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Document 52011DC0712
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL AND THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE Double Taxation in the Single Market
MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT UND DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS Doppelbesteuerung im Binnenmarkt
MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT UND DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS Doppelbesteuerung im Binnenmarkt
/* KOM/2011/0712 endgültig */
MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT UND DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS Doppelbesteuerung im Binnenmarkt /* KOM/2011/0712 endgültig */
INHALTSVERZEICHNIS 1........... Einleitung........................................................................................................................ 3 2........... Was ist Doppelbesteuerung?........................................................................................... 4 3........... Ist Doppelbesteuerung ein Problem?............................................................................... 6 4........... Derzeitige Maßnahmen zur Lösung der
Hauptprobleme und deren Grenzen...................... 8 5........... Mögliche Lösungen....................................................................................................... 10 5.1........ Stärkung vorhandener Instrumente................................................................................ 10 5.2........ Ausdehnung des Geltungsbereichs und
der Reichweite von Doppelbesteuerungsabkommen 10 5.3........ Geplante Schritte für eine
einheitlichere Auslegung und Anwendung der Bestimmungen von
Doppelbesteuerungsabkommen zwischen den EU-Mitgliedstaaten................................. 11 5.4........ Erleichterung und Beschleunigung der
Streitbeilegung in der EU...................................... 11 6........... Weitere Schritte und
Schlussfolgerungen........................................................................ 12
1.
Einleitung
Die Förderung einer
wettbewerbsfähigeren Wirtschaft als Faktor für intelligentes und nachhaltiges
Wachstum ist insbesondere in diesen Krisenzeiten, in denen die gegenseitige
Abhängigkeit der Volkswirtschaften der EU-Mitgliedstaaten deutlich wurde, eine
echte Notwendigkeit. Hierauf hat die
Kommission im Rahmen ihrer Strategie Europa 2020[1]
hingewiesen und erklärt, dass die ganze Bandbreite von EU-Maßnahmen und
insbesondere der Binnenmarkt effektiver eingesetzt werden und diesem
entgegenstehende Hindernisse beseitigt werden müssen. So wurde in den
Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 24.-25. März und vom 24. Juni
2011 die Notwendigkeit einer pragmatischen Koordinierung der Steuerpolitiken
als notwendiger Bestandteil einer stärkeren wirtschaftspolitischen
Koordinierung im Euro-Währungsgebiet hervorgehoben, damit Haushaltskonsolidierung
und Wirtschaftswachstum unterstützt werden. Wachstum ist in erster Linie das Ergebnis gesunder
Märkte, in denen Wettbewerb die Wirtschaft belebt. Zur Vertiefung des Binnenmarkts
müssen noch mehrere Hemmnisse angegangen werden, so etwa Hemmnisse für die
grenzübergreifende Tätigkeit oder die Komplexität der Rechtsvorschriften
aufgrund der bis zu 27 unterschiedlichen Regelwerke, die für bestimmte Vorgänge
zu beachten sind. Die Steuersysteme in
der EU tragen nicht gerade zur Vereinfachung des derzeitigen Rechtsrahmens bei.
Selbst 20 Jahre nach Einführung des Binnenmarkts laufen im EU-Markt tätige
Unternehmen und Einzelpersonen noch Gefahr, für dieselben Einkünfte von mehr
als einem Mitgliedstaat besteuert zu werden, sobald sie eine Binnengrenze
überschreiten, wohingegen sie sich in anderen Fällen der Besteuerung vollständig
entziehen können[2].
In einer Zeit, in der die Mitgliedstaaten nach sicheren zusätzlichen
Steuereinkünften suchen, ist es im Interesse ihrer Glaubwürdigkeit gegenüber
dem Steuerzahler wichtig, dass gleichzeitig mit den erforderlichen Maßnahmen
zur Beseitigung der Doppelbesteuerung auch Maßnahmen gegen die doppelte
Nichtbesteuerung getroffen werden. Außerdem können beide Sachverhalte den ursprünglichen
Gedanken des Binnenmarkts infrage stellen und sind deshalb völlig unannehmbar. Die Ausübung der
Grundfreiheiten für grenzübergreifende Tätigkeiten im EU-Binnenmarkt durch
Unternehmen und Bürger sollte an und für sich nie zu höheren Steuern im
Vergleich zur Besteuerung vergleichbarer Steuerpflichtiger in ihrem eigenen
Mitgliedstaat führen. Die Doppelbesteuerung in einem grenzübergreifenden
Kontext als Ergebnis von Unvereinbarkeiten bei der Wechselwirkung
unterschiedlicher nationaler Steuersysteme ist ein erhebliches Hindernis und
eine wirkliche Herausforderung für den Binnenmarkt[3]. Der Grundsatz, dass
Doppelbesteuerung aufgrund unkoordinierter Steuerpolitiken beseitigt werden
sollte, sollte ein Kernbestandteil jeder langfristigen Strategie der Kommission
sein. Sowohl die
nachteiligen Auswirkungen der Doppelbesteuerung als auch die Notwendigkeit, die
Funktionsweise des Binnenmarkts durch engere Koordinierung der Steuerpolitik zu
verbessern, wurden vielfach unterstrichen.[4]
Außerdem hat sich gezeigt[5], dass viele Steuerzahler in der
EU von der Doppelbesteuerungsproblematik betroffen sind. Wie bereits angekündigt[6], soll in der vorliegenden
Mitteilung umrissen werden, welche Probleme bei der Doppelbesteuerung auftreten[7] und wie sie sich auf den Binnenmarkt
auswirken, außerdem soll erläutert werden, welche Lösungen die Mitgliedstaaten und
die EU-Organe bereits erprobt haben und in welchen Bereichen weitere
Koordinierungsmaßnahmen notwendig sind, um Fälle von Doppelbesteuerung zu
vermeiden und ein effektives, rasches und kostengünstiges Verfahren zur Lösung
von Streitfällen im Bereich der Doppelbesteuerung sicherzustellen. Erfolgreiche Maßnahmen in diesem Bereich würden
die EU zu einem attraktiveren Wirtschaftsstandort machen und den fairen
Wettbewerb im Binnenmarkt unterstützen. Dies würde dazu beitragen, dass der
Binnenmarkt, wie in der Einheitlichen Europäischen Akte vorgesehen[8], das volle Potenzial eines
integrierten EU-Markts entfalten kann, und die Hindernisse für die effektive
Ausübung von Unionsbürgerrechten beseitigen.[9]
2.
Was ist Doppelbesteuerung?
Doppelbesteuerung in der hier erörterten Bedeutung
lässt sich als Erhebung vergleichbarer Steuern auf dasselbe steuerbare
Einkommen oder Kapital durch zwei (oder mehr) Steuergebiete[10] beschreiben. Zwar kann
Doppelbesteuerung, insbesondere wirtschaftliche Doppelbesteuerung, auch in rein
innerstaatlichem Rahmen auftreten, die vorliegende Mitteilung befasst sich aber
nur mit grenzübergreifenden Sachverhalten. In einem internationalen Kontext kann
Doppelbesteuerung auftreten, wenn ein Steuerpflichtiger zwei Wohnsitze hat,
einen im Wohnsitzstaat und einen im Quellenstaat. Die nachstehenden Beispiele sollen die beiden
Sachverhalte veranschaulichen: Beispiel 1. Was den doppelten Steuerwohnsitz
anbelangt, so kann die Doppelbesteuerung durch Anwendung unterschiedlicher
Kriterien entstehen. So kann ein Unternehmen als in dem Mitgliedstaat
steuerlich ansässig betrachtet werden, in dem es rechtmäßig eingetragen ist,
und gleichzeitig in einem anderen Mitgliedstaat, in dem es seine Haupttätigkeit
ausübt. In einem solchen Fall könnte ein Unternehmen theoretisch verpflichtet
sein, in beiden Mitgliedstaaten Körperschaftssteuer auf das Welteinkommen zu
zahlen und demnach für dieselben Einkünfte zweimal Steuern zu entrichten. Beispiel 2. Mitgliedstaaten erheben in der Regel bei
gebietsfremden Steuerpflichtigen eine Quellensteuer auf das Einkommen in dem
betreffenden Staat. Diese Quellensteuer kann sich mit der Besteuerung des
Welteinkommens im Wohnsitzstaat des betreffenden Steuerpflichtigen
überschneiden. Beispiel: Ein in einem Mitgliedstaat ansässiger Künstler unterzeichnet
einen Vertrag über Konzerte in mehreren Mitgliedstaaten und gestattet deren
Rundfunkübertragung sowie die Aufzeichnung eines Live-Albums der Tournee. Die
Einkünfte aus diesem Vertrag könnten doppelt oder noch häufiger (im Staat des
Wohnsitzes und in den Staaten, in denen er aufgetreten ist) besteuert werden,
ebenso wie auch die Urheberrechte zweimal besteuert werden könnten. In der Regel vermeiden die Mitgliedstaaten die
Doppelbesteuerung bereits durch unilaterale[11],
bilaterale[12]
oder sogar multilaterale Maßnahmen.[13]
Nach geltendem EU-Recht sind sie jedoch nicht grundsätzlich verpflichtet,
Doppelbesteuerung zu beseitigen. Zwar trifft es zu, dass Vorschriften der
Mitgliedstaaten, die ohne sachlich gerechtfertigte Gründe inländische gegenüber
grenzübergreifenden Sachverhalten etwa im Bereich der wirtschaftlichen Doppelbesteuerung
bevorzugt behandeln, gegen die Grundfreiheiten verstoßen.[14] Die Doppelbesteuerung allein verstößt
jedoch nicht gegen die Verträge, sofern sie sich aus der parallelen Ausübung
der Besteuerungsbefugnisse der betreffenden Mitgliedstaaten ergibt.[15] Nach geltendem EU-Recht sind die Mitgliedstaaten
also ohne eine entsprechende Initiative der EU nicht verpflichtet, die
letztgenannte Form der Doppelbesteuerung, die man auch als „nicht
diskriminierende” Doppelbesteuerung bezeichnen könnte, zu verhindern, da dieser
Sachverhalt außerhalb des Geltungsbereichs der Grundfreiheiten liegt.[16] Herr Damseaux, eine in Belgien ansässige Person,
hat von 2005 bis 2007 von einer in Frankreich ansässigen Gesellschaft
Dividenden bezogen. Auf diese Dividenden wurde zunächst in Frankreich eine
Quellensteuer von 15 % einbehalten. Auf den nach dieser Besteuerung
verbleibenden Restbetrag wurde anschließend in Belgien ein
Mobiliensteuervorabzug in Höhe von 15 % erhoben. Insgesamt wurden diese
Dividenden also mit 27,75 % besteuert. Andererseits wurden Dividenden von in Belgien
ansässigen Gesellschaften an eine in Belgien ansässige Person nur mit dem nach
belgischem Recht vorgesehenen Satz von 15 % besteuert. Laut Urteil des EuGH besteht für die Mitgliedstaaten
keine Verpflichtung zur Verhinderung einer Doppelbesteuerung in der
Gemeinschaft, da das EU-Recht in Bezug auf die Beseitigung der
Doppelbesteuerung keine allgemeinen Kriterien für die Verteilung der Befugnisse
der Mitgliedstaaten untereinander vorschreibt.[17]
3.
Ist Doppelbesteuerung ein Problem?
Die Mitgliedstaaten wissen, dass Doppelbesteuerung
beseitigt werden muss, und vermeiden sie in den meisten Fällen. Ein bestimmter
Grad an Doppelbesteuerung besteht aber fort und wirkt als Hemmnis für die grenzübergreifende
Niederlassung, Tätigkeiten und Investitionen in der EU, das, wie im unlängst
erschienenen Monti-Bericht erklärt, im Interesse der Unternehmen und der Bürger
beseitigt werden muss[18]. Die Doppelbesteuerung gehört
zu den Fragen, die die Bürger und die Unternehmen in der EU am meisten
beschäftigen. Im Bericht über die Unionsbürgerschaft 2010 wurden Probleme im
Zusammenhang mit der Doppelbesteuerung zu den Haupthindernissen gezählt, vor
denen die Bürger in grenzüberschreitenden Situationen stehen.[19] Außerdem ist sie eine Quelle
von Rechtsunsicherheit für die Steuerzahler, was von Wirtschaftsverbänden und
Interessenvertretern der Steuerpflichtigen häufig beanstandet wird.[20] So wurde auch in drei aktuellen öffentlichen
Konsultationen der Kommission[21]
bestätigt, dass die Steuerzahler in der EU von Doppelbesteuerungsfragen in
erheblichem Maße betroffen sind. Insbesondere in der spezifischen öffentlichen
Konsultation zur Doppelbesteuerung wurde erklärt, dass es sich hierbei um ein
erhebliches Problem handelt: Im Durchschnitt ging es bei mehr als 20 % der
gemeldeten Fälle der Körperschaftssteuerpflichtigen um über 1 Mio. EUR und bei mehr
als 35 % der Einzelpersonen um über 100 000 EUR. Außerdem muss sichergestellt werden, dass das
Regelwerk zur Verhinderung der Doppelbesteuerung transparent ist, um
unterschiedliche Auslegungen zu vermeiden und so das beabsichtigte Ergebnis zu
erzielen, zumal sich fehlende Transparenz ihrerseits nachteilig auf die
grenzübergreifende Tätigkeit auswirken kann.[22] Doppelbesteuerung ohne Ausgleich erhöht die
Gesamtsteuerbelastung und kann sich deshalb negativ auf die
Kapitalinvestitionen auswirken. Empirischen Untersuchungen zufolge hat die
Körperschaftssteuer erhebliche Auswirkungen auf Standortentscheidungen für ausländische
Direktinvestitionen[23].
Dies ist ein Anzeichen dafür, dass Doppelbesteuerung in der EU eine abschreckende
Wirkung für Investitionen aus Nicht-EU-Ländern hat und die Wettbewerbsfähigkeit
der Unternehmen in der EU gefährden könnte. Mangels aktueller Daten der nationalen
Verwaltungen ist es schwierig, wirklich zuverlässige Schätzungen zu den
unmittelbaren Auswirkungen der Doppelbesteuerung zu erhalten.[24] Denn Steuerpflichtige werden,
falls sie die Wahl haben, Doppelbesteuerung vermeiden, indem sie ihr Verhalten
an die tatsächlichen Gegebenheiten anpassen. Insofern ist Doppelbesteuerung
nicht nur eine Belastung, sondern sogar ein Hindernis für die
Wirtschaftstätigkeit.[25] Diese indirekte Wirkung ist noch schwerer zu
messen. Laut Schätzungen in einer aktuellen Veröffentlichung kann jedoch das
Volumen der bilateralen Investitionen nach Annahme eines
Doppelbesteuerungsabkommens zwischen den Unterzeichnerstaaten um bis zu 50 %
steigen. Doppelbesteuerungsabkommen führen auch zu einem Anstieg der
Kapitalbewertung in den Vertragsstaaten und scheinen dort auch zur Senkung der
Kosten für Beteiligungskapital um etwa 0,24 % jährlich beizutragen.[26] Gelegentlich verursacht die Beseitigung der
Doppelbesteuerung, selbst wenn sie juristisch möglich ist, einen übermäßig
hohen Zeit- und Verwaltungsaufwand. Laut der Umfrage einer großen
Steuerberatungsgesellschaft[27]
aus dem Jahr 2007 belaufen sich die Kosten für die Einhaltung der
Körperschaftssteuervorschriften auf durchschnittlich 2,2 % des gezahlten
Steuerbetrags. Etwa 15 % der für Tätigkeiten zur Einhaltung der
Vorschriften aufgewandten Zeit betraf internationale Aspekte der
Körperschaftssteuer. Außerdem beschlossen 14,6 % der Unternehmen und 31,0 %
der Einzelpersonen, die in der öffentlichen Konsultation zur Doppelbesteuerung diese
Frage beantworteten, keine Schritte zur Beseitigung der Doppelbesteuerung zu unternehmen. Laut dem Bericht über die Unionsbürgerschaft 2010
sind „die vorhandenen Mechanismen zur Vermeidung von Doppelbesteuerung
unzureichend”. Außerdem ist zu berücksichtigen, dass die Steuerlast
aus mehr als einem Land zu Ergebnissen führen kann, die in einigen
Mitgliedstaaten als konfiskatorisch und damit als rechtswidrig gelten würden,
wenn sie allein durch Bestimmungen des betreffenden Staates verursacht worden
wären. Einige spezifische Beispiele sollen die derzeitige
Lage deutlich machen, in der die Bürger und Unternehmen in der Praxis vor großen
praktischen Hürden für die effektive Ausübung ihrer Rechte und das reibungslose
Funktionieren des Binnenmarkts stehen. In einer Petition an das Europäische Parlament[28] berichtete ein deutscher Bürger, dass er in Frankreich gelebt und als
Freiberufler in Deutschland für einige deutsche Krankenhäuser gearbeitet habe. Aufgrund
unterschiedlicher Auslegungen des Doppelbesteuerungsabkommens zwischen
Frankreich und Deutschland wurde er in beiden Mitgliedstaaten besteuert. Um
dieses Problem zu lösen, habe er nach Deutschland umziehen müssen. Ein italienischer Bürger[29] lebt in Deutschland und arbeitet für eine italienische Spedition. Er
fährt mit einem Lkw durch mehrere EU-Länder. Wegen der unterschiedlichen
Auslegung des Doppelbesteuerungsabkommens in Italien und Deutschland wurde er
sowohl in Deutschland als auch in Italien besteuert. Das 2005 eingeführte
Verfahren der gegenseitigen Verständigung lief erst 2010 aus. Die Kommission ist auch
besorgt wegen der doppelten Nichtbesteuerung und prüft zurzeit die Lage, um
entsprechende Maßnahmen vorzuschlagen.
4.
Derzeitige Massnahmen zur Lösung der Hauptprobleme und
ihre Grenzen
Die Doppelbesteuerung ist bereits auf EU-Ebene angegangen
worden. Beispiele für diese Bemühungen sind insbesondere die Richtlinie über
Mutter- und Tochtergesellschaften[30],
die Richtlinie über Zinserträge und Lizenzgebühren[31], das Schiedsübereinkommen[32], die Ergebnisse des Gemeinsamen EU-Verrechnungspreisforums (JTPF) (insbesondere
der Verhaltenskodex zur effektiven Umsetzung des Schiedsübereinkommens)[33] und die Empfehlung über
Verfahren zur Quellensteuererleichterung [34]. Die Kommission hat vor kurzem eine Richtlinie für
eine Gemeinsame konsolidierte Körperschaftsteuer–Bemessungsgrundlage (GKKB)
vorgeschlagen[35].
Nach der Annahme wird sie auf EU-Ebene die Doppelbesteuerungsprobleme von
multinationalen Unternehmen, die dieses Instrument anwenden wollen, lösen. Da der Geltungsbereich dieses Vorschlags aber
begrenzt ist, werden nicht alle Fälle von Doppelbesteuerung erfasst: Nur infrage
kommende Gesellschaften, die für das System optieren, können von der GKKB-Regelung
profitieren (Artikel 2 und 6 des Vorschlags) [36]. Die vorhandenen Instrumente reichen nicht aus, um
der Vielzahl der verbleibenden Fälle von Doppelbesteuerung Rechnung zu tragen. Insbesondere
die Richtlinie über Zinserträge und Lizenzgebühren hat einen begrenzten Geltungsbereich;
Doppelbesteuerungsabkommen erfassen nicht alle aus Sicht des Binnenmarkts
maßgeblichen Steuern (wie z. B. Eintragungsgebühren), sie sorgen nicht für die
vollständige Beseitigung der Doppelbesteuerung und bieten insbesondere keine
einheitliche Lösung für Dreieckskonstellationen und multilaterale Beziehungen
zwischen Mitgliedstaaten; außerdem dauert es beim Schiedsübereinkommen wie auch
beim Doppelbesteuerungsabkommen zu lang, bis im Falle von Streitigkeiten zur
Doppelbesteuerung Einvernehmen erzielt wird, zumal bei diesen Verfahren häufig
keine Lösung der vorgelegten Probleme gefunden wird. Zudem sind die vorhandenen Instrumente zum
Ausgleich der Doppelbesteuerung nicht immer wirksam: So werden die Doppelbesteuerungsvorschriften
von den betreffenden Mitgliedstaaten nicht einheitlich ausgelegt und angewandt.
Diese uneinheitliche Handhabung betrifft insbesondere die Definition von
Begriffen wie Lizenzgebühren, Unternehmenseinkünfte, Dividenden oder
Betriebsstätten. Dies kann dazu führen, dass Steuerpflichtige entgegen dem Ziel
des Doppelbesteuerungsabkommens doppelt besteuert werden. Überdies können EU-Bürger, die eine Erbschaft aus
einem anderen EU-Mitgliedstaat erhalten, auch insofern benachteiligt werden,
als die Steuerbelastung in ihrem Fall höher sein kann als bei einer rein
inländischen Situation in einem der betreffenden Mitgliedstaaten. Die Erwartungen sind hoch, dass die für
Steuerpflichtige häufig recht komplexen Probleme dort, wo es möglich ist, durch
Lösungen auf EU-Ebene angegangen werden. Die OECD (der 21 EU-Mitgliedstaaten
angehören) erkennt ausdrücklich die Notwendigkeit an, Hemmnisse infolge von
Doppelbesteuerung abzubauen[37].
Außerdem wird auch im Monti-Bericht empfohlen, weiter an der Beseitigung steuerlicher
Hemmnisse infolge der Doppelbesteuerung von Personen zu arbeiten. Es besteht
also bei den Steuerpflichtigen und auch bei den Mitgliedstaaten der echte
Wunsch, dass die grenzübergreifende Doppelbesteuerung angegangen wird.
5.
Mögliche Lösungen
Die festgestellten Probleme ließen sich durch die Verbesserung
vorhandener Instrumente für Doppelbesteuerungssachverhalte oder durch Vorschläge
für neue Maßnahmen und Lösungen behandeln. Unterschiedliche Probleme mit der
Doppelbesteuerung könnten unterschiedlich behandelt werden, einige davon durch
bilaterale Steuerabkommen und einige gegebenenfalls durch EU-Vorschriften (innerhalb
der Grenzen der im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV)
vorgesehenen Rechtsgrundlage) oder in anderer Form durch spezifische Lösungen
und Maßnahmen. Als mögliche Lösungen kommen u. a. infrage:
5.1.
Stärkung vorhandener Instrumente
Gleichzeitig mit der vorliegenden Mitteilung wird
ein Vorschlag für eine Neufassung der Richtlinie über Zinsen und Lizenzgebühren
vorgelegt. Es wird u. a. vorgeschlagen, im neuen Text die Anzahl der Fälle zu
reduzieren, in denen Doppelbesteuerung entstehen kann, weil ein Mitgliedstaat
auf eine Zahlung Quellensteuer erhebt und ein anderer Mitgliedstaat dieselbe
Zahlung erneut besteuert.
5.2.
Ausdehnung des Geltungsbereichs und der Reichweite
von Doppelbesteuerungsabkommen
Die Kommission ist der Auffassung, dass der
Regelungsrahmen von Doppelbesteuerungsabkommen zwischen den 27 Mitgliedstaaten[38] ergänzt werden muss, und wird
im Falle von Meinungsverschiedenheiten, die dem Abschluss eines
Doppelbesteuerungsabkommens im Wege stehen, den Dialog zwischen den Mitgliedstaaten
unterstützen. Die Kommission will mit den Mitgliedstaaten und
Sachverständigen prüfen, wie mit Dreieckssachverhalten umzugehen ist[39] und wie Unternehmen und
Steuern zu behandeln sind, die innerhalb der EU nicht unter
Doppelbesteuerungsabkommen fallen. Hierfür sind geeignete Initiativen
insbesondere im Hinblick auf die Erbschaftssteuern erforderlich.
5.3.
Geplante Schritte für eine einheitlichere Auslegung
und Anwendung der Bestimmungen von Doppelbesteuerungsabkommen zwischen den
EU-Mitgliedstaaten
Doppelbesteuerung ist oft das Ergebnis
unterschiedlicher Auslegungen. Es muss untersucht werden, inwieweit sich in der
EU Übereinstimmung zu bestimmten Begriffen der Doppelbesteuerungsabkommen
herstellen lässt, die zwischen den Mitgliedstaaten anwendbar sind (z. B. bei
Lizenzgebühren, Einkünften aus Unternehmenstätigkeit, Dividenden,
Betriebsstätten Steuerwohnsitz oder Grenzgängern). Gegebenenfalls kann es
zweckmäßig sein, als spezifische EU-Dimension des Problems dieselben oder
ähnliche Begriffe im EU-Recht zu berücksichtigen. Wegen der Bedeutung dieser
Fragen für den Binnenmarkt empfiehlt es sich, diese auf EU-Ebene zu erörtern. Eine
solche Koordinierung kann aber auch zu Diskussionen in internationalen
Organisationen wie OECD oder UNO beitragen, auch wenn es darum geht, umfassendere
internationale Standards zu entwickeln. Aufbauend auf den positiven Erfahrungen
des Gemeinsamen Verrechnungspreisforums JTPF könnte geprüft werden, welche
Vorteile die Einrichtung eines Forums für Vertreter der Mitgliedstaaten bietet (EU-Forum
zur Doppelbesteuerung). Auf Basis der in diesem Forum geführten Diskussionen
wird die Kommission die Erarbeitung eines Verhaltenskodex für die
Doppelbesteuerung in Erwägung ziehen.
5.4.
Erleichterung und Beschleunigung der
Streitbeilegung in der EU
Das Schiedsübereinkommen wurde konzipiert, um ein
Verfahren für die Schlichtung von hauptsächlich Verrechnungspreise betreffenden
Streitfällen vorzusehen. Trotz der Annahme (und Überarbeitung) eines
Verhaltenskodex ist die Funktionsweise des Übereinkommens aber weiterhin
verbesserungsbedürftig, wie angesichts der Länge der Verständigungsverfahren generell
deutlich wird[40].
In den vergangenen fünf Jahren war die Hälfte aller im Rahmen des
Schiedsausschusses jeweils zum Jahresende noch offenen Streitfälle seit mehr
als zwei Jahren anhängig[41]. In Beiträgen zu den öffentlichen Konsultationen
von 2010 wird kritisiert, dass Doppelbesteuerungsabkommen keine zeitnahe
Streitbeilegung ermöglichen. Steuerpflichtige nutzen in der Regel nur das
Streitbeilegungsverfahren des betreffenden Doppelbesteuerungsabkommens, das
sich auf den früheren Artikel 25 des OECD-Musterabkommens stützt. Dies ist aber
nicht vollkommen effizient, denn darin werden die vertragsschließenden Staaten
lediglich aufgefordert, nach einer Lösung zu suchen. Ein Steuerpflichtiger hat also
weder die Garantie, dass die Doppelbesteuerung beseitigt wird, noch, dass die
Verwaltungen zügig vorgehen. Die OECD erkennt an, dass die Zahl der noch
anhängigen Fälle (ein Anstieg um 21,3 % von 2008 bis 2009) besorgniserregend
ist[42]. Aus EU-Sicht stellt daher das Fehlen eines
allgemein verbindlichen Streitbeilegungsverfahrens ein Problem dar, das sowohl
aus Gründen des Binnenmarkts als auch im Interesse der globalen Wettbewerbsfähigkeit
(wegen der Attraktivität des Standorts EU für ausländische Investoren) in
Angriff genommen werden muss. Denn weder das Schiedsübereinkommen noch die
Doppelbesteuerungsabkommen der Mitgliedstaaten bieten ein wirklich
zufriedenstellendes Verfahren an. Eine mögliche Lösung findet sich in der neuesten
Fassung von Artikel 25 des OECD-Musterabkommens aus dem Jahr 2008, die auf ein entsprechendes
Gesuch des Steuerpflichtigen ein Verständigungsverfahren mit einem bindenden
Streitbeilegungsverfahren für alle ungelösten Doppelbesteuerungsfälle vorsieht.
Entsprechende Bestimmungen wurden allerdings bislang erst in sehr wenige
Doppelbesteuerungsabkommen zwischen Mitgliedstaaten aufgenommen.[43] Die Kommission hält es für notwendig zu prüfen,
wie sich die Verfahren zur Streitbeilegung bei Doppelbesteuerungssachverhalten
in der EU verbessern lassen. Dabei sollte insbesondere nach einem Verfahren
gesucht werden, mit dem solche Streitfälle in allen Bereichen der direkten
Besteuerung wirksam und zügig gelöst werden können.
6.
Weitere Schritte und Schlussfolgerungen
Die Kommission ist entschlossen, die betreffenden
Doppelbesteuerungsprobleme in der EU anzugehen und entsprechende Initiativen
vorzulegen. Den Auftakt hierzu bilden zwei Vorschläge: ·
der Vorschlag für eine Gemeinsame konsolidierte
Körperschaftssteuer-Bemessungsgrundlage - angenommen im März 2011; ·
der gleichzeitig mit dieser Mitteilung vorgelegte Vorschlag
für eine Neufassung der Richtlinie über Zinsen und Lizenzgebühren. Außerdem wird die Kommission ·
in Kürze Möglichkeiten zur Behandlung von
Hemmnissen bei der grenzübergreifenden Besteuerung von Erbschaften innerhalb
der EU vorlegen, ·
weiterhin das unlängst neugestaltete
Verrechnungspreisforum heranziehen, um Fragen der Doppelbesteuerung bei
Verrechnungspreisen zu behandeln, ·
im Jahr 2012 Lösungen für die grenzübergreifende Doppelbesteuerung
von Dividendenzahlungen an Aktionäre vorstellen, · an der Entwicklung der in dieser Mitteilung umrissenen Optionen
arbeiten, insbesondere an der Einrichtung eines Forums zur Doppelbesteuerung
für reine EU-Steuersachverhalt, an einem Vorschlag für einen Verhaltenskodex
zur Doppelbesteuerung und an der Durchführbarkeit eines effizienten
Streitbeilegungsmechanismus mit dem Ziel, die wirksamsten Vorgehensweisen zur
Beseitigung der Doppelbesteuerung zu ermitteln, · in Bezug auf die doppelte Nichtbesteuerung die Einleitung einer Konsultation,
um den vollen Umfang dieses Sachverhalts ausloten zu können. Anhand der
Ergebnisse dieser Konsultationen sollen geeignete Maßnahmen ermittelt und
erarbeitet werden. Die Kommission fordert das Europäische Parlament,
den Rat und den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss auf, diese
Leitlinien zu erörtern und zu unterstützen. Alle interessierten Betroffenen werden aufgefordert,
ihre Meinungen zu äußern und der Kommission mitzuteilen, welche spezifischen
Maßnahmen sie empfehlen. [1] KOM(2010) 2020 vom 3.3.2010. [2] Die Kommission ist besorgt wegen der
derzeitigen Fälle von doppelter Nichtbesteuerung in der EU. Sie erwägt
eine öffentliche Konsultation im Bereich der doppelten Nichtbesteuerung von
Unternehmen, wie jüngst auch von Frau Bowles, MdEP und Vorsitzende des
Ausschusses für Wirtschaft und Währung des Europäischen Parlaments
vorgeschlagen (Brüsseler Steuerforum 2011). [3] KOM(2006)823 vom 19.12.2006, Punkt
1. [4] Vgl. z. B. die Schlussfolgerungen
der Staats- und Regierungschefs des Euro-Währungsgebiets vom
11. März 2011. [5] Vgl. öffentliche Konsultation der Kommission
unter http://ec.europa.eu/taxation_customs/common/consultations/tax/2010_04_doubletax_de.htm
und Fußnoten 25 und 26. [6] KOM(2010)769 vom 20.12.2010, Punkt
4.1. [7] Die Regelung der rein
innerstaatlichen Doppelbesteuerung liegt grundsätzlich in der Zuständigkeit des
Gesetzgebers des betreffenden Landes. [8] KOM(2011)206 vom 13.4.2011. [9] Bericht der Kommission über die
Unionsbürgerschaft 2010 „Weniger Hindernisse für die Ausübung von
Unionsbürgerrechten“, KOM(2010) 602 vom 27.10.2010. [10] Vgl. Eintrag zur Doppelbesteuerung im Steuerglossar
des IBFD. Traditionell wird diese unterteilt in die juristische und die
wirtschaftliche Doppelbesteuerung. Bei der juristischen Doppelbesteuerung wird
dasselbe Einkommen bzw. Kapital des Steuerpflichtigen mit zwei vergleichbaren
Steuern belastet. Von wirtschaftlicher Doppelbesteuerung ist
in der Regel dann die Rede, wenn unterschiedliche Steuerpflichtige für dasselbe
Einkommen oder Kapital besteuert werden. [11] Etwa durch die Befreiung ausländischer
Einkünfte eines gebietsansässigen Steuerpflichtigen oder durch Gewährung einer
Auslandssteuergutschrift. [12] In Doppelbesteuerungsabkommen
vorgesehene bilaterale Maßnahmen, auf deren Grundlage zwei Länder vereinbaren,
wie und in welchem Umfang Doppelbesteuerung zwischen ihren Gebietsansässigen
ausgeglichen wird. [13] Beispielsweise das Übereinkommen
zwischen den nordischen Ländern zur Vermeidung der Doppelbesteuerung bei
Steuern auf Einkommen und Kapital oder das sogenannte Schiedsübereinkommen: Übereinkommen
über die Beseitigung der Doppelbesteuerung im Falle von Gewinnberichtigungen
zwischen verbundenen Unternehmen (90/436/EWG), ABl. L 225 vom 20.8.1990. [14] Z.B. EuGH-Urteil vom 12. Dezember 2002,
Rs. C-324/00 (Lankhorst-Hohorst), Randnr. 32; EuGH-Urteil vom 14.
Dezember 2006, Rs. C-170/05 (Denkavit Internationaal), Randnr. 39; EuGH-Urteil
vom 8. November 2007, Rs. C-379/05 (Amurta), Randnr. 28; EuGH-Urteil vom
1. Juli 2010, Rs. C‑233/09 (Dijkman), Randnr. 23; EuGH-Urteil vom
22. Dezember 2010, Rs. C-287/10 (Tankreederei I), Randnr. 15. [15] EuGH-Urteile vom 14. November 2006 (Kerckhaert-Morres),
vom 12. Februar 2009 (Block) und vom 16. Juli 2009 (Damseaux). [16] Schlussantrag von Generalanwalt Geelhoed in der Rs. Kerckhaert-Morres,
Randnr. 38. [17] EuGH-Rs. Damseaux, a.a.O. [18] Bericht (des ehemaligen EU-Kommissars Monti) an den
Präsidenten der Europäischen Kommission, „Eine neue Strategie für den
Binnenmarkt", 9. Mai 2010, Abschnitt 3.5. [19] So bezogen sich in der Sitzung des
Petitionsausschusses des Europäischen Parlaments vom 14.-15. Juni 2011 vier der
elf Petitionen im Kapitel Steuern auf die Doppelbesteuerung. Siehe auch die
Eurobarometer-Umfrage vom September 2011 zu den Hindernissen, die die Bürger im
Binnenmarkt überwinden müssen. http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/quali/ql_obstacles_en.pdf [20] Der französische
Unternehmerdachverband MEDEF äußert sich zu den vorgeschlagenen Änderungen von
Artikel 15 Absatz 2 im OECD-Musterabkommen von 2007 wie folgt: http://www.oecd.org/dataoecd/14/62/39547932.pdf. [21] http://ec.europa.eu/taxation_customs/common/consultations/tax/2010_04_doubletax_en.htm; http://ec.europa.eu/taxation_customs/common/consultations/tax/2010_06_inheritance_en.htm; http://ec.europa.eu/taxation_customs/common/consultations/tax/2010_08_royalty_en.htm. [22] OECD. Tax Effects on Foreign Direct
Investment, 2007, 33. [23] Vgl. z. B. Hajkova, D. et al., “Taxation,
Business Environment and FDI Location in OECD Countries”, OECD Economics
Department Working Papers, No. 502, 2006, in http://dx.doi.org/10.1787/874058477248. [24] Folgenabschätzung zu dem Vorschlag für
eine Richtlinie des Rates über eine GKKB vom 16.3.2011. [25] Der Unterschied zwischen Steuerlast
und Steuerhemmnis bei der Doppelbesteuerung wurde bereits 1923 im Völkerbund
angesprochen. Vgl. z. B. Economic and Financial Commission, Report on Double
Taxation submitted to the Financial Committee, Document E.F.S.73. F.19, S.11
vom 5. April 1923. [26] Parkih, Jain and Spahr, The impact
of Double Taxation on Cross Border Equity Flows, Valuations and Cost of
Capital [Die Auswirkungen der Doppelbesteuerung auf grenzübergreifende Kapitalströme,
‑bewertungen und –kosten], 2011, EFMA-Sitzung in Braga. [27] PWC LLP, Total Tax Contribution,
2007 Survey of the Hundred Group of Finance UK Directors (the association of
the 100 largest listed UK companies) [Gesamtsteuerbeitrag, Umfrage bei der Gruppe
von einhundert Finanzdirektoren im Vereinigten Königreich 2007 (Verbund der 100
größten börsennotierten Unternehmen des Vereinigten Königreichs)]. [28] Europäisches Parlament,
Petitionsausschuss, Petition Nr. 1404/2010. [29] Europäisches Parlament, Petitionsausschuss,
Petition Nr.1053/2010. [30] Richtlinie 90/435/EWG des Rates vom 23. Juli 1990 über das gemeinsame Steuersystem der Mutter-
und Tochtergesellschaften verschiedener Mitgliedstaaten. [31] Richtlinie 2003/49/EG des Rates vom 3.
Juni 2003 über eine gemeinsame Steuerregelung für Zahlungen von Zinsen und
Lizenzgebühren zwischen verbundenen Unternehmen verschiedener Mitgliedstaaten. [32] Übereinkommen über die Beseitigung der
Doppelbesteuerung im Falle von Gewinnberichtigungen zwischen verbundenen
Unternehmen (90/436/EWG), ABl. L 225 vom 20.8.1990. [33] http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/company_tax/transfer_pricing/index_en.htm [34] C/2009/7924, http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/whats_new/c(2009)7924_en.pdf [35] KOM(2011)121 vom 16.3.2011. [36] In dem Richtlinienvorschlag ist nur
ein System für eine gemeinsame Bemessungsgrundlage für bestimmte Gesellschaften
und Gruppen von Gesellschaften vorgesehen (Artikel 1 des Vorschlags). [37] Vgl. Fußnote 3. [38] Zum 1.1.2011 unterlagen zehn
bilaterale Beziehungen zwischen EU-Mitgliedstaaten keinem
Doppelbesteuerungsabkommen. [39] Im Bereich der Verrechnungspreise
wurden im Verrechnungspreisforum einige Arbeiten durchgeführt; vgl.
anschließende Fußnote. [40] http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/company_tax/transfer_pricing/forum/jtpf/2010/ /jtpf_2010_06_08_number_open_cases_en.pdf [41] http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/company_tax/transfer_pricing/forum/jtpf/2010/ /jtpf_2010_06_08_number_open_cases_en.pdf [42] http://www.oecd.org/document/11/0,3746,en_2649_33747_46499831_1_1_1_1,00.html;
63,4 % Anstieg gegenüber 2006. [43] Z.B. Frankreich und Vereinigtes
Königreich (19.6.2008), Niederlande und Vereinigtes Königreich (26.9.2008), Deutschland
und Vereinigtes Königreich (30.3.2010).