20.10.2012   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 318/1

1.

Das Vorgängerprogramm zu „Horizont 2020“ — das Siebte Rahmenprogramm für Forschung und technologische Entwicklung (RP7) — wurde wegen der Komplexität des Programms (z. B. Vielzahl an Förderregelungen und -instrumenten) und der Beteiligungsregeln (z. B. inkohärente Anwendung der Regelung bzw. inkohärente Umsetzung der Verfahren) vielfach kritisiert (10). Das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union haben der Vereinfachung der Verwaltung und Durchführung der Forschungs- und Innovationsförderung der EU deshalb höchste politische Priorität eingeräumt (11). Die Kommission hatte bereits Maßnahmen ergriffen, um einige der derzeit bestehenden Schwachstellen noch während der Laufzeit des RP7 zu beheben. So wurde durch den Beschluss der Kommission vom 24. Januar 2011 die Möglichkeit geschaffen, dass Empfänger unter bestimmten Voraussetzungen ihre eigene Rechnungslegungspraxis anwenden, wenn sie Projektkosten geltend machen.

2.

Die Regeln für die Beteiligung im Rahmen des Programms „Horizont 2020“ sollen in erster Linie an die im RP7 bereits eingeführten Vereinfachungsmaßnahmen anknüpfen (12). In den „Regeln“ sind die Bedingungen für die Projektauswahl, die Beteiligung von Einrichtungen an den Projekten, die Finanzierung der Projekte, die Festsetzung der Förderbedingungen wie Fördersätze und -voraussetzungen sowie die Bestimmungen für die Verbreitung der Ergebnisse festgelegt. Diese Aspekte sind nicht nur für die Empfänger von Bedeutung, sie können sich auch auf die Gesamtleistung des Rahmenprogramms „Horizont 2020“ auswirken. Wird beispielsweise die Attraktivität des Programms durch komplexe Regeln gemindert, steigt das Risiko, dass das Programm das übergeordnete Ziel — die Unterstützung der Strategie Europa 2020 — verfehlt.

3.

Der Hof hat sich bei seiner Stellungnahme so weit wie möglich an die Gliederung angelehnt, die die Kommission in ihrer Begründung der „vorgeschlagenen Regeln“ vorgenommen hat. Berücksichtigt werden aber auch der Gesamtrahmen des „Pakets von Legislativvorschlägen“ und insbesondere die Verwaltungsmaßnahmen für die neue Kontrollstrategie gemäß dem Vorschlag für die „Horizont-2020-Verordnung“.

I.

Vereinfachung ist das wichtigste Querschnittsprinzip für die in den „vorgeschlagenen Regeln“ enthaltenen Maßnahmen. Insgesamt ist der Hof der Ansicht, dass die Maßnahmen bei bestimmungsgemäßer Durchführung erheblich zur Lösung der größten Probleme im Bereich der Forschungsförderung der Union beitragen werden. Da der Erfolg der Maßnahmen vor allem von ihrer wirksamen Umsetzung abhängen wird, sind zeitnahe, praktische, klare und eindeutige Leitlinien für die Durchführung von entscheidender Bedeutung.

II.

Im Programm „Horizont 2020“ sollte die Koordinierung mit anderen EU-Strategien — beispielsweise der Kohäsionspolitik — geregelt werden, damit die Multiplikatorwirkung der EU-Ressourcen gesteigert, die Fortschritte im Hinblick auf einen einheitlichen Europäischen Forschungsraum beschleunigt und das potenzielle Risiko der Gewährung verschiedener EU-Förderungen für eine einzige Maßnahme eingedämmt werden können.

III.

Durch Einführung einheitlicher Regeln, von denen nur abgewichen werden darf, wenn dies durch besondere Erfordernisse gerechtfertigt ist, würde die Kommission die Entwicklung hin zu einem kohärenten Satz von Regeln für die Beteiligung fördern. Der Hof betont, dass die „vorgeschlagenen Regeln“ bei allen Maßnahmen des Programms „Horizont 2020“ konsequent und in enger Abstimmung zwischen den verschiedenen Durchführungsstellen angewendet werden müssen. Ausnahmen vom Anwendungsbereich der „vorgeschlagenen Regeln“ sollten klar begründet und auf das notwendige Minimum beschränkt werden.

IV.

Der Hof ist der Auffassung, dass sich durch das radikal vereinfachte Kostenerstattungsmodell die Zuverlässigkeit erhöhen, das Risiko von Unregelmäßigkeiten in den Kostenaufstellungen der Empfänger verringern und die Projektbuchführung weniger komplex gestalten wird. Außerdem entfallen einige Überprüfungsschritte, die beim derzeitigen Kostenerstattungsmodell des RP7 vorgeschrieben sind, wodurch das Antragsverfahren einfacher und schneller wird.

V.

Allerdings sollte in den „vorgeschlagenen Regeln“ klar unterschieden werden zwischen Maßnahmen, die für eine 100 %-ige Erstattung der Ausgaben in Betracht kommen, und Maßnahmen, bei denen höchstens 70 % der Ausgaben erstattet werden (marktnahe Tätigkeiten). In den Durchführungsbestimmungen sollte klar dargelegt sein, was unter „marktnahen Tätigkeiten“ zu verstehen ist.

VI.

Der Hof stellt fest, dass der Wegfall der Option, indirekte Ausgaben auf der Grundlage der Ist-Kosten zu erstatten, eine erhebliche Änderung gegenüber dem RP7 darstellt. Wie sich diese Änderung auf die einzelnen Teilnehmer auswirken wird, ist nicht klar. Die Kommission sollte sicherstellen, dass der neue Ansatz nicht zu unerwünschten Situationen führt, in denen den Teilnehmern erhebliche Nachteile entstehen, wodurch das Programm an Attraktivität einbüßen würde.

VII.

Die geplante Aufnahme nicht erstattungsfähiger MwSt. als förderfähige Ausgabe ist eine positive Maßnahme. Der Hof ist allerdings der Ansicht, dass die Kommission klar regeln muss, was als erstattungsfähige MwSt. anzusehen ist.

VIII.

Der Hof vertritt die Auffassung, dass der optimierte interne Kontrollrahmen, der auf einer risikoorientierten Strategie basiert, die wiederum eng mit dem vorgeschlagenen neuen Fördermodell verknüpft ist, einen sehr guten Ausgangspunkt für die Verringerung des Fehlerrisikos bildet. Diesem Ansatz sind jedoch Grenzen gesetzt, da einige Risiken aufgrund ihrer Beschaffenheit durch wirksame Präventivkontrollen eingedämmt werden müssen.

IX.

Der Hof hält die vorgeschlagene Ausweitung der Deckung durch den Teilnehmer-Garantiefonds für eine positive Entwicklung. Allerdings macht die Aufnahme von Instrumenten wie öffentlich-privaten Partnerschaften in die Deckung des Fonds Bewertungen hinsichtlich etwaiger rechtlicher Risiken erforderlich.

X.

Der Hof begrüßt die Absicht der Kommission, am Ende der Projektdurchführung eine einzige verbindliche Prüfungsbescheinigung über den Abschluss zu verlangen. Kürzlich durchgeführte Prüfungen des Hofes haben allerdings ergeben, dass die Zuverlässigkeit von Prüfungsbescheinigungen begrenzt und diese Kontrolle somit nur bedingt wirksam ist. Desgleichen lassen die Prüfungen des Hofes auf geringe Beteiligungs- und Genehmigungsquoten bei den Bescheinigungen über die Methodik schließen. Wenn in diesen beiden Bereichen keine Verbesserungen erzielt werden, ist mit negativen Auswirkungen auf die überarbeitete Kontrollstrategie der Kommission zu rechnen.

XI.

Nach Auffassung des Hofes sollten Preisgelder Anreize für (technologische) Innovationen schaffen, damit die Hebelwirkung im Hinblick auf zusätzliche Finanzierungsquellen gewährleistet ist. Die Kommission sollte deshalb sicherstellen, dass nichtfinanzielle Aspekte wie ein solides Image und ein auf Exzellenz, Exklusivität und internationaler Anerkennung basierender Ruf stärker herausgearbeitet werden.

XII.

Der Hof ist der Ansicht, dass Vergabeverfahren nur in ordnungsgemäß begründeten Fällen zum Einsatz kommen sollten, nämlich dann, wenn dadurch zusätzliche Nutzeffekte entstehen, die bei Verwendung von Finanzhilfen nicht gegeben wären.

XIII.

Aus dem „Paket von Legislativvorschlägen“ geht nicht eindeutig hervor, was unter einer Innovationstätigkeit zu verstehen ist. Der Hof hält eine klare Definition und eine angemessene Begrenzung der förderfähigen Innovationstätigkeiten auf wirkliche Neuheiten für wünschenswert.

4.

Mit dem Rahmenprogramm „Horizont 2020“ setzt sich die Kommission das Ziel, die herausragendsten Forscher und die innovativsten Unternehmen anzusprechen. Vor diesem Hintergrund spielt das wichtigste Querschnittsprinzip, nämlich die Vereinfachung der Beteiligungsregeln, eine entscheidende Rolle. Vereinfachung ist das prägende Element der Kernmerkmale der „Regeln“ (eine Gesamtübersicht der mit den Vereinfachungsmaßnahmen des „Pakets von Legislativvorschlägen“ verfolgten Ziele und Prioritäten ist dem Anhang zu entnehmen):

5.

Der Hof vertritt die Auffassung, dass die von der Kommission vorgeschlagenen Maßnahmen bei bestimmungsgemäßer Durchführung im Prinzip erheblich zur Lösung der größten Probleme (wie inkohärente Beteiligungsregeln, Komplexität und Verwaltungsaufwand) bei der EU-Forschungsförderung beitragen werden. So soll die vorgeschlagene Verknüpfung von Forschung und innovationsbezogenen Maßnahmen (z. B. forschungsbezogene gemeinsame Technologieinitiativen) der gängigen Kritik entgegensteuern, dass die Regeln beim RP7 nicht kohärent angewendet werden. Außerdem erleichtert diese Verknüpfung die Interoperabilität und Kompatibilität der Forschungstätigkeiten in der Union (siehe Ziffer 10).

6.

Die „Regeln“ enthalten zahlreiche Vereinfachungsmaßnahmen, die sich im Kostenerstattungsmodell (14) (siehe Ziffer 15) und in den finanziellen Bestimmungen (z. B. Anforderungen an die Zeiterfassung und vorgeschlagene Einbeziehung der MwSt. in die förderfähigen Ausgaben (siehe Ziffer 21)) niederschlagen (15). Die Kommission verfolgte einen zweigliedrigen Ansatz: Zum einen soll durch die vorgeschlagenen Maßnahmen der Verwaltungsaufwand für die Empfänger verringert werden (z. B. wird durch ein weniger komplexes Fördermodell die Kostenabrechnung und die Berechnung des EU-Beitrags für die Teilnehmer einfacher). Zum anderen stellen die Maßnahmen auf eine Verringerung der Verwaltungs- und Kontrolltätigkeit der Kommission ab und erleichtern dadurch die Umsetzung der vorgeschlagenen Kontrollstrategie, die auf einem Gleichgewicht zwischen Vertrauen und Kontrolle beruht. So soll beispielsweise die Optimierung und Vereinfachung der Förderregelungen u. a. zur Verbesserung der Kontrolle durch die Kommission beitragen (16) (siehe Ziffer 24) (17).

7.

Insgesamt gesehen bieten die „vorgeschlagenen Regeln“ Lösungen für die in Ziffer 1 genannten dringlichen und wichtigen Punkte an. Der Erfolg dieser Maßnahmen hängt allerdings von ihrer wirksamen Umsetzung ab (18). Der Hof wiederholt seine Empfehlung, wonach die Kommission zeitnahe, praktische, klare und eindeutige Leitlinien für die Durchführung bereitstellen sollte, damit Empfänger und Kommission über angemessene Sicherheit verfügen (19). Die Durchführungsbestimmungen sollten spätestens bei Veröffentlichung der ersten Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen vorliegen.

8.

Es sei darauf hingewiesen, dass die Durchführung einiger vorgeschlagener Maßnahmen (z. B. Geltendmachung der MwSt. und keine zinstragenden Konten für die Vorfinanzierung) von der Annahme der neuen Haushaltsordnung (20) abhängt. Zum Zeitpunkt der Veröffentlichung dieser Stellungnahme waren das Legislativverfahren und die Durchführungsbestimmungen für die neue Haushaltsordnung noch nicht abgeschlossen.

9.

Die Kommission schlägt vor, die gesamte Bandbreite der Forschungs- und Innovationsförderung in einem einzigen gemeinsamen strategischen Rahmen zusammenzufassen (21). Wie der Hof bereits früher festgestellt hat (22), soll im Programm „Horizont 2020“ auch die Koordinierung mit anderen EU-Strategien (beispielsweise dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung und dem Kohäsionsfonds) geregelt werden. Diese Koordinierung würde es ermöglichen, bei der Beteiligung des Programms an operationellen Programmen den Kofinanzierungssatz unter Berücksichtigung der verschiedenen EU-Finanzierungsquellen festzulegen, wodurch die Multiplikatorwirkung der EU-Ressourcen gesteigert werden könnte. Dadurch würde die Schaffung eines einheitlichen Europäischen Forschungsraums vorangetrieben (23). Außerdem würde das potenzielle Risiko eingedämmt, dass verschiedene EU-Finanzhilfen für eine einzige Maßnahme gewährt werden (24).

10.

Durch Einführung einheitlicher Regeln, von denen nur abgewichen werden darf, wenn dies durch besondere Erfordernisse gerechtfertigt ist, würde die Kommission die Entwicklung hin zu einem kohärenten Satz von Regeln für die Beteiligung fördern. Beim RP7 gab es mehrere Regelungsebenen (z. B. allgemeine Regeln für die Beteiligung und spezifische Regeln für Koordinierungs- und Unterstützungsmaßnahmen (25) oder die einzelnen forschungsbezogenen gemeinsamen Technologieinitiativen (26)). Deshalb wurden die Regeln des RP7 von der Forschungsgemeinschaft als komplex und inkohärent empfunden (27).

11.

Der vorgeschlagene integrierte Ansatz (beispielsweise eine weitgehend einheitliche Anwendung der Regeln in Fragen wie Förderfähigkeits- und Bewertungskriterien und Rechte des geistigen Eigentums auf alle Bestandteile des Programms „Horizont 2020“) (28) könnte unter folgenden Gesichtspunkten ein wichtiger Schritt sein:

12.

Allerdings ist nicht klar, wie und inwieweit die Beteiligungsregeln konsequent auf alle Maßnahmen des Programms „Horizont 2020“ angewendet werden, etwa in Bezug auf das Programm für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation, die gemeinsamen Technologieinitiativen und die vom Europäischen Innovations- und Technologieinstitut verwalteten Tätigkeiten. Der Hof weist darauf hin, dass Ausnahmen klar begründet und auf ein Mindestmaß beschränkt werden sollten, da sie andernfalls zur Regel werden. In diesem Zusammenhang wäre die Rechtssicherheit größer, wenn die Verordnung eine Übersicht über die Aktivitäten und Maßnahmen enthielte, bei denen Ausnahmen von den einheitlichen Regeln in Betracht gezogen werden.

13.

Außerdem ist die volle Einbindung von Tätigkeiten, die bislang anderen Programmen oder Initiativen zugeordnet werden (siehe die in Ziffer 12 genannten Beispiele), mit erheblichem Koordinierungsaufwand für die zuständigen Stellen verbunden. Die Kommission schlägt vor (29), die Verwaltung des Programms „Horizont 2020“ noch stärker ihren bestehenden Exekutivagenturen und anderen externen Stellen wie den gemeinsamen Unternehmen, die gemeinsame Technologieinitiativen verwalten, zu übertragen (30).

14.

Der Hof wiederholt seine frühere Empfehlung, dass die Kommission für eine angemessene Überwachung sorgen sollte, damit die Möglichkeiten dieser Verwaltungsregelungen in vollem Umfang genutzt werden können. Insbesondere die Einbeziehung der gemeinsamen Unternehmen als Instrumente zur Ausführung von EU-Strategien erfordert eine enge Zusammenarbeit. Zu diesem Zweck müssen die gemeinsamen Unternehmen zunächst solide und umfassende interne Kontrollsysteme aufbauen. In diesem Zusammenhang sollte die Kommission die Umsetzung der Aktionspläne überwachen (31). Der Hof weist außerdem darauf hin, dass eine wirksame und einheitliche Anwendung der Regeln unverzichtbar ist. Er empfiehlt der Kommission, die für Abstimmungsfragen zentralen Gremien wie den Forschungsklärungsausschuss (Research Clearing Committee, RCC) (32) erheblich aufzustocken, um die horizontalen Maßnahmen weiter zu verstärken.

15.

Die Kommission schlägt ein Fördermodell vor (Artikel 22 und 24 der „Regeln“), das sich aus folgenden Elementen zusammensetzt:

16.

Das Modell ist radikal vereinfacht und soll die Probleme lösen, mit denen sich die Empfänger beim RP7 konfrontiert sahen. Beim RP7 steht die Komplexität des Fördermodells in direktem Zusammenhang mit der Anzahl der Kombinationsmöglichkeiten zwischen Kostenkategorien, Kostenberechnungsmethoden und Erstattungssätzen (33). Die Fördersätze hängen beispielsweise von der Rechtsform (gemeinnützige öffentliche Einrichtung oder gewinnorientiertes Unternehmen), der Art der Tätigkeit (Forschung, Demonstration, Verwaltung u. a.) oder der Art der Kosten (Personal, Untervergabe bzw. sonstige direkte und indirekte Kosten) ab (34).

17.

Im vorgeschlagenen Modell entfällt die Unterscheidung zwischen verschiedenen Arten von Tätigkeiten, durch die sich die Komplexität des beim RP7 verwendeten Modells (35) erhöht hat. Durch die geplante Förderung der gesamten direkten Forschungsausgaben (anhand eines bei Projektbeginn festgelegten Erstattungssatzes für direkte Ausgaben) in Verbindung mit einem nominalen Festbeitrag zu den indirekten Ausgaben (20 %) für alle Empfänger und Tätigkeitsarten wird das Kostenerstattungsmodell außerdem einfacher und weniger fehleranfällig.

18.

Der Hof stellt fest, dass diese Vereinfachungsmaßnahmen Folgendes bewirken:

19.

Allerdings wird in den „Regeln“ nicht klar unterschieden zwischen Maßnahmen, die für eine 100 %-ige Erstattung (Standardmaßnahmen) in Betracht kommen, und Maßnahmen, bei denen höchstens 70 % der Ausgaben erstattet werden (marktnahe Tätigkeiten). Welche Tätigkeiten als marktnahe Tätigkeiten (Entwicklung von Prototypen, Tests, Demonstrationsvorhaben, experimentelle Entwicklung, Pilotprojekte oder Marktumsetzung) gelten, ist nicht klar, weil es mehrere Definitionen gibt. In den Durchführungsbestimmungen sollte klar dargelegt sein, was unter „marktnahen Tätigkeiten“ zu verstehen ist.

20.

Der Hof stellt fest, dass das vorgeschlagene Fördermodell durch den Wegfall der Option, indirekte Ausgaben auf der Grundlage der Ist-Kosten zu erstatten, eine erhebliche Änderung gegenüber dem RP7 darstellt. Wie sich das vorgeschlagene Kostenerstattungsmodell auf die einzelnen Teilnehmer auswirken wird, ist nicht klar. Die Kommission sollte diesbezüglich sicherstellen, dass der neue Ansatz nicht zu unerwünschten Situationen führt, in denen den Teilnehmern Nachteile entstehen, wodurch das Programm viel an Attraktivität einbüßen würde.

21.

In den „Regeln“ ist die Einführung weiterer Maßnahmen zur Vereinfachung der Förderfähigkeitsregeln vorgesehen, um diese an die Gepflogenheiten der Empfänger (z. B. Zeiterfassungsanforderungen (37)) anzugleichen.

22.

Der Hof stellt fest, dass die Verwendung von Zeiterfassungssystemen beibehalten werden soll. Er hält dies für angemessen, weil tatsächlich entstandene Personalkosten unbedingt belegt werden müssen (38). Die Abschaffung der Zeiterfassung für Personal, das ausschließlich für EU-Projekte tätig ist, und ihr Ersatz durch Unterzeichnung einer entsprechenden Erklärung ist allerdings eine begrüßenswerte Maßnahme. Damit in der gesamten Einrichtung einheitlich vorgegangen wird, sollte die Kommission sicherstellen, dass der Empfänger sich an seine üblichen Rechnungsführungs- und Verwaltungsmethoden hält, da die neue Maßnahme andernfalls anfällig für Unregelmäßigkeiten ist. Beispielsweise muss sich die Erklärung eines Empfängers mit anderen Belegen abgleichen lassen (die für das Projekt aufgewendeten Arbeitsstunden oder Verweise auf Aufgaben oder Tätigkeitsfelder sollten z. B. mit den Arbeitsverträgen oder anderen internen Vereinbarungen in Einklang stehen).

23.

Gemäß den „Regeln“ gilt nicht erstattungsfähige Mehrwertsteuer (MwSt.) als förderfähige Ausgabe (39). Der Hof betonte bereits in seiner Stellungnahme Nr. 1/2006 (40), dass die Regeln geändert und nicht erstattungsfähige MwSt. als förderfähige Ausgabe anerkannt werden sollte. Es muss klar geregelt werden, was als erstattungsfähige MwSt. gilt. Nach Auffassung des Hofes ist MwSt. dann förderfähig, wenn sie dem Empfänger gemäß den geltenden nationalen Vorschriften nicht erstattet wird.

24.

Die Tatsache, dass Vereinfachung das zentrale Ziel des Programms „Horizont 2020“ ist, kommt auch in der für das Programm vorgeschlagenen finanziellen Abwicklung deutlich zum Ausdruck (41). Neben der Einführung des Kostenerstattungsmodells (siehe Ziffern 15-20) soll mit der „Horizont-2020-Verordnung“ (42) eine überarbeitete Kontrollstrategie zur Anwendung kommen. Diese Strategie ist nunmehr weniger auf die Minimierung von Fehlerquoten als auf eine risikoabhängige Kontrolle und die Aufdeckung von Betrugsfällen ausgerichtet. Gleichzeitig sollen folgende Ziele verwirklicht werden:

25.

Die wichtigen Eckpunkte der Kontrollstrategie sind untrennbar mit dem vorgeschlagenen Fördermodell verknüpft. Wie in der „Horizont-2020-Verordnung“ dargelegt, sollen bestimmte Vereinfachungsmaßnahmen (z. B. Beseitigung wiederkehrender Fehlerquellen) zur Eindämmung des Risikos von Unregelmäßigkeiten beitragen und dadurch ein einfacheres und wirksameres System für Kontrolle und Prüfung ermöglichen. Beispielsweise würde die Einführung vereinfachter Regeln für die indirekten Ausgaben (siehe Ziffer 17) in der Folge zu einer geringeren Fehlerquote führen (43). Außerdem könnte eine gut konzipierte und korrekt umgesetzte Strategie zur Stärkung der risikoabhängigen Kontrollen und der Aufdeckung von Betrugsfällen das Auftreten von Fehlern verhindern.

26.

Der Hof nimmt die Entwicklung einer risikoorientierten Strategie mit dem Ziel, eine Restfehlerquote von etwa 2 % zu erreichen, zur Kenntnis. Ein optimierter interner Kontrollrahmen, der sich auf eine risikoorientierte Strategie stützt, bildet einen sehr guten Ausgangspunkt für die Verringerung des Fehlerrisikos. Diesem Ansatz sind jedoch Grenzen gesetzt. Einige Risiken müssen aufgrund ihrer Beschaffenheit durch wirksame Präventivkontrollen eingedämmt werden.

27.

In diesem Zusammenhang gelangte der Hof zu der Schlussfolgerung (44), dass ein erheblicher Teil der Prüfungsbescheinigungen (Ex-ante-Bescheinigung der Methoden der Zuwendungsempfänger für die Kostenberechnung und Ex-post-Prüfungsbescheinigung zu Kostenaufstellungen, zwei wichtige Elemente im neuen Kontrollsystem der Kommission) nur bedingt wirksam ist (siehe auch Ziffern 30-32). Somit besteht bei den vorgeschlagenen Maßnahmen das Risiko, dass sie lediglich begrenzt wirksam sind und nicht ausreichend zur Erreichung der angestrebten Verringerung der Restfehlerquote beitragen. Außerdem sollte die Kommission sicherstellen, dass sie nicht durch ein vorab festgelegtes Ausmaß an nachträglichen Rechnungsprüfungen daran gehindert wird, die Restfehlerquote von etwa 2 % zu erreichen (45).

28.

Die Kommission schlägt vor, den Teilnehmer-Garantiefonds (nachstehend „der Fonds“) über die gesamte Laufzeit des Programms „Horizont 2020“ weiterzuführen. Der bereits im RP7 bestehende Fonds (46) ist fester Bestandteil der Kontrollstrategie der Kommission. Zielsetzung des Fonds ist der Schutz des EU-Haushalts, indem er bei Empfängern gewährten Finanzhilfen als Sicherheit dient (47). Infolgedessen werden den Teilnehmern keine weiteren Sicherheitsleistungen auferlegt (48). Anders als beim RP7 erstreckt sich die Deckung durch den Fonds auch auf das Programm für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation, die Tätigkeiten des Europäischen Innovations- und Technologieinstituts und Instrumente wie die gemeinsamen Technologieinitiativen (49).

29.

Der Hof stellt fest, dass die Einführung des Fonds im RP7 den Verwaltungsaufwand für die Empfänger verringerte. Da der Fonds als Sicherheit diente, konnte die Kommission beispielsweise die Zahl der Kontrollen der wirtschaftlichen Bonität bei den meisten Teilnehmern verringern und andere Formen von Sicherheiten (z. B. Bankgarantien) abschaffen. In diesem Zusammenhang ist die Ausweitung der Deckung durch Einbeziehung des Programms für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation, des Europäischen Innovations- und Technologieinstituts und der gemeinsamen Technologieinitiativen in den Fonds eine positive Entwicklung. Die Einbeziehung von Instrumenten wie öffentlich-privaten Partnerschaften (z. B. gemeinsame Technologieinitiativen) in die Deckung durch den Fonds macht jedoch die Bewertung möglicher rechtlicher Risiken (unterschiedliche rechtliche Strukturen (50)) erforderlich, insbesondere dann, wenn eingezogene Beträge dem Fonds zugewiesene Einnahmen darstellen (51).

30.

Im Vorschlag der Kommission sind zwei von unabhängigen Prüfern durchzuführende Bescheinigungsverfahren (52) vorgesehen. Beide Verfahren sind Teil des überarbeiteten internen Kontrollrahmens für das Programm „Horizont 2020“ (53). Bei diesen Verfahren handelt es sich um

31.

Um den Verwaltungsaufwand für die Empfänger zu verringern, schlägt die Kommission vor, weniger Bescheinigungen über den Abschluss zu verlangen als beim RP7 (54). Im Sinne der Vereinfachung begrüßt der Hof die Absicht der Kommission, eine einzige verbindliche Bescheinigung bei Abschluss des Projekts zu verlangen. Ob das Bescheinigungsverfahren eine wirksame Kontrolle darstellt, hängt allerdings in erster Linie von der Zuverlässigkeit der Prüfungsbescheinigungen ab. Aktuelle Prüfungen des Hofes haben gezeigt, dass diese Kontrolle in den vergangenen zwei Jahren nur bedingt wirksam war (55). Der Hof wiederholt seine Empfehlung, die Zuverlässigkeit der Prüfungsbescheinigungen zu verbessern, indem die bescheinigenden Prüfer angehalten werden, stärker auf die Förderfähigkeit der Ausgaben zu achten.

32.

Ziel der Bescheinigung über die Methodik ist es, die Verwendung korrekter Methoden durch die Empfänger bei Geltendmachung direkter Personalkosten anhand von Stückkostensätzen zu fördern (56). Wird diese Maßnahme wirksam umgesetzt, würden sich die Empfänger für eine Bescheinigung ihrer Methodik entscheiden und infolgedessen würden bei den Personalkosten insgesamt weniger Fehler auftreten. Wie der Hof bereits früher festgestellt hat (57), beeinträchtigen die geringen Beteiligungs- und Genehmigungsquoten beim RP7 jedoch die Bemühungen der Kommission um Vereinfachung der Verfahren. Der Hof fordert die Kommission auf, das Antragsverfahren zu vereinfachen und zu beschleunigen und für die Erlangung dieser Bescheinigung einfache Kriterien klar festzulegen. Sollte dies nicht gelingen, könnte die wirksame Umsetzung der überarbeiteten Kontrollstrategie der Kommission gefährdet sein.

33.

In den „vorgeschlagenen Regeln“ werden Preisgelder, die vorkommerzielle Auftragsvergabe und die Vergabe öffentlicher Aufträge für innovative Lösungen als neue Förderformen eingeführt (58). Die Kommission will Preisgelder für die Erreichung im Voraus festgelegter forschungsorientierter Ziele vergeben (59). Durch Auftragsvergabe kann die Kommission Forschungs- und Entwicklungsdienstleistungen beschaffen und als Pilotkunde innovative Lösungen nachfragen (60).

34.

Mit den Preisgeldern sollen vor allem Investitionen in Forschung und Innovation stimuliert werden, die weitaus wertvoller sind als der Geldwert der Preise. Daher liegt der potenzielle Vorteil von Preisen — neben der Einfachheit der Verwaltung — in ihrer starken Hebelwirkung (61). Damit diese Wirkung entsteht, muss das Preisgeld Anstoß für private Investitionen geben. Bleibt die Hebelwirkung aus, sind Preisgelder lediglich ein aus öffentlichen Mitteln finanziertes Instrument zur Koordinierung verschiedener Forschungsmaßnahmen und kein Auslöser für zusätzliche Investitionen in die Forschung. Deshalb sollten Preisgelder an die Stimulation von (technologischen) Innovationen geknüpft werden, damit die Hebelwirkung im Hinblick auf zusätzliche Finanzierungsquellen gewährleistet ist. Um diesem Aspekt mehr Gewicht zu verleihen, sollte die Kommission sich darauf konzentrieren, die Attraktivität der nichtfinanziellen Komponente der Preise zu erhöhen, indem sie beispielsweise dafür sorgt, dass der Preis mit einem auf Exzellenz, Exklusivität und internationaler Anerkennung basierenden Image und Ruf verbunden wird.

35.

Mit der vorkommerziellen Auftragsvergabe und der Vergabe öffentlicher Aufträge für innovative Lösungen soll die Nachfrage nach innovativen Produkten und Dienstleistungen angekurbelt und dadurch die Markteinführung unterstützt (62) und in der Folge Europas Wettbewerbsfähigkeit gesteigert werden. Gegenüber Finanzhilfen umfasst der im Auftrag festgelegte Preis nicht nur die Kosten der Auftragnehmer, sondern auch ihre Gewinnspanne. Dadurch könnte sich die Auftragsvergabe bei der Forschungsförderung im Vergleich zu Finanzhilfen als kostenintensiveres Instrument erweisen. Vergabeverfahren sollten deshalb nur zum Einsatz kommen, wenn sie durch die zu erwartenden zusätzlichen Nutzeffekte (z. B. die Entstehung eines neuen Marktes oder Innovationsanreize), die bei Verwendung von Finanzhilfen nicht entstünden, gerechtfertigt sind. Die Gründe für die Verwendung von Vergabeverfahren sollten klar dargelegt werden, bevor in irgendeiner Form auf potenzielle Auftragnehmer zugegangen wird. Vergabeverfahren sollten nicht ausschließlich aus Gründen der administrativen Vereinfachung des Rahmenprogramms angewendet werden.

36.

Der Legislativvorschlag für das Programm „Horizont 2020“ verzahnt Forschung und Innovation durch eine lückenlose, kohärente Förderung von der Idee bis hin zur Marktreife (63). Auf den Begriff „Innovation“ wird in den „vorgeschlagenen Regeln“ und im „Paket von Legislativvorschlägen“ immer wieder verwiesen (64).

37.

In seinem Sonderbericht Nr. 4/2011 (65) stellte der Hof fest, dass der Begriff „Innovation“ weit ausgelegt wird. Aus dem „Paket von Legislativvorschlägen“ geht nicht eindeutig hervor, was unter einer Innovationstätigkeit zu verstehen ist. Zur Veranschaulichung der Bedeutung wird stattdessen auf ein breites Spektrum an deskriptiven Begriffen wie gesellschaftliche („social“) Innovation, weltweite Spitzenstellung in der Innovation, technologische Innovation, forschungsgestützte, industrielle, gesellschaftliche („societal“), grüne, technische Innovation, Innovationen im Bereich Wohlergehen und angewandte Innovation (66) zurückgegriffen. Die Tatsache, dass der Begriff „Innovation“ nicht eindeutig definiert ist, könnte zu Missverständnissen und größerer Komplexität bei der Projektverwirklichung führen. Der Vorschlag sollte eine genaue Definition enthalten.

38.

In Anbetracht des Risikos, dass Fördermittel auf eine Vielzahl von Innovationsprojekten mit begrenzten potenziellen Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie aufgeteilt werden, sollte im Programm „Horizont 2020“ klar eingegrenzt werden, welche Innovationstätigkeiten für eine Förderung in Betracht kommen. Im „Paket von Legislativvorschlägen“ sollte auf einen anerkannten Rahmen für Innovationen wie das Oslo-Handbuch (67) verwiesen und eine Begrenzung auf Innovationstätigkeiten, bei denen es sich um Neuheiten handelt, vorgenommen werden.