52003PC0558(02)

Vorschlag für eine VERORDNUNG DES RATES zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1030/2002 zur einheitlichen Gestaltung des Aufenthaltstitels für Drittstaatenangehörige

(von der Kommission vorgelegt)

BEGRÜNDUNG

1. EINFÜHRUNG

Nach den tragischen Vorkommnissen vom 11. September 2001 forderten die Mitgliedstaaten die Kommission auf, umgehend Maßnahmen zur Verbesserung der Dokumentensicherheit zu ergreifen. Auf jeden Fall müsse es möglich sein, Personen aufzuspüren, die sich mit gefälschten amtlichen Dokumenten Zutritt zum Gebiet der Europäischen Union zu verschaffen suchten. Die Verwendung erfundener oder falscher Identitäten sei am besten dadurch zu verhindern, dass gründlicher kontrolliert werde, ob es sich bei der Person, die ein Dokument vorlegt, tatsächlich um die Person handelt, der das Dokument ausgestellt worden ist.

Einer der Schwachpunkte des zu dieser Zeit geltenden Systems war, dass weder das Visum noch der Aufenthaltstitel, die als Aufkleber angebracht waren, ein Lichtbild oder ein sonstiges verlässliches Identifizierungsmittel beinhalteten. Absolutes Minimum war daher, für beide Dokumente die Einarbeitung eines hohen Sicherheitsanforderungen genügenden Lichtbildes vorzusehen.

Entsprechende Vorschläge wurden dem Rat und dem Europäischen Parlament im September 2001 unterbreitet. Am 18. Februar 2002 wurde die Änderung der einheitlichen Visagestaltung durch die Verordnung (EG) Nr. 334/2002 vom 18. Februar 2002 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1683/95 über eine einheitliche Visagestaltung [1] angenommen. Am 13. Juni 2002 wurde die Verordnung (EG) Nr. 1030/02 zur einheitlichen Gestaltung des Aufenthaltstitels für Drittstaatenangehörige [2] erlassen. Die Kommission nahm die zusätzlichen technischen Spezifikationen betreffend Visa und Aufenthaltstitel am 3. Juni 2002 bzw. 14. August 2002 an [3]. Die Mitgliedstaaten müssen die neuen Spezifikationen bis zum 3. Juni 2007 bzw. 14. August 2007 umsetzen.

[1] ABl. L 53, vom 23.2.2002, S. 7.

[2] ABl. L 157 vom 15.6.2002, S. 1.

[3] Entscheidungen der Kommission C(2002) 2002 und C(2002) 3069, nicht veröffentlicht.

Die Mitgliedstaaten haben jedoch darauf hingewiesen, dass sie eine weitere Stärkung der Sicherheitsstandards bei der einheitlichen Visagestaltung und bei Reisedokumenten allgemein wünschen und biometrische Identifikatoren in Visa und Aufenthaltstiteln für Drittstaatsangehörige befürworten, um den Zusammenhang zwischen Inhaber, Reisepass und Visum zuverlässig feststellen zu können.

Auf der informellen Tagung der Minister für Justiz und Inneres vom 28. und 29. März 2003 in Veria forderten die Mitgliedstaaten erneut einen Vorschlag der Kommission zur Einbeziehung biometrischer Identifikatoren in die einheitliche Gestaltung von Visa und Aufenthaltstiteln für Drittstaatsangehörige. Kommissionsmitglied Vitorino verpflichtete sich zur Vorlage eines Vorschlags, unterstrich aber, dass ein kohärentes Vorgehen in Bezug auf alle Reisedokumente, einschließlich EU-Pässen, wünschenswert sei. Dies sei umso wichtiger, als nach den neuen amerikanischen Vorschriften Reisepässe von Bürgern, die ab 26. Oktober 2004 ohne Visum in die USA einreisen können, biometrische Daten enthalten müssen, was ein gemeinsames Vorgehen auf EU-Ebene erforderlich macht.

Der Europäische Rat in Thessaloniki vom 19. und 20. Juni 2003 bekräftigte, dass "in der EU ein kohärenter Ansatz in Bezug auf biometrische Identifikatoren oder biometrische Daten verfolgt werden [muss], der in harmonisierte Lösungen für Dokumente für Staatsangehörige von Drittländern, Pässe für EU-Bürger und Informationssysteme (VIS und SIS II) mündet". Er forderte die Kommission auf, "entsprechende Vorschläge auszuarbeiten und mit dem Bereich Visa zu beginnen".

Die einheitliche Visagestaltung, der Aufenthaltstitel für Drittstaatsangehörige und das Visa-Informationssystem werden demzufolge in engem Zusammenhang gesehen.

Auf den Tagungen des Europäischen Rates von Laeken und Sevilla wurde ebenso wie im Gesamtplan zur Bekämpfung von illegaler Einwanderung und Menschenhandel der Einführung eines gemeinsamen Visa-Informationssystems (VIS) hohe Priorität eingeräumt. Der Rat erließ im Juni 2002 Leitlinien zur Einrichtung eines derartigen Systems und forderte die Kommission auf, eine Durchführbarkeitsstudie auf der Grundlage dieser Leitlinien vorzunehmen. Nach diesen Leitlinien werden mit dem VIS insbesondere folgende Ziele angestrebt: Erleichterung der Betrugsbekämpfung, Verhinderung von "visa shopping", Verbesserung der Unterrichtung über Visumangelegenheiten, Erleichterung der Identifizierung zum Zweck der Anwendung der Verordnung Dublin II und von Rückführungsverfahren, effizientere Gestaltung der gemeinsamen Visapolitik und Beitrag zur inneren Sicherheit sowie zur Terrorismusbekämpfung. Das VIS soll ein zentrales Visa-Informationssystem (C-VIS) und in jedem Mitgliedstaat ein nationales Visa-Informationssystem (N-VIS) umfassen. In der nunmehr vorliegenden Durchführbarkeitsstudie werden die technischen und finanziellen Aspekte des VIS analysiert. Die Bedeutung der biometrischen Daten für die Effizienz des Systems insgesamt muss herausgestellt werden, zumal sich die Verwendung biometrischer Indikatoren in diesem bisher unbekannten Umfang in technischer und finanzieller Hinsicht nachhaltig auf das System auswirken wird.

Die Vorschläge werden von wesentlicher Bedeutung für die Wahl der im VIS anzuwendenden biometrischen Indikatoren sein, da diese im Interesse der Kohärenz stets dieselben sein müssten. Die Verwendung von biometrischen Identifikatoren muss außerdem im Einklang mit den Anforderungen des VIS stehen, um die Identifikation zu ermöglichen (One-to-many-Verfahren).

2. ZIEL DER VORSCHLAEGE

Als ersten Schritt legt die Kommission diese Vorschläge zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1683/1995 über eine einheitliche Visagestaltung und Nr. 1030/2002 zur einheitlichen Gestaltung des Aufenthaltstitels für Drittstaatenangehörige vor.

Die weiteren Maßnahmen, die Dokumente von EU-Bürgern betreffen, folgen noch in diesem Jahr.

Mit ihren Vorschlägen verfolgt die Kommission zwei Ziele:

- die Frist zur Umsetzung der Lichtbild-Bestimmung von 2007 auf 2005 vorzuverlegen und gleichzeitig

- die Mitgliedstaaten zu verpflichten, auf eine harmonisierte Art und Weise biometrische Identifikatoren in Visa und Aufenthaltstitel für Drittstaatsangehörige zu integrieren und Interoperabilität zu gewährleisten.

Das digitale Foto soll nicht nur in das Visum integriert, sondern auch zur Integration des Gesichtsbildes als wichtigster interoperabler biometrischer Identifikator verwendet und neben sonstigen Informationen auf einem Datenträger mit ausreichender Kapazität gespeichert werden. Die Vorverlegung der Umsetzungsfrist ergibt sich daraus als logische Folge. Einige Mitgliedstaaten haben dem Fristende, d. h. 2007, vorgegriffen und die Verordnungen umgesetzt.

3. WAHL DER BIOMETRISCHEN MERKMALE

Die Kommissionsvorschläge sehen die obligatorische Speicherung des Gesichtsbildes als wichtigsten biometrischen Identifikator vor, um Interoperabilität zu gewährleisten. Als zweites biometrisches Merkmal soll der Fingerabdruck aufgenommen werden, da er sich am besten für so genannte "Hintergrund-Kontrollen", d. h. die Identifikation in Datenbanken (One-to-many-Verfahren) eignet. Mit der Wahl dieser Identifikatoren soll vor allem eine Lösung angeboten werden, die ein sehr hohes Maß an Sicherheit und die besten technischen Ergebnisse gewährleistet. Man geht davon aus, dass die geltenden Sicherheitsnormen durch die Integration zweier biometrischer Identifikatoren noch weiter verbessert wird. Neue Techniken sollen durch die Einführung einer verlässlicheren Verbindung zwischen dem Inhaber und dem Visum bzw. dem Aufenthaltstitel nicht nur zur Bekämpfung der Dokumentenfälschung, sondern auch der betrügerischen Verwendung von Dokumenten eingesetzt werden.

Bei der Wahl der am besten geeigneten biometrischen Identifikatoren wurden die Arbeiten der Internationalen Zivilluftfahrt-Behörde (ICAO), die bei der Entwicklung einschlägiger internationaler Normen führend ist, und die Ergebnisse der Durchführbarkeitsstudie zum Visa-Informationssystem (VIS) berücksichtigt. Auch darf nicht in Vergessenheit geraten, dass ein angemessenes Gleichgewicht zwischen der Stärkung der Sicherheit und der Achtung der Persönlichkeitsrechte der Betreffenden zu gewährleisten ist.

Die ICAO hat das Gesichtsbild als das wichtigste interoperable biometrische Merkmal und den Fingerabdruck und/oder die Iris-Erkennung als fakultative biometrische Identifikatoren für Bürger jener Länder, die diese Informationen für Datenbank-Nachforschungen verlangen, gewählt.

In der VIS-Durchführbarkeitsstudie wird der Fingerabdruck aller zehn Finger von Visum-Antragstellern (Ziffer 3.3.5.1, S. 45) befürwortet, da nur dieses Verfahren nachweislich ein hohes Maß an Sicherheit bietet. Der Fingerabdruck ist der älteste und am meisten ausgereifte biometrische Identifikator und wird in allen Mitgliedstaaten für die nationalen Datenbanken genutzt.

Der erste biometrische Identifikator, das hochauflösende elektronische Bild, ist bereits verfügbar, da es ab 2007 in das Visum integriert werden soll. Dies ist ein weiteres Argument dafür, die Umsetzungsfrist für die Integration des Lichtbilds in das Visum und den Aufenthaltstitel vorzuziehen, und wird die Sicherheit des einheitlichen Formats verbessern. An Grenzen könnte die elektronische Aufzeichnung genutzt werden, um das Bild auf dem Bildschirm wiederzugeben, sowie zusätzlich eine Sichtkontrolle, auch wenn keine Technik zur Gesichtserkennung eingesetzt wird. Dies entspräche einer Basisanwendung des digitalen Lichtbilds. Eine fortgeschrittenere Anwendung bestuende im Einsatz von Gesichtserkennungssystemen mit dem digitalen Lichtbild. Dazu müssten die notwendigen Techniken und Ausrüstungen an den Grenzübertrittsstellen vorhanden sein. Den Mitgliedstaaten bleibt überlassen, ob sie nur das Foto auf dem Bildschirm abbilden oder das gesamte Gesichtserkennungsprogramm ablaufen lassen wollen. Die Einhaltung der von der ICAO entwickelten Qualitätsnormen für das digitale Lichtbild wäre wichtig, um Interoperabilität zu gewährleisten. Die Kommission stellt die Wahl der Technologie in das Ermessen der Mitgliedstaaten.

Die Aufnahme eines zweiten biometrischen Identifikators sollte hingegen nicht den Mitgliedstaaten überlassen bleiben, da für eine ausreichende Übereinstimmungsquote mindestens zwei Identifikatoren erforderlich sind. Ohnehin bedürfte es eines zweiten biometrischen Identifikators, wenn der erste aus irgendeinem Grund nicht integriert werden kann. Durch die zusätzliche Speicherung der Fingerabdrücke wird die höchste Übereinstimmungsquote gewährleistet, und Nachforschungen in Datenbanken sind möglich.

Nach den Vorschlägen sollen nur zwei Fingerabdruckbilder auf dem Dokument gespeichert werden. Anfänglich sollen sie nur zu Verifikationszwecken (One-to-one-Verfahren) genutzt werden, Nachforschungen im VIS werden nicht angestellt. Erweist sich die Fehlerquote bei der Verifikation als zu hoch, wäre gegebenenfalls die Anzahl der Fingerabdrücke zu überdenken. Zudem ist auch die Speicherkapazität eines kontaktlosen Chips zumindest in der Anfangszeit auf zwei Fingerabdruckbilder begrenzt.

Die Anforderungen an die Qualität der Fingerabdruckbilder sollten vom Ausschuss nach Artikel 6 der Verordnung (EG) Nr. 1683/95 festgelegt werden. Der Fingerabdruck wird vom "flachen" Finger genommen und nicht "gerollt". Bei letzterem wird eine zweite Person tätig. Der physische Kontakt zwischen Konsulatsbediensteten und Visum-Antragstellern soll aber gerade vermieden werden; der gerollte Fingerabdruck ist somit auszuschließen.

Den Mitgliedstaaten könnte bei der Umsetzung der Bestimmungen jedoch eventuell mehr Flexibilität zugestanden werden. Das Gesichtsbild soll aus Gründen der Interoperabilität als erster biometrischer Identifikator eingeführt werden. Doch die Einführung des obligatorischen Fingerabdrucks muss nicht unbedingt bereits zu diesem Zeitpunkt erfolgen, da noch nicht entschieden ist, ob das VIS von Anfang an biometrische Daten beinhalten soll. Die Aufnahme von Fingerabdrücken könnte schrittweise in dem Maße wie die Einführung des Visa-Informationssystems erfolgen, da die Infrastruktur möglicherweise nicht zur selben Zeit in allen Konsulaten vorhanden sein wird.

Die Iris-Erkennung soll nicht als biometrischer Identifikator aufgenommen werden, da ein amerikanisches Unternehmen das Patent an dem Verfahren besitzt. Zudem handelt es sich dabei um eine relativ neue Technologie (mit der Entwicklung wurde 1992 begonnen), die für die Verwendung für Datenbanken noch nicht ausgereift ist.

4. KONTROLLSTELLEN FÜR DATENSCHUTZ

Die beiden Verordnungen bieten den Mitgliedstaaten lediglich die Rechtsgrundlage für die Speicherung biometrischer Daten auf der einheitlichen Visummarke und dem Aufenthaltstitel für Drittstaatsangehörige. dabei haben sie die vom Ausschuss gemäß Artikel 6 der Verordnung (EG) Nr. 1683/95 über eine einheitliche Visagestaltung festgelegten technischen Spezifikationen einzuhalten. Die Mitgliedstaaten sind für die Verarbeitung der biometrischen Daten zuständig.

Die Richtlinie 95/46/EG zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr [4] gilt für die Verarbeitung personenbezogener, einschließlich biometrischer, Daten durch die Mitgliedstaaten im Rahmen des Gemeinschaftsrechts.

[4] ABl. L 281 vom 23.11.1995, S. 31.

Gemäß Artikel 28 der Richtlinie 95/46/EG haben die Mitgliedstaaten Kontrollstellen eingerichtet, die die Anwendung der von den Mitgliedstaaten zur Umsetzung dieser Richtlinie erlassenen einzelstaatlichen Vorschriften in ihrem Hoheitsgebiet überwachen. Diese Stellen nehmen die ihnen zugewiesenen Aufgaben in völliger Unabhängigkeit wahr.

Die Kontrollstellen sind befugt, datenschutzbezogene Eingaben von Personen oder sie vertretenden Verbänden entgegenzunehmen.

Sie verfügen über

* Untersuchungsbefugnisse, wie

- das Recht auf Zugang zu Daten, die Gegenstand von Verarbeitungen sind,

- das Recht auf Einholung aller für die Erfuellung ihres Kontrollauftrags erforderlichen Informationen;

* wirksame Einwirkungsbefugnisse, wie die Möglichkeit,

- vor der Durchführung der Verarbeitungen Stellungnahmen abzugeben,

- für eine geeignete Veröffentlichung der Stellungnahmen zu sorgen,

- die Sperrung, Löschung oder Vernichtung von Daten anzuordnen;

- das vorläufige oder endgültige Verbot einer Verarbeitung anzuordnen oder eine Verwarnung oder Ermahnung an den für die Verarbeitung Verantwortlichen zu richten, oder

- die Parlamente oder andere politische Institutionen zu befassen;

* das Klagerecht oder eine Anzeigebefugnis bei Verstößen gegen die einzelstaatlichen Vorschriften zur Umsetzung der Richtlinie 95/46/EG.

Gegen beschwerende Entscheidungen der Kontrollstelle steht der Rechtsweg offen.

Die Kontrollstellen legen regelmäßig einen Tätigkeitsbericht vor und können durch eine Stelle eines anderen Mitgliedstaats ersucht werden, ihre Befugnisse auszuüben.

Wie aus dem ersten Bericht der Kommission über die Durchführung der Richtlinie 95/46/EG [5] hervorgeht, verfügen die Kontrollstellen gegenwärtig nicht über die Mittel zur Erfuellung ihrer vielfältigen Aufgaben. Die Kontrolle der Verarbeitung biometrischer Informationen wird ihre Arbeitsbelastung erhöhen, sodass ihnen zusätzliche Ressourcen zur Verfügung gestellt werden müssen.

[5] KOM(2003)265 endgültig vom 15.5.2003.

Der Bericht stellt dazu Folgendes fest: "Diese Gegebenheiten, insbesondere die fehlenden Mittel, bereiten auch den Kontrollstellen selbst in vielen Mitgliedstaaten Sorge. Mittelknappheit kann die Unabhängigkeit beeinträchtigen, aber die Unabhängigkeit bei Entscheidungen ist eine Bedingung sine qua non für das einwandfreie Funktionieren des Systems. Dieser Aspekt muss eingehender geprüft werden, aber wenn die Trends sich bestätigen, ist das sehr bedenklich und Kommission, Mitgliedstaaten und Kontrollstellen müssen gemeinsam Ursachenforschung betreiben und gangbare Lösungen erarbeiten. Da die drei Phänomene miteinander verflochten sind, kann die Lösung eines dieser Probleme auch positive Auswirkungen auf die anderen haben. Eine nachdrücklichere und wirksamere Durchsetzung wird zu einem höheren Befolgungsgrad der Vorschriften führen. Eine bessere Befolgung der Vorschriften wird sich darin äußern, dass die für die Verarbeitung Verantwortlichen die Betroffenen umfassender und besser über die Verarbeitung als solche und über ihre gesetzlichen Rechte informieren, was sich positiv auf den Kenntnisstand der Bürger allgemein in Sachen Datenschutz auswirken wird.

Technologieerzeugnisse sollten in jedem Fall in Übereinstimmung mit den geltenden Datenschutzvorschriften entwickelt werden. Aber die Rechtskonformität ist nur der erste Schritt. Das Ziel sollte die Entwicklung von Produkten sein, die nicht nur die gesetzlichen Anforderungen erfuellen und den Datenschutz fördern, sondern nach Möglichkeit auch den Datenschutz verbessern. Produkte, die den Datenschutz gewährleisten, sind Erzeugnisse, die voll und ganz den Anforderungen der Richtlinie entsprechen, Produkte, die den Datenschutz fördern, gehen einen Schritt weiter, und zwar durch einige Eigenschaften, die bestimmte Aspekte des Datenschutzes für den Benutzer besser zugänglich machen, wie beispielsweise sehr benutzerfreundliche Informationen oder die einfache Wahrnehmung von Nutzerrechten. Den Datenschutz verbessernde Produkte sind diejenigen, die auf eine maximale Nutzung wirklich anonymer Daten ausgelegt sind."

Die Arbeitsgruppe, die gemäß Richtlinie 95/46/EG eingerichtet wurde und die Kommission in Datenschutzangelegenheiten beraten soll, hat am 1. August 2003 ein Arbeitsdokument über biometrische Identifikatoren angenommen (Arbeitsunterlage Nr. WP 80). Darin werden die Grundsätze des Zwecks und der Verhältnismäßigkeit sowie die Themen Information des Datennutzers, Mitteilung, Sicherheitsmaßnahmen und Regelungen für sensible Daten behandelt.

Bei der Aufnahme biometrischer Identifikatoren gemäß den beiden Verordnungen ist diesen Überlegungen Rechnung zu tragen. Die Maßnahmen zur Stärkung der öffentlichen Sicherheit müssen die Grundrechte und -freiheiten der betreffenden Personen achten. Dies bedeutet eine Aufstockung des Personals in den einzelstaatlichen Datenschutz-Kontrollstellen, um eine wirkungsvolle Kontrolle sicherzustellen und zu gewährleisten, dass die gewählten Technologien mit der Richtlinie 95/46/EG in Einklang stehen.

Die Kommission wird daher die Vorschläge auch der Arbeitsgruppe gemäß Artikel 29 der Richtlinie 95/46/EG zwecks Konsultation gemäß Artikel 30 dieser Richtlinie vorlegen.

Künftig wäre jedoch in Fragen des Datenschutzes ein zentrales Vorgehen wünschenswert. Sollte im Rahmen von VIS und SIS die Einrichtung einer Agentur auf Gemeinschaftsebene beschlossen werden, übernähme die durch die Verordnung (EG) Nr. 45/2001 geschaffene unabhängige Kontrollbehörde die Verpflichtungen in Bezug auf den Datenschutz.

5. AUFBAU DER VORSCHLAEGE

Mit den vorgeschlagenen Verordnungen sollen die beiden bestehenden Verordnungen dahin gehend geändert werden, dass es den Mitgliedstaaten möglich ist, das Gesichtsbild und die Fingerabdrücke in die einheitliche Visummarke und den Aufenthaltstitel zu integrieren.

In den Vorschlägen ist nur die Bestimmung der biometrischen Identifikatoren vorgesehen. Auf technische Einzelheiten wird nicht eingegangen.

Die technischen Durchführungsbefugnisse für die Vorschläge sollen der Kommission übertragen werden, die von dem Ausschuss nach Artikel 6 der Verordnung (EG) Nr. 1683/95 über eine einheitliche Visagestaltung im Einklang mit dem Verfahren gemäß Artikel 5 des Beschlusses 1999/468/EG [6] auf der Grundlage von Artikel 7 dieses Beschlusses unterstützt wird. Nach diesem Verfahren werden die technischen Spezifikationen festgelegt, um die Dokumente an die erforderlichen Sicherheitsstandards anzupassen. So muss der Ausschuss beispielsweise eine Entscheidung über die Entwicklung einer Norm für den Datenträger und seine Kapazität sowie über die Sicherung der gespeicherten Informationen, z. B. durch Verwendung einer geeigneten PKI (Public Key Infrastructure) und die digitale Signatur treffen. Der Ausschuss sollte außerdem festlegen, welche Bedingungen erfuellt sein müssen, damit zwei Fingerabdrücke auf der Visummarke gespeichert werden können. Der Vorteil dabei ist, dass technische Sachverständige den Bedarf ermitteln und die Anforderungen zügiger beschlossen werden können. Der Ausschuss kann außerdem neue technische Entwicklungen rascher berücksichtigen.

[6] ABL. L 184 VOM 17.7.1999, S. 23.

6. RECHTSGRUNDLAGE

Der Vorschlag betreffend Visa stützt sich auf Artikel 62 Absatz 2 Buchstabe b Ziffer iii EG-Vertrag, dem zufolge die Kommission Vorschläge für die einheitliche Visumgestaltung machen kann.

Rechtsgrundlage des Vorschlags betreffend den Aufenthaltstitel für Drittstaatenangehörige ist Artikel 63 Absatz 3 Buchstabe a EG-Vertrag.

Die in den beiden Vorschlägen vorgesehenen Änderungen sollten auf denselben Bestimmungen gründen.

Die Verordnung (EG) Nr. 1030/2002 zur einheitlichen Gestaltung des Aufenthaltstitels für Drittstaatenangehörige wurde als Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands betrachtet. Dies gilt auch für die Verordnung zur Änderung dieser Verordnung.

7. AUSWIRKUNGEN AUF DIE PROTOKOLLE IM ANHANG ZUM EG-VERTRAG

Die Rechtsgrundlagen für die Vorschläge zu von den Mitgliedstaaten ausgestellten Dokumenten für Drittstaatsangehörige, zur einheitlichen Visummarke und zum Aufenthaltstitel für Drittstaatsangehörige fallen unter Titel IV EG-Vertrag; dies bedingt die unterschiedliche Handhabung für das Vereinigte Königreich, Irland und Dänemark gemäß den diesbezüglichen Protokollen.

7.1 Vereinigtes Königreich und Irland

Nach Artikel 2 des Protokolls über die Position des Vereinigten Königreichs und Irlands im Anhang zum Vertrag über die Europäische Union und zum Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft sind "Vorschriften des Titels IV des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, nach jenem Titel beschlossene Maßnahmen, (...) für das Vereinigte Königreich oder Irland nicht bindend oder anwendbar".

Nach Artikel 3 dieses Protokolls kann das Vereinigte Königreich oder Irland allerdings "dem Präsidenten des Rates innerhalb von drei Monaten nach der Vorlage eines Vorschlags oder einer Initiative gemäß Titel IV des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft beim Rat schriftlich mitteilen, dass es sich an der Annahme und Anwendung der betreffenden Maßnahme beteiligen möchte, was dem betreffenden Staat daraufhin gestattet ist."

Gemäß Artikel 3 des Protokolls hat das Vereinigte Königreich mit Schreiben vom 3. Juli 2001 mitgeteilt, dass es sich an der Annahme und Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 1030/02 zur einheitlichen Gestaltung des Aufenthaltstitels für Drittstaatenangehörige beteiligen möchte.

7.2 Dänemark

a) Verordnung zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1683/95 über eine einheitliche Visagestaltung

Gemäß dem Protokoll über die Position Dänemarks, das mit dem Vertrag von Amsterdam in den Anhang zum EU- und zum EG-Vertrag aufgenommen wurde, beteiligt sich das Land nicht an der Annahme von Maßnahmen durch den Rat, die nach Titel IV EG-Vertrag vorgeschlagen werden, mit Ausnahme der "Maßnahmen zur Bestimmung derjenigen Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen der Mitgliedstaaten im Besitz eines Visums sein müssen, sowie Maßnahmen zur einheitlichen Visumgestaltung" (ex-Artikel 100 c).

Dieses Zitat aus dem Protokoll macht deutlich, dass Dänemark seine Verpflichtungen aus dem Maastrichter Vertrag erfuellen will (Artikel 100 c EG-Vertrag und Verordnungen (EG) Nr. 1683/95 und Nr. 574/99). Die Kommission ist ausgehend von ihrer Auslegung von ex-Artikel 100 c der Ansicht, dass Artikel 62 Absatz 2 Buchstabe b Ziffer iii) EG-Vertrag keine Neuerung gegenüber ex-Artikel 100c darstellt, sondern lediglich das im alten Artikel 100 c festgeschriebene Ziel bestätigt und präzisiert. Nach der Vorlage der Vorschläge für eine Verordnung aufgrund von Artikel 62 Absatz 2 Buchstabe b Ziffer iii) wie die Änderung der Verordnung Nr. 1683/95 sollte sich Dänemark umfassend am Rechtsetzungsverfahren beteiligen.

b) Verordnung zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1030/2002 zur einheitlichen Gestaltung des Aufenthaltstitels für Drittstaatenangehörige

Wenn mit den Vorschlägen, wie im vorliegenden Fall, jedoch der Schengen-Besitzstand weiterentwickelt werden soll, kommt Artikel 5 des Protokolls zur Anwendung, der lautet: "Dänemark beschließt innerhalb von sechs Monaten, nachdem der Rat über einen Vorschlag oder eine Initiative zur Ergänzung des Schengen-Besitzstands nach den Bestimmungen des Titels IV des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft beschlossen hat, ob es diesen Beschluss in einzelstaatliches Recht umsetzt".

7.3 Norwegen und Island

Am 18. Mai 1999 schloss der Rat auf der Grundlage von Artikel 6 Absatz 1 des Schengen-Protokolls ein Übereinkommen mit Norwegen und Island über die Assoziierung dieser beiden Staaten bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands [7].

[7] ABl. L 176 vom 10.7.1999, S. 35.

Nach Artikel 1 des Übereinkommens werden Island und Norwegen bei der Tätigkeit der Europäischen Gemeinschaft und der Europäischen Union in den Bereichen, die Gegenstand der in Anhang A (Bestimmungen des Schengen-Besitzstands) und Anhang B (Bestimmungen von Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft, die entsprechende Bestimmungen des Schengener Übereinkommens ersetzen oder aufgrund dieses Übereinkommens angenommen wurden) genannten Bestimmungen sind, sowie bei der Weiterentwicklung dieser Bestimmungen assoziiert.

Nach Artikel 2 müssen Island und Norwegen die Rechtsakte und Maßnahmen, die von der Europäischen Union zur Änderung oder unter Zugrundelegung der in den Anhängen A und B genannten Bestimmungen angenommen werden, umsetzen und anwenden.

Anhang B enthält u. a. die Verordnung (EG) Nr. 1683/95 des Rates vom 29. Mai 1995 über eine einheitliche Visagestaltung. Die Verordnung zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1030/2002 zur einheitlichen Gestaltung des Aufenthaltstitels für Drittstaatenangehörige baut auf dem Schengen-Besitzstand auf, wie in Anhang A des Übereinkommens definiert.

Eine Änderung dieser Verordnung muss daher im "Gemischten Ausschuss" nach Artikel 4 des Übereinkommens erörtert werden, um Norwegen und Island Gelegenheit zu geben, "ihre Schwierigkeiten in bezug auf einen bestimmten Rechtsakt oder eine bestimmte Maßnahme darzulegen" und "zu Fragen der Weiterentwicklung von für sie wichtigen Bestimmungen oder deren Umsetzung Stellung zu nehmen".

8. SUBSIDIARITÄT UND VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT

Nach Artikel 5 EG-Vertrag gehen "die Maßnahmen der Gemeinschaft nicht über das für die Erreichung der Ziele dieses Vertrags erforderliche Maß hinaus". Um das Ziel des Vorschlags und seine Durchführung so effizient wie möglich verwirklichen zu können, muss eine möglichst einfache Form des Gemeinschaftshandelns gewählt werden.

Durch die vorgeschlagenen Maßnahmen, die eine Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands bewirken werden, sollen zwei Verordnungen geändert werden, um eine harmonisierte Anwendung des Schengen-acquis in allen Mitgliedstaaten, die ihn anwenden, zu gewährleisten.

Daher wird die Form der Verordnung gewählt. Die Harmonisierung der Dokumentenformate und ihrer Sicherheitsmerkmale wird Schutz vor Fälschung garantieren. Durch die Verhinderung der Fälschung und Verfälschung von Reise- und Aufenthaltstiteln beabsichtigt die Kommission, das hohe Sicherheitsniveau - ein Ziel des Vertrags und des Europäischen Rates von Tampere - zu verstärken. Dieses Maß an Harmonisierung kann nur durch eine Gemeinschaftsmaßnahme erreicht werden, wie die Annahme mehrerer Instrumente zur Erhöhung der Dokumentensicherheit bereits deutlich gemacht hat.

Mit den Vorschlägen zur Integration biometrischer Identifikatoren in die einheitliche Visummarke und den einheitlichen Aufenthaltstitel sollen diese Dokumente fälschungs- und verfälschungssicherer und rechtsverbindlich und so gestaltet werden, dass sie leicht an neue Gegebenheiten angepasst werden können; diese Dokumente müssen besonderen Situationen beim Überschreiten der Außengrenzen der Europäischen Union gerecht werden und daher für die gesamte EU einheitlich sein. Darüber hinaus schaffen sie eine verlässliche Verbindung zwischen dem Dokument und dem Inhaber. Dass Verordnungen statt Richtlinien vorgeschlagen werden, erklärt sich dadurch, dass das Ziel eine völlig einheitliche Gestaltung dieser Dokumente und ihrer biometrischen Identifikatoren ist, den Mitgliedstaaten also kein Ermessensspielraum zugestanden werden kann.

9. FINANZIELLE AUSWIRKUNGEN

Die finanziellen Auswirkungen dieser Legislativmaßnahmen lassen sich nur schwer genau beziffern, weil der Ausschuss nach Artikel 6 der Verordnung (EG) Nr. 1683/95 über eine einheitliche Visagestaltung die genauen Anforderungen erst noch bestimmen muss.

Auf jeden Fall muss die technische Ausrüstung vorhanden sein, um das Lichtbild in das Visum bzw. den Aufenthaltstitel für Drittstaatsangehörige integrieren bzw. für die Zwecke des VIS nutzen zu können. Dazu müssen folgende technische Anforderungen erfuellt sein:

- Datenträger

Der kontaktlose Mikrochip ist zurzeit der geeignetste Datenträger. Der Chip ist für die Speicherung der biometrischen Information und des Sicherheitscodes (digitale Signatur im Rahmen der PKI) erforderlich. Die ICAO empfiehlt als Mindeststandard einen 32-K-Chip. Da jedoch ein Gesichtsbild und zwei Fingerabdruckbilder gespeichert werden müssen, wäre ein 64-K-Chip angebracht, insbesondere, wenn die Mitgliedstaaten zusätzlich alphanumerische Daten aufnehmen wollen.

Die Kosten eines solchen Mikrochips sind bisher nicht bekannt. Die technische Entwicklung geht rasch vonstatten, und angesichts des Bedarfs von 25 Mitgliedstaaten wird sich der Preis beträchtlich verringern. Überdies könnte die Kommission nach einer Ausschreibung eine "Gruppenbestellung" aufgeben, um einen günstigeren Preis zu bekommen.

- Ausrüstung für die Erfassung

Die Mitgliedstaaten müssen die Ausrüstung für die Erfassung dort installieren, wo die Daten produziert werden. Im Falle der Aufnahme zweier biometrischer Identifikatoren (Gesicht und Fingerabdruck) wären entweder zwei Erfassungssysteme oder ein kombiniertes System erforderlich (z. B. Desktop mit Kamera und einer Fingerabdruck-Erfassungsstation). Die Preise von Geräten zur Erfassung eines einzigen Fingerabdrucks liegen weit unter denen zur Erfassung mehrerer Fingerabdrücke. Damit die Daten lange (bis zu zehn Jahren) verwendbar sind, müssen hochwertige Geräte genutzt werden.

- Verifikationssysteme

Verifikationssysteme müssen an Grenzübergängen installiert werden. Sie sind so zu konzipieren und zu bauen, dass eine zügige Informationsverarbeitung möglich ist, denn die Mitgliedstaaten werden lange Wartezeiten an der Grenze vermeiden wollen. Die Systeme dürften nicht nur auf Situationen ausgelegt sein, in denen alles problemlos vonstatten geht, sondern müssten "robust" genug sein, um Schwierigkeiten bewältigen zu können.

- Datenverwaltung

Die Sicherheit wäre ein entscheidender Faktor für den Erfolg und die Akzeptanz des Systems.

10. ANALYSE DER ARTIKEL

9.1 Artikel 1

Absatz 1 ergänzt Artikel 2 beider Verordnungen um zwei Buchstaben; dieser Artikel überträgt dem Ausschuss gemäß Artikel 6 der Verordnung 1683/95 über eine einheitliche Visagestaltung, weitere technische Spezifikationen im Zusammenhang mit der Anbringung biometrischer Identifikatoren festzulegen.

Absatz 2 ändert Artikel 4 beider Verordnungen. Bei der Aufnahme biometrischer Identifikatoren soll die Speicherung persönlicher Daten auf dem Visum auf die in der Verordnung, im Anhang zur Verordnung oder im Pass der betreffenden Person aufgeführten Daten begrenzt sein. Andere Informationen sollen nicht gespeichert werden können.

Mit Absatz 3 wird ein neuer Artikel 4a eingeführt, der die Wahl der biometrischen Identifikatoren zum Gegenstand hat und die Integration in die beiden Formate ermöglicht. Weiter wird darin bestimmt, dass der (die) biometrische(n) Identifikator(en) auf einem Datenträger mit ausreichender Kapazität gespeichert wird (werden). Infrage kommt dafür ein kontaktloser Chip oder ein sonstiger Datenträger, der die erforderliche Kapazität aufweist; die technischen Sachverständigen in dem zuständigen Ausschuss werden diese Frage entscheiden. Der Ausschuss legt außerdem die technischen Anforderungen für zwei Fingerabdruckbilder fest.

Absatz 4 ändert die Verordnungen dahin gehend, dass der Zeitpunkt der Umsetzung der Bestimmungen über die Aufnahme des Lichtbilds vorgezogen wird. Die Kommission fasste den Beschluss zur Integration des Lichtbilds in der Visummarke am 3. Juni 2002, den zur Integration des Lichtbilds im Aufenthaltstitel am 14. August 2002. Die Frist zur Umsetzung beim Visum ist somit der 3. Juni 2005, beim Aufenthaltstitel für Drittstaatsangehörige der 14. August 2005.

Da die Mitgliedstaaten die Verordnungen so bald wie möglich anwenden wollen, wird die Umsetzung der Bestimmungen über die Aufnahme des Gesichtsbilds auf zwei Jahre, und für die Aufnahme der Fingerabdrücke auf drei Jahre nach der Annahme der betreffenden technischen Spezifikationen festgesetzt, was eine gewisse Flexibilität bietet.

9.2 Artikel 2

Der Artikel enthält die Standardbestimmungen über das Inkrafttreten.

Glossar

Biometrie

// (International Scientific Vocabulary, 1831): die statistische Analyse biologischer Beobachtungen und Phänomene. Der Begriff stammt aus dem Griechischen und setzt sich zusammen aus bios (Leben) und metron (Maß). Ein biometrisches Merkmal ist ein messbares physiologisches oder verhaltenstypisches Merkmal eines Menschen, insbesondere eins, das zur Identifikation einer Person oder zur Überprüfung einer behaupteten Identität verwendet wird. Ein biometrisches Merkmal ist unverwechselbar und daher bei der Nutzerauthentifizierung der aussagekräftigste Einzelfaktor.

Erfassung von Fingerabdrücken

// Verfahren zur Gewinnung von Fingerabdrücken als biometrische Information zur weiteren Nutzung in biometrischen Systemen

Gesichtsbild

// Digitales Gesichtsbild - im Gegensatz zum Template

Gesichtserkennung

// Das System erfasst das menschliche Gesicht in einem mit Videokamera aufgenommenen Bild oder einem digitalen Foto und isoliert das Gesicht von den übrigen Bildelementen. Mithilfe einer Software werden die allgemeine Gesichtsstruktur, z. B. Augen und Nase, und die übrigen Gesichtszüge analysiert. Andere Abbildungsmethoden sind die dreidimensionale Abbildung (mit Laser-Range-Scanner statt Kamera) und Wärmebilder der Blutgefäße. Das Ergebnis wird unter Einsatz dieses Bildgewinnungsverfahrens mit dem Gesicht der Person verglichen, um die behauptete Identität verifizieren.

Hochauflösendes elektronisches Portrait

// Digitales Foto von sehr hoher Qualität.

Interoperabilität

// Die unterschiedlichen Systeme werden dieselben digitalen Bilder behandeln können (d. h. ein digitales Bild eines in Deutschland aufgezeichneten Fingerabdrucks kann in Frankreich gelesen werden, und umgekehrt) und somit vom Geräteverkäufer unabhängig sein.

One-to-many-Verfahren (1:n Vergleich)

// auch Identifikation: Der Prozess zur Bestimmung der Identität einer Person aufgrund von Nachforschungen in Datenbanken statt des Vergleichs mit verschiedenen Templates oder Bildern.

One-to-one-Verfahren (1:1 Vergleich)

// auch: Verifikation: Vergleich zweier Templates oder Bilder zur Feststellung einer behaupteten Identität; Prozess der Behauptung einer Identität und der nachfolgenden Verifizierung der behaupteten Identität.

PKI (Public Key Infrastructure)

// Bei asymmetrischen kryptographischen Systemen werden zur Informationssicherung zwei Schlüssel - ein öffentlicher und ein privater - verwendet. Das mathematische Verhältnis zwischen den zwei Schlüsseln ist so gestaltet, dass die Kenntnis des einen keinen Rückschluss auf den anderen zulässt. Folglich kann ein Schlüssel öffentlich verfügbar gemacht werden (öffentlicher Schlüssel), aber der andere bleibt geheim (privater Schlüssel).

Template

// Bestimmte verschlüsselte Dateien, die aus den einzigartigen Merkmalen eines biometrischen Musters oder aus biometrischen Daten erstellt werden (abhängig von den Software-Systemen des Verkäufers)

2003/0218 (CNS)

Vorschlag für eine VERORDNUNG DES RATES zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1030/2002 zur einheitlichen Gestaltung des Aufenthaltstitels für Drittstaatenangehörige

DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION -

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 63 Absatz 3 Buchstabe a,

auf Vorschlag der Kommission [8],

[8] ABl. C [...] vom [...], S. [...].

nach Stellungnahme des Europäischen Parlaments [9],

[9] ABl. C [...] vom [...], S. [...].

IN ERWAEGUNG NACHSTEHENDER GRÜNDE:

(1) Der Vertrag von Amsterdam sieht den schrittweisen Aufbau eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts und für die Kommission ein geteiltes Initiativrecht vor, damit die notwendigen Maßnahmen für eine einheitliche Einwanderungspolitik ergriffen werden können.

(2) Der einheitliche Aufenthaltstitel muss alle notwendigen Informationen enthalten und sehr hohen technischen Anforderungen insbesondere hinsichtlich des Schutzes vor Fälschungen und Verfälschungen genügen. Dies trägt zur Verhinderung und Bekämpfung der illegalen Einwanderung und des illegalen Aufenthalts bei. Der Aufenthaltstitel muss sich zur Verwendung in allen Mitgliedstaaten eignen.

(3) Die Integration biometrischer Identifikatoren ist ein wichtiger Schritt zur Verwendung neuer Elemente, die eine verlässlichere Verbindung zwischen dem Inhaber des Aufenthaltstitels und dem Aufenthaltstitel herstellen, und trägt so erheblich zur Gewährleistung des Schutzes des Aufenthaltstitels vor betrügerischer Verwendung bei. Die im Dokument Nr. 9303 der ICAO über maschinenlesbare Visa festgelegten Spezifikationen sollten berücksichtigt werden.

(4) Diese Verordnung enthält nur die nicht geheimen Spezifikationen. Diese müssen durch weitere Spezifikationen ergänzt werden, die geheim bleiben müssen, um Fälschungen und Verfälschungen zu verhindern; letztere dürfen keine personenbezogenen Daten oder Hinweise auf Daten dieser Art umfassen. Die Befugnis, weitere Spezifikationen zu erlassen, sollte der Kommission übertragen werden, die von dem Ausschuss nach Artikel 6 der Verordnung (EG) Nr. 1683/95 des Rates vom 29. Mai 1995 über eine einheitliche Visagestaltung [10] unterstützt wird.

[10] ABl. L 164 vom 14.7.1995, S. 1. Verordnung geändert durch die Verordnung zur Änderung der Verordnung Nr. 1683/95 über eine einheitliche Visagestaltung.

(5) Für die personenbezogenen Daten, die im Zusammenhang mit dem einheitlichen Aufenthaltstitel zu verarbeiten sind, gilt die Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr [11]. Es ist dafür Sorge zu tragen, dass keine weiteren Informationen auf dem einheitlichen Aufenthaltstitel gespeichert werden, außer wenn dies in der Verordnung oder im Anhang vorgesehen oder in dem betreffenden Reisedokument erwähnt ist.

[11] ABl. L 281 vom 23.11.1995, S. 31.

(6) Gemäß dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist es zum Erreichen des grundlegenden Ziels der Einführung interoperabler biometrischer Identifikatoren notwendig und angemessen, Vorschriften für alle Mitgliedstaaten, die das Schengen-Übereinkommen anwenden, festzulegen. Diese Verordnung geht nicht über das zur Erreichung der Ziele gemäß Artikel 5 Absatz 3 EG-Vertrag erforderliche Maß hinaus.

(7) Dänemark beteiligt sich gemäß den Artikeln 1 und 2 des Protokolls über die Position Dänemarks im Anhang zum Vertrag über die Europäische Union und zum Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft nicht an der Annahme der Verordnung; es ist daher nicht an diese Verordnung gebunden oder zu ihrer Anwendung verpflichtet. Da durch eine Verordnung der Schengen-Besitzstand in Anwendung der Bestimmungen von Titel IV des Dritten Teils des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft weiterentwickelt wird, verfügt Dänemark gemäß Artikel 5 des genannten Protokolls ab dem Zeitpunkt der Annahme der Verordnung durch den Rat über sechs Monate, um über die Umsetzung der Verordnung in innerstaatliches Recht zu beschließen.

(8) Im Falle Islands und Norwegens bedeutet diese Verordnung eine Weiterentwicklung der Bestimmungen des Schengen-Besitzstands im Sinne des Übereinkommens zwischen dem Rat der Europäischen Union sowie der Republik Island und dem Königreich Norwegen über die Assoziierung dieser beiden Staaten bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands; diese Bestimmungen gehören zu dem in Artikel 1 Buchstabe B des Beschlusses des Rates 1999/437/EG vom 17. Mai 1999 zum Erlass bestimmter Durchführungsvorschriften zu dem Übereinkommen [12] genannten Bereich.

[12] ABl. L 176 vom 10.7.1999, S. 31.

(9) Diese Verordnung ist ein auf dem Schengen-Besitzstand aufbauender oder anderweitig damit zusammenhängender Rechtsakt im Sinne von Artikel 3 Absatz 1 der Beitrittsakte -

HAT FOLGENDE VERORDNUNG ERLASSEN:

Artikel 1

Die Verordnung (EG) Nr. 1030/2002 wird wie folgt geändert:

(1) Artikel 2 Absatz 1 wird um die Buchstaben d und e ergänzt:

"d) technische Spezifikationen für den Datenträger der biometrischen Information und seine Sicherung;

e) Qualitätsanforderungen an die Fingerabdruckbilder."

(2) Artikel 4 zweiter Unterabsatz erhält folgenden Wortlaut:

"Der Aufenthaltstitel enthält keine maschinenlesbaren Informationen, außer wenn dies in der Verordnung oder im Anhang vorgesehen oder dem betreffenden Reisedokument zu entnehmen ist."

(3) Ein neuer Artikel 4a wird eingefügt:

"Artikel 4a

"Auf der einheitlichen Visummarke wird ein Gesichtsbild als interoperabler biometrischer Identifikator angebracht; zusätzlich trägt die Visummarke Bilder von zwei Fingerabdrücken des Inhabers. Der Fingerabdruck wird vom flachen Finger genommen.

Die biometrische Information wird auf einem streng gesicherten Datenträger mit ausreichender Kapazität gespeichert."

(4) Artikel 9 Absatz 3 erhält folgenden Wortlaut:

"Die Integration des Fotos gemäß Ziffer 2a im Anhang wird spätestens am 14. August 2005 umgesetzt. Die Speicherung des Gesichtsbilds als erster biometrischer Identifikator wird spätestens zwei Jahre, die Speicherung der zwei Fingerabdruck-Bilder spätestens drei Jahre nach der Festlegung der jeweiligen technischen Maßnahmen gemäß Artikel 2 Absatz 1 Buchstaben d und e umgesetzt.

Artikel 2

Diese Verordnung tritt am zwanzigsten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.

Diese Verordnung ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt gemäß dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft unmittelbar in jedem Mitgliedstaat.

Geschehen zu Brüssel am

Im Namen des Rates

Der Präsident