EUROPA-KOMMISSIONEN

Strasbourg, den 16.1.2018

COM(2018) 29 final

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET

om en overvågningsramme for den cirkulære økonomi

{SWD(2018) 17 final}

1.Indledning

Overgangen til en cirkulær økonomi er en fantastisk mulighed for at omdanne vores økonomi og gøre den mere bæredygtig, bidrage til klimamålene og bevarelsen af verdens ressourcer, skabe lokale arbejdspladser og skabe konkurrencemæssige fordele for Europa i en verden, der undergår gennemgribende forandringer. Betydningen af den cirkulære økonomi for den europæiske industri blev for nylig fremhævet i den nye strategi for EU's industripolitik 1 . Overgangen til en cirkulær økonomi vil også bidrage til at opfylde målene for 2030-dagsordenen for bæredygtig udvikling 2 .

I handlingsplanen for den cirkulære økonomi 3 er en cirkulær økonomi beskrevet som en økonomi, "hvor værdien af produkter, materialer og ressourcer bevares i økonomien længst muligt, og affaldsproduktionen minimeres".

I forbindelse med overgangen til en mere cirkulær økonomi er en overvågning af de vigtigste tendenser og mønstre afgørende for at forstå, hvordan de forskellige elementer i den cirkulære økonomi udvikler sig over tid, for at bidrage til at fastslå medlemsstaternes succesfaktorer og vurdere, om der er truffet tilstrækkelige foranstaltninger. Resultaterne af overvågningen bør danne grundlag for fastlæggelse af nye prioriteter i retning af det langsigtede mål om en cirkulær økonomi. De er ikke kun relevante for de politiske beslutningstagere, men bør inspirere alle og fremme nye tiltag.

Det er grunden til, at Kommissionen i handlingsplanen for den cirkulære økonomi forpligtede sig til at fremlægge en enkel og effektiv overvågningsramme. Rådet for Den Europæiske Union bakker op om dette i sine konklusioner om handlingsplanen for den cirkulære økonomi 4 , hvori det understregede "behovet for en overvågningsramme, der kan styrke og vurdere fremskridt hen imod en cirkulær økonomi, samtidig med at den administrative byrde minimeres". Europa-Parlamentet har ligeledes opfordret Kommissionen til at udvikle indikatorer for ressourceeffektivitet med henblik på at registrere fremskridtene i retning af en cirkulær økonomi 5 .

Denne meddelelse tager sigte på at gennemføre dette tilsagn ved at fastlægge en overvågningsramme, der består af en række centrale og relevante indikatorer, som sammenfatter de vigtigste elementer i den cirkulære økonomi.

Overvågningsrammen for den cirkulære økonomi bygger på og supplerer den eksisterende resultattavle for ressourceeffektivitet 6 og resultattavlen for råstoffer 7 , som Kommissionen har udviklet inden for de seneste år. Rammen præsenteres på et websted 8 , hvor alle indikatorer er til rådighed og ajourføres.

2.Overvågning af fremskridt hen imod en cirkulær økonomi

Det er en udfordrende opgave at overvåge fremskridtene hen imod en cirkulær økonomi. Overgangen til en cirkulær økonomi er ikke begrænset til bestemte materialer eller sektorer. Det er en systemisk ændring, der påvirker hele økonomien og omfatter alle produkter og tjenesteydelser. Ideelt set bør indikatorerne først og fremmest opfange tendenser i forhold til bevarelse af den økonomiske værdi af produkter, materialer og ressourcer samt tendenser i affaldsproduktionen.

Ligesom der ikke findes en universelt anerkendt indikator for "cirkularitet", er der mangel på solide standardiserede indikatorer til at beskrive de mest relevante tendenser. Det ville med en enkelt foranstaltning eller et enkelt pointtal ikke være muligt at tage tilstrækkelig højde for den kompleksitet og de mange dimensioner, der er forbundet med overgangen til en cirkulær økonomi. Derfor vil en række relevante indikatorer blive anvendt til denne overvågningsramme.

En måde at betragte den cirkulære økonomi på er at se på, hvordan materialer indføres i, bevæger sig inden for og (i sidste ende) forlader økonomien. Et sådant visuelt overblik kan opnås ved hjælp af et diagram over materialestrømme, som viser alle råstoffer, samlet og opdelt efter materialekategorier, i hele økonomien, fra de bliver udvundet, og indtil de bliver til affald.

Figur 1: Materialestrømme inden for økonomien (EU-28, 2014) 9 , 10

Figur 1 giver et overblik over materialestrømme i EU i 2014. Inputsiden til venstre viser, at 8 mia. ton materialer hvert år forarbejdes til energi eller produkter i EU. Kun 0,6 mia. ton stammer fra genanvendelse. Outputsiden viser, at ud af de 2,2 mia. ton affald, der produceres, genindføres kun 0,6 mia. ton i systemet som genanvendte materialer. Resten af materialerne, svarende til 1,5 mia. ton, er affald. Disse aspekter peger på et betydeligt potentiale for forbedring, navnlig ved at øge andelen af materialer, der genanvendes som sekundære råstoffer, og sænke produktionen af affald.

Overvågningsrammen tager sigte på at måle fremskridtene i retning af en cirkulær økonomi på en måde, der omfatter de forskellige aspekter i alle faser af livscyklussen for ressourcer, produkter og tjenesteydelser. Det er grunden til, at overvågningsrammen har ti indikatorer (jf. tabel 1) inddelt i fire faser og aspekter af den cirkulære økonomi: (1) Produktion og forbrug, (2) affaldshåndtering, (3) sekundære råstoffer og (4) konkurrenceevne og innovation. Dette følger i store træk den logik og struktur, der er i handlingsplanen for den cirkulære økonomi.

* Indikatorer, der er under udvikling.

Tabel 1: Indikatorer om den cirkulære økonomi, der er omfattet af overvågningsrammen

Disse indikatorer blev udvalgt til at sammenfatte de vigtigste elementer i den cirkulære økonomi. Da de blev udvalgt, blev der taget hensyn til datatilgængeligheden med udgangspunkt i resultattavlen for ressourceeffektivitet og resultattavlen for råstoffer. Indikatorerne er i videst muligt omfang baseret på eksisterende data, hvorved den administrative byrde dermed begrænses. Andre kriterier, som indikatorerne blev vurderet ud fra, omfatter relevans, accept, troværdighed, brugervenlighed og robusthed.

Der blev også taget hensyn til svarene på den offentlige høring om køreplanen 11 og drøftelserne med medlemsstaternes repræsentanter og interessenternes eksperter 12 ved udvælgelsen af indikatorerne.

Kommissionen vil forbedre videnbasen og datatilgængeligheden for måling af fremskridt i den cirkulære økonomi:

-Der arbejdes på at udvikle metoder og dataindsamlinger, der kan anvendes til indikatorerne for grønne offentlige indkøb og madspild, med henblik på offentliggørelse af dataene i de kommende år. I mellemtiden er Eurostat ved at udarbejde nogle foreløbige skøn over madspild.

-Som en del af pakken om cirkulær økonomi fra 2015 og Kommissionens bredere indsats for at forbedre kvaliteten af EU's statistikker over affald har Kommissionen foreslået at harmonisere metoderne til beregning af genanvendelsesprocenterne for kommunalt affald 13 og emballageaffald 14 . Disse forslag vil, når de er vedtaget af Europa-Parlamentet og Rådet og gennemført af medlemsstaterne, sikre mere pålidelige og sammenlignelige statistikker.

-Gennem Horisont 2020 finansierer Kommissionen en række forskningsprojekter, der skal levere bedre data som supplement til de officielle statistikker, navnlig gennem EU's informationssystem om råstoffer 15 .

3.De første resultater

Overvågningsrammens ti indikatorer giver et overblik over de vigtigste indsatsområder, hvor EU kan øge cirkulariteten af sin økonomi. Selv om det vil tage tid, før resultaterne af tiltagene vedrørende den cirkulære økonomi bliver synlige i statistikkerne, er det relevant at begynde med at opstille referencescenarier. Det vil bidrage til at overvåge den fremtidige udvikling og underbygge den politiske beslutningsproces.

Der er både et stort behov og et betydeligt potentiale for yderligere forbedringer i EU's og dets medlemsstaters indsats. EU's rolle er større på nogle områder (f.eks. handel med genanvendelige råstoffer) end på andre (f.eks. grønne offentlige indkøb).

Produktion og forbrug

Indikatoren for selvforsyning inden for levering af råstoffer viser, at EU stort set er selvforsynende med de fleste ikkemetalliske mineraler såsom byggematerialer og industrimineraler. Indikatoren bekræfter dog også, at EU i stort omfang er afhængig af import af sine kritiske råstoffer 16 , hvilket understreger behovet for sikker adgang til og diversificering af forsyningen. Mange af disse materialer er nødvendige for at opnå EU's målsætning om en bæredygtig, ressourceeffektiv og konkurrencedygtig økonomi 17 .

Offentlige indkøb udgør en stor andel af BNP, og grønne offentlige indkøb, dvs. når offentlige myndigheder bruge deres købekraft til at vælge miljøvenlige varer, tjenesteydelser og arbejder, kan således være en drivkraft for den cirkulære økonomi og for innovation 18 . Data for denne indikator mangler stadig at blive udviklet.

Produktionen af kommunalt affald 19 pr. indbygger i EU er faldet med 8 % mellem 2006 og 2016 til et gennemsnit på 480 kg pr. indbygger om året. Dette er et klart eksempel på et område, hvor alle borgere kan bidrage positivt. Der kan imidlertid konstateres store forskelle mellem medlemsstaterne (mellem 250 og 750 kg pr. indbygger om året) 20 , og produktionen af kommunalt affald er stadig stigende i flere medlemsstater. Mængden af produceret affald korrelerer i en vis grad stadig med BNP pr. indbygger. Det er derfor positivt, at data om den samlede affaldsproduktion (herunder industri- og erhvervsaffald, men bortset fra store mængder af mineralsk affald) pr. BNP-enhed viser et fald på 11 % siden 2006.

En reduktion af madspild 21 har et enormt potentiale for at spare på de ressourcer, som vi anvender til at fremstille den mad, vi spiser. Madspild forekommer i hele værdikæden: ved produktion og levering, i butikker, restauranter, cateringvirksomheder og i hjemmet. Det gør det særlig vanskeligt at kvantitetsbestemme. Ifølge Eurostats foreløbige skøn faldt EU's madspild fra 81 til 76 mio. ton (dvs. med ca. 7 %) mellem 2012 og 2014, hvilket svarer til et fald fra 161 til 149 kg pr. indbygger.

Affaldshåndtering

Mellem 2008 og 2016 steg EU's genanvendelsesprocent for kommunalt affald fra 37 % til 46 %. Fem medlemsstater genanvender mere end halvdelen af deres kommunale affald, mens nogle lande nærmer sig 2030-genanvendelsesmålet på 65 %, som Kommissionen har foreslået 22 . Fem medlemsstater befinder sig dog stadig under 25 % 23 .

Kilde: Eurostat.

Mellem 2008 og 2015 steg genanvendelsesprocenterne for emballageaffald i EU fra 62 % til 66 %. De steg i næsten alle medlemsstater, og i 2015 opfyldte næsten alle medlemsstaterne 2008-målet på 55 % (Kommissionen har foreslået et mål på 65 % senest i 2025 og 75 % senest i 2030 24 ). For plastemballage er den gennemsnitlige genanvendelsesprocent i EU betydeligt lavere, nemlig på 40 %, selv om der er sket forbedringer i de seneste år.

Genanvendelse af kommunalt bioaffald i EU var på 79 kg pr. indbygger i 2016, hvilket er en stigning på 23 % i forhold til 2007.

Hvad angår genanvendelse af affald af elektrisk og elektronisk udstyr (WEEE), viser dataene, at niveauet for indsamling og genanvendelse varierer betydeligt i alle EU-medlemsstaterne, og indikerer, at der er et stort potentiale for at forbedre ressourceeffektiviteten og mindske ulovlig indsamling, behandling og overførsel. I 2015 genanvendte 25 kun fire medlemsstater mere end halvdelen af det elektriske og elektroniske udstyr, der blev markedsført.

Endelig har 20 medlemsstater oplyst, at de for bygge- og nedrivningsaffald allerede har nået 70 % af nyttiggørelsesmålet 26 for 2020. Eftersom dette er den største enkeltstående affaldsstrøm pr. vægt i EU, er det et positivt tegn. Det skal dog bemærkes, at målet omfatter opfyldning 27 , der er en praksis, som ikke bevarer værdien af materialerne i økonomien og derfor ikke er befordrende for en cirkulær økonomi. Desuden er der store forskelle i dataindberetningen mellem medlemsstaterne.

Kilde: Eurostat.

Sekundære råstoffer

I en cirkulær økonomi genanvendes materialer i produkter og komponenter, når de er udtjente, og kanaliseres derefter tilbage i økonomien som sekundære råstoffer. Det mindsker miljøaftrykket forbundet med produktionen og forbruget og øger forsyningssikkerheden for råstoffer. Efterspørgslen efter råstoffer i EU overstiger, hvad der ville kunne leveres, selv hvis alt affald blev omdannet til sekundære råstoffer. Levering af primære råstoffer er derfor fortsat nødvendig.

Genanvendte materialer dækker i gennemsnit kun ca. 10 % af efterspørgslen i EU efter materialer, til trods for at der er sket en støt forbedring siden 2004. Hvad angår en række bulkmaterialer dækker sekundære råstoffer over 30 % af den samlede efterspørgsel efter materialer (f.eks. kobber og nikkel). For en lang række materialer, herunder næsten alle kritiske råstoffer, er bidraget fra genanvendte materialer til dækning af efterspørgslen efter råstoffer imidlertid stadig lille eller ubetydeligt. Det kan skyldes, at det ikke er rentabelt at genanvende dem, at teknologien til at genanvende dem mangler, eller at materialerne er indeholdt i produkter med lang levetid (f.eks. sjældne jordarter, der anvendes i vindmøller).

Indikatoren om handel med genanvendeligt affald viser desuden, at EU er nettoeksportør af flere store genanvendelige affaldsstrømme som f.eks. plast, papir, pap, jern, stål, aluminium, kobber og nikkel. Handel inden for EU med plast, papir, pap, kobber, aluminium, nikkel og affald fra ædle metaller steg betydeligt mellem 2004 og 2016, hvilket gav de økonomiske aktører mulighed for at høste fordelene ved EU's indre marked for sekundære råstoffer.

Konkurrenceevne og innovation

Kilde: Eurostat.

I 2014 skønnes private investeringer i en del af de økonomiske sektorer, der er relevante for den cirkulære økonomi 28 , at have været ca. 15 mia. EUR i EU (dvs. 0,1 % af BNP). Samme år var der mere end 3,9 mio. jobs i disse sektorer, hvilket er en stigning på 2,3 % i forhold til 2012. På trods af den økonomiske og finansielle krise skabte de pågældende sektorer for cirkulær økonomi ca. 141 mia. EUR i merværdi i 2014, hvilket udgør en stigning på 6,1 % i forhold til 2012. Flere af EU's finansieringsprogrammer er til rådighed til støtte for overgangen til en cirkulær økonomi, såsom Den Europæiske Fond for Strategiske Investeringer, de europæiske struktur- og investeringsfonde, Horisont 2020 og LIFE-programmet. I januar 2017 blev der desuden lanceret en finansieringsplatform for den cirkulære økonomi.

For patenter på genanvendelse og sekundære råstoffer viser dataene en stigning på 35 % mellem 2000 og 2013. EU-patenter for genanvendelse af glas udgør 44 % af sådanne patenter på verdensplan, mens EU's andel er på 18 % for plast og 23 % for papir.

4.Konklusion

Denne overvågningsramme sammenfatter i en række præcise indikatorer de vigtigste elementer i den cirkulære økonomi, herunder livscyklus for produkter og materialer, de prioriterede områder og sektorer og indvirkningerne på konkurrenceevne, innovation og beskæftigelse. Det vil således være et værktøj til at følge de vigtigste tendenser i forbindelse med overgangen, vurdere, om de eksisterende foranstaltninger og inddragelsen af alle aktørerne har været tilstrækkeligt effektive, og bidrage til at indkredse bedste praksis i medlemsstaterne, som derved kan udbredes.

Indikatorerne vil løbende blive opdateret på webstedet om overvågningsrammen 29 . Dette websted indeholder også værktøjer til overvågning af fremskridt og dokumentation af metoderne for indikatorerne, datakilderne, definitionerne og offentliggørelsesstandarderne. Kommissionen vil fortsætte med at arbejde på de indikatorer, der har behov for yderligere udvikling, navnlig vedrørende madspild og grønne offentlige indkøb.

En dialog med medlemsstaterne og interessenterne vil bidrage til at forbedre rammen yderligere. Navnlig bygger rammerne i vid udstrækning på statistikker af høj kvalitet, som medlemsstaterne indgiver til Eurostat. Kommissionen ser også gerne, at alle EU-institutionerne inddrages.

(1)

COM(2017) 479

(2)

  https://ec.europa.eu/info/strategy/international-strategies/global-topics/sustainable-development-goals/eu-approach-sustainable-development_da  

(3)

COM(2015) 614

(4)

  http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/06/20/envi-conclusions-circular-economy/pdf .

(5)

Europa-Parlamentets beslutning af 9. juli 2015 om ressourceeffektivitet: overgang til en cirkulær økonomi ( 2014/2208(INI) ).

(6)

  http://ec.europa.eu/environment/resource_efficiency/targets_indicators/scoreboard/index_en.htm .

(7)

  https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/1ee65e21-9ac4-11e6-868c-01aa75ed71a1 .

(8)

  http://ec.europa.eu/eurostat/web/circular-economy  

(9)

 Kilde: Andreas Mayer, Willi Haas, Dominik Wiedenhofer, Fridolin Krausmann, Philip Nuss, Gian Andrea Blengini (kommende): Monitoring the circular economy in the EU28 - A mass-balanced assessment of economy wide material flows, waste and emissions from official statistics. I: Journal of Industrial Ecology

(10)

Energianvendelse omfatter råstoffer anvendt til forbrænding eller produktion af fødevarer og foder.

(11)

  https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/initiatives/ares-2017-1830357_da .

(12)

Producenter af officielle statistikker over miljøregnskaber og eksperter i ressourceeffektivitetspolitik, integreret produktpolitik og råstofpolitik: http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/index.cfm?do=groupDetail.groupDetail&groupID=2673 , http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/index.cfm?do=groupDetail.groupDetail&groupID=470 , http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/index.cfm?do=groupDetail.groupDetail&groupID=2812 , http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/index.cfm?do=groupDetail.groupDetail&groupID=1353 .

(13)

COM(2015) 595 final.

(14)

  COM(2015) 596 final .

(15)

  http://rmis.jrc.ec.europa.eu/

(16)

COM(2017) 490

(17)

F.eks. kobolt til batterier, der anvendes i elektriske biler, og silicium til solpaneler.

(18)

  http://ec.europa.eu/environment/gpp/index_en.htm.  

(19)

Affald fra husholdninger og på offentlige steder og lignende affald fra andre kilder.

(20)

Forskelle i den måde, hvorpå medlemsstaterne måler affaldsproduktion, kan forklare nogle af forskellene.

(21)

  https://ec.europa.eu/food/safety/food_waste/eu_actions_en  

(22)

COM(2015) 595 final.

(23)

Medlemsstaterne anvender forskellige metoder til at beregne genanvendelsesprocenter, hvilket kan forklare en del af forskellene. Kommissionen har foreslået en fælles metode i sit lovgivningsforslag om affald.

(24)

  COM(2015) 596 final .

(25)

Eller forberedt med henblik på genbrug.

(26)

Målet omfatter ikke kun genanvendelse, men også genbrug og anden materialenyttiggørelse, herunder opfyldning med ikkefarligt bygge- og nedrivningsaffald, med undtagelse af naturligt forekommende materiale.

(27)

En nyttiggørelsesoperation, hvor egnet affald anvendes til genvinding i udgravede områder eller til ingeniørtekniske formål i forbindelse med landskabsudformning.

(28)

Dvs. genbrugs- og genanvendelsesaktiviteter. Udlejnings- og leasingaktiviteter kan også bidrage til den cirkulære økonomi, men er på det givne tidspunkt ikke medtaget, idet de nuværende statistikker ikke i tilstrækkelig detaljeret grad kan skelne de aktiviteter, der tydeligt bidrager til den cirkulære økonomi, fra dem, der ikke gør det. Nærmere oplysninger findes i arbejdsdokumentet fra Kommissionens tjenestegrene.

(29)

  http://ec.europa.eu/eurostat/web/circular-economy .