 6.6.2013). Die Agenda ergänzt zudem laufende Initiativen wie die Überprüfung strategischer Ausfuhrkontrollen (COM(2014) 244 final vom 24.4.2014).

(10)  Die Europäische Migrationsagenda gehört zu den Initiativen, die im Arbeitsprogramm der Kommission für 2015 aufgeführt sind.

(11)  Beschluss 2009/820/GASP des Rates vom 23.10.2009 und Beschluss 2010/88/GASP/JI vom 30.11.2009.

(12)  Gemeinsamer Standpunkt 2005/69/JI vom 24.1.2005.

(13)  Das AFIS wird vom Europäischen Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) betrieben.

(14)  Beschluss 2008/615/JI des Rates vom 23.6.2008 und Beschluss 2008/616/JI des Rates vom 23.6.2008.

(15)  COM(2013) 173 final vom 27.3.2013. Der Vorschlag wurde teilweise durch den Vorschlag für eine Verordnung zur Errichtung einer Agentur der Europäischen Union für die Aus- und Fortbildung auf dem Gebiet der Strafverfolgung (CEPOL) (COM(2014) 465 final vom 16.7.2014) ersetzt.

(16)  Oben angeführtes Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 8. April 2014.

(17)  Siehe die Schlussfolgerungen des Rates vom 4.12.2014.

(18)  Das automatisch generierte Ergebnis einer Abfrage würde lediglich darüber Aufschluss geben, ob im Strafregister eine anderen Landes Daten verfügbar sind („Treffer“) oder nicht („kein Treffer“). Im Trefferfall müssten über die bestehenden Kanäle der polizeilichen Zusammenarbeit zusätzliche Daten angefordert werden.

(19)  An der Operation „Archimedes“, die im September 2014 stattfand, nahmen Strafverfolgungsbehörden aus 34 Ländern teil. Die von Europol koordinierte Operation zielte auf die Zerschlagung organisierter krimineller Gruppen und führte europaweit zu mehr als 1000 Festnahmen.

(20)  SEK(2010) 1626 endg. vom 21.12.2010.

(21)  Artikel 222 AEUV.

(22)  Das Katastrophenschutzverfahren der Union wurde im Jahr 2001 eingerichtet, um die Zusammenarbeit zwischen den für den Katastrophenschutz zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten europaweit zu fördern.

(23)  Beschluss Nr. 1313/2013/EU vom 17.12. 2013 über ein Katastrophenschutzverfahren der Union.

(24)  Dazu gehören eine katastrophenresistentere örtliche und nationale Infrastruktur, die Förderung von Innovationen, wirksamere Verknüpfungen zwischen Forschung, Politik und Einsätzen, Entwicklung von Partnerschaften mit dem Privatsektor und die durchgängige Berücksichtigung der Katastrophenabwehr.

(25)  COM(2014) 527 final vom 21.8.2014.

(26)  COM(2014) 465 final vom 16.7.2014.

(27)  „Horizont 2020“, das EU-Programm für Forschung und Innovation für den Zeitraum von 2014 bis 2020, Abschnitt „Sichere Gesellschaften – Schutz der Freiheit und Sicherheit Europas und seiner Bürger“.

(28)  COM(2012) 417 vom 26.7.2012.

(29)  Internetnutzer in der EU sind nach wie vor sehr besorgt über die Cyberkriminalität. 85 % sind der Meinung, dass das Risiko, Opfer der Cyberkriminalität zu werden, steigt (im Februar 2015 veröffentlichte Eurobarometer-Umfrage zum Thema Cybersicherheit).

(30)  Verordnung (EG) Nr. 1889/2005 vom 26.10.2005.

(31)  Dabei werden auch die Verhandlungen über ein Zusätzliches Protokoll zur Ergänzung des Übereinkommens des Europarates zur Verhütung des Terrorismus berücksichtigt.

(32)  Rahmenbeschluss 2008/913/JI vom 28.11.2008, Richtlinie 2000/43/EG 29.6.2000, Richtlinie 2000/78/EG vom 27.11.2000 und Richtlinie 2010/13/EU vom 10.3.2010.

(33)  COM(2013) 941 final vom 15.1.2014.

(34)  Bestehend aus der 4. Geldwäscherichtlinie und der Verordnung über die Übermittlung von Angaben bei Geldtransfers – siehe die diesbezüglichen Kommissionsvorschläge COM(2013) 45 final vom 5.2.2013 und COM(2013) 44 final vom 5.2.2013.

(35)  Zwischen der EU und den Westbalkanländern vereinbarter operativer Aktionsplan zur Bekämpfung des illegalen Handels mit Feuerwaffen vom Dezember 2014.

(36)  Richtlinie 2011/36/EU vom 5.4.2011 (COM(2012) 286 final vom 19.6.2012).

(37)  COM(2014) 64 final vom 7.2.2014.

(38)  COM(2013) 48 final vom 7.2.2013.

(39)  Richtlinie 2013/40/EU vom 12.8.2013.

(40)  Richtlinie 2011/92/EU vom 13.12.2011.

(41)  Rahmenbeschluss 2001/413/JI des Rates vom 28.5.2001.