30.4.2004   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 117/15

1.1

Am 23. Dezember 2003 legte die Kommission einen Vorschlag für eine Richtlinie des Rates (1) zur Änderung der Richtlinie 77/388/EWG, der so genannten Sechsten Richtlinie, bezüglich des Ortes der Dienstleistung vor.

1.2

Dieser Richtlinienvorschlag, mit dem der Ort der Besteuerung von Dienstleistungen, die Steuerpflichtige einander erbringen, geändert werden soll, ist Teil des Arbeitsprogramms der Kommission für ein besseres Funktionieren des Binnenmarktes.

1.3

Am 7. Juli 2000 verabschiedete die Europäische Kommission eine Mitteilung, in der ihre „Strategie zur Verbesserung der Funktionsweise des MwSt-Systems im Binnenmarkt“ (2) erläutert wurde. Diese Strategie zielte auf die Erarbeitung eines Aktionsprogramms zur Verwirklichung vier wesentlicher Ziele ab:

Der dem EWSA zur Erörterung unterbreitete Vorschlag lässt sich dem zweiten Ziel zuordnen.

1.4

Die Verwirklichung dieser Ziele konnte durch mehrere andere Initiativen der Kommission vorangetrieben werden. So hat, was die Vereinfachung anbelangt, der Rat die Richtlinie 2000/65/EG vom 17.10.2000 verabschiedet, mit der ab dem 1.1.2003 die zuvor den Mitgliedstaaten eingeräumte Möglichkeit abgeschafft wurde, den innergemeinschaftlich tätigen Unternehmen, die in einem Mitgliedstaat Umsätze tätigen, in dem sie nicht ansässig sind, die Benennung eines Steuervertreters vorzuschreiben.

1.5

Im gleichen Zusammenhang sei lediglich zur Erinnerung die Möglichkeit aller Steuerpflichtigen erwähnt, ihren Verpflichtungen auf elektronischem Wege nachzukommen sowie die Harmonisierung des Inhaltes der Rechnungen, die Zulässigkeit einer elektronischen Rechnung und die Richtlinie über den elektronischen Handel.

2.1.1

In Artikel 9 der Sechsten Richtlinie wird der Ort der Veranlagung der für die Dienstleistungen erhobenen Mehrwertsteuer definiert. Die Besonderheit dieses Artikels besteht darin, dass in ihm eine allgemeine Grundregel aufgestellt wird, die immer seltener angewendet wird (Artikel 9 Absatz 1), und dass er Ausnahmeregelungen vorsieht, unter die derzeit immer mehr Umsätze fallen (Artikel 9 Absatz 2 und 3):

2.2.1

Die gegenwärtige Situation der Regelung über den Ort der Besteuerung von Dienstleistungen, die von einem wenig geläufigen Anwendungsgrundsatz (Besteuerung in dem Land, in dem der Dienstleistungserbringer ansässig ist) und verschiedenen Ausnahmeregelungen (Besteuerung in dem Land, in dem die Dienstleistung erbracht wird, oder Besteuerung in dem Land, in dem der Empfänger ansässig ist) geprägt ist, ist auf die Entscheidungen zurückzuführen, die bei der Verabschiedung der Sechsten Richtlinie gefällt wurden.

2.2.2

Während der vorbereitenden Arbeiten zur Erstellung dieses Textes erklärte die Kommission, dass sie sich der Schwierigkeit gegenüber gesehen habe, die verschiedenen Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten harmonisieren zu müssen, die den Ort der Besteuerung von Dienstleistungen auf unterschiedliche Weise behandelten, wobei einige Mitgliedstaaten den Ort der Niederlassung des Dienstleistungserbringers bevorzugten und andere denjenigen des Dienstleistungsempfängers.

2.2.3

Nach der Verabschiedung der Sechsten Richtlinie, die einen wichtigen Schritt in Richtung Verwirklichung des Binnenmarkts darstellte, musste die Kommission natürlich den Ort der Besteuerung von Dienstleistungen vereinheitlichen, um das Risiko der Doppelbesteuerung oder Nichtbesteuerung bestimmter Umsätze zu begrenzen oder möglichst ganz zu beseitigen. Die von der Kommission im Jahr 1978 getroffene und von allen Mitgliedstaaten befürwortete Wahl erfolgte entsprechend den damals geltenden verschiedenen Rechtsvorschriften und der Art der zu diesem Zeitpunkt am häufigsten vorkommenden Dienstleistungen.

2.3.1

Nach Ansicht des Ausschusses — der sich einer weit verbreiteten Meinung anschließt — ergeben sich aus der gegenwärtigen Situation zweierlei Arten von Folgen, die der Entwicklung des Binnenmarkts abträglich sind:

2.3.1.1

Die geltenden Bestimmungen sind sehr komplex und behindern die unbedingt notwendige Vereinfachung der Rechtsvorschriften im Bereich der Mehrwertsteuer. Sie bremsen die Tätigkeit der Unternehmen innerhalb der Union, insbesondere der KMU, und stehen im offensichtlichen Gegensatz zum erklärten Willen der Kommission, die Belastungen der Wirtschaftssubjekte und der Bürger im Allgemeinen zu vereinfachen.

2.3.1.2

Aus den geltenden Vorschriften ergeben sich ungerechte Situationen der Nichtbesteuerung oder der Doppelbesteuerung, die eine Begünstigung der außerhalb der Union ansässigen Unternehmen und eine Benachteiligung der in der Union ansässigen Unternehmen bewirken können. Dies ist im Wesentlichen darauf zurückzuführen, dass die Anwendung von Artikel 9 Absatz 2 Buchstabe e) strikt auf eine erschöpfende Aufzählung von Ausnahmen beschränkt bleibt und eine Ergänzung dieser Liste eine Änderung der Richtlinie voraussetzt, was einen langen und schwer zu vollziehenden Prozess erfordert.

2.3.2

Die Anwendung von Artikel 9 Absatz 2 Buchstabe e) lässt es aber zu, Dienstleistungen im Land des Empfängers zu besteuern, sogar dann, wenn der Dienstleistungserbringer außerhalb der EU ansässig ist und umgekehrt von in der Union ansässigen Dienstleistungserbringern erbrachte Dienstleistungen von der Steuer zu befreien, wenn diese für Empfänger erbracht werden, die nicht in der EU ansässig sind. Mit Hilfe dieses Mechanismus kann die Neutralität der Steuer gewahrt werden und können die in der Union ansässigen Unternehmen, die diese Dienstleistungen erbringen, mit den außerhalb der Union niedergelassenen Unternehmen gleichgestellt werden.

2.3.3

Diese Regelung ist jedoch nicht zwingend vorgeschrieben: wenn ein Mitgliedstaat beschließt, sie nicht anzuwenden, insbesondere wenn die betreffende Dienstleistung nicht in der oben genannten Liste aufgeführt wird, so wird bei den von den europäischen Unternehmen „exportierten“ Dienstleistungen die Mehrwertsteuer veranlagt (Ort des Dienstleistungserbringers) und bei den „importierten“ Dienstleistungen nicht, wodurch die Neutralität der Steuer aufgehoben wird und die in der Europäischen Union ansässigen Unternehmen ungebührend benachteiligt werden.

2.4.1

Um dieser Situation abzuhelfen, hat die Kommission den zur Prüfung vorliegenden Richtlinienvorschlag unterbreitet. Darin wird

2.4.1.1

Nach Auffassung der Kommission könnten mit Hilfe dieser Grundregel die vorgenannten Nachteile beseitigt werden, indem Dienstleistungen, die Steuerpflichtige einander erbringen, grundsätzlich am Ort des tatsächlichen Verbrauchs besteuert werden, der im Allgemeinen mit dem Ort der Niederlassung des Empfängers identisch ist.

2.4.1.2

Was für Nichtsteuerpflichtige erbrachte Dienstleistungen anbelangt, so bleibt der Ort der Besteuerung das Land, in dem der Dienstleistungserbringer ansässig ist.

2.4.2

Was schließlich Steuerpflichtige betrifft, die gleichzeitig der Mehrwertsteuer unterliegende Tätigkeiten und nicht steuerpflichtige Tätigkeiten ausüben, so schlägt die Kommission vor, sie als voll steuerpflichtig zu betrachten, sofern sie Empfänger einer Dienstleistung sind, es sei denn, die von ihnen erworbenen Dienstleistungen sind für den Endverbrauch bestimmt.

2.4.2.1

Durch den neuen Wortlaut von Artikel 9 der Sechsten Richtlinie kann nach Ansicht der Kommission den oben genannten Nachteilen weitgehend begegnet werden.

2.4.3

Ferner sieht der Richtlinienvorschlag eine gewisse Anzahl von Ausnahmen vor:

2.4.4

Jedoch werden durch den neuen Wortlaut des Artikels Tätigkeiten auf dem Gebiet der Wissenschaft und der Bildung aus der Ausnahmeregelung ausgeschlossen, wodurch sie wieder unter die allgemeine Grundregel fallen. Ziel ist es nach Darstellung der Kommission, die Verpflichtungen der Unternehmen zu erleichtern, die in dem für die Wirtschaftsentwicklung grundlegenden Forschungs- und Bildungsbereich tätig sind und bei denen die Gefahr der Abwanderung innerhalb der EU allein aufgrund unterschiedlicher MwSt-Sätze minimal ist.

3.1

Der Ausschuss ist mit dem Ziel des Richtlinienvorschlags und im Allgemeinen dem Wortlaut der neuen Regelung einverstanden, die jedoch noch recht kompliziert erscheint und daher Anlass für die in den folgenden Kapiteln angesprochenen Vorbehalte und Ersuche um Erklärungen geben. Andererseits erkennt er an, dass es sich um ein komplexes Thema handelt, und Vorschriften allgemeiner Natur nicht immer eine Lösung für die verschiedenen Situationen bieten können, denen sich die Unternehmen gegenübersehen.

3.2.1

Die Kommission schlägt vor, dass als Ort der Erbringung einer Dienstleistung „der Ort [gilt], an dem die Beförderung nach Maßgabe der zurückgelegten Beförderungsstrecke jeweils stattfindet“. Diese Vorschrift lässt sich nur schwer auslegen: einerseits ist nicht klar, was unter dem „Ort, an dem die Beförderung stattfindet“ zu verstehen ist (Abgangsort? Bestimmungsort?), insbesondere im Falle des Luftverkehrs, und andererseits wird der Zweifel aufgeworfen, ob so viele Mehrwertsteuerteilbeträge zu berechnen sind wie Teilstrecken in den verschiedenen Staaten zurückgelegt werden („nach Maßgabe der zurückgelegten Beförderungsstrecke“). Wenn es schon schwierig ist, Kriterien für die Beförderung über Land festzulegen, so gestalten sich bei der Beförderung in der Luft oder auf dem Seeweg die Auslegung und Anwendung umso schwieriger. Nach Ansicht des EWSA sollte die Vorschrift umformuliert und klarer gestaltet werden, aber vor allem so überarbeitet werden, dass die Beförderung von Personen genauso wie die Beförderung von Gütern behandelt wird (s. u.a. Artikel 9 e).

3.2.2

Die Kommission erklärt, in diesem Bereich sei gegenüber der derzeitigen Lage nichts verändert worden; der EWSA macht jedoch darauf aufmerksam, dass die anzuwendenden Vorschriften wie oben erwähnt äußerst kompliziert sind. Darüber hinaus werden sie in der Praxis von Fall zu Fall unterschiedlich interpretiert, was zu Auslegungszweifeln und Mehrarbeit für die Steuerpflichtigen und die Behörden führt. In diesem Bereich ist größere Klarheit und Einfachheit erforderlich. Der EWSA regt an, die Form und erforderlichenfalls den Inhalt der Vorschrift von Grund auf zu überarbeiten.

3.3.1

Die Kommission schlägt vor, diese Dienstleistungen im Land des Dienstleistungserbringers zu besteuern, sofern folgende drei Voraussetzungen gleichzeitig erfüllt sind:

3.3.2

In Bezug auf die dritte Voraussetzung erschiene die Vorschrift dann sinnvoll, wenn unter „natürliche Person“ eine natürliche Person zu verstehen wäre, die einer der Mehrwertsteuer unterliegenden Organisation angehört; in diesem Fall hielte es der EWSA allerdings für nützlich, die achte Richtlinie abzuschaffen und einen grenzüberschreitenden Vorsteuerabzug einzuführen, um den Unternehmen ihre Pflichterfüllung zu erleichtern.

3.3.3

Langfristige (mehr als 30 Tage) Miet- und Leasinggeschäfte fallen nicht in diese Ausnahmekategorie. Diese Geschäfte würden demnach im Gegensatz zur jetzigen Regelung im Land des Empfängers besteuert. Infolge dieser Änderung wäre es bestimmten Empfängern untersagt, die Vorschriften des Vorsteuerabzugs des Landes des Dienstleistungserbringers zu nutzen, wenn diese günstiger als in ihrem eigenen Land sind.

3.3.3.1

Der EWSA stellt jedoch fest, dass in diese Kategorie Geschäfte von großer wirtschaftlicher Bedeutung wie das Leasing von Flugzeugen und die Vermietung von Schiffen fallen: es kann zu einer bedeutenden Einkommensverlagerung zwischen den Staaten kommen, und eine Bilanz ihrer veränderten wirtschaftlichen Vorteile könnte die Unternehmen zu einem Standortwechsel veranlassen.

3.4.1

Gemäß Artikel 9 e gilt als Ort der Erbringung einer solchen Dienstleistung der Abgangsort der Beförderung. Nach Ansicht des Ausschusses muss geklärt werden, welche Kohärenz besteht zwischen der Behandlung der Personenbeförderung — bei der nicht unterschieden wird, ob es sich bei den beförderten Personen um Steuerpflichtige handelt oder nicht, und der „Ort, an dem die Beförderung nach Maßgabe der zurückgelegten Beförderungsstrecke jeweils stattfindet“ als Besteuerungsort vorgesehen ist — und diesem Artikel, in dem es eindeutig um für Privatpersonen durchgeführte Beförderungen geht.

3.4.2

In Absatz 2 dieses Artikels heißt es, dass die Mitgliedstaaten die Möglichkeit haben, keine Steuer auf den Teil der Beförderung zu erheben, der in Gewässern außerhalb des EU-Gebiets durchgeführt wird. Diese Ausnahme mag logisch sein, doch spricht sich der EWSA entschieden dagegen aus, den Mitgliedstaaten die (auch in anderen Artikeln eingeräumte) „Möglichkeit“ zu geben, frei über die Gewährung von Ausnahmen zu entscheiden. In einem Bereich wie dem der Steuern, in dem bei weitem noch keine Harmonisierung erreicht werden konnte, besteht die Gefahr, dass durch diese Entscheidungsfreiheit die bereits vorhandenen Unterschiede in der Behandlung der Steuerzahler noch verstärkt werden.

3.4.3

Für die Anwendung der Vorschrift gelten die obigen kritischen Bemerkungen und Anregungen (Ziffer 3.2.2).

3.5.1.

Dieser Artikel sieht vor, dass als Ort von Dienstleistungen, die von einem Dienstleistungserbringer mit Wohnsitz außerhalb der Gemeinschaft erbracht werden, der Ort gilt, an dem der Nichtsteuerpflichtige ansässig ist. Die Kommission hat klargestellt, dass sich außerhalb der EU ansässige Dienstleistungserbringer im Land des Dienstleistungsempfängers zu Mehrwertsteuerzwecken registrieren lassen, die zu zahlende Mehrwertsteuer erheben und an das Land des Dienstleistungsempfängers abführen müssen. Diese Vorschrift würde bis Ende Juli 2006 gelten. Abgesehen von der auf der Hand liegenden Überlegung, dass der Zeitraum bis zu diesem Termin äußerst kurz sein wird und keine Aussage über die zu einem späteren Zeitpunkt zu fällenden Entscheidungen gemacht wird, stellt der EWSA fest, dass eine derartige Vorschrift vielleicht von den „großen“ Erbringern elektronischer Dienstleistungen befolgt werden kann, sie aber von den „kleinen“ oder gelegentlichen Erbringern von Dienstleistungen für Privatpersonen weitgehend umgangen werden dürfte.

3.6.1

Die anderen Ausnahmen betreffen die Nichtsteuerpflichtigen, die in dem Text berücksichtigt werden müssen, da der gesamte Artikel 9 geändert wird. Die aktuellen Vorschriften bleiben bestehen und geben keinen Anlass zu Bemerkungen. Der EWSA betont, dass es zwar wünschenswert scheint, in einem späteren Stadium die für Steuerpflichtige und Nichtsteuerpflichtige geltenden Besteuerungsgrundsätze zu harmonisieren, eine solche Änderung jedoch nicht zu schwerfälligeren Formalitäten für die Dienstleistungserbringer oder Verbraucher führen sollte. Diese Entwicklung dürfte es gestatten, auf eine allgemeine Verbreitung der zentralen Anlaufstelle hinzuarbeiten, wie sie bereits bei den auf elektronischem Wege erbrachten Dienstleistungen existiert.

4.1

Als Bemerkung allgemeiner Art stellt der EWSA fest, dass der Richtlinienvorschlag in Bezug auf die Steuerpflichtigen eine weitgehende Annäherung der für den Ort der Besteuerung von Gegenständen geltenden Grundsätze und der auf Dienstleistungen anwendbaren Grundsätze ermöglicht. Dank dieser Entwicklung können die Pflichten der Unternehmen erleichtert und in bestimmten Situationen die in der Gemeinschaft niedergelassenen Unternehmen mit den außerhalb der Union ansässigen Unternehmen gleichgestellt werden, wie dies heute bei der Warenein- und -ausfuhrregelung bereits der Fall ist. Ein solcher Ansatz kann nur befürwortet werden.

4.1.1

Bei dieser Gelegenheit bringt der EWSA den Wunsch zum Ausdruck, dass die Unterschiedlichkeit der Dienstleistungen richtig bewertet und dabei zwischen Dienstleistungen im Interesse der Allgemeinheit und privaten Dienstleistungen unterschieden wird.

4.2

Der Richtlinienvorschlag muss allerdings in manchen Teilen deutlicher formuliert werden; außerdem sollte die Anzahl der „Ausnahmen von den Ausnahmen“ auf ein Minimum reduziert werden, da anderenfalls die Gefahr besteht, einen Bereich, der an und für sich schon komplex genug ist, noch komplizierter zu gestalten. Jedenfalls sind die neuen Vorschriften weit davon entfernt, das von der Kommission allgemein angestrebte Ziel der Vereinfachung zu erreichen. Darüber hinaus sollte der Text überarbeitet werden, um den Auslegungsspielraum der Mitgliedstaaten bei den Bestimmungen und den Spielraum der Selbstentscheidung der Steuerbehörden soweit wie möglich einzuengen.

4.3

Mit den neuen Vorschriften werden die Fälle auf ein Minimum reduziert, in denen der Dienstleistungserbringer verpflichtet ist, sich im Empfängerland zu Mehrwertsteuerzwecken registrieren zu lassen, wodurch das Verfahren der Umkehrung der Steuerschuldnerschaft gefördert wird: Zahlung durch den Steuerpflichtigen und daraus folgendes Recht auf Vorsteuerabzug bei steuerpflichtigen Tätigkeiten.

4.3.1

Bei dem Verfahren der Umkehrung der Steuerschuldnerschaft wird das Problem der Kontrollen in den Vordergrund gestellt; um diese Kontrollen zu gewährleisten, schlägt die Kommission vor, das bereits seit 1993 existierende und für Waren geltende MwSt-Informationsaustauschsystem MIAS auch auf Dienstleistungen auszuweiten. Allerdings funktioniert dieses System nur unzureichend, obwohl es bereits seit mehr als zehn Jahren besteht — was die Kommission auch zugibt. Die Kommission ist außerdem der Auffassung, dass die Einbeziehung der Daten über Dienstleistungen in das System der bereits für die Waren vorgesehenen Daten „keine nennenswerte zusätzliche Belastung wäre“. Der EWSA teilt diese Ansicht nicht: nicht nur wäre die zusätzliche Belastung erheblich, sondern es muss angesichts der bereits heute auftretenden Schwierigkeiten dieses Systems auch in Frage gestellt werden, ob der vorgesehene Termin für diese Einbeziehung (2008) eingehalten werden kann.

4.4

Der EWSA legt Wert auf zwei abschließende Überlegungen: Erstens ist die Mehrwertsteuer die Steuer in Europa, bei der die höchste Steuerhinterziehungsrate zu verzeichnen ist, und die Steuerhinterziehung begünstigt einerseits Betrug in großem Maßstab, von dem unter anderem die organisierte Kriminalität profitiert, und verlangt andererseits den Mitgliedstaaten beachtliche Mittel zur Bekämpfung der Steuerhinterziehung ab. Die mit der Einziehung dieser Steuer verbundenen Kosten sind zwar nicht bekannt, aber sicher sehr hoch. Es sollte der Schluss gezogen werden, dass diese Situation nicht den Vorschriften, sondern dem System selbst zuzuschreiben ist; es wäre für die Fachleute an der Zeit, über alternative Systeme nachzudenken, die ein Steueraufkommen gewährleisten, das dem heutigen zumindest gleichkommt, aber weniger kostspielig für die Allgemeinheit sind und eine effizientere Steuereinziehung ermöglichen. Der EWSA hält den Zeitpunkt für gekommen, dass die Kommission und die Mitgliedstaaten eine „Denkfabrik“ aus Sachverständigen, Wirtschaftlern, Steuerfachleuten und Technikern schaffen, um eine innovative und mutige Lösung zu finden.

4.4.1

Die zweite Überlegung ist sozioökonomischer Natur: Die Anwendung der MwSt mit all ihren angesprochenen Mängeln schafft im Binnenmarkt eine Ungleichbehandlung zwischen Bürgern/Verbrauchern, die das genaue Gegenteil jener Kohäsionspolitik ist, über die gesprochen wird, die jedoch noch zahlreiche Ausnahmen von der Regel zulässt. Eine Überarbeitung der MwSt-Regelungen ist auch in dieser Hinsicht erforderlich.