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Document 52012DC0732
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the implementation of Council Decision 2008/615/JHA of 23 June 2008 on the stepping up of cross-border cooperation, particularly in combating terrorism and cross-border crime (the ‘Prüm Decision’)
BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT zur Durchführung des Beschlusses 2008/615/JI des Rates vom 23. Juni 2008 zur Vertiefung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, insbesondere zur Bekämpfung des Terrorismus und der grenzüberschreitenden Kriminalität („Prümer Beschluss“)
BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT zur Durchführung des Beschlusses 2008/615/JI des Rates vom 23. Juni 2008 zur Vertiefung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, insbesondere zur Bekämpfung des Terrorismus und der grenzüberschreitenden Kriminalität („Prümer Beschluss“)
/* COM/2012/0732 final */
BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT zur Durchführung des Beschlusses 2008/615/JI des Rates vom 23. Juni 2008 zur Vertiefung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, insbesondere zur Bekämpfung des Terrorismus und der grenzüberschreitenden Kriminalität („Prümer Beschluss“) /* COM/2012/0732 final */
BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE
PARLAMENT UND DEN RAT zur Durchführung des
Beschlusses 2008/615/JI des Rates vom 23. Juni 2008 zur
Vertiefung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, insbesondere zur
Bekämpfung des Terrorismus und der grenzüberschreitenden Kriminalität („Prümer
Beschluss“) 1. Einleitung Mehr als vier Jahre nach der Annahme des
Beschlusses 2008/615/JI des Rates und mehr als ein Jahr nach Verstreichen
des 26. August 2011, der als Frist für die vollständige Umsetzung des
Beschlusses gesetzt war, soll mit diesem Bericht ein Überblick über die
Situation gegeben werden. Ursprünglich sollte mit diesem Bericht nicht nur die
Umsetzung bewertet werden, sondern es sollten auch Empfehlungen für die weitere
Entwicklung des Rechtsakts gegeben werden (vgl. Artikel 36 Absatz 4).
Da die Umsetzung beträchtlich verzögert ist, hat die Kommission entschieden,
vor der vollständigen Umsetzung keine weiteren Entwicklungen in Betracht zu
ziehen. Damit versucht die Kommission, eine weitere Verlangsamung der
Umsetzungsanstrengungen zu vermeiden und eine schnelle Umsetzung in einem
rechtlich stabilen Umfeld zu erleichtern. Dennoch ist der Stand der Umsetzung
unzureichend, und die Kommission fordert die Mitgliedsstaaten deshalb auf, alle
erforderlichen Anstrengungen für die vollständige Umsetzung des Beschlusses zu
unternehmen. Obwohl die Erfahrungen der operationellen[1] Mitgliedstaaten den Mehrwert
des Rechtsinstruments belegen, sind ein paar Probleme aufgetreten. Deshalb
konzentriert sich dieser Bericht zwar auf die Umsetzung, zeigt aber auch die
wichtigsten Schwierigkeiten bei der Anwendung des Rechtsinstruments auf. Zur Vorbereitung des vorliegenden Berichts hat
die Kommission einen Fragebogen („Prüm-Fragebogen“) verbreitet, auf den 25
Mitgliedstaaten (alle Mitgliedstaaten außer MT und PT) geantwortet haben. Es
werden auch Informationen eingeholt von: ·
dem Gemeinsamen Prümer Post-deadline Fragebogen des
polnischen Ratsvorsitzes und dem Mobilen Kompetenzteam (MCT)[2] (Dokument CM 4285/11); ·
dem halbjährlichen Bericht über die Umsetzung der
Bestimmungen der „Prümer Beschlüsse“ (Dokument 17761/11); ·
Diskussionen mit der DAPIX[3] und in Prüm-Untergruppen; ·
Gespräche über die Entwicklung des Europäischen
Informationsaustauschmodells (EIXM); ·
Kontakte und Treffen mit leitenden Experten für den
Austausch von DNA-, Fingerabdruck- und VRD-Daten, mit dem MCT und dem
Prüm-Helpdesk[4]. 2. Das Rechtsinstrument Der Vertrag zur
Vertiefung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit (auch „Vertrag von Prüm“)
wurde am 27. Mai 2005 von sieben europäischen Ländern unterzeichnet.
Danach sind dem Vertrag weitere Länder (BG, RO, SI, FI, HU, EE, SK)
beigetreten. Am
23. Juni 2008 wurden mit der Annahme des Beschlusses 2008/615/JI
des Rates[5]
wichtige Teile des Vertrags in EU-Recht überführt. Zur gleichen Zeit nahm der
Rat den Beschluss 2008/616/JI zur Durchführung des Beschlusses 2008/615/JI[6] an (zusammen werden die beiden
Beschlüsse als „die zwei Prüm-Beschlüsse“ bezeichnet). Im November 2009
wurden Island und Norwegen den beiden Prüm-Beschlüssen angeschlossen, als sie
das Übereinkommen über die Anwendung bestimmter Bestimmungen der Ratsbeschlüsse
unterzeichneten. Elemente des Prüm-Beschlusses Der Prüm-Beschluss besteht aus vier Elementen: (a)
automatisierter Datenabruf Die Bestimmungen für den automatisierten Abruf und
den Abgleich von Daten aus nationalen Datenbanken im Bereich von DNA-Daten,
daktyloskopischen Daten (Fingerabdrücke) und Daten aus Fahrzeugregistern (VRD)
sind hauptsächlich in Kapitel 2 niedergelegt. Dieser Teil stellt nicht nur
einen weitreichenden Schritt im Bereich des Austausches von Informationen der
Strafverfolgung dar, sondern auch den Teil, der bei der Umsetzung den größten
Aufwand erfordert. (b)
Informationsaustausch zur Verhinderung von
Straftaten Kapitel 3 und 4 enthalten Bestimmungen in
Bezug auf die Verhinderung von Straftaten im Zusammenhang mit
Großveranstaltungen mit grenzüberschreitendem Bezug und bezüglich möglicher
terroristischer Straftaten. (c)
Polizeiliche Zusammenarbeit Kapitel 5 sieht die Intensivierung der
grenzüberschreitenden polizeilichen Zusammenarbeit vor, einschließlich der
Möglichkeit, auf dem Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats hoheitliche
Befugnisse wahrzunehmen. (d)
Datenschutz Kapitel 6 enthält umfassende spezifische
Datenschutzbestimmungen für die Anwendung des Beschlusses. Der Begriff „operationell“ bedeutet in diesem
Bericht, dass der Rat einen Beschluss angenommen hat, der es einem
Mitgliedstaat gestattet, bestimmte Arten von Daten auszutauschen. Er bezieht
sich lediglich auf eine Anfangskapazität des automatisierten Datenaustauschs.
Bevor der Rat diesen Beschluss annehmen kann, muss der Mitgliedstaat von
Experten anderer Mitgliedstaaten bewertet werden.[7] 3. Stand der Umsetzung DNA-Daten Neben den 18 Mitgliedstaaten (Stand
31. Oktober 2012), die im Anhang aufgeführt werden, haben fünf
weitere Mitgliedstaaten angegeben, dass sie bei den erforderlichen Schritten
für einen automatisierten Austausch von DNA-Daten bereits weit fortgeschritten
sind und wahrscheinlich Anfang 2013 operationell werden. Während die Lage
in diesem Bereich bei Ablauf der juristischen Frist zur Umsetzung im
August 2011 Anlass zu Bedenken gab, hat sie sich seitdem deutlich
verbessert. Vier Mitgliedstaaten (EL, IE, IT, UK) müssen ihre Anstrengungen jedoch
noch beträchtlich verstärken. Fingerabdrücke Im Bereich der Fingerabdruck-Daten sind bei
der größten Anzahl von Mitgliedstaaten erhebliche Verzögerungen festzustellen.
Am 31. Oktober 2012 waren nur 14 Mitgliedstaaten für Abrufe anderer
Mitgliedstaaten aus ihrem automatisierten Fingerabdruck-Identifizierungssystem
(AFIS) bereit. Im Fall von sieben Mitgliedstaaten wird erwartet, dass sie die
technische Umsetzung abschließen und Anfang 2013 für die Bewertung bereit
sein werden. Nach den der Kommission zur Verfügung stehenden Informationen
bleibt bei sechs Mitgliedstaaten (EL, IE, IT, PL, PT, UK) unklar, wann sie
operationell sein werden. Daten aus Fahrzeugregistern Im Bereich der VRD waren am
31. Oktober 2012 nur 13 Mitgliedstaaten operationell. Bei einer
Reihe weiterer Mitgliedstaaten kann aber mit schnellen Fortschritten gerechnet
werden. Weitere vier haben die Bewertung durch den Rat bestanden oder sind
bereit dafür, und bei sieben Mitgliedstaaten sind ernsthafte Anstrengungen zu
verzeichnen. Nur drei Mitgliedstaaten (EL, PT, UK) haben entweder keine
nennenswerten Maßnahmen ergriffen oder stehen vor anhaltenden Schwierigkeiten.
Insgesamt ist das Bild im Bereich der VRD viel versprechend, da es hier am
einfachsten ist, einen Mitgliedstaat mit allen anderen operationellen Partnern zu
verbinden, sobald er operationell ist. Umsetzung der Kapitel 3, 4 und 5 Bis auf einen Mitgliedstaat haben alle
nationale Kontaktstellen gemäß den Kapiteln 3 und 4 (Artikel 15 und
16) benannt. Deshalb kann angenommen werden, dass die Mitgliedstaaten diese
Kapitel funktional umgesetzt haben. Im Prüm-Fragebogen haben fünf
Mitgliedstaaten zu Kapitel 5 angegeben, dass sie die rechtlichen oder
administrativen Bestimmungen noch nicht umgesetzt haben[8]. Die Umsetzung dieser Kapitel ist verglichen
mit den automatisierten Datenaustauschbestimmungen deutlich weiter fortgeschritten,
da sie keine teuren und zeitaufwändigen technischen Installationen erfordern.
Angesichts der Tatsache, dass die Frist für diese Kapitel bereits am
26. August 2009 verstrichen ist, sollten die Mitgliedstaaten, die
dies bislang noch nicht getan haben, die nationalen Anforderungen so schnell
wie möglich erfüllen und das Generalsekretariat des Rates und die Kommission
entsprechend informieren. Datenschutzbestimmungen Der Datenaustausch gemäß dem Prüm-Beschluss kann
nur stattfinden, wenn alle Datenschutzbestimmungen aus Kapitel 6 in
innerstaatliches Recht umgesetzt wurden. Dies wird von Experten anderer
Mitgliedstaaten als Teil des Bewertungsverfahrens anhand eines Fragebogens[9] überprüft. Durch seinen
Beschluss, einem Mitgliedstaat den Austausch personenbezogener Daten zu
gestatten, erkennt der Rat an, dass dieser Mitgliedstaat alle geforderten
Datenschutzbestimmungen erfüllt. Bis zum 31. Oktober 2012 hatten die
folgenden Mitgliedstaaten die Antworten zu dem Fragebogen noch nicht vorgelegt:
DK, EL, IE, IT. Gleichzeitig hatten lediglich IT und EL die Anforderung[10] noch nicht erfüllt, die
unabhängige Datenschutzbehörde zu benennen, die für den Prüm-Datenaustausch
verantwortlich ist. 4. Gründe für Verzögerungen bei der
Umsetzung 4.1. Technische Schwierigkeiten Der polnische Ratsvorsitz hat im
Jahr 2011 umfassende Daten zu den Gründen für Verzögerungen bei der Umsetzung
erhoben. Die Ergebnisse wurden im halbjährlichen Bericht des Vorsitzes vom
28. November 2011 wiedergegeben. Zusammengefasst waren die
hauptsächlichen Gründe für Verzögerungen technischer Natur und wurden durch
einen Mangel an Human- und Finanzressourcen in den Mitgliedstaaten verursacht. Obwohl es einigen Mitgliedstaaten in der
Zwischenzeit gelungen ist, diese Probleme zu lösen, kann angenommen werden,
dass sich die Natur des Problems seit 2011 nicht grundlegend geändert hat.
Diese Annahme wurde bei Gesprächen in den DAPIX-Untergruppen sowie bei
bilateralen Kontakten zwischen der Kommission und nationalen und leitenden
Experten bestätigt. 4.2. Finanzierung Gemäß dem halbjährlichen Bericht war die
Finanzierung in zehn nicht-operationellen Mitgliedstaaten ein ernsthaftes
Problem für die Umsetzung. Sechs von diesen haben inzwischen Anträge auf eine
EU-Förderung im Rahmen des Programms „Kriminalprävention und
Kriminalbekämpfung“ (ISEC) gestellt. Gleichzeitig hat sich eine Reihe von
Mitgliedstaaten immer noch nicht um finanzielle Unterstützung bemüht, darunter
die Mitgliedstaaten mit verzögerter Umsetzung. Im Jahr 2011 hat die Zahl der
Prüm-bezogenen ISEC-Anträge mit neun angenommenen Projekten und weiteren sechs,
die am 30. September 2012 noch bewertet wurden, einen neuen
Höchststand erreicht. Die EU-Finanzierung Prüm-bezogener
ISEC-Projekte belief sich bis August 2012 insgesamt auf 6,2 Mio EUR
und auf weitere 5,7 Mio. EUR für bereits vertraglich besiegelte,
jedoch noch nicht abgeschlossene Maßnahmen. Anhängige Anträge von Ende 2011
belaufen sich auf weitere potenzielle 4,9 Mio EUR. Die Kommission wird im Jahr 2013 für die
Umsetzung weiterhin EU-Finanzmittel unter dem ISEC-Programm bereitstellen. 4.3. Schlussfolgerung Die Umsetzung der beiden Prüm-Beschlüsse
stellt eine Reihe administrativer, technischer und finanzieller
Herausforderungen dar. Gleichzeitig gibt es mehrere Möglichkeiten, Unterstützung
zu erhalten: Neben der EU-Finanzierung gibt es das MCT und das Prüm-Helpdesk
bei Europol, und schließlich gibt es noch eine Reihe operationeller
Mitgliedstaaten, die inzwischen beträchtliche Erfahrungen mit dem Prüm-Rechtsinstrument
gesammelt haben und bei denen Rat eingeholt werden kann. Im Lichte der angeführten technischen Probleme
und knappen Ressourcen ist es erstaunlich, dass nicht-operationelle
Mitgliedstaaten gezögert haben, beim MCT Unterstützung zu beantragen. Angesichts der verschiedenen Möglichkeiten,
Unterstützung zu erhalten und des langen Zeitraums, der seit der Annahme der
beiden Prüm-Beschlüsse verstrichen ist, ist es schwierig, Gründe für eine
Rechtfertigung der fehlenden Umsetzung zu sehen. Es scheinen vor allem der
politische Wille und die richtige Priorisierung erforderlich zu sein, damit die
Hürden auf innerstaatlicher Ebene überwunden werden können. Prüm wurde unter der ehemaligen dritten Säule
angenommen, so dass die üblichen Regeln für eine Kontrolle der innerstaatlichen
Umsetzung während einer Übergangsperiode keine Anwendung finden. Ab
Dezember 2014 hat die Kommission jedoch die Möglichkeit,
Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten.[11] 5. Anwendung des Rechtsinstruments 5.1 Automatisierter Informationsaustausch
gemäß Kapitel 2 Für eine wachsende Gruppe von Mitgliedstaaten
ist Prüm zu einem Routineinstrument bei der Verfolgung von Straftaten mit einem
potenziell grenzüberschreitenden Bezug geworden. Zwei Jahre nach der Bestandsaufnahme der Kommission
mit nationalen und EU-Experten über das Funktionieren des Informationsaustauschs
in der Praxis hat sich bei den meisten Mitgliedstaaten eine recht positive
Einstellungen zu Prüm gezeigt. Dieses Ergebnis wurde durch die Antworten
bestätigt, die im Prüm-Fragebogen gegeben wurden. Dieses Ergebnis passt jedoch
nicht immer zu der Geschwindigkeit, mit der einige Mitgliedstaaten Maßnahmen
zur Umsetzung des Rechtsinstruments ergreifen. Gemäß dem Fragebogen sehen mehr als die Hälfte
der zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten in den Bereichen des
Austausches von VRD- und DNA-Daten einen enormen Mehrwert für die Verhinderung
und Verfolgung von Straftaten. In Bezug auf Fingerabdrücke sind ungefähr 40 %
der Befragten der Ansicht, dass das Rechtsinstrument einen enormen Wert hat,
während mehr als 50 % der Meinung sind, dass es immerhin einigen Wert hat. Fast alle Befragten, die auf diese Frage
antworteten, sehen die Verfahrenseffizienz der Mechanismen im Bereich VRD als
sehr gut oder gut an. Im Bereich DNA und Fingerabdrücke ist das Bild weniger
einheitlich: In beiden Bereichen wird die Effizienz von ungefähr 30 % nur
als akzeptabel oder sogar als unzureichend betrachtet (siehe 5.2.2). Statistiken In vielen Mitgliedstaaten werden
Prüm-Übereinstimmungen von einer anderen Behörde als derjenigen aufgezeichnet, die
die Daten für die Ermittlungen nutzt. Und häufig ist erst eine dritte Behörde (beispielsweise
die Staatsanwaltschaft) in der Lage, den Wert einer bestimmten Information zu
bewerten, die aus dem Prüm-Austausch stammt. Dennoch sind angemessene statische
Daten für eine umfassende Bewertung von größter Bedeutung. Ohne solche Daten
ist es kaum möglich, die aktuelle Auswirkung der Prüm-Beschlüsse zu bewerten. In der DAPIX-Arbeitsgruppe wurden verschiedene
Möglichkeiten für statistische Modelle diskutiert. Aufgrund der vorgenannten
administrativen Schwierigkeiten hat sich die Mehrheit der Mitgliedstaaten für
ein Modell ausgesprochen, das sich auf die Anzahl der Übereinstimmungen
zwischen Datensätzen konzentriert. Obwohl das eine vernünftige Zwischenlösung
ist, werden in Zukunft weitere Anstrengungen erforderlich sein, um die Nutzung
dieser Übereinstimmungen bei den Ermittlungen besser widerspiegeln zu können. Im Jahr 2011 wurden erstmals vergleichbare
Statistiken erhoben. Die erhobenen Daten zeigten, dass die Genauigkeit der
Statistiken für alle drei Datentypen verbessert werden muss. Dennoch sind die
auf den derzeit verfügbaren Daten basierenden Zahlen viel versprechend und
zeigen, dass die operationellen Behörden Prüm bereits in großem Umfang nutzen:[12] ·
Insgesamt überprüfte Übereinstimmungen bei
Fingerabdrücken im Jahr 2011: 2 553 ·
Gesamtanzahl der DNA-Übereinstimmungen nach dem
derzeitigen Modell im Jahr 2011: 20 719 ·
VRD-Anfragen insgesamt im Jahr 2011, für die
Informationen gefunden wurden: 260 253[13] Einzelne Fälle, in denen automatisierte DNA-
oder Fingerabdruck-Abrufe durchgeführt wurden, können genaue Zahlen gewiss
nicht ersetzen. Dennoch geben sie einen Einblick in die Art der Ermittlungen,
bei denen Prüm beträchtlich zum Erfolg beitragen kann. Das folgende Beispiel
aus Deutschland zeigt den Wert von Prüm im grenzüberschreitenden Kontext: Im Spätsommer 2011 wurde in einer nordwestdeutschen Stadt ein erstochener Mann gefunden. Am Tatort entdeckten die Polizeiexperten einen Fingerabdruck an einem Türrahmen in der Wohnung, in der der Mann gefunden worden war. Obwohl keine offensichtliche Verbindung zu einem anderen Land bestand, führte eine automatisierte Prüm-Abfrage zu einem Treffer in der bulgarischen AFIS-Datenbank. Die Informationen, die am folgenden Tag im Folgeersuchen von Bulgarien angefordert worden waren, wurden innerhalb von drei Stunden übermittelt und sofort in das Schengen-Informationssystem eingegeben. Schon am nächsten Tag wurde die betreffende Person in Österreich verhaftet. 5.2 Raum für Verbesserungen Trotz des allgemeinen Lobes von Seiten der
Ermittler traten in den Anfängen der Betriebszeit eine Reihe von
Schwierigkeiten auf. Die wichtigsten von ihnen werden in diesem Abschnitt erörtert. 5.2.1 Folgemaßnahmen im Falle eines
Treffers Nach Artikel 5 (für DNA) und
Artikel 10 (für Fingerabdrücke) „(...) richtet sich die Übermittlung
(...) weiterer personenbezogener Daten (...) nach dem innerstaatlichen Recht,
einschließlich der Vorschriften über die Rechtshilfe, des ersuchten
Mitgliedstaats.“ Obwohl die Prüm-Beschlüsse keine detaillierten
Bestimmungen für die Folgemaßnahmen im Falle einer Übereinstimmung zwischen
Datensätzen („Treffer“) enthalten, hat sich dies als eine der Kernfragen
herausgestellt. Die automatisierte Abruf-Funktion ist ein riesiger Fortschritt.
Ohne die richtigen Folgemaßnahmen haben „Treffer“ jedoch kaum eine Bedeutung
für die Ermittler. Im Prüm-Fragebogen haben 18 von 24
Mitgliedstaaten allgemein auf die Notwendigkeit hingewiesen, die Folgemaßnahmen
im Fall eines Treffers zu verbessern. Ein Drittel legte dabei den Schwerpunkt
auf innerstaatliche Strukturen, während die Mehrheit den Handlungsbedarf in
erster Linie auf EU-Ebene sieht. Einige Experten kritisieren das Fehlen
jeglicher Standardisierung. Bei der Handhabung von Folgeersuchen werden die
Kanäle von Europol und Interpol ungefähr gleich häufig genutzt, während nur
wenige Mitgliedstaaten SIRENE-Büros oder bilaterale Verbindungsbeamte
vorziehen. In einigen Mitgliedstaaten hängt die Wahl von der Art der Daten ab,
in anderen Fällen von der Art der Straftat. Auf jeden Fall zeigt sich ein recht
heterogenes Bild, das nach Meinung der Experten manchmal zu Verzögerungen
führt. Ein weiteres Problem ist die Einrichtung von
Kontaktstellen: Die Vorschläge reichen von der Einrichtung spezieller
Kontaktstellen für Prüm-Folgemaßnahmen bis zur Einbindung der Mechanismen in
die einheitlichen nationalen Anlaufstellen (SPOC), wie es in der
EIXM-Mitteilung dargelegt ist. Es wurde auch das Potenzial für eine Vereinfachung
durch technische Lösungen diskutiert. In diesem Zusammenhang ist es
erwähnenswert, dass das Prüm-Folgeverfahren als Pilotprojekt zwischen Belgien,
Deutschland und Polen im Rahmen des UMF II-Programms[14] ausgewählt wurde. Dieses
weitgehend von der Kommission geförderte und von Europol verwaltete Programm
bezweckt die Errichtung eines gemeinsamen Rahmens für einen strukturierten
grenzüberschreitenden Informationsaustausch zwischen Strafverfolgungsbehörden,
einschließlich eines gemeinsamen semantischen Informationsmodells und
Austauschformats. Die Mitteilung der Kommission zum Europäischen
Informationsaustauschmodell (EIXM) berührt diese Fragestellungen und gibt
entsprechende Empfehlungen. 5.2.2 Technische und administrative
Spezifikationen für die Umsetzung Andere Aspekte, die die Anwendung von Prüm
erschweren, beziehen sich auf eine Reihe von Spezifikationen zum
automatisierten Datenaustausch, die im Prüm-Beschluss zur Durchführung des
Beschlusses 2008/616/JI niedergelegt sind. Eine beträchtliche Zahl von Mitgliedstaaten
ist der Ansicht, dass die Abgleichsregeln insbesondere für DNA-Daten nicht
vollumfänglich zufriedenstellend sind und besser gestaltet werden sollten, um
Übereinstimmungen zu vermeiden, die sich bei einer nachfolgenden Überprüfung
als falsch herausstellen. Ein weiteres, häufig von Experten zur Sprache
gebrachtes Problem wird in den Spezifikationen gesehen, die das
Schnittstellenkontrolldokument (ICD) für den Austausch von Fingerabdruckdaten
betreffen. Dieses Dokument lässt in seiner aktuellen Version zu viel Raum für
Auslegungen und kann folglich zu technischen Unvereinbarkeiten führen. Darüber
hinaus schlagen einige Mitgliedstaaten eine effizientere Nutzung der
eingeschränkten Abrufkapazitäten im Bereich der Fingerabdruckdaten vor, um die Gefahr
einer Überlastung der innerstaatlichen Systeme einzudämmen. Sie schlagen vor,
dass die von einem Mitgliedstaat nicht genutzten Kapazitäten für die Verwendung
durch andere Mitgliedstaaten bereitgestellt werden sollten, wobei der
Mitgliedstaat, bei dem die Anfrage eingeht, selbst angeben sollte, wann die
Grenze seiner Abrufkapazitäten erreicht ist. Eine begrenzte Zahl von Mitgliedstaaten hat
Bedenken bezüglich der innerstaatlichen Kapazitäten für die Verifikation
übermittelter möglicher Übereinstimmungen („Kandidaten“) nach einer Anfrage mit
Fingerabdruck-Daten zum Ausdruck gebracht. Je mehr Mitgliedstaaten in diesem
Bereich operationell werden, desto mehr Angestellte müssen für die
erforderliche manuelle Verifikation von Treffern bereit stehen, um eine
Situation zu vermeiden, in der diese Anforderung eine Einschränkung des
Datenaustauschs im Bereich der Fingerabdrücke darstellt. Diese Schwierigkeiten rechtfertigen zwar nicht
die ausbleibende Umsetzung der Prüm-Beschlüsse, können aber die Umsetzungsanstrengungen
von Mitgliedstaaten behindern, die noch nicht operationell sind. Ein
verbessertes Funktionieren des Systems würde einen noch stärkeren Anreiz für eine
schnelle Umsetzung schaffen (siehe die nachfolgenden Empfehlungen). 5.2.3 Mobiles Kompetenzteam (MCT) und
Prüm-Helpdesk bei Europol Sowohl das MCT als auch das Prüm-Helpdesk, das
im Januar 2012 bei Europol eingerichtet wurde, unterstützen die
Mitgliedstaaten bei der Umsetzung und beim Betrieb des Systems. Das MCT
konzentriert sich hauptsächlich auf die Unterstützung an vorderster Front zur
Umsetzung des Austauschs von DNA- und Fingerabdruckdaten, während das Helpdesk die
operationellen Mitgliedstaaten unterstützt. Beide haben eine Reihe von Maßnahmen
entwickelt, um auf die in Abschnitt 5.2.2 beschriebenen Schwierigkeiten zu
reagieren. Zu diesem Zweck wurden informelle Expertengruppen (sogenannte
Fokusgruppen) eingerichtet. Die DNA-Abgleichsregeln und die Auslegung des Fingerabdruck-ICD
werden in speziellen Fokusgruppen behandelt. Für das Prüm-Helpdesk wurden das
Software-Migrationsmanagement und die Erleichterung von Testverfahren sowie das
Sicherheitszertifikats-Management für das Testen und den Betrieb des Systems
unter operationellen Teilnehmern als relevante Bereiche für eine Koordination
identifiziert. Ein weiterer Bereich ist die Verbesserung der Folgemaßnahmen im
Falle eines Treffers. Darüber hinaus hat das Helpdesk eine Europol-Plattform
für Experten (EPE) eingerichtet, um den entsprechenden Wissensaustausch zu
fördern. Es ist geplant, alle derzeit vom MCT durchgeführten Aktivitäten bei
Ablauf des MCT-Projekts im Juli 2013 an das Helpdesk weiterzugeben, wenn
die Aufgaben dann noch benötigt werden. 5.3 Polizeiliche Zusammenarbeit und
Informationsaustausch (Kapitel 3 bis 5) Unter den Mitgliedstaaten ist die allgemeine
Wertschätzung für die Bestimmungen dieser Kapitel hoch. Die Mitgliedstaaten
bringen in ihren Antworten im Prüm-Fragebogen die folgenden Ansichten zum
Ausdruck: Kapitel 3 (Großveranstaltungen) wird von
den Mitgliedstaaten eingestuft als sehr hilfreich 13 nutzlos 3 dazwischen 5 (4 Mitgliedstaaten haben diesen
Abschnitt nicht beantwortet) Kapitel 4 (Maßnahmen zur Verhinderung
terroristischer Straftaten) wird von den Mitgliedstaaten eingestuft als sehr hilfreich 8 nutzlos 5 dazwischen 6 (6 Mitgliedstaaten haben diesen
Abschnitt nicht beantwortet) Kapitel 5 (Weitere Formen der
Zusammenarbeit) wird von den Mitgliedstaaten eingestuft als sehr hilfreich 14 nutzlos 1 dazwischen 6 (4 Mitgliedstaaten haben diesen
Abschnitt nicht beantwortet) Auffällig ist, dass der Nutzen der Maßnahmen
zur Verhinderung terroristischer Straftaten unter Kapitel 4 als relativ
gering angesehen wird. Auch wenn in 15 Mitgliedstaaten alternative
Rechtsgrundlagen für Kapitel 4 bestehen, kann das kaum die niedrige
Wertschätzung für dieses Kapitel erklären, da die Zahlen für Kapitel 3 (17
Mitgliedstaaten) und Kapitel 5 (15 Mitgliedstaaten) ähnlich sind. In Bezug
auf die tatsächliche Anwendung dieser Kapitel ist ein recht gemischtes Bild zu
beobachten. Anwendung der Bestimmungen || Kapitel 3 (Großveranstaltungen) || Kapitel 4 (terroristische Straftaten) || Kapitel 5 (Weitere Formen der Zusammenarbeit) häufig || 8 || 5 || 5 manchmal || 7 || 2 || 10 nie || 6 || 15 || 8 In der Praxis sind gemeinsame Polizeistreifen,
gemeinsame Verkehrskontrollen und die Unterstützung bei Großveranstaltungen die
häufigste Form der operationellen polizeilichen Zusammenarbeit. Danach folgen
Personen- und Ausweiskontrollen und Unterstützung mit besonderer Ausrüstung.
Sonstige Formen der Zusammenarbeit werden nur in sehr wenigen Fällen vorgefunden. Schlussfolgerungen Aus den verfügbaren Daten kann gefolgert
werden, dass eine deutliche Mehrheit der Mitgliedstaaten diese Bestimmungen
begrüßt, auch wenn sie sie in der Praxis nur gelegentlich nutzt. Allgemeine Schwierigkeiten bei der Anwendung
dieser Kapitel sind der Kommission nicht bekannt. Es wurde kein Fall der
Anwendung der Artikel 21 und 22 gemeldet, die sich auf die zivilrechtliche
Haftung und die strafrechtliche Verantwortung beziehen. Auf jeden Fall war aber
die Antwort auf die Frage im Prüm-Fragebogen bezüglich der Notwendigkeit einer
Überprüfung dieser Kapitel einheitlich: 20 Mitgliedstaaten sahen hierfür keinen
Bedarf, während 1 bis 2 Mitgliedstaaten für eine Überprüfung waren. 6. Empfehlungen Erstens sollten alle Mitgliedstaaten, bei
denen sich die Umsetzung stark verzögert, die bestehenden Möglichkeiten besser
nutzen. Dies gilt sowohl für die Förderung im Rahmen der Programme der
Kommission als auch für die Unterstützung, die vom MCT und vom Helpdesk bei
Europol geboten wird. Es ist nur schwer zu verstehen, dass Mitgliedstaaten, die
Schwierigkeiten mit Ressourcen oder technischen Kenntnissen haben, die
bestehenden Hilfsangebote nicht nutzen. Daher werden die betreffenden Mitgliedstaaten
erneut aufgefordert, das MCT zu kontaktieren (solange dieses Projekt noch
läuft) oder sich an das Helpdesk zu wenden. Darüber hinaus sollten die
Mitgliedstaaten in dieser Situation in Betracht ziehen, Anträge für
Umsetzungsprojekte im Rahmen des Finanzierungsprogramms ISEC einzureichen,
bevor dieses Ende 2013 ausläuft. Gleichzeitig werden die operationellen
Mitgliedstaaten aufgefordert, ihre Bereitschaft zur Unterstützung von
Mitgliedstaaten, die die Beschlüsse zurzeit umsetzen, aufrechtzuerhalten oder -
sofern erforderlich - zu erhöhen (beispielsweise durch Benennung von Experten
für Bewertungsbesuche). In Bezug auf die Nutzung des Rechtsinstruments
und mögliche Verbesserungen (keine Gesetzesänderungen) sollte wieder die Arbeit
des MCT und des Helpdesk berücksichtigt werden. Die genannten Fokusgruppen sind
ein guter Ansatzpunkt für pragmatische Lösungen in Fällen, in denen die einschlägigen
Rechtsvorschriften möglicherweise unklar sind oder Raum für eine Steigerung der
Effizienz des aktuellen Mechanismus besteht. Den noch nicht operationellen
Mitgliedstaaten wird zudem empfohlen, bei der Umsetzung die Ergebnisse der
Fokusgruppen zu berücksichtigen. Die Bereitstellung aussagekräftiger
Statistiken bleibt von essentieller Bedeutung, da sie der beste Weg für eine
Bewertung des Mehrwerts der Prüm-Beschlüsse sind. Deshalb werden die
Mitgliedstaaten aufgefordert, erforderlichenfalls Möglichkeiten zur
Verbesserung der aktuellen Statistikmodelle zu überdenken. Ziel sollte sein,
die Anzahl der Übereinstimmungen noch genauer zu identifizieren, die nach einem
Folgeersuchen Informationen ergaben, die tatsächlich bei strafrechtlichen
Ermittlungen genutzt wurden. Das Filtern der Statistiken für den
DNA-Datenaustausch im Sinne der Option Nr. 2 des Dokuments 12226/11[15] wäre ein nützlicher Schritt in
die richtige Richtung. Diese Richtung sollte unabhängig davon eingeschlagen
werden, auf welches Modell ungefilterter Statistiken sich die DAPIX geeinigt
hat. Unbeschadet der offensichtlichen und
dringenden Notwendigkeit einer vollständigen Umsetzung der bestehenden
Instrumente und in Übereinstimmung mit der Mitteilung der Kommission von 2010
„Überblick über das Informationsmanagement im Bereich Freiheit, Sicherheit und
Recht“[16]
wird die Kommission die in dieser Mitteilung niedergelegten
materiellrechtlichen und prozessorientierten Grundsätze vollumfänglich
anwenden, wann immer die zukünftige Umsetzung anderer Systeme (wie SIS II)
eine im Rahmen der Prüm-Beschlüsse genutzte Technologie oder die von den
Beschlüssen verfolgten Ziele betrifft. Angesichts der aktuellen Wirtschaftslage
sollte folglich ein besonderer Schwerpunkt auf die Notwendigkeit gelegt werden,
so kostengünstig wie möglich vorzugehen. Die Verfahren für die Folgemaßnahmen im Falle
eines Treffers liegen zwar außerhalb des Anwendungsbereichs der Beschlüsse,
haben sich aber als Schlüsselaspekt erwiesen. In diesem Zusammenhang sollten
auch die laufenden Arbeiten zur Bestandsaufnahme der nationalen Folgemaßnahmen[17] und damit in Verbindung
stehende Maßnahmen des Helpdesk für ein standardisiertes Nachrichtenformat
berücksichtigt werden. Die Mitteilung der Kommission zum Europäischen
Informationsaustauschmodell (EIXM), die zusammen mit diesem Bericht
veröffentlicht wird, enthält weitere diesbezügliche Empfehlungen. ANHANG Übersicht über
die operationellen Mitgliedstaaten Erklärung: Die Tabellen spiegeln den aktuellen Stand der Umsetzung für die
verschiedenen Datentypen (DNA, Fingerabdrücke und VRD) wider. In einigen Fällen
tauschen die Mitgliedstaaten in der Praxis noch keine Informationen aus, obwohl
sie als „operationell“ angesehen werden. Das heißt, der Rat hat den Beschluss
angenommen, diesen Mitgliedstaaten den Austausch der betreffenden Daten zu
gestatten. Operationelle Mitgliedstaaten im Bereich ·
DNA: BG, CZ, DE, EE, ES, FR, CY, LV, LT, LU, HU,
NL, AT, PT, RO, SI, SK, FI ·
Fingerabdrücke: BG, CZ, DE, EE, ES, FR, CY, LT, LU,
HU, NL, AT, SI, SK ·
VRD: BE, DE, ES, FR, LT, LU, NL, AT, PL, RO, SE, SI,
FI Graue Felder geben
an, dass zwei Mitgliedstaaten begonnen haben, die Daten des in der Tabelle
gezeigten Typs auszutauschen. Die Tabellen sind dem Ratsdokument 5086/7/12 als Anlage beigefügt und werden
etwa alle sechs Wochen aktualisiert. Die vorliegenden Tabellen stammen aus Fassung
7 vom 12. Oktober 2012. DNA - operationeller Datenaustausch || BE || BG || CZ || DK || DE || EE || EL || ES || FR || IE || IT || CY || LV || LT || LU || HU || MT || NL || AT || PL || PT || RO || SI || SK || FI || SE || UK BE || x || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || BG || || x || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || CZ || || || x || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || DK || || || || x || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || DE || || || || || x || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || EE || || || || || || x || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || EL || || || || || || || x || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || ES || || || || || || || || x || || || || || || || || || || || || || || || || || || || FR || || || || || || || || || x || || || || || || || || || || || || || || || || || || IE || || || || || || || || || || x || || || || || || || || || || || || || || || || || IT || || || || || || || || || || || x || || || || || || || || || || || || || || || || CY || || || || || || || || || || || || x || || || || || || || || || || || || || || || LV || || || || || || || || || || || || || x || || || || || || || || || || || || || || LT || || || || || || || || || || || || || || X || || || || || || || || || || || || || LU || || || || || || || || || || || || || || || x || || || || || || || || || || || || HU || || || || || || || || || || || || || || || || x || || || || || || || || || || || MT || || || || || || || || || || || || || || || || || x || || || || || || || || || || NL || || || || || || || || || || || || || || || || || || x || || || || || || || || || AT || || || || || || || || || || || || || || || || || || || x || || || || || || || || PL || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || x || || || || || || || PT || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || x || || || || || || RO || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || x || || || || || SI || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || x || || || || SK || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || x || || || FI || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || x || || SE || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || x || UK || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || x Fingerabdrücke - operationeller Datenaustausch || BE || BG || CZ || DK || DE || EE || EL || ES || FR || IE || IT || CY || LV || LT || LU || HU || MT || NL || AT || PL || PT || RO || SI || SK || FI || SE || UK BE || x || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || BG || || x || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || CZ || || || x || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || DK || || || || x || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || DE || || || || || x || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || EE || || || || || || x || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || EL || || || || || || || x || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || ES || || || || || || || || x || || || || || || || || || || || || || || || || || || || FR || || || || || || || || || x || || || || || || || || || || || || || || || || || || IE || || || || || || || || || || x || || || || || || || || || || || || || || || || || IT || || || || || || || || || || || x || || || || || || || || || || || || || || || || CY || || || || || || || || || || || || x || || || || || || || || || || || || || || || LV || || || || || || || || || || || || || x || || || || || || || || || || || || || || LT || || || || || || || || || || || || || || X || || || || || || || || || || || || || LU || || || || || || || || || || || || || || || x || || || || || || || || || || || || HU || || || || || || || || || || || || || || || || x || || || || || || || || || || || MT || || || || || || || || || || || || || || || || || x || || || || || || || || || || NL || || || || || || || || || || || || || || || || || || x || || || || || || || || || AT || || || || || || || || || || || || || || || || || || || x || || || || || || || || PL || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || x || || || || || || || PT || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || x || || || || || || RO || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || x || || || || || SI || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || x || || || || SK || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || x || || || FI || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || x || || SE || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || x || UK || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || x VRD - operationeller Datenaustausch (Stand: 27.10.2011) || BE || BG || CZ || DK || DE || EE || EL || ES || FR || IE || IT || CY || LV || LT || LU || HU || MT || NL || AT || PL || PT || RO || SI || SK || FI || SE || UK BE || x || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || BG || || x || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || CZ || || || x || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || DK || || || || x || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || DE || || || || || x || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || EE || || || || || || x || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || EL || || || || || || || x || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || ES || || || || || || || || x || || || || || || || || || || || || || || || || || || || FR || || || || || || || || || x || || || || || || || || || || || || || || || || || || IE || || || || || || || || || || x || || || || || || || || || || || || || || || || || IT || || || || || || || || || || || x || || || || || || || || || || || || || || || || CY || || || || || || || || || || || || x || || || || || || || || || || || || || || || LV || || || || || || || || || || || || || x || || || || || || || || || || || || || || LT || || || || || || || || || || || || || || X || || || || || || || || || || || || || LU || || || || || || || || || || || || || || || x || || || || || || || || || || || || HU || || || || || || || || || || || || || || || || x || || || || || || || || || || || MT || || || || || || || || || || || || || || || || || x || || || || || || || || || || NL || || || || || || || || || || || || || || || || || || x || || || || || || || || || AT || || || || || || || || || || || || || || || || || || || x || || || || || || || || PL || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || x || || || || || || || PT || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || x || || || || || || RO || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || x || || || || || SI || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || x || || || || SK || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || x || || || FI || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || x || || SE || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || x || UK || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || || x [1] Für die Bedeutung des Begriffs „operationell“ siehe 2.
(d). [2] MCT ist ein von der Kommission gefördertes, deutsches
Projekt, mit dem nicht-operationelle Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der
Prüm-Beschlüsse unterstützt werden sollen (2011 bis 2013). [3] Arbeitsgruppe des Rates „Datenschutz und
Informationsaustausch“. [4] Für „MCT“ siehe Fußnote 2 und für „Prüm-Helpdesk“
Punkt 5.2.3. [5] ABl. L 210 vom 6.8.2008, S. 1. [6] ABl. L 210 vom 6.8.2008, S. 12. [7] Diese Bestimmung findet keine Anwendung auf die
Mitgliedstaaten, die bereits gemäß dem Vertrag von Prüm mit der Übermittlung
personenbezogener Daten begonnen haben. [8] In einigen Fällen sind im „Handbuch zur grenzübergreifenden
Zusammenarbeit“ (Dokument 10505/4/09) Informationen aus innerstaatlichen
Erklärungen zu praktischen Aspekten der Zusammenarbeit enthalten. [9] Ratsdokument 6661/1/09. [10] Siehe Artikel 30 Absatz 5 Prüm-Beschluss. [11] Protokoll Nr. 36 AEUV. [12] Dokument 11367/12 [13] Das Ungleichgewicht zwischen diesen Zahlen spiegelt nicht
die Gesamtbedeutung der einzelnen Datentypen wider, sondern die Tatsache, dass
verschiedene Datentypen in der Polizeipraxis auf unterschiedliche Weise genutzt
werden. [14] „UMF II“ steht für das zweite Projekt zum
Universellen Nachrichtenformat (Dokument 7753/10). [15] Diese Option würde es erlauben, Übereinstimmungen
herauszufiltern, die letztendlich wegen technischer Gründe oder
innerstaatlicher Ansätze für die Polizeiarbeit nicht für Ermittlungen
herangezogen werden. [16] KOM(2010) 385 [17] Entwurf der zweiten Tätigkeitsliste für die Umsetzung
der IMS (Strategie für das Informationsmanagement), Dokument 12002/1/11
und Dokument 5113/12.