6.8.2014   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 255/3

1.

Der Verordnungsvorschlag ist Teil der jüngsten allgemeinen Bemühungen auf internationaler Ebene, einen Rechtsrahmen für Schattenbankunternehmen zu entwickeln. Wie in der Antwort des Eurosystems auf das Grünbuch Schattenbankwesen der Europäischen Kommission (nachfolgend die „Antwort des Eurosystems“) hervorgehoben, ist die EZB an den Entwicklungen in Bezug auf das Schattenbankwesen aufgrund seiner potenziellen Bedeutung für die Finanzstabilität sehr interessiert (2).

2.

Insbesondere im Hinblick auf die Regulierung von Geldmarktfonds hat die Internationale Organisation der Wertpapieraufsichtsbehörden (IOSCO) im Oktober 2012 Empfehlungen herausgegeben (3), die in der Folge vom Rat für Finanzstabilität (FSB) gebilligt wurden, während der Europäische Ausschuss für Systemrisiken (ESRB) im Dezember 2012 an die Kommission gerichtete politische Empfehlungen verabschiedet hat (4). Der Ausschuss der europäischen Wertpapierregulierungsbehörden (CESR), der Vorgänger der Europäischen Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (ESMA), verabschiedete im Jahr 2010 Leitlinien für eine einheitliche Definition europäischer Geldmarktfonds (nachfolgend die „CESR-Leitlinien“) (5), die die EZB übernommen hat, wobei sie die Definition der Geldmarktfonds für statistische Zwecke angepasst hat (6).

2.1.

Der Verordnungsvorschlag stimmt mit internationalen politischen Standards überein, die für Geldmarktfonds befürwortet werden (12). Wie in der Antwort des Eurosystems angemerkt, hat die Finanzkrise ein Schlaglicht auf bestimmte, auf den Geldmarktfondssektor zurückzuführende Bedenken im Hinblick auf Finanzstabilität und Systemrisiken geworfen, die eine sorgfältige Prüfung erfordern.

2.2.

Ähnlich wie im Einlagengeschäft tätige Banken gegenüber ihren Einlegern verpflichten sich Geldmarktfonds gegenüber ihren Teilhabern, auf Anfrage unverzüglich Liquidität bereitzustellen, wodurch der Unterschied zu Banken potenziell verwischt wird. Da Geldmarktfonds auch Fristentransformation betreiben (13), kann eine plötzliche und umfangreiche Rücknahme durch Teilhaber dazu führen, dass Geldmarktfonds gezwungen sind, ihre Investitionstätigkeiten in Bezug auf Geldmarktinstrumente einzuschränken. Da Geldmarktfonds im Unterschied zu Banken keinen Zugang zum öffentlichen Sicherheitsnetz, etwa zur Finanzierung durch die Zentralbank und Einlagensicherung, haben, würde ein Worst-Case-Szenario einen Vertrauensverlust der Teilhaber der Geldmarktfonds zur Folge haben, die versuchen werden, sich einen First-Mover-Vorteil zu sichern. Dies könnte schließlich zu einem Run auf Geldmarktfonds führen, wobei Vermögensbestände zu einem reduzierten Preis verkauft werden müssten. Dieses Risiko ist bei Geldmarktfonds mit konstantem Nettoinventarwert (Constant Net Asset Value, CNAV) besonders akut, soweit aufgrund ihres Geschäftsmodells möglicherweise der Eindruck entstehen könnte, dass sie ihre Anteile nicht zu pari zurücknehmen können.

2.3.

Aus der Perspektive der Finanzstabilität würde ein Anleger-Run auf Geldmarktfonds das Funktionieren der Geldmärkte beeinträchtigen, zur Ausweitung und Verstärkung der finanziellen Risiken im gesamten System beitragen und im Wesentlichen Finanzintermediäre beeinträchtigen, die in erheblichem Maße auf Geldmarktfonds als eine Quelle der kurzfristigen Refinanzierung zurückgreifen, wie etwa Banken.

2.4.

Darüber hinaus treten eine Reihe großer europäischer Banken als Sponsoren von Geldmarktfonds auf. Dieser Umstand wirft finanzielle Risiken sowie Risiken für die Reputation der Förderinstitute auf, die diese Geldmarktfonds in der Folge unterstützen und letztendlich ggf. retten müssten. Diese Form der Verbindung zwischen Geldmarktfonds und sonstigen Finanzintermediären ist auch der Grund für die Reform des Rechtsrahmens für Geldmarktfonds.

3.1.

Vor diesem Hintergrund herrscht international Einigkeit darüber, dass es wichtig ist, den Risiken im Zusammenhang mit CNAV-Geldmarktfonds vorzubeugen (14). Der FSB hat die Arbeit der IOSCO gebilligt (15) und schlägt zwei Alternativen vor, um den oben genannten Risiken zu begegnen: a) Abschaffung jener Merkmale von Geldmarktfonds, die ihre Anfälligkeit für Anleger-Runs erhöhen, indem eine Umstellung des CNAV-Modells verlangt wird, oder b) Erlaubnis an Geldmarktfonds zur Verwendung des CNAV-Modells, sofern sie Anforderungen erfüllen, die denen der Bankenaufsicht funktionell entsprechen.

3.2.

Während konkrete politische Maßnahmen je nach Art der besonderen Merkmale der Märkte unterschiedlich sein können, ist es grundsätzlich wichtig, eine weitgehende Harmonisierung auf internationaler Ebene zu erreichen, um zu vermeiden, dass unterschiedliche Regelungen zwischen großen Rechtsordnungen, insbesondere zwischen der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten (wo ein sehr großer Teil der weltweiten Geldmarktfondsindustrie angesiedelt ist), zu etwaiger Regulierungsarbitrage führen. In den Vereinigten Staaten prüfen die zuständigen Behörden noch alternative Ansätze, die von einer verpflichtenden Umstellung der CNAV-Fonds bis zur Einführung von Liquiditätsgebühren und Rücknahmebeschränkungen reichen (16).

3.3.

In diesem Zusammenhang würde der Verordnungsvorschlag einen Nettoinventarwert-Puffer (NAV-Puffer) für CNAV-Geldmarktfonds einführen, um Risiken für die Stabilität des Finanzsystems vorzubeugen, wodurch eine Umstellung auf eine variable Bewertung von Nettogeldvermögen vermieden wird. Die EZB weist darauf hin, dass der vom Verordnungsvorschlag (17) vorgeschriebene NAV-Puffer die Widerstandsfähigkeit von CNAV-Geldmarktfonds und ihre Fähigkeit verbessern soll, Anleger auszuzahlen, die kurzfristig eine Entnahme verlangen. Die EZB erinnert daran, dass der ESRB bereits eine verpflichtende Umstellung der CNAV-Geldmarktfonds empfohlen (18) und die Alternative ausgeschlossen hatte, Kapitalanforderungen anzuwenden, weil diese Kapitalanforderungen voraussichtlich zu einer weiteren Konsolidierung einer bereits stark konzentrierten Industrie und damit aus makroprudenzieller Sicht zu einer größeren Risikokonzentration führen (19). Die EZB nimmt zur Kenntnis, dass die Option der NAV-Puffer von der Kommission damit begründet wird, dass vermieden werden muss, dass die allgemeine Umstellung der NAV aller CNAV-Geldmarktfonds eine mögliche Störung in Bezug auf die Finanzierung der Realwirtschaft (und insbesondere in Bezug auf Unternehmen, die davon abhängig sind, kurzfristige Schuldtitel zu begeben, die von Geldmarktfonds gehalten werden) verursacht (20). Die EZB sieht diesen Vorschlag als einen Schritt, um den Risiken aus CNAV-Geldmarktfonds vorzubeugen, was im Einklang mit den vom FSB gebilligten IOSCO-Empfehlungen steht, und weist darauf hin, dass die vorgesehene Überprüfung der Angemessenheit der vorgeschlagenen Regelungen drei Jahre nach Inkrafttreten der Verordnung (21) durch die Kommission die Gelegenheit bietet, die Angelegenheit sowie die Umsetzung der ESRB-Empfehlung nochmals zu prüfen.

3.4.

Einige Aspekte des Puffers könnten gleichwohl eine weitere Prüfung rechtfertigen.

4.1.

Die EZB begrüßt, dass der Verordnungsvorschlag die Bereitstellung externer Unterstützung für CNAV-Geldmarktfonds auf den NAV-Puffer beschränkt (23). Die EZB begrüßt außerdem, dass Geldmarktfonds, die keine CNAV-Geldmarktfonds sind, externe Unterstützung zur Garantie ihrer Liquidität nur unter bestimmten außergewöhnlichen Umständen und mit Zustimmung der für den betreffenden Geldmarktfond zuständigen Behörde und, sofern das Unternehmen, das die Unterstützung gewährt, der Aufsicht unterliegt, mit Zustimmung der Aufsichtsbehörde dieses Unternehmens, erhalten dürfen (24).

In diesem Zusammenhang sollte sichergestellt werden, dass Risikomanagement-Systeme der Mutterunternehmen geeignete und regelmäßige Informationen von den Geldmarktfondsverwaltern ihrer Gruppe erhalten, und dass alle Informationen über ein erhebliches Liquiditätsproblem, das eine Unterstützung erforderlich machen könnte, den zuständigen Aufsichtsbehörden unverzüglich offengelegt werden.

Die EZB ist der Auffassung, dass eine solche externe Unterstützung streng auf Ausnahmefälle beschränkt werden sollte. Um Ansteckungseffekte zu vermeiden, sollten Schwierigkeiten mit Geldmarktfonds bei der Rücknahme von Anteilen in erster Linie auf andere Weise Rechnung getragen werden, etwa indem, wie in der OGAW-Richtlinie (25) vorgesehen, Rücknahmeforderungen vorläufig ausgesetzt werden, oder durch sogenannte Rücknahmebeschränkungen (26).

4.2.

Darüber hinaus haben nationale Behörden gegebenenfalls unterschiedliche Vorstellungen von außergewöhnlichen Umständen, unter denen es Geldmarktfonds, die keine CNAV-Geldmarktfonds sind, gestattet sein kann, externe Unterstützung zu erhalten (27), insbesondere wenn das Risiko supranational oder von großer Reichweite ist. Für die für den Geldmarktfonds zuständige Behörde können Erwägungen zur Stabilität des Geldmarktfonds Vorrang vor denjenigen haben, die sich auf die Stabilität der Sponsorbank beziehen. Um eine einheitliche Anwendung dieser Vorschrift in den Mitgliedstaaten sicherzustellen, könnte die Einführung eines Elements der Koordinierung auf Unionsebene in Betracht gezogen werden.

6.1.

Die EZB weist auf die Ausnahmen bei den Zulassungskriterien für Instrumente hin, die eine hohe Kreditqualität aufweisen, die von einer zentralstaatlichen Körperschaft oder der Zentralbank eines Mitgliedstaats, der EZB, der Union, dem Europäischen Stabilitätsmechanismus oder der Europäischen Investitionsbank emittiert oder garantiert werden (28). Diese Ausnahmen stehen im Einklang mit ähnlichen Ausnahmen für öffentlichen Stellen nahestehende Unternehmen, die der FSB in seinen jüngsten Vorschlägen zu auf Wertpapierfinanzierungsgeschäfte anzuwendende Standards für Mindestabschläge empfiehlt (29). Die EZB weist darauf hin, dass diese Ausnahmen im Rahmen der internen Verfahren der Verwalter zur Bewertung der Kreditqualität konsequent umgesetzt werden müssen (30).

6.2.

Während sie den Verordnungsvorschlag aus der Perspektive der Finanzstabilität begrüßt, macht die EZB dennoch darauf aufmerksam, dass eine sorgfältige Prüfung der gemeinsamen Auswirkungen der vorgeschlagenen Maßnahmen in Bezug auf die Rolle der Geldmarktfonds bei der Intermediation im Finanzsystem der Union vorgenommen werden muss. Insbesondere ist es denkbar, dass die Intermediationskapazität der Geldmarktfonds möglicherweise geringer ausfällt, da Geldmarktfonds einen wesentlichen Teil ihrer Vermögen (30 %) in täglich und wöchentlich fälligen Vermögenswerten halten müssen (31), während solche Beschränkungen derzeit nicht bestehen. Darüber hinaus kann die kürzlich eingeführte Mindestliquiditätsquote (32), die Mittel von Unternehmen günstiger behandelt als über Vermögensverwalter beschaffte Mittel, mehr Anreize für Banken bieten, sich direkt von Unternehmen Mittel zu beschaffen. Künftige Vorschriften über strukturelle Liquidität können sich auch auf die Verbindung zwischen Banken und Geldmarktfonds auswirken. In diesem Zusammenhang schlägt die EZB vor, die Auswirkungen des Verordnungsvorschlags auf das Muster der Bankenintermediation und sowie die Fragen, die während des Übergangs von einem Intermediationssystem auf ein anderes auftreten können, weiter zu prüfen. Insbesondere sollte geprüft werden, ob die Umverteilung der Mittel von den Geldmarktfonds auf das Bankensystem wesentlich ist und ob sich dies in der Tat auf die kurzfristigen Geldmärkte auswirken würde (33).

6.3.

Ferner spielen Geldmarktfonds als einer der Hauptanleger auf dem Markt für kurzfristige verbriefte Vermögenswerte, wie etwa forderungsunterlegte Geldmarktpapiere (Asset Backed Commercial Papers (ABCPs)), eine wichtige Rolle. Der Markt für forderungsunterlegte Geldmarktpapiere ist wichtig für die Vermittlung von kurzfristigen Krediten an die Realwirtschaft, wie etwa Handelskredite. Der Verordnungsvorschlag bestimmt die Anforderungen für verbriefte Vermögenswerte, in die Geldmarktfonds investieren können, einschließlich der Anforderungen für den zugrunde liegenden Pool von Vermögenswerten in Bezug auf die Art, das Kredit- und Liquiditätsrisiko und Laufzeit-Limit (34). Obwohl die EZB anerkennt, dass diese Anforderungen die Transparenz der Anlageportfolios von Geldmarktfonds erhöhen und das Kredit- und Liquiditätsrisikomanagement verbessern werden, schlägt sie vor, den Nutzen der beabsichtigten Beschränkungen für Investitionen in forderungsunterlegte Geldmarktpapiere hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf das Funktionieren und die Tiefe der Verbriefungsmärkte zu bewerten.

6.4.

Die Kommission hat bereits zur Kenntnis genommen, dass die Kosten zur Umsetzung der Reform dazu führen könnte, dass einige bestehende Fonds aus dem Markt ausscheiden (35), was wiederum zu einer weiteren Konzentration auf einem bereits konzentrierten Markt führen könnte (36). Wenn eine solche Situation eintritt, können die verbliebenen Geldmarktfonds aufgrund ihrer Beteiligung an der kurzfristigen Refinanzierung von Banken systemrelevanter werden, insbesondere im Hinblick auf den geldpolitischen Transmissionsmechanismus. Auch diese Aspekte erfordern eine vertiefte Prüfung.

8.1.

Mit Inkrafttreten des Verordnungsvorschlags können ausschließlich Organismen für gemeinsame Anlagen, die gemäß der darin vorgesehenen Regelung zugelassen werden, als Geldmarktfonds in der Union gegründet, vermarktet oder verwaltet werden (40). Die derzeitige Definition von Geldmarktfonds für die Zwecke der Erstellung der EZB-Statistik für monetäre Finanzinstitute ist an den CESR-Leitlinien ausgerichtet, welche eine einheitliche Behandlung von Geldmarktfonds für statistische und Aufsichtszwecke gewährleisten. Daher kann es nach Inkrafttreten des Verordnungsvorschlags (41) und anstehenden weiteren Änderungen des statistischen Berichtsrahmens der EZB möglicherweise einen Zeitraum geben, in welchem für Aufsichts- und statistische Zwecke der EZB voneinander abweichende Definitionen gelten. In diesem Zusammenhang enthält die Verordnung (EU) Nr. 1071/2013 (EZB/2013/33) Kriterien für die Identifizierung von Geldmarktfonds, die für statistische Zwecke verbindlich eingehalten werden müssen, unabhängig davon, ob diese auf nationaler Ebene zu Aufsichtszwecken verwendet werden.

8.2.

Der Verordnungsvorschlag sieht vor, dass Geldmarktfondsverwalter vierteljährlich Informationen an die zuständigen Behörden melden. Diese Informationen würden dann der ESMA zur Verfügung gestellt, um eine zentrale Datenbank mit allen Geldmarktfonds aufzubauen, die in der Union gegründet, verwaltet oder vertrieben werden. Die EZB kann ausschließlich für statistische Zwecke auf diese Datenbank zugreifen (42). Obwohl die EZB diesen ausdrücklichen Verweis befürwortet, könnte ein erweiterter Zugang zu anderen Daten über Geldmarktfonds notwendig sein, um den Beitrag des Europäischen Systems der Zentralbanken zur i) reibungslosen Durchführung der auf dem Gebiet der Stabilität des Finanzsystems ergriffenen Maßnahmen und ii) analytischen und statistischen Unterstützung des ESRB durch die EZB zu gewährleisten (43).