27.3.2007   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

L 86/1

(1)

Mit Schreiben vom 2. November 2004 (am 18. November 2004 eingetragen unter der Nr. CP 212/2004) reichte der Kabelbetreiber Essent Kabelcom (nachstehend „Essent“) bei der Kommission eine förmliche Beschwerde ein. Die Beschwerde betraf eine staatliche Beihilfe für ein Glasfasernetz (Fibre-to-the-Home- oder FTTH-Netz) in Appingedam, einer Gemeinde in Nordholland. Essent hat inzwischen bestätigt, dass die Beschwerde als förmliche Beschwerde zu betrachten ist.

(2)

Essent, der mit Abstand größte niederländische Kabelbetreiber, der unter anderem ein Kabelnetz in Appingedam betreibt, hatte bereits im September 2004 bei einem niederländischen Gericht Rechtsmittel eingelegt (2). Das Gericht wies die Gemeinde Appingedam an, gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag die Beihilfepläne bei der Kommission anzumelden und den weiteren Ausbau des Netzes auszusetzen.

(3)

Mit einem Schreiben, das am 3. Februar 2005 eingetragen wurde, meldeten die niederländischen Behörden die Maßnahme bei der Kommission „aus Gründen der Rechtssicherheit“ an, vertraten aber die Auffassung, dass es sich nicht um eine Beihilfe handle. Die Kommission bat die niederländischen Behörden am 31. März 2005 um weitere Informationen. Nach einer Fristverlängerung antworteten die niederländischen Behörden mit Schreiben vom 4. August 2005, das am 16. August 2005 eingetragen wurde.

(4)

Die Kommission setzte die niederländischen Behörden mit Schreiben vom 20. Oktober 2005 von ihrem Beschluss in Kenntnis, wegen der in Rede stehenden Maßnahme das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag einzuleiten („Beschluss zur Einleitung des Prüfverfahrens“). Der Beschluss wurde im Amtsblatt der Europäischen Union vom 16. Dezember 2005 veröffentlicht (3). Die Kommission forderte darin die Beteiligten zur Abgabe einer Stellungnahme zu der betreffenden Maßnahme auf.

(5)

Die niederländischen Behörden antworteten mit Schreiben vom 3. Januar 2006 auf das in dem Beschluss zur Einleitung des Prüfverfahrens enthaltene Ersuchen um Äußerung. Die Kommission erhielt des Weiteren Stellungnahmen von folgenden Beteiligten:

(6)

Die Stellungnahmen der Beteiligten wurden den niederländischen Behörden am 3. Mai 2006 zugeleitet. Diese teilten der Kommission am 7. Juni 2006 mit, dass sie zu den eingegangenen Stellungnahmen keine weiteren Bemerkungen abzugeben haben.

(7)

Die Gemeinde Appingedam hält den öffentlichen Beitrag für notwendig, um dem mangelnden Angebot fortgeschrittener Breitbande für Unternehmen und Bürger durch die Förderung des Ausbaus eines Glasfasernetzes (Fibre to the Home, FTTH) in Appingedam abzuhelfen (4). Der Gemeinde zufolge bieten Essent und der Telekommunikations-Betreiber KPN in Appingedam zwar einen Internetzugang, aber keine fortgeschrittenen Breitbanddienste an. Die Gemeinde beschloss, sich finanziell an dem Projekt zu beteiligen, nachdem private Unternehmen kein Interesse an der Beteiligung an diesem Projekt zu Marktbedingungen gezeigt hatten.

(8)

Die passive Schicht des Glasfasernetzes (Rechte für Grabungsarbeiten, Rohrleitungen, Glasfaser usw.) gelangt in den Besitz einer öffentlichen Stiftung („Stiftung Glasfasernetz Appingedam“) (nachstehend „die Stiftung“), die von der Gemeinde gegründet wird und unter ihrer Aufsicht steht. Die Investitionen in die passive Schicht werden auf 4,9 Millionen EUR geschätzt. Für diesen Betrag wird die Gemeinde Appingedam entweder einen Kredit oder eine Kreditgarantie gewähren. Eine offene Ausschreibung des Ausbaus der passiven Schicht war ursprünglich nicht vorgesehen, doch hat sich die Gemeinde, wie in dem Schreiben der niederländischen Behörden vom 4. August 2005 erklärt wird, dazu entschieden.

(9)

Auf der Grundlage der passiven Schicht wird eine aktive Schicht betrieben, deren Betreiber nur Großkundendienste an Diensteanbieter erbringen wird, die ihrerseits Endnutzern (Haushalte und Unternehmen) Breitbanddienste erbringen werden. Die Kosten der aktiven Schicht (Telekommunikationsausrüstung, Netzmanagement usw.) werden auf 1 bis 1,3 Millionen EUR geschätzt. Die aktiven Komponenten haben eine geschätzte wirtschaftliche Lebensdauer von 5 bis 8 Jahren.

(10)

Die niederländischen Behörden erklärten anfänglich, die aktive Schicht werde Eigentum einer von privaten Investoren zu gründenden Einheit („Stiftung Damsternet“), von der diese finanziert wird. Nicht alle privaten Interessenten waren bekannt. Den Behörden zufolge haben […] (5), […] und […] ihr Interesse bekundet.

(11)

In dem Schreiben vom 4. August 2005 haben die niederländischen Behörden indes erklärt, die Gemeinde werde das Nutzungsrecht an der aktiven Schicht des Netzes, einschließlich des Netzbetriebs, letztendlich an einen Betreiber (nachstehend „der Betreiber“) öffentlich vergeben. Den der Kommission vorliegenden Informationen zufolge ist nicht beabsichtigt, dass andere Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste als der Betreiber direkten Zugang zu der passiven Schicht erhalten werden.

(12)

Im gegenwärtigen Stadium ist noch unklar, zu welchen finanziellen Konditionen das Nutzungsrecht eingeräumt wird. In dem Entwurf eines Nutzungsvertrags wird bestimmt, dass der Inhaber des Nutzungsrechts der Stiftung jährlich eine Nutzungsvergütung zahlt. Die Stiftung wird jedoch „maximal einen Betrag fordern, der 80 % des Cash-flow in dem betreffenden Jahr entspricht“. Bei einem negativen Cash-flow wird die Stiftung keine Vergütung verlangen. In einem solchen Falle wird sie lediglich ein minimales Entgelt fordern, wie in einer Anlage zum Nutzungsvertrag angegeben. Allerdings wird in der Anlage noch nicht festgelegt, welche Zahlung vorgesehen ist.

(13)

Bei einem Ausbau des Breitbandnetzes in Appingedam werden Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste den Großkundenzugang nutzen, um Endnutzern Privatkundenbreitbanddienste zu erbringen. Deshalb betrifft die Einführung des geplanten, von der Gemeinde zu finanzierenden Breitbandnetzes sowohl Großkunden- als auch Privatkundenmärkte in Appingedam.

(14)

Was den Privatkundenmarkt für Breitbanddienste in Appingedam anbelangt, erbringen sowohl KPN als auch Essent Breitbanddienste an Endnutzer: Essent bietet jetzt Downloadgeschwindigkeiten bis 5 Mbit/s und KPN bis 6 Mbit/s. Sowohl bei Essent als auch bei KPN gibt es Dreifachangebote (Sprachtelefondienst, Internetzugang und Digital-/Analog-Fernsehen). Auch andere Internet-Diensteanbieter können auf der Grundlage des Großkundenzugangs von KPN Breitbanddienste anbieten. Den der Kommission vorliegenden Informationen zufolge wird Essent im Laufe des Jahres 2006 Downloadgeschwindigkeiten bis 8 Mbit/s und für sein fortgeschrittenstes Produkt sogar 15 Mbit/s anbieten (6). Ferner verfügen sowohl KPN als auch Essent mit ihren bestehenden Netzen über die technischen Möglichkeiten für einen weiteren Ausbau der Bandbreitenkapazität ihres Diensteangebots.

(15)

Bezüglich der Großkundenmärkte sollen durch das Eingreifen der Gemeinde Appingedam über den Betreiber ein Großkundenglasfasernetz und Großkundenbreitbanddienste über Glasfaseranschlüsse mit hoher Bandbreite bereitgestellt werden (7). Was die Großkundenmärkte angeht, die in der Empfehlung der Kommission über relevante Märkte (8) unterschieden werden, so betrifft die vorgeschlagene Maßnahme im vorliegenden Fall offensichtlich zwei spezifische Märkte mittelbar oder unmittelbar. Es scheint sich dabei um den Großkundenmarkt für entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss (Markt 11 der Empfehlung) und den Markt für Breitbandzugang für Großkunden (Markt 12 der Empfehlung) zu handeln. In Appingedam bietet KPN Großkundenzugang zur Infrastruktur und zu Diensten, die für die Erbringung von Breitbanddiensten erforderlich sind (9).

(16)

In ihrem Beschluss zur Einleitung des Prüfverfahrens hegte die Kommission Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit der Maßnahme mit dem Gemeinsamen Markt gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag. In Bezug auf die Notwendigkeit der Maßnahme wurde in dem Beschluss zur Einleitung des Prüfverfahrens bezweifelt, ob in Appingedam tatsächlich Anhaltspunkte für ein „Marktversagen“ bestanden.

(17)

In dem Beschluss heißt es, Breitbandnetzanschlüsse seien in Appingedam bereits vorhanden, auch wenn die jetzt erbrachten Dienste mit den Diensten des geplanten Netzes nicht ganz zu vergleichen seien. Deshalb wurde die Auffassung vertreten, zwischen den bestehenden Netzen und der geplanten Maßnahme gäbe es erhebliche Überschneidungen bei der Netzerfassung und den Leistungsbedingungen.

(18)

Die Kommission bezeichnete ferner Anwendungen oder Dienste bei Bürgern und Unternehmen, die nicht mithilfe der über die heutigen Netze bereitgestellten Breitbanddienste erbracht werden könnten, als schwer vorstellbar. Zwischen den über das geplante FTTH-Netz einerseits und die bestehenden Netze andererseits erbrachten Privat- und Großkundendienste bestehe ein hohes Maß an Substituierbarkeit. Deshalb könne in naher Zukunft der Wettbewerb aufgrund der Maßnahme erheblich verfälscht werden.

(19)

Die von den niederländischen Behörden geplanten Maßnahmen bergen die ernste Gefahr, dass das staatliche Eingreifen bestehende und zukünftige Investitionen der Marktteilnehmer verdrängen könnte. In dem Beschluss zur Einleitung des Prüfverfahrens wird es daher unter diesen Umständen als zweifelhaft bezeichnet, ob die geplante Maßnahme und die Gewährung einer Beihilfe als solche in dem vorliegenden Fall in einem Verhältnis zu dem verfolgten Ziel stehen.

(20)

Die Kommission hat Stellungnahmen von drei Beteiligten erhalten: Essent, VECAI und einer Branchenorganisation, die anonym bleiben möchte.

(21)

Kabelbetreiber Essent macht unter Verweis auf einen Bericht des CPB (10) geltend, in Appingedam liege kein Marktversagen vor. Das CPB untersuchte das angebliche Marktversagen auf dem Breitbandmarkt in den Niederlanden (11) und gelangte zu dem Schluss, dass der niederländische Breitbandmarkt kein nennenswertes Versagen aufweist. Dem Bericht zufolge ist es nicht gerechtfertigt, politische Maßnahmen mit dem Argument des Marktversagens zu begründen. Laut Essent hat sich der Wirtschaftsminister in einem Schreiben an das niederländische Parlament vom 5. Dezember 2005, das bei der Kommission eingegangen ist, der Schlussfolgerung des CPB angeschlossen.

(22)

Essent behauptet des Weiteren, Appingedam könne nicht als Randregion mit sozioökonomischem Entwicklungsrückstand betrachtet werden. Die Dienste, die die Gemeinde in den Bereichen Schule, Gesundheit und Altenfürsorge anbieten wolle, könnten auch über die bestehenden Netze bereitgestellt werden. Essent stimmt der Schlussfolgerung der Kommission zu, dass es schwer vorstellbar sei, dass es Anwendungen oder Dienste gebe, die zwar über das FTTH-Netz, nicht aber über die heutigen Netze erbracht werden könnten. Überdies sind laut Essent die Preise für Breitbandanschluss in Appingedam nicht höher als anderswo in den Niederlanden.

(23)

VECAI, die Branchenorganisation von Kabelunternehmen in den Niederlanden, hält die geplanten Beihilfemaßnahmen für unvereinbar mit Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag. Staatliche Beihilfen in diesem Sektor werden VECAI zufolge auf einem Markt, auf dem ein harter Wettbewerb besteht, unmittelbar wettbewerbsverzerrend wirken.

(24)

VECAI zufolge liegt auf dem Markt für Breitbanddienste in den Niederlanden gegenwärtig kein Marktversagen vor. Zur Untermauerung dieses Arguments verweist VECAI genau wie Essent auf den CPB-Bericht und das Schreiben des Wirtschaftsministers. Die vorhandene Infrastruktur eigne sich für die Erbringung sehr fortgeschrittener Breitbanddienste. Die geplanten Investitionen werden laut VECAI zu einer Duplizierung anstelle einer Ergänzung der bestehenden Infrastruktur führen.

(25)

VECAI macht des Weiteren geltend, Appingedam könne nicht als eine Randregion betrachtet werden. Außerdem könne, so VECAI, die Tatsache, dass die Gemeinde nicht nur als Infrastruktureigentümerin, sondern auch als „öffentliche Behörde“ (Erteilung von Genehmigungen, Wegerechte usw.) auftritt, unter bestimmten Umständen zu einem Interessenkonflikt führen. Bei der Förderung von Breitbandinitiativen bestehe die Gefahr eines Konflikts zwischen öffentlichen und privaten Tätigkeiten.

(26)

Nach Ansicht der Branchenorganisation, die anonym bleiben möchte, muss die Kommission die Entwicklung offener passiver Zugangsinfrastrukturen fördern. Die Aufteilung zwischen Dienstleistungen und Infrastruktur kann der Organisation zufolge die Markteintrittsbarrieren verringern, wettbewerbsfördernd und innovationsstimulierend sein. Nach Meinung der Organisation müssen die Wettbewerbsvorschriften auf die Förderung des allgemeinen Wohlstands und nicht auf den Schutz bestehender Marktbeteiligter ausgerichtet sein.

(27)

Die Branchenorganisation führt aus, staatliche Beihilfen seien nicht erforderlich, sofern sich die Eigentümer der vorhandenen Infrastruktur darauf verständigten, ihre Infrastruktur allen Anbietern elektronischer Kommunikationsdienste zugänglich zu machen und den Zugang auf einer fairen und kostenbezogenen Grundlage zu gewähren. Geschehe dies aber nicht, läge tatsächlich ein Marktversagen vor und müsse die Möglichkeit einer staatlichen Intervention bestehen.

(28)

In Beantwortung des in dem Beschluss zur Einleitung des Prüfverfahrens enthaltenen Ersuchens um Stellungnahme haben die niederländischen Behörden keines der von der Kommission bei der Einleitung des Verfahrens vorgebrachten Argumente widerlegt. Die niederländischen Behörden legten eine Reihe von Dokumenten (Untersuchungsberichte) vor, die die Gründe für die Maßnahme sowie die Möglichkeiten des Netzes verdeutlichen sollen.

(29)

In den Berichten liegt der Nachdruck auf den möglichen Anwendungen des geplanten Netzes. Die niederländischen Behörden führen an, man habe sich deshalb für ein Glasfasernetz entschieden, weil die heutige Infrastruktur nicht die gewünschte Breitbandkapazität und Dienstleistungsqualität biete. Durch die geplante Infrastruktur sollten schnelle Internetanschlüsse, Videokonferenzen, Video-on-Demand, interaktive Spiele/TV und IP-VPN (12) -Dienste ermöglicht werden.

(30)

Die Dienste und Anwendungen, die über das geplante FTTH-Netz angeboten werden könnten, gelten als wichtig für die Ausübung der Aufgaben der Gemeinde selbst (wie das Anbieten elektronischer Behördendienste), für das Gesundheitswesen (wie Telemedizin und Zusammenarbeit über die verschiedenen gesundheitsrelevanten Einrichtungen) und für das Unterrichtswesen (wie Anwendungen für Fernunterricht). In diesem Zusammenhang verweisen die niederländischen Behörden auf den hohen Anteil Arbeitsloser und älterer Menschen in Appingedam, für die der Zugang zu fortgeschrittenen Breitbanddiensten notwendig sei.

(31)

Die niederländischen Behörden führten mehrere Argumente als Beleg dafür an, dass es sich nicht um eine staatliche Beihilfe handele und sich das Vorhaben ausschließlich auf das Anbieten einer „offenen Infrastruktur“ beziehe.

(32)

Den niederländischen Behörden zufolge fällt die Maßnahme nicht in den Anwendungsbereich von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag, sondern muss als eine typische staatliche Aufgabe betrachtet werden, bestehend in der Bereitstellung einer allgemeinen „öffentlichen“ Infrastruktur, die allen Parteien unter den gleichen Bedingungen zugänglich ist.

(33)

Nach Auffassung der Kommission wäre dies der Fall, wenn eine Infrastruktur für das Erbringen eines Dienstes, der in die Verantwortung des Staates gegenüber der Allgemeinheit fällt, benötigt wird und auf die Schaffung der Voraussetzungen für diesen Dienst beschränkt bleibt. Zudem muss es sich dabei um eine Einrichtung handeln, deren Angebot auf dem Markt insofern unwahrscheinlich ist, als dies wirtschaftlich unrentabel wäre. Auch darf sie nicht in einer Weise betrieben werden, dass ausschließlich ein bestimmtes Unternehmen begünstigt wird.

(34)

Die Kommission vertritt deshalb die Auffassung, dass das Vorhaben nicht als eine allgemeine Infrastruktur anzusehen ist, die außerhalb des Geltungsbereichs der Kontrolle staatlicher Beihilfen liegt. Im Gegensatz zu bestimmen Infrastrukturen für den Verkehrsbereich, die allen potenziellen Nutzern unter gleichen und nichtdiskriminierenden Bedingungen zugänglich sind und die nicht unter rein kommerziellen Voraussetzungen vom Markt bereitgestellt (installiert und/oder verwaltet) werden, erfolgt die Installation dieser Art Infrastruktur durch private Marktteilnehmer, wenn auch nicht notwendigerweise zu den von der Gemeinde Appingedam für die fragliche Maßnahme festgelegten Konditionen.

(35)

Wie die Präsenz von KPN und Essent in Appingedam zeigt, stellt das Anbieten eines lokalen Netzes für den Zugang zur elektronischen Kommunikation keine einem öffentlichen Dienst vorbehaltene Aufgabe dar, sondern werden solche Netze in der Regel von Betreibern angeboten, die für Haushalte und Unternehmen elektronische Kommunikationsdienste erbringen. Die geplante Maßnahme bedeutet mithin in gewissem Maße eine Duplizierung von Marktinitiativen bzw. läuft auf das Erbringen bereits verfügbarer Dienste hinaus.

(36)

Bei solchen Einrichtungen sind Marktverfälschungen nicht per se ausgeschlossen, sondern dies muss fallweise festgestellt werden. In Appingedam ist die Marktsituation so beschaffen, dass die Maßnahme den Wettbewerb wegen der Konkurrenz zu bestehenden Netzen privater Unternehmen oder weil zukünftige Privatinvestitionen in vergleichbare Einrichtungen dadurch abgehalten werden könnten, verfälscht oder zu verfälschen droht.

(37)

Nach Ansicht der Kommission fällt das Vorhaben in Appingedam daher in den Anwendungsbereich der Kontrolle staatlicher Beihilfen und ist nicht als eine allgemeine Infrastruktur zu betrachten, für die der Staat üblicherweise die Verantwortung gegenüber der Öffentlichkeit trägt.

(38)

Auch wenn sich die niederländischen Behörden nicht ausdrücklich auf eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse berufen haben, wird geprüft, ob die Bereitstellung des FTTH-Netzes in Appingedam als solche betrachtet werden kann.

(39)

Die Mitgliedstaaten haben in der Regel einen breiten Ermessensspielraum bei der Definition einer Leistung als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse. Allerdings muss dabei der Rechtsprechung der Gemeinschaftsgerichte Rechnung getragen werden, in der die allgemeinen Grundsätze festgelegt sind (13).

(40)

Durch die in Rede stehende Maßnahme soll eine Vertragsbeziehung zwischen dem Betreiber der aktiven Schicht und der Gemeinde/Stiftung gemäß den Grundsätzen einer fast klassischen privat-öffentlichen Partnerschaft hergestellt werden und nicht eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse in Auftrag gegeben und ausgeführt werden. Dies ist auch den die Maßnahme betreffenden Mitteilungen und Dokumenten der niederländischen Regierung zu entnehmen, in denen die Worte „Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse“ oder vergleichbare Bezeichnungen nirgendwo vorkommen. Im Gegensatz zu Fällen, in denen die Kommission zu dem Schluss gelangte, dass eine finanzielle staatliche Beihilfe eine Vergütung für eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse darstellt — siehe die Entscheidung in Sachen Pyrénées-Atlantiques  (14) –, wurde im vorliegenden Fall weder der Stiftung noch dem Betreiber ein präziser Auftrag zur Erbringung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse für die breite Öffentlichkeit — Bürger und Unternehmen — in ländlichen und abgelegenen Gebieten erteilt, in denen kein einziger sonstiger Betreiber einen allgemein zugänglichen und erschwinglichen Breitbandanschluss anbietet.

(41)

In der Angelegenheit Pyrénées-Atlantiques hatte die Maßnahme unmittelbar zum Ziel, der breiten Öffentlichkeit in einem Gebiet, in dem Breitbandstrukturen nur in begrenztem Umfang zur Verfügung stehen, Breitbanddienste über ein Großkundennetz zugänglich zu machen. Diese Bedingungen gelten nicht in Appingedam, wo bereits über zwei Netze Breitbanddienste erbracht werden.

(42)

Da die Kommission die Maßnahme nicht als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betrachtet, hält sie eine Beurteilung der Maßnahme im Lichte der übrigen Kriterien des Urteils Altmark  (15) nicht für erforderlich.

(43)

Die niederländischen Behörden machen geltend, dass die Investitionen der Gemeinde und der Stiftung deshalb notwendig seien, weil die Marktteilnehmer nicht bereit seien, in das passive FTTH-Netz in Appingedam zu investieren, da die erwartete Rendite ihrer Investitionen nicht ausreiche, um Investitionen zu Marktbedingungen zu rechtfertigen.

(44)

Den niederländischen Behörden zufolge hat die Gemeinde mehrere Banken um die Finanzierung der Investitionen in die passive Schicht des Netzes ersucht, aber außer der Bank Niederländischer Gemeinden (BNG) haben alle Banken eine Projektfinanzierung abgelehnt. Die BNG ist bereit, der Gemeinde ein Darlehen zu gewähren, da die BNG nur die Kreditwürdigkeit des Darlehensbegünstigten, das heißt der Gemeinde, beurteilt hat und nicht den Ausbau des FTTH-Netzes durch die Stiftung oder das allgemeine Projekt als solches.

(45)

Die Investition der Gemeinde in die Stiftung und die Investition der Stiftung in die passive Schicht bestehen daher nicht den „Test des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers“, weil ein Marktteilnehmer nicht in die passive Schicht investiert hätte, wie offensichtlich im Falle der Gemeinde, als sie sich an Privatinvestoren wandte.

(46)

In ihren ersten Beiträgen vor dem Beschluss zur Einleitung des Prüfverfahrens machten die niederländischen Behörden geltend, die geplante Maßnahme sei auf keiner der vier unterscheidbaren Ebenen als staatliche Beihilfe zu betrachten. Ihrer Aussage zufolge sollte die Stiftung nicht bevorteilt werden, und soweit ein Vorteil vorliege, bedeute er gleichwohl keine Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten. Ferner wird ihrer Ansicht nach weder dem Betreiber der aktiven Schicht noch den Anbietern von Privatkundendiensten eine Beihilfe gewährt. Der Betreiber werde für die Anbieter von Privatkundendiensten, die sie bereits früher über bestehende Infrastrukturen erbracht haben, marktkonforme Großkundenpreise berechnen (müssen). Sollte die Kommission von der Gemeinde eine Garantie verlangen, dass der Betreiber Marktpreise anwendet, könnte dies von der Gemeinde in einem Vertrag zwischen der Stiftung und dem Betreiber festgelegt werden.

(47)

Abschließend führen die niederländischen Behörden an, dass im Gegensatz zum Dossier ATLAS (16) das Netz in Appingedam hauptsächlich genutzt werde, um Haushalten/Bürgern, die keiner wirtschaftlichen Tätigkeit nachgehen, Dienste bereitzustellen. Soweit es sich um eine Beihilfe an Unternehmen in Appingedam handle, bleibe diese unter der in der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 der Kommission vom 12. Januar 2001 über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf „De minimis“-Beihilfen (17) festgelegten zulässigen Beihilfeintensität.

(48)

Die Kommission erklärte bereits in ihrem Beschluss zur Einleitung des Prüfverfahrens (18), die niederländischen Behörden hätten keine Auskünfte zur Bekräftigung dieser Argumente erteilt. Nach Einleitung des Verfahrens haben die niederländischen Behörden auch keine weiteren Beweise vorgelegt, um ihre Argumente zu diesen Punkten zu untermauern.

(49)

Gemäß dem Vertrag und nach ständiger Rechtsprechung liegt eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag vor, wenn eine Maßnahme:

(50)

Die Gemeinde Appingedam wird einen Kredit gewähren oder eine Kreditbürgschaft übernehmen. Die Mittel zur Finanzierung der passiven Schicht dieses Netzes würden demnach zumindest teilweise von der Gemeinde Appingedam stammen. Diese Mittel sind daher als staatliche Mittel anzusehen (19).

(51)

Der Kredit oder die Kreditgarantie, die von der Gemeinde zu gewähren sind, begünstigt verschiedene Marktteilnehmer:

(52)

Die von der Gemeinde gegründete und unter ihrer Aufsicht stehende Stiftung wird Eigentümerin der passiven Schicht des Netzes sein. Die Stiftung stellt dem Betreiber die passive Schicht zur Verfügung. Installation und Vermietung der passiven Schicht können als Wirtschaftsaktivität betrachtet werden, und die Stiftung kann deshalb als ein Unternehmen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag gelten.

(53)

Nach den der Kommission zur Verfügung stehenden Informationen wird die passive Schicht ohne jeglichen Beitrag seitens der Stiftung von der Gemeinde finanziert. Allem Anschein nach zahlt die Stiftung auch keine Vergütung für die Inanspruchnahme des Netzes. Wie in den Erwägungen (43) bis (45) dargelegt wurde, entspricht die Investition der Gemeinde Appingedam in die passive Schicht nicht dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers. Die Stiftung wird daher durch die von der Gemeinde gewährten staatlichen Mittel im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag begünstigt.

(54)

Die niederländischen Behörden haben bestätigt, dass die Konzession für den Betrieb der passiven Infrastruktur öffentlich ausgeschrieben wird. Im Falle des Zuschlags im Anschluss an eine öffentliche Ausschreibung könnte die im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag verstandene Begünstigung der Partei, die den Auftrag erhält, auf ein Minimum reduziert werden.

(55)

Auch wenn das Projekt für den Betreiber durch die öffentliche Ausschreibung nicht sonderlich ertragreich sein wird, erhält er doch Zugang zu der passiven Schicht des Netzes zu Bedingungen, die aller Wahrscheinlichkeit nach weder die Kosten der Gemeinde und/oder der Stiftung für den Netzausbau widerspiegeln noch es der Gemeinde ermöglichen dürften, größtmögliche Einkünfte aus dem Projekt zu erzielen. Wenngleich, wie in den Erwägungen (8) bis (9) bereits dargelegt, unklar ist, zu welchen finanziellen Konditionen die Genehmigung erteilt wird, ist der Preis für den Zugang dank der staatlichen Beihilfe vermutlich niedriger als die Kosten, die wahrscheinlich nicht auf den Marktpreisen für den Zugang zu einem vergleichbaren passiven Netz beruhen werden.

(56)

Der Betreiber könnte ein staatlich finanziertes Netz betreiben und Zugang zum Markt für Großkundendienste zu Bedingungen finden, wie sie sonst auf diesem Markt nicht gelten. Der Betreiber wird deshalb durch den Eingriff des Staates begünstigt.

(57)

Selbst wenn alle interessierten Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste über den Betreiber zu transparenten und gleichen Bedingungen Zugang zu dem Glasfasernetz erhielten, wird der Preis für diesen Zugang aufgrund der staatlichen Beihilfe vermutlich immer noch niedriger sein als die Kosten, die aller Wahrscheinlichkeit nach nicht auf den Marktpreisen für vergleichbare Großkundenbreitbanddienste beruhen. Die Anbieter dieser Dienste werden mithin begünstigt, da ihnen Zugang zum Privatkundenmarkt für schnelle Breitbanddienste verschafft und es ihnen ermöglicht wird, ihre Wirtschaftstätigkeit zu Bedingungen auszuüben, die sonst auf dem Markt nicht existieren.

(58)

Aus dem Vorstehenden lässt sich folgern, dass die Begünstigung des Betreibers, der Diensteanbieter und anderer Erbringer von Telekommunikationsdiensten auch einen Vorteil für die Haushalte und Unternehmen in Appingedam bedeutet. Haushalte fallen nicht unter die staatlichen Beihilfebestimmungen, die Unternehmen in dem betreffenden geografischen Gebiet jedoch könnten einen Vorteil aus dem breiteren Diensteangebot und den Preisen ziehen, die niedriger sind, als sie sie zu reinen Geschäftsbedingungen betreffend Mietleitungsangebote oder Satellitenanschlüsse erzielen könnten. Darüber hinaus wären sie im Vorteil gegenüber in anderen Regionen der Niederlande niedergelassenen Unternehmen. Die niederländischen Behörden haben außerdem argumentiert, die Endnutzer seien allesamt kleine und mittlere Unternehmen (KMU), ohne jedoch zu begründen, weshalb eine Unterstützung dieser Gruppe gerechtfertigt sein soll. Zudem ist die Beihilfemaßnahme eindeutig nicht nur auf die Endnutzer beschränkt.

(59)

Die niederländischen Behörden wiederholten ihren Standpunkt, dass, sofern eine Beihilfe an Unternehmen in Appingedam vorliege, diese die Beihilfeintensität der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 nicht überschreite. Die Kommission anerkennt zwar, dass der Vorteil für jedes der Endnutzer-Unternehmen nicht über dem De-minimis-Schwellenwert liegt. Allerdings ist nicht auszuschließen, dass die Beihilfe die Grenzwerte dieser Verordnung überschreitet bzw. gegen die Bestimmungen zur Beihilfekumulierung verstößt.

(60)

Das geplante Eingreifen des Staates verändert die bestehenden Marktbedingungen in Appingedam, indem (dem Betreiber) ein subventionierter Zugang zum Großkundenmarkt für schnelle Breitbanddienste ermöglicht und Diensteerbringern Zutritt zu den nachgelagerten Märkten unter anderem für Privatkundenbreitband- und Telekommunikationsdienste verschafft wird. Bei ihren Entscheidungen, in ihr Netz zu investieren und dieses instand zu halten, sind die bestehenden Anbieter Essent und KPN bei ihren Berechnungen von der Annahme ausgegangen, dass andere Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste die vollen Kosten für ein neues Netz zu tragen oder einen Marktpreis für den Zugang zu Großkundendiensten zu zahlen hätten, was nach der geplanten staatlichen Intervention nicht mehr der Fall zu sein scheint. Die Tatsache, dass allem Anschein nach ein neues Netz zu Bedingungen bereitgestellt wird, die unter dem Marktpreis liegen, führt ebenfalls zu einer Wettbewerbsverfälschung auf den nachgelagerten Märkten für Privatkundenbreitband- und andere elektronische Kommunikationsdienste.

(61)

Da das Eingreifen des Staates die Telekommunikationsbetreiber aus anderen Mitgliedstaaten beeinträchtigen könnte, hat die Maßnahme Auswirkungen auf den Handel. Die Telekommunikationsmärkte lassen immer mehr Wettbewerb zwischen Anbietern elektronischer Kommunikationsdienste und Diensteerbringern zu, die zumeist Aktivitäten entfalten, in deren Rahmen ein Handel zwischen Mitgliedstaaten stattfindet. So gehören mehrere in den Niederlanden tätige Kabelbetreiber und Internet-Diensteanbieter internationalen Gruppen an, die in ganz Europa operieren und in den Niederlanden, aber auch in anderen Ländern Investitionen tätigen.

(62)

Unter Würdigung der obigen Ausführungen vertritt die Kommission die Auffassung, dass die Stiftung, der Betreiber und die Diensteanbieter durch das mit staatlichen Mitteln finanzierte Projekt begünstigt werden, was sich zumindest teilweise in einem wirtschaftlichen Vorteil für die Unternehmen in Appingedam niederschlägt. Das Projekt verfälscht den Wettbewerb und hat Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten.

(63)

Nachdem nunmehr feststeht, dass die Maßnahmen eine Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag darstellen, muss geprüft werden, ob sie als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar anzusehen sind.

(64)

In Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag ist der allgemeine Grundsatz des Verbots staatlicher Beihilfen in der Gemeinschaft festgeschrieben. In Artikel 87 Absatz 2 und 3 EG-Vertrag werden Ausnahmen zu dem in Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag enthaltenen allgemeinen Grundsatz der Unvereinbarkeit genannt.

(65)

Artikel 87 Absatz 2 bestimmt, in welchen Fällen Ausnahmen von dem allgemeinen Verbot staatlicher Beihilfen nach Artikel 87 Absatz 1 ohne weiteres möglich sind. Keine der in Artikel 87 Absatz 2 genannten Ausnahmen sind im vorliegenden Fall anwendbar. In Bezug auf Artikel 87 Absatz 2 Buchstab a) ist festzustellen, dass das Projekt nicht als eine Beihilfemaßnahme sozialer Art betrachtet werden kann und die Beihilfe nicht nur einzelnen Verbrauchern gewährt wird.

(66)

Ebenso wenig gelangen die Freistellungsbestimmungen nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe b) und d) EG-Vertrag zur Anwendung. Erwähnt sei jedoch, dass sich Appingedam in einem Regionalförderungsgebiet (20) befindet und daher grundsätzlich für Regionalbeihilfen gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag in Betracht kommen kann. Die Kommission hat auf der Grundlage von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) Leitlinien für regionale Beihilfen (nachstehend „Leitlinien“) (21) festgelegt. Aus den in Erwägung (67) genannten Gründen kann die Maßnahme allerdings nicht anhand dieser Leitlinien gerechtfertigt werden.

(67)

Die Maßnahme beruht nicht auf einer genau definierten regionalen Beihilfemaßnahme und kommt außerdem nur einem bestimmten Sektor in einer einzigen Gemeinde der in Rede stehenden Region zugute. In den Leitlinien heißt es jedoch: „Eine einzelne Ad-hoc-Beihilfe zugunsten nur eines Unternehmens oder Beihilfen, die auf einen einzigen Wirtschaftszweig begrenzt sind, [können] erhebliche Auswirkungen auf den Wettbewerb in dem betroffenen Markt haben (in diesem Fall: auf andere Betreiber), tragen jedoch möglicherweise nur geringfügig zur regionalen Entwicklung bei. [..]. Die Kommission ist der Auffassung, dass diese Beihilfen die [..] Voraussetzungen (der Leitlinien) nicht erfüllen [..]“ (22).

(68)

Die Kommission hat noch weitere Leitlinien und Rahmenregelungen festgelegt, die Vorschriften für staatliche Beihilfen enthalten, die für eine Freistellung nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag in Betracht kommen. Keine dieser Leitlinien ist im vorliegenden Fall anwendbar. Da die Maßnahme auch nicht unter eine der anderen bestehenden Rahmenregelungen oder Leitlinien fällt, ist die Kommission der Ansicht, dass die Vereinbarkeit der Maßnahme mit dem Gemeinsamen Markt unmittelbar anhand von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag festgestellt werden muss (23).

(69)

Nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag können als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden „Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft“.

(70)

Eine Beihilfemaßnahme kann unter die Ausnahmeregelung von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) fallen, wenn mit dieser Maßnahme in notwendiger und verhältnismäßiger Weise ein Ziel von gemeinsamem Interesse verfolgt wird.

(71)

Die Kommission wird daher prüfen:

In diesem Fall wird gleichzeitig untersucht, ob

(72)

Die Kommission muss ermitteln, ob auf dem Breitbandmarkt in den Niederlanden, speziell in Appingedam, ein Marktversagen vorliegt, dem durch staatliche Beihilfen abgeholfen werden kann. Jüngste Daten (24) belegen, dass in den Niederlanden ein scharfer Wettbewerb herrscht und ein sehr unterschiedliches Angebot auf dem Breitbandmarkt besteht. Die Niederlande weisen den höchsten Verbreitungsgrad von Breitband in der Gemeinschaft auf. (Mitte 2006 etwa 30 %, und dieser Anteil nimmt rasch weiter zu).

(73)

Der niederländische Breitbandmarkt ist durch schnelle Entwicklungen gekennzeichnet. Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste, Kabelbetreiber und Internet-Diensteanbieter sind im Begriff, Breitbanddienste mit sehr hoher Kapazität auf dem niederländischen Markt einzuführen (25). In den kommenden Jahren dürften ohne staatliche Beihilfen „Netze der nächsten Generation“ aufgebaut werden (26). Darüber hinaus werden gegenwärtig von Betreibern des Mobilfunks der dritten Generation mobile Breitbanddienste in den Niederlanden eingeführt. Den der Kommission vorliegenden Informationen zufolge sind bereits ca. 70 % des niederländischen Territoriums erfasst (27).

(74)

Ausgehend von den der Kommission zur Verfügung stehenden Tatsacheninformationen (CPB-Bericht, Kommissions-Bericht, OECD-Analyse usw.) gibt es starke Anhaltspunkte dafür, dass das freie Spiel der Marktkräfte in ausreichendem Maße zu der gewünschten Abdeckung und der gewünschten Menge an Diensten auf dem Breitbandmarkt in den Niederlanden führen wird (28). Hinzu kommt, dass die vorgeschlagene Maßnahme als öffentliche Investition Privatinitiativen zu verdrängen droht und keine Verbesserung des allgemeinen Angebots an Breitbanddiensten bewirkt.

(75)

In dem CPB-Bericht wird ausdrücklich erklärt, dass auf den Breitbandmärkten in den Niederlanden im Allgemeinen kein Marktversagen vorliegt, die Unternehmen genügend Anreize für Breitbandinvestitionen erhalten und der Staat am besten eine Politik der Zurückhaltung verfolgen und den Marktkräften freien Lauf lassen sollte. In dem Bericht wird von einem begrenzten Marktversagen gesprochen, das sich hauptsächlich auf die Marktmacht und geringfügige Produktionsprobleme bezieht. Beide Probleme scheint die niederländische Regulierungsbehörde OPTA dem Bericht zufolge mittels ihrer Aufsicht und der Gewährung bestimmter Beihilfen für Forschung und Entwicklung in geeigneter Weise anzugehen (29).

(76)

Was insbesondere Appingedam betrifft, bieten sowohl KPN als auch Essent auf dem Privatkundenmarkt Privatkundenbreitbanddienste an. Essent bietet gegenwärtig Dienste mit einer Geschwindigkeit bis 5 Mbit/s, KPN bis 6 Mbit/s an. Bei Essent wie bei KPN gibt es Dreifachangebote (Sprachtelefondienst, Internetzugang und Digital/Analog TV). Beide Unternehmen verfügen über die technischen Möglichkeiten — von denen sie auch Gebrauch machen werden –, um auf der Grundlage ihrer bestehenden Netze die Breitbandkapazität ihres Diensteangebots weiter auszubauen, soweit eine ausreichende Nachfrage nach solchen Diensten besteht. Auch andere Anbieter von Internetdiensten haben die Möglichkeit, Breitbanddienste anzubieten, indem sie die Großkundendienste von KPN in Anspruch nehmen.

(77)

Was die Großkundenmärkte anbelangt, hat die Regulierungsbehörde OPTA dem mächtigen Betreiber KPN für bestimmte Märkte Beschränkungen auferlegt. KPN bietet auch Großkundenzugang zu seinem Netz und Dienste für das Erbringen von Breitbanddiensten an (30). Bestimmte Kabelbetreiber, insbesondere Essent, bieten außerdem Dritten eine Form von Großkundenbreitbandanbindung auf dem niederländischen Markt an (31).

(78)

In anderen Fällen, in denen die Kommission bisher ein Urteil über staatliche Beihilfen für Breitband zu fällen hatte, gelangte sie in der Tat zu dem Schluss, dass staatliche Beihilfen für Großkundennetze ein geeignetes und verhältnismäßiges Instrument darstellen können, um bei bestimmten Aspekten des Marktversagens und/oder unzureichenden Finanzmitteln Abhilfe zu schaffen. In diesen Fällen, in denen es im Allgemeinen um „weiße“ oder „graue“ Gebiete ging (32), eignete sich der Markt nicht für ein konkurrierendes Angebot von Breitbanddiensten oder bestanden für den Breitbandausbau strukturelle Hindernisse (33)

(79)

Die niederländischen Behörden argumentieren, dass „für künftige Instandhaltungsdienste und Anwendungen“ Netze mit einer höheren Kapazität erforderlich sind, als sie die vorhandenen Kupfernetze oder hybriden Glasfaser-/Kupferkabelnetze besitzen. Wie Untersuchungen zeigen, ist es jedoch schwer vorstellbar, dass Anwendungen für die breite Öffentlichkeit in naher Zukunft und mittelfristig nicht über bestehende Netze angeboten werden könnten (34). Dies bedeute, dass zwischen den über „Netze der nächsten Generation“ erbrachten Diensten und der Diensterbringung über bestehende Netze ein hohes Maß an Substituierbarkeit besteht und die Maßnahme auch in naher Zukunft ein erhebliches Risiko einer potenziellen Wettbewerbsverfälschung in sich birgt.

(80)

Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass auf den Breitbandmärkten in Appingedam kein Marktversagen zu beobachten ist, aufgrund dessen finanzielle Beihilfen des Staates erforderlich wären.

(81)

Obwohl sich Appingedam in einer Randregion der Niederlande befindet, greift der Staat in einer Gemeinde ein, in der Privat- und Großkundenbreitbanddienste bereits über verschiedene Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste und Netze zu Lieferbedingungen und Preisen zur Verfügung stehen, die mit anderen Regionen vergleichbar sind.

(82)

In dem bereits erwähnten CPB-Bericht wird geschlussfolgert, es gebe keine Hinweise auf „a substantial geographical or social digital divide in the Netherlands. Broadband is available in almost all regions. Most consumers can choose between roughly 80 Internet subscriptions in densely populated areas and between approximately 30 in remote areas“ [eine nennenswerte geografische oder soziale digitale Kluft in den Niederlanden. In nahezu allen Regionen ist Breitband vorhanden. Die meisten Verbraucher können zwischen ungefähr 80 Internetanschlüssen in dichtbevölkerten Gebieten und ca. 30 Anschlüssen in abgelegenen Gebieten wählen]. In dem Bericht wird zwar anerkannt, dass möglicherweise eine soziale Kluft existiert (ältere Menschen sind in puncto Breitbandnutzung unterrepräsentiert), doch kann die Regierung die Nutzung des Internet durch diese Personen mittels nachfrageorientierter Maßnahmen wie etwa Sensibilisierungskampagnen durchaus auch fördern (35).

(83)

Die in Rede stehende Maßnahme ist folglich nicht auf die Verwirklichung eines Ziels der Kohäsionspolitik ausgerichtet. Die staatliche Beihilfe ist zur Stimulierung des Breitbanddiensteangebots in Appingedam nicht erforderlich und verfälscht den Wettbewerb in unverhältnismäßiger Weise. Angesichts des Fehlens eines Ziels von gemeinsamem Interesse erfüllt die Maßnahme deshalb nicht die Kriterien, um gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden zu können.

(84)

Aus den vorgenannten Gründen gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass die Maßnahme eine staatliche Beihilfe an die Stiftung, den Betreiber des Glasfasernetzes und die Anbieter von Privatkundenbreitbanddiensten darstellt. Da die Beihilfemaßnahme nicht die Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete zum Ziel hat, ohne dass die Handelsbedingungen in einer Weise verändert werden, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft, ist die Beihilfemaßnahme nicht auf der Grundlage von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag zu rechtfertigen und mithin mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar.