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MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT - Bekämpfung des Menschenhandels und der sexuellen Ausbeutung von Kindern und der Kinderpornographie; zwei Vorschläge für Rahmenbeschlüsse

1. EINLEITUNG

Menschenhandel und sexuelle Ausbeutung von Kindern einschließlich Kinderpornographie sind schlimme Missstände, die immer beunruhigendere Ausmaße annehmen. Der Menschenhandel ist nicht nur ein vereinzelt auftretendes Problem, das eine geringe Zahl von Personen betrifft, sondern ein strukturelles Problem mit weitreichenden Folgen für das soziale, wirtschaftliche und organisatorische Gefüge unserer Gesellschaften, das durch die Globalisierung und die moderne Technologie begünstigt wird. Insgesamt werden Zehntausende von Menschen, vor allem Frauen und Kinder, jährlich zu Opfern des Menschenhandels zum Zwecke der Ausbeutung. Über zahlreiche Fälle von sexueller Ausbeutung von Kindern und Kinderpornographie wird berichtet. Die Mitgliedstaaten der Europäischen Union und die beitrittswilligen Länder sind in hohem Maße von diesen gesellschaftlichen Übeln betroffen. Es bedarf also einer Reihe von Maßnahmen einschließlich des ausdrücklichen gesetzlichen Schutzes aller Personen sowie Präventivmaßnahmen und Maßnahmen, die einen angemessenen Schutz und die Unterstützung der Opfer gewährleisten. Hierbei gilt es, gegen alle am Menschenhandel Beteiligten, d. h. Anwerber, Schlepper, Drahtzieher und Kunden, vorzugehen. Die grundlegenden Ursachen des Menschenhandels wie Armut einschließlich Feminisierung der Armut, Diskriminierung von Frauen, Arbeitslosigkeit, unzureichende Ausbildung und fehlender Zugang zu Ressourcen müssen bekämpft werden; dazu sind umfassende Maßnahmen zu konzipieren und durchzuführen. Vor allem Frauen und Kinder werden unter anderem aufgrund einer unzureichenden Ausbildung und fehlender beruflicher Möglichkeiten häufig zu Opfern des Menschenhandels. Ein umfassendes politisches Konzept muss daher auch geschlechtsspezifischen Aspekten eindeutig Rechnung tragen.

Vor diesem Hintergrund bemüht sich die Europäische Union seit 1996 aktiv um die Ausarbeitung eines umfassenden und interdisziplinären Ansatzes zur Verhütung und Bekämpfung des Menschenhandels und der sexuellen Ausbeutung von Kindern. Beispielsweise sei daran erinnert, dass der Rat unter tatkräftiger Mitwirkung der Kommission und des Europäischen Parlaments das Förder- und Austauschprogramm STOP [1] und das Programm DAPHNE [2] zur Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und Kinder ins Leben gerufen hat. Im Rahmen des STOP-Programms wurde insbesondere ein interdisziplinärer Ansatz entwickelt, der allen Beteiligten Rechnung trägt. Große Bedeutung wird hierbei nicht nur der Zusammenarbeit der Strafverfolgungsbehörden beigemessen, sondern auch der Tätigkeit von Nichtregierungsorganisationen, denen eine wichtige Rolle bei der umfassenden und wirksamen Bekämpfung des Menschenhandels und der sexuellen Ausbeutung von Kindern zukommt. Die Bedeutung der Nichtregierungsorganisationen wird auch im Rahmen des DAPHNE-Programms unterstrichen, das schwerpunktmäßig auf diese Organisationen und ihre Arbeit zum Schutz und zur Unterstützung von Frauen und Kindern, die Opfer von Gewalt sind, ausgerichtet ist.

[1] ABl. L 322 vom 12.12.1996.

[2] Beschluss Nr. 293/2000/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24.1.2000; ABl. L 34/1 vom 9.2.2000.

Darüber hinaus verabschiedete der Rat im Februar 1997 eine Gemeinsame Maßnahme [3] zur Bekämpfung des Menschenhandels und der sexuellen Ausbeutung von Kindern, in der sich die Mitgliedstaaten verpflichten, ihre einschlägigen Strafrechtsvorschriften zu überprüfen, um sicherzustellen, dass bestimmte Handlungen einen Straftatbestand erfuellen, sowie die justitielle Zusammenarbeit zu fördern. Die Initiativen der Europäischen Union haben spürbar dazu beigetragen, dass diese Problematik stärker in das öffentliche Bewusstsein rückte und weltweit Maßnahmen getroffen wurden; als jüngstes Beispiel ist der erfolgreiche Abschluss des Zusatzprotokolls über den Menschenhandel zum Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität zu erwähnen.

[3] ABl. L 63 vom 4.3.1997.

Auf europäischer Ebene gingen neue Impulse von Artikel 29 des Vertrags von Amsterdam aus, in dem ausdrücklich von Menschenhandel und Straftaten gegenüber Kindern die Rede ist. Folglich werden diese Fragen auch im "Wiener Aktionsplan" [4] zur Umsetzung der Vertragsbestimmungen über einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts angesprochen. Zudem wurde in den Punkten 23 und 48 der Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Tampere (15./16. Oktober 1999) zu konkreten Initiativen in diesen Bereichen aufgerufen. Der Europäische Rat bekundete seine Entschlossenheit insbesondere in zweierlei Hinsicht. Zum einen ging es ihm um Maßnahmen gegen den Menschenhandel und die wirtschaftliche Ausbeutung von Zuwanderern. Der Rat wurde ersucht, bis Ende 2000 Rechtsvorschriften zu verabschieden, die strenge Sanktionen für diese schweren Straftaten vorsehen. Zum anderen sprach sich der Europäische Rat dafür aus, bei der Festlegung gemeinsamer Definitionen, Tatbestandsmerkmale und Sanktionen unter anderem die Bereiche Menschenhandel, sexuelle Ausbeutung von Kindern und High-Tech-Kriminalität in den Mittelpunkt zu stellen. Auf der Tagung in Santa Maria da Feira am 19./20. Juni 2000 rief der Europäische Rat den nachfolgenden französischen Vorsitz und die Kommission dazu auf, die Schlussfolgerungen von Tampere in diesem Bereich zügig umzusetzen.

[4] ABl. C 19 vom 23.1.1999.

Die Kommission bekundete ihrerseits im Anzeiger [5] der Fortschritte bei der Schaffung eines Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts in der Europäischen Union ihre Absicht, bis Ende 2000 Vorschläge zum Erlass von Maßnahmen zur Festlegung von Mindestbestimmungen im Zusammenhang mit den Tatbestandsmerkmalen des Menschenhandels und der sexuellen Ausbeutung von Kindern unter besonderer Berücksichtigung der Kinderpornographie im Internet vorzulegen. Auch das Europäische Parlament rief in mehreren Entschließungen zu entsprechenden Maßnahmen auf. [6]

[5] KOM (2000) 167 endg. vom 24.3.2000.

[6] Zum Beispiel in der Entschließung vom 19. Mai 2000 zur Mitteilung "Weitere Maßnahmen zur Bekämpfung des Frauenhandels" (A5-0127/2000) und der legislativen Entschließung vom 11. April 2000 zur Initiative der Republik Österreich zur Annahme eines Beschlusses des Rates zur Bekämpfung der Kinderpornographie im Internet (A5-0090/2000).

Neben legislativen Initiativen plant die Kommission die Fortführung einer Reihe von Maßnahmen zur Bekämpfung des Menschenhandels und der sexuellen Ausbeutung von Kindern. Die Programme STOP und DAPHNE sind hierbei von zentraler Bedeutung; kürzlich hat die Kommission einen Vorschlag für einen Beschluss des Rates zur Verlängerung des Programms STOP um zwei Jahre vorgelegt. Somit könnten unter Beteiligung der beitrittswilligen Länder und in Zusammenarbeit mit Drittstaaten und internationalen Organisationen gezielte Maßnahmen zur Vorbeugung und Bekämpfung des Menschenhandels und der sexuellen Ausbeutung von Kindern eingeleitet werden. Im Einklang mit früheren Grundsatzpapieren [7] werden aus Mitteln auf die beitrittswilligen Länder und Drittstaaten ausgerichteter Haushaltslinien auch Maßnahmen wie Informationskampagnen zur Vorbeugung des Menschenhandels und zur Bekämpfung der grundlegenden Ursachen dieses Problems gefördert. Ein konkretes Beispiel hierfür ist die Europäische Initiative für Demokratie und Menschenrechte, in deren Rahmen Nichtregierungs- und internationale Organisationen unterstützt werden, die sich für die Förderung der Menschenrechte von Frauen, Kindern und anderen hilfsbedürftigen Gruppen in Drittstaaten einsetzen. Im Bereich der Kinderpornographie wird der Aktionsplan gegen illegale und schädigende Inhalte im Internet [8] umgesetzt. Entsprechend der Empfehlung des Rates 98/560/EG vom 24. September 1998 [9] zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit des europäischen Industriezweigs der audiovisuellen Dienste und Informationsdienste durch die Förderung nationaler Rahmenbedingungen für die Verwirklichung eines vergleichbaren Niveaus in Bezug auf den Jugendschutz und den Schutz der Menschenwürde prüft die Kommission außerdem die Maßnahmen der Mitgliedstaaten, insbesondere im Hinblick auf die Selbstkontrolle, damit der Vertrieb illegaler, die Menschenwürde verletzender Inhalte in den audiovisuellen und den Online-Diensten in einem Klima des Vertrauens bekämpft werden kann.

[7] KOM (96) 567 endg. vom 20.11.1996 und KOM (98) 726 endg. vom 9.12.1998

[8] ABl. L 33 vom 6.2.1999.

[9] ABl. L 270 vom 7.10.1998.

2. DIE VORSCHLAEGE DER KOMMISSION

Da die Problematik des Menschenhandels und der sexuellen Ausbeutung von Kindern auf der politischen Tagesordnung der Europäischen Union ganz oben rangiert, sind in den Handlungskonzepten und Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten Fortschritte zu verzeichnen. Trotz dieser positiven Entwicklungen erschweren aber die vorhandenen Diskrepanzen und Unterschiede den Aufbau einer wirksamen Zusammenarbeit zwischen den Justiz- und Strafverfolgungsbehörden in diesen Bereichen. Bei der Ausarbeitung der vorliegenden Vorschläge ging die Kommission davon aus, dass die Gemeinsame Maßnahme vom Februar 1997 vor allem deshalb die gesteckten Ziele verfehlte, weil dem Strafrecht der Mitgliedstaaten keine gemeinsam festgelegten Definitionen, Straftatbestände und Sanktionen zugrunde liegen. Mit den Vorschlägen der Kommission zur Bekämpfung des Menschenhandels und der sexuellen Ausbeutung von Kindern soll diese unbefriedigende Situation überwunden werden.

Im Zusammenhang mit dem Vorschlag für einen Rahmenbeschluss zur Bekämpfung des Menschenhandels unterstreicht die Kommission, dass nicht nur der Straftatbestand des Menschenhandels zum Zwecke der sexuellen Ausbeutung, sondern auch der Straftatbestand des Menschenhandels zum Zwecke der Ausbeutung menschlicher Arbeitskraft erfasst werden soll. Da es gilt, sich mit den unterschiedlichen Formen der Schleusung von Menschen durch internationale kriminelle Vereinigungen auseinander zu setzen, muss außerdem betont werden, dass der Vorschlag der Kommission zur Problematik des ausbeuterischen Menschenhandels die wichtigen Initiativen des französischen Vorsitzes [10] betreffend die Beihilfe zur illegalen Einreise und zum unerlaubten Aufenthalt ergänzen soll.

[10] ABl. C 253 vom 4.9.2000, Vorschläge noch nicht angenommen.

Was den Vorschlag der Kommission für einen Rahmenbeschluss zur Bekämpfung der sexuellen Ausbeutung von Kindern und der Kinderpornographie anbelangt, so besteht das Ziel vornehmlich darin, die Bestimmungen der Gemeinsamen Maßnahme vom Februar 1997 dahingehend zu verbessern, dass es für Personen, die des Kindesmissbrauchs im Ausland verdächtig sind, keine sicheren Zufluchtsorte gibt.

Darüber hinaus soll mit diesem Vorschlag zügig das beunruhigende Problem der Kinderpornographie im Internet angegangen werden, um die Entschlossenheit der Europäischen Union zur Durchsetzung einheitlicher Strafrechtsbestimmungen in diesem Bereich zu demonstrieren und zur Schaffung einer sicheren und kriminalitätsfreien Umgebung für die Nutzer des Internet beizutragen.

Abschließend möchte die Kommission darauf verweisen, dass sie in ihren Vorschlägen - soweit dies geboten erschien - jene Arbeiten berücksichtigte, die sich auf internationaler Ebene im Protokoll der Vereinten Nationen zum Menschenhandel und im künftigen Übereinkommen des Europarates über die Cyberkriminalität niederschlagen. Die Kommission erachtet es für wichtig, dass die Europäische Union mit der raschen Annahme der vorliegenden Vorschläge durch den Rat den unannehmbaren Verletzungen der Menschenrechte und der Menschenwürde konsequent den Kampf ansagt, indem sie für ein einheitliches strafrechtliches Vorgehen und den Ausbau der Zusammenarbeit zwischen den Strafverfolgungs- und Justizbehörden sorgt.

Dieser Mitteilung beigefügt sind:

* ein Vorschlag für einen Rahmenbeschluss zur Bekämpfung des Menschenhandels,

* ein Vorschlag für einen Rahmenbeschluss zur Bekämpfung der sexuellen Ausbeutung von Kindern und der Kinderpornographie.