28.5.2010   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 138/11

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Am 26. April 2010 prüfte der Rat das aktualisierte Stabilitätsprogramm Finnlands für den Zeitraum 2009 bis 2013.

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Zwar wurde Finnland mit seinen erheblichen Leistungsbilanz- und Haushaltsüberschüssen 2008 in einer relativ soliden Ausgangsposition von der weltweiten Krise getroffen, doch hat diese nicht nur seine hochgradig exportorientierte Industrie, sondern über negative Vertrauenseffekte auch die binnenwirtschaftlichen Sektoren besonders stark in Mitleidenschaft gezogen. Finnland ließ die automatischen Stabilisatoren frei wirken und setzte außerdem einen relativ umfangreichen diskretionären Konjunkturimpuls. Die gesamtstaatlichen Finanzen verschlechterten sich daher 2009 um über 6,5 % des BIP. Während das Verbrauchervertrauen im Jahresverlauf 2009 rasch wieder über seinen langfristigen Durchschnitt hinaus anstieg und auch die Indikatoren des Unternehmervertrauens leicht anzogen, erholt sich die Realwirtschaft offenbar langsamer. Der Arbeitsmarkt hat bislang nicht so stark auf die Krise reagiert, wie angesichts des steilen Produktionseinbruchs zu erwarten gewesen wäre.

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Auch wenn der im Zuge der Krise verzeichnete Rückgang beim tatsächlichen BIP zum großen Teil konjunkturbedingt ist, wurde auch die Höhe des Produktionspotenzials negativ beeinflusst. Über niedrigere Investitionen, restriktivere Kreditvergabe und steigende strukturelle Arbeitslosigkeit kann die Krise das Potenzialwachstum außerdem auch mittelfristig beeinträchtigen. Hinzu kommt, dass die Folgen der Wirtschaftskrise die nachteiligen Auswirkungen der Bevölkerungsalterung auf das Produktionspotenzial und die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen noch verschärfen. Vor diesem Hintergrund ist es von entscheidender Bedeutung, die Strukturreformen zu beschleunigen, um das Potenzialwachstum zu stützen. Besonders wichtig für Finnland sind Reformen zur längerfristigen Erhöhung des Arbeitsangebots, um den negativen Folgen der Bevölkerungsalterung für den Arbeitsmarkt entgegenzuwirken.

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Nach dem makroökonomischen Ausgangsszenario des Programms wird das reale BIP-Wachstum nach dem drastischen Einbruch um 7,6 % 2009 im Jahr 2010 wieder 0,7 % erreichen, 2011 und 2012 auf 2,4 % bzw. 3,5 % anziehen und sich dann 2013 auf 3 % abschwächen. Dieses Szenario scheint nach aktuellem Kenntnisstand (2) bis 2011 auf plausiblen und anschließend auf ausgesprochen günstigen Wachstumsannahmen zu beruhen, denn die projizierten Wachstumsraten liegen erheblich über dem geschätzten mittelfristigen Potenzialwachstum. Die Inflationsprojektionen des Programms erscheinen im gesamten Programmzeitraum realistisch.

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In dem Programm wird das gesamtstaatliche Defizit 2009 mit 2,2 % des BIP veranschlagt. Die wesentliche Verschlechterung gegenüber einem Überschuss von 4,4 % des BIP im Jahr 2008 ist weitgehend den Auswirkungen der Krise auf die öffentlichen Finanzen und die Konjunkturmaßnahmen im Umfang von fast 2 % des BIP zuzuschreiben, die die Regierung in Einklang mit dem Europäischen Konjunkturprogramm beschlossen hat. Die Verschlechterung der öffentlichen Finanzen ist vor allem Einnahmenausfällen zuzuschreiben, insbesondere da das Aufkommen aus den Einkommensteuern, namentlich der Körperschaftsteuer, jäh wegbrach. Dem Programm zufolge soll die Finanzpolitik die Konjunktur 2010 weiterhin stützen, bevor sie in den späteren Programmjahren in etwa neutral wird. Da die Konjunkturmaßnahmen großteils unbefristet sind, wird es nicht automatisch zu einer Konsolidierung der öffentlichen Haushalte kommen, wenn ihre Einführung beendet ist. In Einklang mit der vom Rat befürworteten Ausstiegsstrategie und im Hinblick auf die Rückkehr zu langfristig tragfähigen öffentlichen Finanzen ist mittelfristig eine restriktivere Finanzpolitik geboten. Im Programm heißt es, dass die Regierung zu einem späteren Zeitpunkt über Konsolidierungsmaßnahmen entscheiden und diese im bevorstehenden Haushalt 2011 und in der nächsten Stabilitätsprogrammaktualisierung spezifizieren werde.

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Dem Programm zufolge wird sich das gesamtstaatliche Defizit 2010 auf 3,6 % des BIP ausweiten und damit die im Stabilitäts- und Wachstumspakt festgelegte 3 %-Schwelle vorübergehend überschreiten. Grund für den projizierten Defizitanstieg sind ein weiterer Konjunkturimpuls von gut 1 % des BIP, vorwiegend in Form von Steuersenkungen, aber auch höhere Sozialausgaben, vor allem infolge des erwarteten Anstiegs der Arbeitslosigkeit. Der nach der gemeinsamen Methodik berechnete strukturelle Saldo (d. h. der konjunkturbereinigte Saldo ohne Anrechnung einmaliger Maßnahmen) soll 2010 gegenüber dem Vorjahr um über 1 % sinken, was vom Volumen her in etwa den 2010 wirksam werdenden Konjunkturmaßnahmen entspricht.

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Hauptziel der im Programm dargelegten mittelfristigen Haushaltsstrategie ist es, der Konjunktur und dem Arbeitsmarkt über die Wirtschaftskrise hinwegzuhelfen und zugleich den finanzpolitischen Sachzwängen Rechnung zu tragen, die aus den langfristigen Tragfähigkeitserfordernissen erwachsen. Im Programm wird zwar die Wichtigkeit einer langfristig tragfähigen Haushaltsposition betont, aber auch festgestellt, dass die von der gegenwärtigen Politik ausgehenden aktuellen Haushaltsprojektionen diesem Ziel nicht gerecht werden. Dem Programm zufolge werden sich Gesamt- und Primärdefizit ab 2011 allmählich verringern, wobei das Gesamtdefizit 2013 rund 2 % des BIP ausmachen soll. Der diesem Wert entsprechende Verlauf des strukturellen Saldos weist darauf hin, dass die Finanzpolitik ab 2011 einen neutralen Kurs verfolgt. Dies steht mit dem auf einer unveränderten Politik basierenden Programmszenario und der Tatsache in Einklang, dass die Regierung noch keine bedeutenderen mittelfristigen Konsolidierungsmaßnahmen angekündigt hat. Als mittelfristiges Ziel setzt die Programmaktualisierung einen strukturellen Überschuss von 0,5 % des BIP an. Angesichts der jüngsten Projektionen und Schuldenstanddaten gibt dieses mittelfristige Ziel die Zielsetzungen des Pakts wieder. Allerdings soll das mittelfristige Haushaltsziel laut Programm bei unveränderter Politik nicht mehr innerhalb des Programmzeitraums erreicht werden.

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Die Haushaltsergebnisse könnten schlechter ausfallen als im Programm projiziert. Während sich die Risiken für die eher unmittelbaren Wachstumsaussichten in Grenzen halten, da die jüngsten Frühindikatoren auf einen relativ robusten und stetigen Vertrauenszuwachs bei den Verbrauchern und in geringerem Maße auch den Unternehmern hinweisen, könnten die Haushaltsergebnisse in den späteren Jahren schlechter ausfallen als erwartet, da die Projektionen auf ausgesprochen günstigen Wachstumsannahmen beruhen. Aufgewogen werden diese Risiken zum Teil durch die Zusage der Regierung, im Haushalt 2011 und in der nächsten Stabilitätsprogrammaktualisierung konkrete Ausstiegsmaßnahmen zu nennen.

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Der öffentliche Bruttoschuldenstand wird für 2009 mit 41,8 % des BIP veranschlagt, nach 34,2 % im Vorjahr. Ausschlaggebend hierfür sind in erster Linie der rasche Defizitanstieg und der Einbruch des BIP. Vor allem durch die weiterhin hohen öffentlichen Defizite soll die Schuldenquote im Programmzeitraum um weitere 14,6 Prozentpunkte auf 56,4 % des BIP im Jahr 2013 steigen. Angesichts der Abwärtsrisiken für die Haushaltsziele könnte sich die Schuldenquote sogar noch stärker erhöhen als im Programm projiziert. Nach der im Programm angestellten Sensitivitätsanalyse wird die Schuldenquote die im Stabilitäts- und Wachstumspakt festgelegte Obergrenze von 60 % des BIP nicht überschreiten. Wie schon in den Vorjahren wächst das Finanzvermögen der Sozialversicherungsfonds weiter an; es belief sich 2008 auf rund 52,4 % des BIP und übersteigt somit gegenwärtig die öffentlichen Bruttoschulden.

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Mittelfristige Schuldenprojektionen, die davon ausgehen, dass das BIP-Wachstum nur langsam wieder die vor der Krise projizierten Raten erreicht und die Steuerquoten wieder auf Vorkrisenniveau zurückkehren, und die den projizierten Anstieg der alterungsbedingten Ausgaben beinhalten, zeigen, dass die im Programm anvisierte Haushaltsstrategie in ihrer jetzigen Form und bei unveränderter Politik nicht ausreichen würde, um die Schuldenquote bis 2020 zu stabilisieren.

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Die Bevölkerungsalterung wirkt sich langfristig zwar etwas stärker auf die öffentlichen Haushalte aus als im EU-Durchschnitt, doch haben die in Kraft gesetzten Rentenreformen dazu beitragen, den für die kommenden Jahrzehnte projizierten Anstieg der Rentenausgaben in Grenzen zu halten. Außerdem wird das umfangreiche Vermögen der gesetzlichen Rentenkassen helfen, einen Teil der künftig höheren Rentenausgaben zu bestreiten. Die im Programm veranschlagte Haushaltslage 2009 verstärkt die budgetären Auswirkungen der Bevölkerungsalterung auf die Tragfähigkeitslücke. Die mittelfristige Sicherung hoher Primärüberschüsse und die Durchführung geeigneter Strukturreformen würden dazu beitragen, die Risiken für die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen, die im Tragfähigkeitsbericht der Kommission von 2009 (3) als gering eingestuft wurden, einzudämmen.

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Wichtigstes Instrument zur Kontrolle der zentralstaatlichen Ausgaben bleiben die mehrjährigen Ausgabenplafonds, die für konjunkturabhängige Ausgabenposten nicht gelten, so dass die automatischen Stabilisatoren uneingeschränkt zur Wirkung kommen konnten. Dieser Rahmen hat die Konjunktur und den sozialen Zusammenhalt zwar während der Krise gestützt, doch auch zu einer relativ abrupten Verschlechterung der öffentlichen Finanzen geführt. Angesichts der guten bisherigen Ergebnisse ist davon auszugehen, dass sich die Ausgabenplafonds auch in Zukunft als wirksames Mittel zur Eindämmung der konjunkturunabhängigen Ausgaben des Zentralstaats erweisen werden. In dem Programm wird anerkannt, dass das Hauptaugenmerk nun auf der Ausstiegsstrategie nach der Krise und auf der Ausarbeitung von finanzpolitischen Regeln liegen sollte, die die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen sichern. Die Zentralregierung strebt außerdem Produktivitätssteigerungen bei den Gemeindediensten an, was wiederum den Ausgabendruck eindämmen könnte. Ein entsprechendes Rahmengesetz wurde 2007 vom Parlament verabschiedet.

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Die Regierung hat an ihrer Reformstrategie für die Reorganisation der zentralstaatlichen und kommunalen Dienste keine wesentlichen Änderungen vorgenommen; in beiden Bereichen schreiten die Reformen planmäßig voran. Die erhofften Produktivitätsgewinne auf Gemeindeebene dürften allerdings erst mittel- bis langfristig spürbar zum Tragen kommen.

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Die Strategie, die konjunkturstützende Finanzpolitik 2010 noch fortzuführen, kann unter Berücksichtigung der vorgenannten Risiken für die Haushaltsziele alles in allem als mit dem Europäischen Konjunkturprogramm in Einklang stehend angesehen werden. Infolge der negativen Auswirkungen der Wirtschaftskrise soll das gesamtstaatliche Defizit den Referenzwert von 3 % des BIP 2010 vorübergehend überschreiten und dann allmählich wieder darunter sinken. In Anbetracht der Risiken, mit denen die Wachstumsprojektionen in den späteren Programmjahren behaftet sind, könnte es jedoch sein, dass nicht einmal die geplante mäßige Defizitrückführung erreicht wird. Gemessen an der Veränderung der strukturellen Salden weist der projizierte finanzpolitische Kurs nicht auf eine mittelfristig gesicherte Konsolidierung hin, und das Programm sieht innerhalb des Programmzeitraums auch keine Fortschritte in Richtung auf das mittelfristige Ziel vor. Zwar heißt es im Programm, dass eine Konsolidierungsstrategie geplant werde, doch bleiben deren genaue Ziele und Hauptbestandteile offen. Um die Haushaltsstrategie mit den Anforderungen des Pakts in Einklang zu bringen, müsste zeitig eine umfassende Strategie zur strukturellen Haushaltskonsolidierung umgesetzt werden.

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Was die im Verhaltenskodex für die Stabilitäts- und Konvergenzprogramme vorgesehenen Daten angeht, so weist das Programm sowohl bei den obligatorischen als auch bei den fakultativen Angaben gewisse Lücken auf (4).

i)

die Finanzpolitik 2010 wie geplant in Einklang mit dem Europäischen Konjunkturprogramm durchzuführen und dabei sicherzustellen, dass die geplante Überschreitung des Referenzwerts von 3 % des BIP in Grenzen gehalten wird und nur vorübergehend erfolgt;

ii)

zeitig Schritte zu unternehmen, um eine umfassende und konkrete mittelfristige Haushaltsstrategie für die Konsolidierung ab 2011 festzulegen, auch um das mittelfristige Ziel zu erreichen und die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen wiederherzustellen.