30.11.2004   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 295/1

I-XI

1-10

1-7

8-10

11-25

11-12

13-15

16-21

22-23

24-25

26-35

26-27

28-30

31-35

36-57

36-37

38-40

41-47

48-49

50-51

52-57

58-80

58-60

61-65

66-67

68-76

77-80

81-97

81-90

91-95

96-97

98-109

98-103

104-109

110-121

I.

Det særlige tiltrædelsesprogram for landbrug og udvikling af landdistrikter (Sapard) er det første program for bistand til tredjelande, der forvaltes decentralt. Målene for programmet er at bidrage til gennemførelsen af den gældende fællesskabsret og løse problemer i forbindelse med tilpasning af landbrugssektoren og landdistrikterne i de ti lande, der modtager Sapard-støtte (1). Disse ti lande kaldes i det følgende »Sapard-landene«. På grund af den store stigning i førtiltrædelsesbudgettet, som for Sapards vedkommende skulle forvaltes af nyligt oprettede strukturer og efter nyligt fastsatte bestemmelser, gennemførte Retten en revision, som skulle besvare følgende spørgsmål: »Er Sapard blevet forvaltet godt?« (jf. punkt 1-10).

II.

Svaret på dette spørgsmål er, at forvaltningen har været af blandet kvalitet. Iværksættelsen af Sapard blev væsentligt forsinket, men det skyldtes blandt andet Kommissionens sene planlægning. Sapard-programmet er dog blevet gennemført i et stadig hurtigere tempo, men de vigtigste mål var ikke blevet opfyldt ved udgangen af 2003. Gennemførelsen er blevet forsinket i de fleste Sapard-lande, til dels på grund af utilstrækkelig vejledning og rådgivning fra Kommissionen og den vanskelige læreproces, som landene måtte igennem, og nogle foranstaltninger er ikke blevet iværksat.

III.

En stor procentdel af de disponible midler er ikke blevet udnyttet, og budgetterne er systematisk blevet anslået for højt, fordi det tog lang tid at etablere og gennemføre Sapard-programmet. De detaljerede gennemførelsesprincipper og -bestemmelser var ikke færdige, da Rådet vedtog Sapard-forordningen i juni 1999. Det var nødvendigt at oprette systemer i Sapard-landene, hvilket i nogle tilfælde tog lang tid, men Kommissionen analyserede ikke årsagerne hertil. Lige fra Sapard-programmet begyndte i de berørte lande, har besværlige administrative procedurer, der er strengere end de procedurer, der er fastsat i Sapard-bestemmelserne, hindret en hurtig og effektiv gennemførelse af programmet (jf. punkt 11-25).

IV.

Kommissionen valgte, at programmet skulle forvaltes decentralt. Dette valg var korrekt i betragtning af det store antal projekter, som man kunne forvente skulle finansieres, men den undervurderede den tid, det ville tage. Selv om Kommissionen afholdt seminarer og havde anden kontakt med Sapard-landene, er den decentrale forvaltning af Sapard ikke en garanti for, at der aktivt og systematisk påvises gennemførelsesproblemer, og at der følges op herpå. Af denne grund blev der ikke anvendt »best practice« i alle Sapard-landene (jf. punkt 26-35).

V.

I de første fire gennemførelsesår blev der kun udbetalt 323 millioner euro (14,8 %) af det disponible budget på 2 183 millioner euro til de endelige modtagere. Der blev kun afholdt få udgifter i førtiltrædelsesperioden, der for otte af de ti modtagerlandes vedkommende begyndte den 1. januar 2000 og ender den 1. maj 2004, og derfor er der kun i begrænset omfang blevet bidraget til gennemførelsen af de mål, der er fastsat for Sapard. Det kan forventes, at Sapard får en meget større effekt for Bulgarien og Rumænien, hvis førtiltrædelsesperiode efter planen skal vare frem til 1. januar 2007. I Polen kommer Sapard til at betale mindst 17,7 millioner euro i moms til statsbudgettet, hvilket ikke bidrager til at opfylde målene for Sapard (jf. punkt 36-40).

VI.

De første resultater af de gennemførte projekter viser, at pengene til forarbejdning af landbrugsprodukter generelt er blevet brugt på projekter, der får landbrugsproduktionen til at stige, og ikke på projekter, der forbedrer landbrugsproduktionens kvalitet (opfylder krav med hensyn til kvalitet, sundhed og miljøbeskyttelse) (jf. punkt 41-47).

VII.

Kommissionen rapporterede ikke om, hvor godt Sapard opfyldte målene, men fokuserede i stedet på institutionsopbygning. Der er opnået positive resultater med institutionsopbygning, og det har givet de nationale myndigheder mulighed for at få praktisk erfaring, der kan bruges til forvaltningen af EU-midler efter tiltrædelsen. For en af de vigtigste foranstaltninger efter tiltrædelsen, miljøforanstaltninger i landbruget, har effekten imidlertid været begrænset (jf. punkt 48-57).

VIII.

Et af kravene i forbindelse med Sapard er, at Kommissionen på grundlag af sin egen revision skal forhåndsgodkende de systemer, som de berørte lande opretter. På den måde har det været muligt at sikre, at der blev indført veldefinerede systemer med centrale kontroller, inden der kunne udbetales midler. Denne betingelse er en afgørende forskel i forhold til de programmer, der gennemføres i medlemsstaterne, og som kan iværksættes, uden at Kommissionen har foretaget sådan revision eller godkendt systemerne på forhånd (jf. punkt 58-60).

IX.

Med hensyn til Sapard-systemerne konstaterede Retten, at de centrale koncepter var medtaget, at procedurerne var godt dokumenterede, at de systemer, der fandtes på papiret, generelt også fungerede i praksis, og at kontrolprocedurerne, for så vidt angår de fleste af de undersøgte dossierer, var blevet fulgt. Det var et problem, at de andre systemer, der var tilknyttet Sapard-systemerne og leverede input til dem, men som Kommissionen ikke skulle godkende på forhånd, ikke var af samme kvalitet. Det var navnlig tilfældet med den nationale kontrol af overholdelsen af kvalitets- og sundhedsnormer og krav med hensyn til miljøbeskyttelse, som Retten fandt var utilstrækkelige (jf. punkt 61-80).

X.

Et centralt problem ved gennemførelsen var, at de potentielle modtagere ikke havde tilstrækkelige egne midler, havde svært ved at optage lån og blev mødt med besværlige administrative procedurer. Det medførte, at Sapard begunstigede modtagere, der havde en god økonomi, og som var godt organiserede og havde tilstrækkelig kapital eller mulighed for at optage lån. Det var et væsentligt handicap for mindre bedrifter og virksomheder, der har sværest ved at opfylde standarderne, modernisere produktionen og forbedre deres effektivitet (jf. punkt 81-97).

XI.

Reglerne om indgåelse af private aftaler og om generalomkostninger og kontrollen heraf var utilstrækkelige. Der blev ikke foretaget effektiv kontrol for at hindre, at der blev godkendt og betalt fakturaer vedrørende for høje beløb (jf. punkt 98-109).

1.

På Det Europæiske Råds møde i Luxembourg i december 1997 blev der truffet beslutning om at indlede udvidelsesprocessen. Målet var at forberede ansøgerlandene på at tiltræde Unionen. Dette omfattede en styrket førtiltrædelsesstrategi, der tog sigte på at gøre det muligt for landene i Central- og Østeuropa med tiden at blive medlemmer af Den Europæiske Union og med det mål for øje at tilpasse sig den gældende fællesskabsret (2) så meget som muligt. Som led i førtiltrædelsesstrategien blev det vedtaget, at førtiltrædelsesstøtten skulle øges væsentligt. Ud over det allerede eksisterende Phare-program (3) skulle der oprettes et strukturpolitisk instrument, og der skulle ydes landbrugsstøtte fra 2000.

2.

I overensstemmelse hermed blev det særlige program for landbrug og udvikling af landdistrikter (Sapard) igangsat den 1. januar 2000. I henhold til Sapard-forordningen (4) er målene for programmet, at:

3.

Programmet er blevet forvaltet under kapitel 1, afsnit B7-0 (førtiltrædelsesstrategi), på budgettet (5). Der blev stillet 2 183 millioner euro (6) til rådighed til de ti Sapard-lande i perioden 2000-2003. I bilag 1 vises fordelingen af dette beløb pr. land.

4.

Landbrugsproducenter kan få op til 50 % i støtte fra Sapard (navnlig til investeringer i landbrugsmaskiner på bedriften) og forarbejdningsanlæg (navnlig investeringer i udstyr). Støtten kommer fra EU og nationale midler, og resten (50 % eller mere) finansieres af modtageren (7). Når der er tale om lokalsamfund, kan Sapard-støtten udgøre helt op til 100 % (til udvikling af infrastrukturer i landdistrikter, f.eks. veje og spildevandssystemer). I alle tilfælde (uanset om der ydes op til 50 % eller op til 100 % i offentlig støtte) yder EU 75 % af den udbetalte støtte, mens de resterende 25 % medfinansieres med nationale midler.

5.

Sapard er enestående i den forstand, at det er det første bistandsprogram til tredjelande, der forvaltes decentralt. Det betyder, at Kommissionen ikke skal forhåndsgodkende udvælgelse af projekter, udbud og indgåelse af kontrakter (8). Den decentrale forvaltning i Sapard-landene er modelleret nøje over de systemer, der er oprettet i EU, og Kommissionen har bl.a. godkendt et »program for landbrug og udvikling af landdistrikter« i hvert enkelt Sapard-land. I henhold til Sapard-forordningen skal programmerne bygge på planer, som disse lande udarbejder, og som vedrører de 15 foranstaltninger, der er defineret i forordningen.

6.

Midlerne har været koncentreret om de foranstaltninger, der fokuserer på investeringer i landbrugsforarbejdning (forbedring af forarbejdningen og afsætningen af landbrugsprodukter og fiskerivarer og investeringer i landbrugsbedrifter) og de investeringer, der vedrører udvikling af landdistrikter (udvikling og forbedring af landdistrikternes infrastruktur). Sapard-landene prioriterede disse foranstaltninger højere end andre mulige foranstaltninger, navnlig miljøforanstaltninger i landbruget og foranstaltninger vedrørende skovbrug og skovrejsning, som kun fik tildelt 4 % af de samlede midler. I bilag 1 vises fordelingen pr. land af EU-bidraget til de vigtigste typer modtagere og foranstaltninger.

7.

Implementerings- og betalingsfunktionerne i Sapard-landene er Sapard-kontorets ansvar. Potentielle modtagere sender ansøgninger til dette kontors lokale afdelinger. Et separat organ under finansministeriet, kaldet »den nationale fond«, anmoder om og modtager betalinger fra Kommissionen og overdrager midlerne til Sapard-kontoret.

8.

Fra 1999 til 2000 steg førtiltrædelsesbudgettet kraftigt, blev faktisk fordoblet, og for Sapards vedkommende skulle det forvaltes af nye strukturer inden for rammerne af nye regler. Derfor vedtog Retten at foretage en revision for at få følgende spørgsmål besvaret: »Er Sapard blevet forvaltet godt?« Retten definerede tre revisionsmål. Den ville undersøge:

9.

Revisionen blev foretaget i Kommissionen (Generaldirektoratet for Landbrug) og i fire Sapard-lande (Bulgarien, Litauen, Polen og Rumænien). Retten gennemførte bilagsrevison af en stikprøve på 76 projekter, heraf blev 42 besøgt på stedet mellem november 2002 og september 2003. Projekterne i stikprøven dækkede de vigtigste foranstaltninger, der var gennemført på tidspunktet for revisionen, og de udgjorde ca. 95 % af alle de indgåede aftaler og afholdte betalinger i disse fire lande (9). Derudover reviderede Retten centrale elementer i de systemer, der var oprettet i Sapard-landene. De ansatte i de overordnede revisionsorganer i de besøgte lande har arbejdet sammen med og ledsaget Rettens revisorer.

10.

Revisionen af Sapard byggede på resultaterne af tidligere revisioner, der specielt vedrørte programfastlæggelsen og Kommissionens analyse og overvågning af Sapard-systemerne. Disse resultater er offentliggjort i Revisionsrettens årsberetninger (10). Hovedkonklusionen var som følger: Det tog lang tid at udarbejde Sapard-instrumentet, og navnlig tog det lang tid at afklare og udarbejde detaljerne i det komplekse retsgrundlag. Forvaltnings- og kontrolsystemerne omfattede ikke tilstrækkelig kontrol på centrale risikoområder, som f.eks. personale, sikring af, at projekter ikke blev dobbeltfinansieret, forsvarlig økonomisk forvaltning, renteafkast og opfyldelse af mindstekrav med hensyn til miljø, hygiejne og dyrevelfærd.

11.

Figuren viser de forskellige stadier i gennemførelsen af Sapard-programmet fra det første forslag til forordning og frem til 31. december 2003. Kasserne giver oplysning om, hvornår vigtige stadier blev afsluttet. Beløbene anført i afsnit »A« viser forskellen mellem det samlede fællesskabsbidrag opført på det almindelige budget (11) og det samlede beløb, som der er indgået kontrakter for med modtagerne. Denne forskel svarer således til det beløb, der er til rådighed på budgettet, og som Sapard-landene ikke har udnyttet, fordi det tog tid at få deres systemer godkendt, og derefter som følge af de forsinkelser, som opstod i disse lande på grund af gennemførelsesvanskeligheder. De to største gennemførelsesproblemer beskrives i punkt 81-95.

12.

I afsnit »B« vises det antal kontrakter, der er indgået med endelige modtagere, men som endnu ikke er blevet betalt. Det viser, hvor lang tid det tager at gennemføre projekterne. Det er f.eks. normalt, at byggeprojekter tager over et år, men der har også været administrative forsinkelser (jf. punkt 16 ff.). Afsnit »C« viser det faktiske flow af midler til modtagerne.

13.

I juni 1999 vedtog Rådet Kommissionens forslag til forordning om Sapard. Heri var fastsat en ny og kompleks juridisk ramme, som det var nødvendigt at definere nærmere. Det tog Kommissionen syv måneder at fastlægge gennemførelsesprincipperne, og derefter tog det seks måneder at udarbejde og vedtage de detaljerede regler og siden yderligere seks måneder at udarbejde, forhandle og vedtage aftalerne med Sapard-landene. Retsgrundlaget var således færdigt den 29. november 2000 (12). Ved udgangen af marts 2001 havde alle landene undertegnet aftalerne.

14.

Kommissionen brugte ikke tiden fra marts 1998, da den fremsatte forslag om Sapard-forordningen (13), og frem til juni 1999, da Rådet vedtog forordningen, til at forberede gennemførelsen yderligere. Denne periode på 15 måneder kunne have været brugt til at udarbejde præcise principper og gennemførelsesbestemmelser, som kunne have gjort politikken klarere og fremskyndet gennemførelsen.

15.

Retsgrundlaget var færdigt i november 2000, og derefter afhang igangsætningen af Sapard af, hvor lang tid det tog ansøgerlandene at oprette systemerne. Nogle lande var hurtige: Kommissionen godkendte systemerne vedrørende nogle af foranstaltningerne i Bulgarien i maj 2001. Andre lande var langsommere. Ungarn begyndte først at gennemføre nogle af Sapard-foranstaltningerne den 27. november 2002.

16.

Siden Sapard begyndte i de berørte lande, har besværlige administrative procedurer, der er strengere end de procedurer, der er fastsat i Sapard-bestemmelserne, hindret en effektiv gennemførelse af programmet. I det følgende gives nogle eksempler på de gennemførelsesproblemer, som Retten har konstateret (jf. punkt 91 ff.).

17.

Rumænien var det næstsidste Sapard-land, der fik dele af sine systemer godkendt. I august 2002 var landet imidlertid ikke godt nok forberedt på at anvende programmet. Det tog op til syv en halv måned fra ansøgningsskemaet var modtaget, og til det blev godkendt. Siden april 2003 er forholdene blevet bedre, fordi de rumænske myndigheder har ændret visse procedurer og øget antallet af ansatte, der beskæftiger sig med disse ansøgninger. Trods disse forsinkelser var det alligevel muligt for de rumænske myndigheder at få brugt alle de midler, der var afsat til infrastrukturer i landdistrikterne i hele syvårsperioden (2000-2006), fordi de havde modtaget et stort antal ansøgninger.

18.

Polen har også modtaget et stort antal ansøgninger vedrørende denne projekttype. Imidlertid henstod mere end 250 millioner euro uudnyttet i mere end et år af administrative grunde, der ikke havde noget med Sapard-bestemmelserne at gøre (14). Det hindrede en effektiv gennemførelse af Sapard.

19.

I Litauen går der i gennemsnit 4,5 måneder, fra projektansøgningen forelægges, og til kontrakten underskrives. Personalemangel i den centrale enhed, der evaluerer alle projektansøgninger, er en af de væsentligste årsager til, at godkendelsen af ansøgningerne er blevet forsinket.

20.

I Bulgarien bliver alle kontroller, der er foretaget på lokalt niveau, udført igen af Sapard-kontoret på centralt niveau. Det forlænger godkendelsesproceduren med ca. en måned for hvert projekt (og derved forsinkes projektgennemførelsen), og på hvert enkelt stadium forlænges den tid, det tager at få godkendt betalingen, med ca. en måned. Denne form for dobbeltkontrol er nødvendig i den periode, hvor systemerne oprettes, men man bør overveje, om der også er behov for den bagefter.

21.

Som det vil fremgå af punkt 35, har Kommissionen ikke gjort et aktivt forsøg på at finde frem til gennemførelsesproblemer som dem, der beskrives ovenfor. Kommissionen har ganske vist i nogle tilfælde taget initiativ til at drøfte problemet med det pågældende land, men det er ikke blevet gjort systematisk.

22.

Kommissionen analyserede ikke de afgørende foranstaltninger, der forsinkede Sapard-landenes indførelse af systemerne. Det ville imidlertid have været god forvaltningsskik. En sådan analyse burde omfatte Kommissionens egen rolle, og den ville have været nyttig, fordi Sapard-landene kunne have taget succesfaktorerne i betragtning, da de oprettede systemer til forvaltning af EU-midler.

23.

Efterfølgende medtog Kommissionen heller ikke en sådan analyse i midtvejsevalueringen af programmet i hvert enkelt Sapard-land. Hvis den havde medtaget en sådan analyse, ville den have kunnet finde frem til succesfaktorer og problemer i forbindelse med oprettelsen af systemerne, hvilket kunne være en hjælp ved igangsætningen af lignende programmer i fremtiden. Der blev ikke foretaget ekstern evaluering for at sikre, at erfaringerne fra Sapard kunne anvendes senere.

24.

Kommissionen kunne ikke beregne nøjagtige overslag over de beløb i budgetterne for de første år, der skulle anvendes til betalinger. Ved udgangen af 2002 stillede den 850,8 millioner euro til rådighed til betalinger, heraf blev kun 154,4 millioner euro (18 %) udnyttet, og resten blev annulleret (15). Kommissionen bemærkede, at betalingsoverslagene var upræcise, fordi de afhang af faktorer, der var uden for dens kontrol, og fordi man ikke havde tidligere erfaringer med decentral forvaltning af bistand til tredjelande. Derfor kunne beløbene ikke baseres på tilstrækkelig udførlig dokumentation og detaljerede beregninger.

25.

Til gengæld blev der fremsat andre argumenter for at begrunde beløbene, som f.eks. at det var nødvendigt at give positive signaler om, at Kommissionen ikke var i tvivl om, at de berørte lande ville være i stand til at gennemføre Sapard. Det er nødvendigt at adskille politisk vilje og økonomiske forhold, men som følge af at der blev lagt unødig stor vægt på den politiske vilje, budgetterede Kommissionen systematisk med for store beløb til betalinger.

26.

Indtil juni 1999 skulle Kommissionen på forhånd godkende projektudvælgelse, udbud og kontraktindgåelse i forbindelse med bistand til tredjelande. I retsgrundlaget for Sapard blev der for første gang givet mulighed for at fravige kravet om forhåndsgodkendelse i forbindelse med bistand til tredjelande. Rådet havde ikke fastsat, at der skulle anvendes et system med decentral forvaltning, men det var det, Kommissionen valgte. Kommissionens valg af decentral implementering var korrekt i betragtning af det store antal projekter, som man kunne forvente skulle finansieres.

27.

Eftersom Kommissionen ikke havde fastlagt de metoder, der skulle anvendes til forvaltning af programmet, hverken som led i forslaget til Sapard-forordningen fra marts 1998 eller i den efterfølgende periode, var den nødt til at gøre det, efter at Rådet havde vedtaget forordningen i juni 1999. I januar 2000 vedtog Kommissionen en meddelelse om, at Sapard skulle forvaltes decentralt. Kommissionen gav følgende forklaring på, at den havde valgt decentral forvaltning:

28.

På Det Europæiske Råds møde i Berlin i marts 1999 gik man ud fra, at der ville kunne optages seks nye medlemsstater i 2002 eller senere, og heraf var de fem støtteberettigede under Sapard (16). Da dette betød, at Sapard-programmet kun ville være operationelt i to år for disse fem lande, var det nødvendigt at få det i gang så hurtigt som muligt, for at det kunne give resultater.

29.

Når Kommissionen valgte decentral forvaltning, var den imidlertid nødt til at fastsætte et retsgrundlag for anvendelsen af Sapard-bestemmelserne i de berørte lande. Dernæst skulle Sapard-landene oprette deres egne systemer, hvilket de ikke havde nogen forudgående erfaring med. Denne opgave var kompliceret, og Kommissionen undervurderede den tid, det ville tage.

30.

Af de fem lande var det kun Estland (i juni 2001) og Slovenien (i november 2001), der fik deres systemer godkendt af Kommissionen inden 2002. At det tog længere tid, medførte dog ikke, at Sapards gennemførelsesperiode blev kortere, da det på Det Europæiske Råds møde i Gøteborg i juni 2001 var blevet besluttet, at tiltrædelsen først skulle finde sted i maj 2004, da udvidelsesforhandlingerne trak i langdrag.

31.

I analogi med de principper, der gælder for EU-programmer i medlemsstaterne, har Sapard-landene det fulde ansvar for forvaltningen af Sapard. I de internationale aftaler, som de har undertegnet med Kommissionen, tildeles Sapard-landene ansvaret for den daglige forvaltning, og navnlig for at konstatere og afhjælpe problemer med gennemførelsen.

32.

Det er Kommissionens opfattelse, at dens ansvar i forbindelse med decentral forvaltning er at overvåge implementeringen af Sapard. Det foregår formelt gennem drøftelser om programmerne, analyse af de årlige gennemførelsesrapporter, som Sapard-landene indsender, og ved at Kommissionen deltager som rådgiver i de nationale overvågningsudvalg, der træder sammen to gange årligt (17).

33.

Kommissionen udpegede kun få ansatte til at udføre dette arbejde. I gennemsnit blev der afsat mindre end en tjenestemand på fuld tid til forvaltningen af et Sapard-lands program (18). En enkelt tjenestemand var f.eks. ansvarlig for at overvåge gennemførelsen af både Rumæniens og Bulgariens programmer, i alt 1 442 millioner euro i fællesskabsstøtte.

34.

Kommissionens forvaltning af programmet kan illustreres af det følgende. Som led i dechargeproceduren for 2001 kritiserede Europa-Parlamentet Kommissionen for ikke at have udnyttet en tilstrækkelig stor del af Sapard-budgettet, fordi udbetalingerne til de endelige modtagere var meget lave. Kommissionen svarede, at udbetalingerne fortrinsvis afhænger af, hvor hurtigt modtagerne pådrager sig udgifter, og at det var uden for Kommissionens kontrol. Kommissionen forpligtede sig til at fremskynde gennemførelsen, og det resulterede hovedsagelig i, at Kommissionen sendte breve til modtagerlandene, hvori den spurgte, hvad den kunne gøre (19).

35.

Ved Rettens revision konstateredes der flere områder, hvor der blev anvendt forskellig praksis i Sapard-landene, nogle med godt resultat, og andre der virkede mod hensigten (jf. punkt 21, 39, 80, 90, 95, 103 og 109). Kommissionen har hjulpet ved at afholde seminarer og ved sin daglige kontakt til Sapard-landene, men det er ingen garanti for, at gennemførelsesproblemer identificeres aktivt og systematisk, og at der træffes foranstaltninger til at sikre, at der anvendes »best practice« i alle ti lande (jf. også punkt 85-86).

36.

Sapard-forordningen fastsatte rammerne for fællesskabsstøtten i førtiltrædelsesperioden. I otte af de ti modtagerlande går denne periode fra 1. januar 2000 til 1. maj 2004. Pr. 31. december 2003 var der i alt blevet udbetalt 323 millioner euro (14,8 % af det disponible budget på 2 183 millioner euro) til de endelige modtagere, og over halvdelen af dette beløb var blevet udbetalt i sidste kvartal af 2003. De berørte lande har kun effektueret få betalinger i førtiltrædelsesperioden (jf. punkt 11-20), og derfor er der kun i begrænset omfang blevet bidraget til gennemførelsen af de mål, der er fastsat i forordningen, før tiltrædelsen.

37.

For så vidt angår Bulgarien og Rumænien, har Det Europæiske Råd fastsat den 1. januar 2007 som måldato for tiltrædelsen, forudsat at de to lande opfylder de nødvendige betingelser. I disse lande kan det forventes, at Sapard får en meget større effekt.

38.

Ifølge de internationale aftaler, der er indgået mellem Kommissionen og hvert enkelt Sapard-land, må moms faktureret på udstyr eller tjenesteydelser ikke faktureres som en støtteberettiget udgift, hvis bare en af følgende betingelser er opfyldt:

39.

Modtagerne af foranstaltningen »udvikling og forbedring af landdistrikternes infrastruktur« er landkommuner, og fakturaerne vedrørende projekter finansieret under denne foranstaltning indeholder moms. Da momsen ikke refunderes i Polen, opføres den som en støtteberettiget udgift under projektet. Det er ikke tilfældet i de andre Sapard-lande, Retten reviderede.

40.

På grundlag af tildelingerne til Polen under denne foranstaltning i 2000-2003 (270 millioner euro) og med momssatser på mellem 7 % og 22 % afhængig af, hvilket produkt eller hvilken ydelse det drejer sig om, kommer momsen til at beløbe sig til mindst 17,7 millioner euro. Dette momsbeløb vil blive betalt af Sapard til statsbudgettet, og det bidrager således ikke til at nå de mål, der er fastsat for programmet. For at sætte beløbet i perspektiv kan det oplyses, at det svarer til det gennemsnitlige fællesskabsbidrag i Polen til ca. 400 vejmoderniseringsprojekter eller 2 000 projekter vedrørende forbedring af bedrifter. Når moms godkendes som en støtteberettiget udgift i Polen, men ikke i de øvrige Sapard-lande, medfører det ikke alene, at der gennemføres færre projekter i Polen, men også at den faktiske nationale medfinansiering nedsættes væsentligt. Derfor er effekten af Sapard væsentligt mindre i Polen. Det medfører et misforhold, og dermed er udgiften ikke støtteberettiget i henhold til betingelserne i c). Der er intet bevis på, at Kommissionen traf nogen form for foranstaltninger. Den bør undersøge sagen til bunds for at afgøre, om Polen bør betale momsen tilbage til programmet.

41.

I henhold til artikel 4, stk. 3, i Sapard-forordningen skal landene sikre, at deres planer prioriterer foranstaltninger til forbedring af markedseffektiviteten, kvalitets- og sundhedsnormer og foranstaltninger til skabelse af ny beskæftigelse i landdistrikterne i overensstemmelse med bestemmelserne om beskyttelse af miljøet. Ved Rettens revision konstateredes det, at 44 af de 46 projekter, der var blevet undersøgt vedrørende de to foranstaltninger »investeringer i landbrugsbedrifter« og »forbedring af forarbejdningen og afsætningen af landbrugsprodukter« øgede eller moderniserede produktionen (20).

42.

Der blev imidlertid kun gennemført to projekter, der som vigtigste mål havde at forbedre opfyldelsen af standarderne på dette område. Moderne udstyr i sig selv opfylder ganske vist EU-standarderne, men der var kun få beviser for, at de 24 Sapard-projekter vedrørende investeringer i landbrugsbedrifter havde nogen indvirkning på kvalitets-, sundheds- eller miljøstandarderne for bedrifterne generelt. For de 20 projekter vedrørende forarbejdningsvirksomheder, som Retten reviderede, gjaldt det tilsvarende, at det nye udstyr havde en effekt på anlægget generelt, men hovedformålet var ikke, at hele virksomheden skulle opfylde EU-standarderne.

43.

Vigtigheden heraf understreges i Kommissionens seneste overvågningsrapporter om, hvor forberedte landene er på EU-medlemskab (21). I disse rapporter pegede Kommissionen på, at det nuværende moderniseringstempo for landbrugsfødevarevirksomheder i Den Tjekkiske Republik, Ungarn, Polen og Slovakiet gav anledning til alvorlig bekymring. For så vidt angår Polen, konkluderede Kommissionen, at der hurtigt skal gøres en indsats for at forbedre folkesundheden, og at det hastede med at træffe foranstaltninger, således at gældende fællesskabsret kunne være gennemført på tiltrædelsesdatoen.

44.

Landbrugsfødevaresektoren, som 27 % af Sapard-midlerne går til, tiltrækker også væsentlige beløb i form af direkte investeringer fra udlandet. I Polen beløber investeringerne i denne sektor sig til ca. 575 millioner euro årligt, hvilket er ti gange så meget som den årlige Sapard-tildeling (22). Sektoren er en af de mest dynamiske i polsk industri. Under sådanne omstændigheder bør finansieringen af kommercielle investeringer overlades til den private sektor, og Sapard-støtten bør koncentreres om opfyldelse af fællesskabsstandarderne.

45.

Projekterne under foranstaltningen »investeringer i landbrugsbedrifter« involverede typisk køb af større og mere moderne landbrugsudstyr med større kapacitet, og det medførte øget produktion for den landbrugsbedrift, der modtog støtten. I nogle lande var der en stærk koncentration af disse investeringer i kornsektoren. I mejeri- og kødsektoren, hvor der er meget større behov for at få opfyldt EU-standarderne, lå investeringerne på et lavt niveau. Efter at Kommissionen har analyseret årsrapporterne fra Sapard-landene, som den modtog i juni 2003, har den også konstateret en ubalance.

46.

Selv om Sapard-programmet navnlig vedrørte indkøb af udstyr, kunne det alligevel have bidraget til at sikre overholdelse af EU-standarderne, hvis procedurerne var blevet fulgt til punkt og prikke. Det var ikke tilfældet: Kravene til og kontrollen af minimumsstandarder er fastsat i den nationale lovgivning. De er ens for alle landbrugsproducenter og forarbejdningsvirksomheder og afhænger ikke af, om de er omfattet af et Sapard-projekt. Ved Rettens revision konstateredes det, at de nationale myndigheder foretog utilstrækkelig sundheds- og miljøkontrol. I punkt 70-76 gives en mere detaljeret beskrivelse heraf.

47.

Når man således ser på det overordnede mål for Sapard, dvs. at bidrage til gennemførelse af gældende fællesskabsret vedrørende den fælles landbrugspolitik og beslægtede politikker, kan man konkludere, at pengene frem til udgangen af 2003 generelt er blevet brugt på projekter, der får landbrugsproduktionen til at stige, snarere end på projekter, der forbedrer landbrugsproduktionens kvalitet (opfyldelse af krav med hensyn til kvalitet, sundhed og miljøbeskyttelse).

48.

Ved Rettens revision på stedet vedrørende det højt prioriterede område »skabelse af ny beskæftigelse i landdistrikterne« konstateredes flere tilfælde, hvor der på grund af modernisering af udstyr ved hjælp af Sapard-investeringer var behov for færre ansatte. Imidlertid blev de negative følger, som investeringer i landbrugsfødevaresektoren kan have på beskæftigelsen i landbruget, ikke taget i betragtning ved overvågningen af Sapard. For de få projekter, hvor det var angivet, hvor mange arbejdspladser der skulle oprettes, blev det konstateret, at der var tale om generelle hensigtserklæringer, og at antallet i højere grad afhang af den forventede markedsudvikling end af de direkte følger af Sapard-projektet.

49.

Investeringer i udvikling af landdistrikternes infrastruktur skal foretages i landområder for at være støtteberettigede. Kommissionen sikrede sig imidlertid ikke, at projekterne reelt blev gennemført i landdistrikter. Normalt er befolkningstætheden den målestok, der bruges til at definere, om det drejer sig om landdistrikter, men i visse lande forelå der ingen oplysninger herom, og Kommissionen accepterede, at der anvendtes andre kriterier. Sapard har således medfinansieret investeringer, selv om det er meget tvivlsomt, om disse investeringer vedrører landdistrikter. I flere tilfælde konstateredes det, at det område, som projektet vedrørte, i virkeligheden var en forstad til en større by. Det var ikke bevist, at de pågældende kommuner virkelig var landkommuner, og det selv om forskellen mellem infrastrukturfaciliteter i byområder og landdistrikter i Sapard-landene generelt er større, end det er tilfældet i de nuværende medlemsstater.

50.

I henhold til artikel 13 i Sapard-forordningen forelægger Kommissionen hvert år en rapport om den støtte, Fællesskabet har ydet. I denne rapport anfører den specielt, hvilke fremskridt der er gjort med realiseringen af målene. Med henblik herpå burde der have været fastsat objektive kriterier for måling af fremskridt i årsrapporterne, for så vidt angår realiseringen af målene eller de højtprioriterede områder i Sapard-forordningen, som f.eks. et resumé af de vigtigste indikatorer fastsat i Sapard-programmerne, men det var ikke tilfældet.

51.

I årsrapporterne fra Kommissionen for 2000, 2001 og 2002 gives der en præcis og teknisk beskrivelse af de foranstaltninger, Kommissionen har truffet, herunder de fremskridt, der er gjort med oprettelsen af systemerne og med betalingerne (23). Dette er imidlertid kun det middel, der skal bruges til at opfylde målene.

Fire år efter programmets start har Kommissionen hverken fastslået eller meddelt, i hvilket omfang programmålene er blevet opfyldt.

52.

Trods de mål og højtprioriterede områder, der er fastsat i Rådets forordning, betragter Kommissionen fortrinsvis Sapard som et institutionsopbygningsinstrument, der kan anvendes til at sikre, at Fællesskabets praksis lettere vil kunne følges af Sapard-landene efter tiltrædelsen. Kommissionen har således ved flere lejligheder — herunder i sine årsrapporter — understreget, at Sapard-programmets egentlige bidrag er at gøre det lettere at gennemføre de nødvendige ordninger efter tiltrædelsen.

53.

Sapard-programmet bør imidlertid primært bedømmes på, hvor godt det har bidraget til gennemførelsen af de mål, der blev fastsat, da instrumentet blev oprettet. Man må heller ikke glemme, at institutionsopbygning er et af målene for Phare-programmet, og at der ved hjælp af Phare-forvaltningsprocedurerne er iværksat programmer, der tager sigte på at lette overtagelsen af fællesskabspraksis, og at disse er blevet finansieret over Phare-budgettet (24). I hvert af de besøgte lande var der brugt ca. 6 millioner euro i førtiltrædelsesstøtte fra Phare til rådgivere, eksperter i planlægning, oprettelse og revision af systemer, pilotprojekter samt edb-udstyr til og uddannelse af personalet i de organer, der stod for gennemførelsen af Sapard.

54.

Institutionsopbygning har været en positiv effekt af Sapard. Phare betalte og forvaltede institutionsopbygningen, mens Sapard gav mulighed for »learning-by-doing«. Sapard kunne give de nationale administrationer mulighed for at få praktisk erfaring i at forvalte EU-midler, fordi mange af procedurerne er de samme (programmering, gennemførelsesprocedurer og overvågning). De resultater, der er opnået med Phare og Sapard tilsammen, har krævet en kæmpe indsats og stor dygtighed, fordi der er oprettet strukturer og systemer, som så godt som ikke fandtes for blot nogle få år siden, og de har vist sig både at fungere og generelt at være effektive. I punkt 61-65 beskrives disse systemer nærmere.

55.

Imidlertid har institutionsopbygning og learning-by-doing ikke givet positive resultater i forbindelse med miljøforanstaltningerne i landbruget. Disse vigtige foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne er de eneste, der er obligatoriske for medlemsstaterne, og det er også de største, idet de tegner sig for 41 % af de midler, der er afsat til udvikling af landdistrikter under EUGFL, Garantisektionen. Med reformen af den fælles landbrugspolitik tillægges miljøet i landdistrikterne også større betydning.

56.

Fordi miljøforanstaltningerne i landbruget generelt var komplekse, og fordi de var udformet som et pilotprojekt under Sapard, sendte Kommissionen først nærmere oplysninger til Sapard-landene den 21. december 2001. Heri krævedes det, at de Sapard-programmer, der var blevet godkendt for hvert enkelt land, blev ændret, og at der blev oprettet og godkendt relevante systemer. Det betød, at disse foranstaltninger først kunne implementeres ved udgangen af 2002. I december 2003 havde kun Den Tjekkiske Republik og Slovakiet været i stand til at implementere dem. Ungarn havde endda fjernet disse foranstaltninger helt fra Sapard. Polen foreslog at gøre det samme, men blev overbevist af Kommissionen om, at der var grund til at beholde dem. Der var imidlertid fortsat forsinkelser i udarbejdelsen af gennemførelsesbestemmelserne, og foranstaltningerne blev ikke implementeret i Polen inden tiltrædelsen af EU.

57.

Kommissionen angav, at miljøforanstaltningerne har til formål at udvikle praktiske erfaringer med at gennemføre miljøforanstaltninger i landbruget på såvel administrations- som bedriftsplan. Dette mål er ikke blevet opfyldt. I december 2003 havde seks af de otte modtagerlande, der tiltræder Den Europæiske Union i maj 2004, nemlig kun indhøstet meget begrænset erfaring i at gennemføre disse foranstaltninger under Sapard.

58.

I henhold til retsgrundlaget for Sapard skulle Kommissionen træffe afgørelse om decentral forvaltning på grundlag af en analyse af forvaltnings- og kontrolsystemerne i det berørte land (kaldet overdragelse af forvaltningen). Pr. december 2003 var der truffet 17 kommissionsafgørelser vedrørende dele af det system, der var godkendt i et land, og alle disse afgørelser vedrørte en foreløbig overdragelse af forvaltningen af støtten. Det var under overvejelse at overdrage hele forvaltningen, når Kommissionen havde foretaget yderligere kontrol, og Kommissionens anbefalinger var fulgt, men det skete ikke. Kommissionen påtog sig ikke ansvaret for at decentralisere forvaltningen fuldstændigt. Kommissionen definerede nemlig ikke, hvilke kriterier der skulle opfyldes, for at et land kunne få overdraget hele forvaltningen af Sapard.

59.

I retsgrundlaget er også fastsat de minimumskriterier og -betingelser, der skal opfyldes, for at støtten kan forvaltes decentralt, bl.a. skal der findes et veldefineret system for forvaltning af midlerne, herunder effektiv intern kontrol og tilstrækkeligt kvalificeret personale. Kommissionens analyser i form af systemafprøvninger har sikret, at der var oprettet veldefinerede systemer med centrale kontroller, inden der kunne udbetales midler (25).

60.

Følgelig begyndte Sapard-landene at gennemføre projekterne (indgå kontrakter), efter at Kommissionen havde truffet afgørelse om godkendelse af systemerne, dvs. efter at alle procedurer, kontrollister og formularer var godkendt. Denne situation er anderledes i medlemsstaterne, hvor strukturfondsudgifter for perioden 2000-2006 var støtteberettigede fra den 1. januar 2000, eller i visse tilfælde så snart det første udkast til programmeringsdokumentet var forelagt for Kommissionen, og krævede ikke forudgående godkendelse af systemerne.

61.

Forvaltnings- og kontrolsystemerne for Sapard har visse centrale elementer til fælles med EU-programmerne. Der anvendes strukturfondsprocedurer til programmering, overvågning og evaluering. Procedurerne for finansiel kontrol under EUGFL, Garantisektionen, anvendes til den finansielle forvaltning, herunder regnskabsafslutningsproceduren (26) og brugen af udbetalende organer.

62.

I forbindelse med programmeringen, der var fuldstændig ny for Sapard-landene, skulle de bl.a. definere deres strategi, udvælge højtprioriterede områder, beskrive foranstaltningerne og anslå, hvor mange midler der skulle bruges. Alligevel var alle Sapard-programmerne for landbrug og udvikling af landdistrikter færdige og blev godkendt af Kommissionen i efteråret 2000. Det tog ikke længere tid at fastlægge Sapard-programmerne, end det tog for medlemsstaterne at få deres strukturfondsprogrammer godkendt. Overvågningsstrukturerne blev også oprettet inden for et acceptabelt tidsrum.

63.

Efter tiltrædelsen vil de fleste af de udbetalende organer, der er oprettet i Sapard-landene med henblik på gennemførelsen af Sapard, komme til at fungere som udbetalende organer i forbindelse med forvaltningen af EU-midler. I Litauen og Polen vil disse organer skulle forvalte både EUGFL, Garanti- og EUGFL, Udviklingssektionen.

64.

Som i medlemsstaterne, var der operationelle interne revisionsenheder i alle de udbetalende organer, og regnskaberne blev attesteret, og der blev udarbejdet rapporter om forvaltnings- og kontrolsystemerne af operationelt uafhængige attesterende organer. Retten konstaterede, at der var foretaget professionel revision.

65.

Retten undersøgte procedurebeskrivelser og kontrollister og 33 dossierer for at kontrollere, om systemerne fungerede som beskrevet i dokumentationen. Retten konstaterede, at Sapard-systemerne ganske vist var behæftet med de svagheder, der omhandles senere i denne beretning, men at de centrale koncepter var medtaget, at procedurerne var godt dokumenterede, at de systemer, der eksisterede på papiret, generelt fungerede i praksis, og at kontrolprocedurerne for de fleste dossierers vedkommende var blevet fulgt.

66.

Det var et generelt problem i de reviderede dossierer i de fire lande, Retten aflagde revisionsbesøg i, at de ikke indeholdt dokumentation for den udførte kontrol. Kontrollisterne var udfyldt, men dossiererne indeholdt almindeligvis hverken begrundelser eller forklaringer, der kunne underbygge evaluatorernes konklusion. Der forelå navnlig ingen notater eller arbejdspapirer om det arbejde, som var udført, f.eks. beregninger, kontrol af dokumenter på stedet, navne på personer, som man havde mødt på stedet osv. Da der ikke fandtes sådanne notater eller papirer, kunne den næste kontrollør ikke foretage en meningsfuld kontrol af kontrollisten, men kun kontrollere, at alle kasserne var hakket af. Eftersom der ikke altid fandtes retningslinjer for, hvordan der skulle foretages kontrol, var det almindeligvis ikke muligt for Rettens revisorer at undersøge, hvilket arbejde der var udført, og at finde ud af, på hvilket grundlag kasserne på listerne var hakket af som udtryk for, at resultatet af kontrollen havde været tilfredsstillende.

67.

Der forelå f.eks. ikke dokumentation for analyserne af forretningsplaner i Litauen. Ansøgerne skal forelægge en forretningsplan til underbygning af deres projekt. I denne plan er virksomhedens levedygtighed angivet, og herunder investeringen. Proceduren i Litauen kræver, at evaluatoren analyserer forretningsplanerne. I de stikprøver, Retten undersøgte, var der imidlertid kun få beviser for, at der var foretaget en sådan analyse. Dette arbejde er meget teknisk og kræver mere, end hvad der gøres på nuværende tidspunkt, dvs. at man sætter et hak i kassen »ja«, hvormed man f.eks. angiver at indekstallene og de finansielle nøgletal for landbrugsaktiviteten er i overensstemmelse med de kritiske værdier, der er fastsat af landbrugsministeren.

68.

Sapard-systemerne kræver Kommissionens forudgående godkendelse, der er baseret på revision. Den samme procedure anvendes imidlertid ikke for systemer, der har direkte forbindelse med, og som leverer input til Sapard-systemerne, som f.eks. procedurerne for ansættelse af personale og kontrol til sikring af opfyldelse af mindstekrav med hensyn til sundhed, miljø og dyrevelfærd. Disse systemer og procedurer omfattes ikke af Kommissionens revision og skal ikke forudgående godkendes af Kommissionen.

69.

I henhold til Sapard-programmets retsgrundlag skal det personale, der får tildelt opgaven, være tilstrækkeligt kvalificeret (27). Ved undersøgelsen af de gældende ansættelsesprocedurer i Bulgarien, Litauen og Polen konstateredes det, at det personale, der var blevet ansat kort tid forinden, ikke var blevet ansat med anvendelse af gennemsigtige procedurer, og at personaledossiererne ikke indeholdt oplysninger om den procedure, der var fulgt, eller dokumentation vedrørende udvælgelsen af det berørte personale. I Litauen blev der fundet flere tilfælde, hvor der kun havde været en ansøger til hver af de ledige stillinger på Sapard-kontoret, og prøverne var rutinemæssigt blevet destrueret, når udvælgelsesproceduren var afsluttet. Der er derfor ingen gennemsigtig procedure, der garanterer, at der udvælges kvalificerede personer, og at systemerne opfylder Kommissionens kvalitetskrav.

70.

Det kræves af projektansøgerne, at de opfylder mindstekrav til hygiejne og miljø, både før og efter gennemførelsen af projektet. Som led i Kommissionens afgørelser om at decentralisere forvaltningen af støtte godkendte den de nationale kontroller af overensstemmelsen med kvalitets-, sundheds- og miljøstandarderne uden at undersøge, hvem der kontrollerede hvad, og hvordan og hvornår kontrollen var foregået. Kommissionen krævede ikke, at Sapard-landene gav sådanne oplysninger som led i Sapard-procedurerne. Den eneste kontrol, Kommissionen krævede, og som Sapard-kontorerne reelt foretog, var, at man kontrollerede, om der fandtes attester udstedt af det ansvarlige offentlige organ.

71.

I Rumænien blev attesterne om overensstemmelse med standarderne udstedt af miljøkontoret og kontoret med ansvar for hygiejne- og sundhedsundersøgelser. Hverken de rumænske myndigheder eller Kommissionen havde undersøgt, på hvilket grundlag disse attester var blevet udstedt. Da Retten undersøgte dem, konstaterede den, at det ikke var dokumenteret, hvad der var blevet kontrolleret, og hvordan det var foregået. Der forelå ikke altid inspektionsrapporter for Sapard-projekterne, og, hvis de fandtes, gav de ingen oplysninger om de gennemførte kontroller.

72.

I Bulgarien kontrollerer de nationale myndigheder kun, at der foreligger en afgørelse fra kommunalbestyrelsen om, at bedriften og projektet opfylder de nationale miljøstandarder. Denne afgørelse bygger kun på oplysninger fra modtageren, og disse oplysninger kontrolleres ikke på stedet.

73.

Hverken Kommissionen eller de nationale myndigheder kunne oplyse om omfanget af miljøkontrollen i Sapard-landene. For at kunne vurdere, om kontrollen var tilstrækkelig, og om den blev foretaget på en tilfredsstillende måde, anmodede Retten om at møde repræsentanter for de organer, der gennemførte sådanne inspektioner. I Polen blev der ikke givet nogen oplysninger, og som følge deraf kan Retten ikke have nogen mening om, hvordan Polen sikrer, at bestemmelserne om miljøbeskyttelse i Sapard-forordningen er opfyldt.

74.

I Litauen og Bulgarien foretog det kontor, der havde ansvaret for kontrollen af, at standarderne var blevet opfyldt i forbindelse med foranstaltningen »investeringer i landbrugsbedrifter«, kun kontrol inden projektet blev godkendt, men ikke når det var afsluttet. Det er vigtigt, at der gennemføres efterfølgende kontrol, og at der — hvis det er begrundet — udstedes attester, således at man kan sikre, at de nationale standarder og EU-standarderne er opfyldt ved projektets afslutning.

75.

For et af de projekter, Retten kontrollerede på stedet i Litauen, konstaterede den således, at naturgødning var oplagret forkert, og at der derfor var risiko for nitratudledning og for, at EU-standarderne ikke blev overholdt. Der var foretaget kontrol på stedet forud for godkendelsen, men antallet af køer var siden hen steget betydeligt. Der var ikke foretaget kontrol forud for betalingen med henblik på at sikre, at miljøkravene var overholdt, som det kræves i Sapard-programmerne.

76.

Der blev også konstateret problemer med at opfylde hygiejne- og sundhedskravene i Polen. For et af de projekter, Retten reviderede, og som vedrørte køb af et nyt anlæg til forarbejdning af mælk, fremgik det af veterinærmyndighedernes situationsrapporter, at 74 % af anlægget opfyldte standarderne. Denne rapport blev ikke taget i betragtning. Der blev ikke foretaget kontrol igen, da projektet var færdigt og betalt, selv om det polske programs krav om, at hele virksomheden skulle opfylde EU-standarderne, tilsyneladende ikke var opfyldt.

77.

Så snart systemerne var godkendt, udbetalte Kommissionen forskud til Sapard-landene, der kunne bruges som driftskapital. På grund af den tid, det tog inden de første udbetalinger til modtagerne kunne foretages (jf. punkt 16), henstod mange af disse forskud uudnyttede det første år, hvor Sapard gennemførtes. Kommissionen krævede, at sådanne beløb skulle indsættes på konti, der var oprettet på normale handelsvilkår, og at sikkerhedsniveauet skulle være tilfredsstillende. Retten konstaterede, at det ikke var tilfældet, eftersom man kunne have opnået en højere rentesats med samme sikkerhedsniveau i tre af de fire lande, hvor Retten foretog revision, fordi der blev anvendt nationale regler.

78.

I Bulgarien blev flere kommercielle banker bedt om at oplyse deres betingelser, således at man kunne vælge den bank, kontiene vedrørende Sapard skulle åbnes i. Efter at Kommissionen havde foretaget forskudsbetalingen, placerede de bulgarske myndigheder de uudnyttede midler på konti med opsigelse. Dette eksempel på »best practice« blev hverken fulgt i Litauen, Polen eller Rumænien, hvor myndighederne i henhold til national lovgivning skulle anvende nationalbankerne, der gav lavere rente end de kommercielle banker, og hvor midlerne ikke kunne placeres på opsigelseskonti.

79.

Den største forskel blev konstateret i Rumænien, hvor man kunne have optjent ca. 650 000 euro mere i renter frem til udgangen af 2003, hvis man, som der var mulighed for, havde placeret de uudnyttede fællesskabsmidler på konti, som giver en højere rente. Der blev også konstateret problemer i andre lande, f.eks. i Polen, hvor renteafkastet blev indsat på en underkonto, der ikke var rentebærende.

80.

Der blev konstateret forskellig praksis i Sapard-landene, og Kommissionen sikrede sig ikke, at der blev anvendt »best practice« i alle ti lande.

81.

For projekter, der ikke skaber væsentlige nettoindtægter (f.eks. veje), kan der gives op til 100 % i støtte, da infrastruktur er en nødvendig forudsætning for en hvilken som helst form for udvikling i landdistrikter. Der blev modtaget et stort antal ansøgninger vedrørende sådanne projekter, og den høje støttesats er en af de væsentligste årsager, der nævnes som forklaring på denne succes. I forbindelse med alle andre projekter kræves det af modtagerne, at de finansierer mindst 50 % af projektomkostningerne af deres egne midler eller gennem lån, eftersom støttesatsen her højst kan udgøre 50 %.

82.

Sapard-betalinger til modtagerne skal baseres på opgørelser over afholdte udgifter. Det betyder, at modtagerne ofte skal forudfinansiere udgifterne i en periode på flere måneder, hvilket er den tid, det tager for Sapard-kontoret at behandle en betalingsanmodning og effektuere betalingen. Besværlige administrative procedurer har forlænget denne periode (jf. punkt 93).

83.

Det fremgik af en undersøgelse af de væsentligste hindringer for anvendelsen af Sapard-støtten, som Sapard-kontoret havde foretaget blandt landbrugere og landbrugsrådgivere i Polen (28), at de tre væsentligste vanskeligheder var de høje omkostninger forbundet med banklån, kravet om forudfinansiering og manglen på egne midler til investeringen. Sapards potentiale er ikke desto mindre stort, hvilket fremgår af den succes, den polske nationale støtteordning har, hvor staten yder lån til landbrugere på op til 80 % af udgifterne til projektet. I 2002 modtog over 24 000 landbrugere støtte under denne ordning, hvilket er ti gange så mange som under Sapard-programmet (29).

84.

Ansøgerne har store problemer med at sikre sig forudfinansiering og supplerende finansiering. Det skyldes navnlig, at de mangler driftskapital og investeringskapital, og at bankerne fører en restriktiv udlånspolitik, hvilket forværres af et underudviklet ejendomsmarked og banksystem. Det er et generelt problem i alle Sapard-lande og har været årsagen til en af de flaskehalse, der er opstået i forbindelse med gennemførelsen af Sapard, og en af hovedårsagerne til, at der er blevet gennemført færre projekter end forventet. I selve Sapard-programmet gives der ingen mulighed for at behandle dette problem, og de berørte lande har selv forsøgt at løse det på forskellige måder.

85.

De bulgarske myndigheder var af den opfattelse, at en låneordning ville gøre det muligt at løse disse problemer og dermed gøre det lettere at gennemføre Sapard. Følgelig blev der godkendt en ordning, således at der kunne ydes lån til Sapard-modtagere, og der blev afsat 60 millioner euro til denne ordning i det nationale budget for 2003. Den bulgarske landbrugsminister underrettede Kommissionen om ordningen i juni 2003. I sit svar fra juli 2003 anførte Kommissionen, at den mente, at ordningen måske indeholdt visse elementer af statsstøtte, og at det i så fald var nødvendigt at foretage visse ændringer for at overholde konkurrencereglerne (30). De finansielle detaljer i den bulgarske ordning blev draget skriftligt i tvivl, men Bulgarien modtog ingen hastebistand eller rådgivning og endte med at trække forslaget tilbage. Og dermed blev de 60 millioner euro, der var afsat til at afhjælpe et centralt gennemførelsesproblem i Sapard, ikke brugt, fordi Kommissionen ikke aktivt fulgte op på problemet.

86.

Andre lande har allerede gennemført lignende ordninger, som Kommissionen imidlertid ikke har undersøgt. De litauiske myndigheder har f.eks. oprettet en garantifond, der udsteder garantier til eventuelle Sapard (og ikke-Sapard) modtagere med henblik på lån. Dele af denne ordning kan måske også betragtes som statsstøtte.

87.

De rumænske kommuner havde store vanskeligheder med at betale kontrahenterne, da de beløb, det drejede sig om, ofte var større end hele deres samlede årlige budget. Ifølge reglerne måtte Sapard-kontoret ikke betale kontrahenternes fakturaer direkte. Det litauiske Sapard-kontor, der var i en tilsvarende situation, har således udbetalt ca. 1 million euro (31) direkte til de kommunale myndigheder og dermed overtrådt Sapard-reglerne.

88.

For at nedsætte den finansielle byrde, der påhviler modtagerne ved forudfinansiering, udbetalte Litauen og Rumænien mellemliggende beløb til modtagerne, efterhånden som projekterne skred frem. Ikke alle landene anvendte denne praksis, da den efter deres mening medførte en stigning i den administrative byrde.

89.

I Rumænien er der yderligere det problem, at de kommunale myndigheder er forpligtede til at afholde vedligeholdelsesomkostningerne efter et projekts afslutning, hvilket er en af betingelserne for støtteberettigelse i forbindelse med den berørte foranstaltning. De fleste projekter vedrørte veje, og de kommunale myndigheder havde ikke beregnet det faktiske omfang af denne fremtidige forpligtelse til vedligeholdelse korrekt, og Sapard-kontoret havde draget beregningen i tvivl. De kommunale myndigheder kendte end ikke de foreløbige tal, og da Rettens revisorer forhørte sig derom, kunne de ikke give et begrundet overslag eller et realistisk bud på, hvordan de ville kunne betale disse omkostninger af deres begrænsede budgetter. De fleste kommunale myndigheder anså spørgsmålet om vedligeholdelse for at være af sekundær betydning. Det var vigtigere at få godkendt projektet. Det nuværende system i Rumænien giver dermed ingen garanti for, at investeringerne er bæredygtige, hvilket er en væsentlig svaghed.

90.

Kommissionen identificerede ikke sådanne gennemførelsesproblemer og var derfor ikke i stand til at løse dem på en konsekvent måde. Sapard-programmet gav ikke i sig selv mulighed for at løse problemerne, og derfor blev der fundet ad hoc-løsninger. Resultatet var, at Sapard-landene vedtog forskellige praksis, hvoraf nogle var gode og andre i strid med reglerne.

91.

Ni måneder efter at gennemførelsen af Sapard-programmet var begyndt i Polen, var der modtaget 977 ansøgninger, heraf blev 472 (48 %) afvist. Det fremgår af en analyse af disse tal, at ansøgningerne især blev afvist, fordi de ikke var forberedt ordentligt, navnlig fordi der skulle vedlægges et stort antal dokumenter, og fordi det var svært at få fat i disse. I Bulgarien konstateredes samme problem, der kan illustreres af et af de projekter, som Retten reviderede. For dette relativt enkle projekt vedrørende køb af en mejetærsker og en plov var ansøgningen med bilag på 2 477 sider, og betalingsanmodningen på 601 side. Det var ikke altid klart, hvorfor nogle af de dokumenter, der skulle vedlægges ansøgningen, var relevante. Hvis procedurerne blev forenklet, og byrden for modtagerne blev lettet, ville det sætte mere gang i gennemførelsen.

92.

Her er et andet eksempel på de besværlige procedurer: Når Sapard-kontorerne konstaterer, at en ansøgning er mangelfuld, giver de modtagerne mulighed for at fremsende de manglende dokumenter. Men den tidsfrist, de giver, er ofte for kort, og derfor afvises ansøgningen. F.eks. manglede der kun et dokument i ansøgningen vedrørende et projekt om forbedring af en kommunal vej i Polen. Dette dokument, budgettet for det følgende år, krævede, at kommunalbestyrelsen trådte sammen, hvilket ikke kunne ske inden for den fastsatte frist. Projektet blev derfor afvist.

93.

Det tager ofte lang tid at behandle ansøgningerne, og det tager også modet fra potentielle ansøgere. Forsinkelserne i behandlingen af betalingsanmodningerne forlænger forudfinansieringsperioden yderligere, hvilket afskrækker mulige modtagere.

94.

I de besøgte lande går der mellem to og tre måneder, fra betalingsanmodningen indsendes, og til midlerne udbetales. Ud over den tid det tager at evaluere betalingsanmodningen, kan der også gå lang tid, efter at betalingsordren er udarbejdet. I Polen måtte en landbruger vente næsten seks måneder på at få refunderet sine penge, fordi han havde færdiggjort sit projekt inden den forventede afslutningsdato i ansøgningen. De polske embedsmænd hævdede, at de ikke kunne godkende en betalingsanmodning inden den planlagte dato.

95.

I alle de tilfælde, hvor Retten vurderede, at procedurerne forårsagede vanskeligheder med gennemførelsen, har Sapard-landene anvendt striksere procedurer end de procedurer, der var fastsat af Kommissionen. Selv om problemerne, der ofte skyldtes stift og unødvendigt bureaukrati, udgjorde en hindring for en effektiv gennemførelse af Sapard, synes de ansvarlige i Sapard-landene ikke at have været i stand til at løse dem. Endvidere blev der ikke anvendt »best practice«, og derfor kunne Sapard ikke gennemføres hurtigere.

96.

På grund af modtagernes forpligtelse til at forudfinansiere projekterne og de besværlige administrative procedurer begunstiger Sapard-systemet modtagere, der har en god økonomi, og som er godt organiserede og har tilstrækkelig kapital eller mulighed for at optage lån. Det er et væsentligt handicap for mindre bedrifter og virksomheder, der har sværest ved at opfylde standarderne, modernisere deres produktion og forbedre deres effektivitet.

97.

På grundlag af undersøgelsen af de 13 bedrifter, som blev besøgt på stedet i de fire lande, konstaterede revisorerne, at landbrugerne generelt havde forudfinansieret projekterne og finansieret deres eget bidrag med egne midler, hvilket andre, fattigere landbrugere ikke kunne gøre. Det var navnlig tilfældet i Litauen, hvor det var et centralt element, der har medført, at alle de besøgte landbrugere modtog støtte til mere end et projekt.

98.

Ifølge gennemførelsesbestemmelserne til Sapard kan der afholdes generalomkostninger på op til 12 % af de samlede støtteberettigede udgifter over projektet (32). Disse omkostninger kan være honorarer til arkitekter, ingeniører og konsulenter, omkostninger i forbindelse med juridisk rådgivning, gennemførlighedsundersøgelser og erhvervelse af patenter og licenser med henblik på at forberede og gennemføre et projekt. Indtil nu har generalomkostningerne navnlig vedrørt udarbejdelse af modtagernes forretningsplaner. De højeste beløb blev konstateret i Bulgarien og Litauen, hvor Retten anslog, at EU frem til udgangen af 2003 havde udbetalt 700 000 euro. I andre lande blev der kun betalt meget små beløb til disse forretningsplaner. Forskellen mellem de beløb, der blev betalt i de forskellige lande, burde i sig selv have været nok til at få Kommissionen til at undersøge denne sag.

99.

Disse omkostninger er forbundet med risiko, navnlig omkostningerne i forbindelse med konsulenthjælp til udarbejdelsen af forretningsplaner, fordi der, uanset om der er tale om en lille eller en større investering, ikke er noget direkte forhold mellem, hvor meget et projekt koster (udstyr osv.), og hvor meget det koster at udarbejde en forretningsplan. Ved at basere godtgørelsen af omkostningerne på en bestemt procentdel af projektet, sikrer man ikke, at princippet om sparsommelighed er overholdt. Og risikoen forbundet med disse omkostninger bliver endnu større, fordi det er tilladt at afregne dem kontant. Ved Rettens revision blev det konstateret, at der, trods denne risiko, ikke blev ført tilstrækkelig kontrol med disse omkostninger. Der blev typisk ikke givet nogen begrundelse eller forklaring på de beløb, der blev betalt, og der blev ikke foretaget kontrol af, at omkostningerne stod i et rimeligt forhold til de ydede tjenester, eller om tjenesterne overhovedet var blevet ydet. Ved kontrollen blev det blot sikret, at det fastsatte maksimumsbeløb ikke var overskredet, og at der var vedlagt bilag (faktura og bevis for betalingen).

100.

Det bulgarske Sapard-kontor rapporterede til overvågningsudvalget i 2003, at modtagerne i nogle tilfælde havde forelagt falske fakturaer fra kontrahenter, navnlig for konsulenttjenester. Det er Rettens opfattelse, at grænsen på 12 % er alt for generøs, hvis modtageren ikke skal give yderligere oplysninger, og at der bør fastsættes et maksimumsbeløb for forretningsplanerne, og at modtagerne aktivt bør opfordres til at benytte sig af de gratis eller billigere tjenester, som landbrugsrådgivningstjenesterne tilbyder i deres eget land. Disse tjenester er udviklet med Phare-midler.

101.

Retten konstaterede problemer i flere af de undersøgte projekter. I nogle tilfælde havde modtagerne f.eks. indsendt en ansøgning vedrørende et nyt projekt og medtaget udgifterne til en forretningsplan igen, selv om den nye plan var næsten identisk med den første. Der var endda tilfælde, hvor det nye projekt blot var en udvidelse af det oprindelige projekt, og hvor omkostningerne ved forretningsplanen oversteg det beløb, der var betalt i forbindelse med det første projekt. I alle tilfældene var det fakturerede beløb blevet udbetalt, uden at Sapard-kontorerne havde foretaget en analyse.

102.

I et af de undersøgte tilfælde var generalomkostningerne i forbindelse med udarbejdelsen af forretningsplanen (15 400 euro) blevet udbetalt til et konsulentfirma, som konen til direktøren for det selskab, der havde modtaget Sapard-støtte, ejede. Hun var også repræsentant for det sidstnævnte selskab og var dermed i stand til på vegne af denne virksomhed at underskrive godkendelsen af den forretningsplan, som hendes eget konsulentfirma havde lavet. Betalingsordren var underskrevet af hendes mand. Da Retten besøgte projektet på stedet, kunne modtageren ikke bevise, at det udbetalte beløb var berettiget af de ydede tjenester. Dertil kom, at de gældende regler for indkøb (jf. punkt 108) ikke var overholdt. Alle udgifterne var blevet godkendt og betalt af det bulgarske Sapard-kontor.

103.

Trods de tilfælde, Retten har identificeret, har Kommissionen ikke anset det for nødvendigt at ændre reglerne. Den har heller ikke behandlet dette aspekt, hverken i sine forudgående revisioner eller i opfølgningsrevisionerne, og de svagheder, Retten identificerede, var ikke blevet opdaget ved Bulgariens eller Kommissionens revisioner (33). Eksemplerne viser, at Sapard-reglerne og -kontrollen ikke forebygger godkendelse og betaling af fakturaer vedrørende for høje beløb.

104.

Ca. 60 % af Sapard-midlerne anvendes efter en procedure for indgåelse af private aftaler. Ud over det generelle krav om, at principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning skal overholdes, er de regler, der skal anvendes, enkle. Det kræves, at en støttemodtager mindst indhenter tre tilbud vedrørende alle tjenesteydelser, leverancer og bygge- og anlægsarbejder til over 10 000 euro. Samme regler finder også anvendelse for store projekter, der kan andrage op til 5 millioner euro, når det drejer sig om investeringer i forarbejdningsanlæg.

105.

Retten konstaterede, at der ikke blev foretaget tilstrækkelig kontrol, selv om der var involveret store beløb. Det blev ikke kontrolleret, om tilbuddene kunne sammenlignes, og om det bedste tilbud var blevet valgt. Der blev ikke sammenlignet med referencepriser, bortset fra i Bulgarien, hvor man var begyndt at indføre denne praksis, selv om det ville have gjort det muligt at skære i Sapard-bistanden, hvis der blev anmeldt uberettigede omkostninger. Kommissionen tog ikke dette spørgsmål op i forbindelse med sin revision. Det fremgår af de revisionsresultater, der beskrives i det følgende, at det er nødvendigt at foretage denne form for kontrol.

106.

Rettens analyse af de tilbud, der var blevet forelagt i forbindelse med 34 projekter, viste, at de tre tilbud i de fleste tilfælde ikke kunne sammenlignes, og at indkaldelsen af bud kun havde begrænset eller slet ingen værdi (34). Det kræves ikke af modtagerne, at de skriftligt meddeler detaljerne i den planlagte investering. Specifikationerne i de modtagne tilbud var derfor generelt forskellige, eller der var ingen specifikationer overhovedet, og der var store prisforskelle. Endvidere indeholdt tilbuddene ikke altid oplysninger om den faktor, som havde været den afgørende for, at modtageren havde valgt det bestemte tilbud. I de tilfælde, hvor tilbuddene kunne sammenlignes, var det ikke altid det billigste tilbud, som var blevet valgt, og der blev ikke givet nogen forklaring eller begrundelse herfor. I de fleste tilfælde var det umuligt at finde ud af, om det var det bedste tilbud, som blev antaget, og dermed at sikre, at principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning, og især principperne om sparsommelighed og omkostningseffektivitet, var overholdt.

107.

Omkring halvdelen af de modtagere, som Retten har mødt, bekræftede, at proceduren med tre tilbud var formålsløs, fordi de på forhånd vidste, hvilket udstyr de ville købe. De to andre tilbud blev indhentet udelukkende for at opfylde kravet. I forbindelse med et Sapard-projekt vedrørende indkøb af en traktor i Polen, havde modtageren f.eks. allerede vedtaget, hvilken traktor hun ville købe og af hvem. For at opfylde kravet om de tre tilbud indhentede hun yderligere to identiske tilbud (35), der foregav at komme fra et andet firmas forskellige salgssteder. Hun havde imidlertid ikke overvejet at købe sin traktor der, selv om de var lidt billigere, da de ikke ville være i stand til senere at tilbyde eftersalgsservice.

108.

Der blev ikke altid indhentet tre tilbud. I Bulgarien blev proceduren ikke anvendt for generalomkostninger, mens den blev det i andre lande. I Polen blev det i flere tilfælde konstateret, at en investering var blevet opdelt i flere forskellige dele, således at hver del kom til at koste under 10 000 euro, og dermed undgik man proceduren. I andre tilfælde var flere forskellige elementer, der hver beløb sig til over 10 000 euro, blevet kombineret i et enkelt tilbud.

109.

De svagheder, Retten identificerede, var ikke blevet opdaget ved Kommissionens revisioner og heller ikke af dens ledelsesinformationssystem. Derfor har Kommissionen ikke behandlet de forskelle i praksis, som var konstateret mellem de forskellige lande. Eksemplerne viser, at Sapard-reglerne og -kontrollerne ikke hindrer godkendelse og betaling af fakturaer, der er for høje. Det er nødvendigt, at både Sapard-landene og Kommissionen indfører bedre regler og kontroller, navnlig i forbindelse med større projekter.

110.

Kommissionen udnyttede ikke den tid, der var til rådighed inden Rådets vedtagelse af Sapard-forordningen, til at forberede detaljerede gennemførelsesprincipper og -bestemmelser. Derfor blev der brugt mere tid end nødvendigt efter Rådets vedtagelse på at få udarbejdet disse principper og bestemmelser.

111.

Efter at principperne og bestemmelserne var blevet vedtaget i november 2000, afhang igangsætningen af Sapard af, hvor meget tid landene havde brug for til at oprette systemerne. Hverken Kommissionen eller Sapard-landene analyserede, hvorfor nogle lande var hurtigere end andre.

112.

De berørte landes besværlige administrative procedurer, der er striksere end krævet i henhold til Sapard-bestemmelserne, har hæmmet en produktiv og effektiv gennemførelse af programmet.

113.

Kommissionen anvendte et system med decentral forvaltning, og den har derfor ikke aktivt søgt at identificere gennemførelsesproblemerne; den har ikke givet råd om, hvordan disse problemer skulle løses, og den har heller ikke overvåget resultaterne af Sapard. Dertil kom, at der var begrænsede personaleressourcer. Der blev derfor ikke brugt »best practice« i alle lande; man undgik ikke visse praksis, der virkede mod hensigten, og det hindrede alt sammen en hurtigere og alligevel sikker gennemførelse af Sapard.

114.

Kommissionens forslag til budgetmyndigheden var ikke baseret på pålidelige og gennemførlige budgetoverslag for gennemførelsen.

115.

En positiv effekt af Sapard var, at der er blevet indført strukturer og systemer i Sapard-landene, der ikke fandtes for få år siden, og at de fungerer. Nogle af de centrale elementer i disse systemer vil blive anvendt til forvaltningen af EU-midler efter tiltrædelsen.

116.

Forudgående godkendelse af systemerne baseret på både Sapard-landenes og Kommissionens revision har sikret, at der fandtes veldefinerede systemer med centrale kontroller, i det mindste på papiret, før midlerne kunne udbetales. Det er god praksis. Medlemsstaterne kan imidlertid gennemføre ny lovgivning, der ikke omfatter forudgående revision af systemet.

117.

På grund af det lave udgiftsniveau i førtiltrædelsesperioden, er der for otte af de ti modtagerlandes vedkommende kun i begrænset omfang blevet bidraget til opfyldelsen af de mål, der er fastsat i Sapard-forordningen.

118.

De første resultater af de gennemførte projekter viser, at pengene generelt er blevet brugt på projekter, der får landbrugsproduktionen til at stige, og ikke på projekter, der forbedrer landbrugsproduktionens kvalitet (der opfylder krav med hensyn til kvalitet, sundhed og miljøbeskyttelse).

119.

Retten konstaterede, at reglerne for indgåelse af private aftaler og generalomkostninger og kontrollen heraf var utilstrækkelige. Der blev ikke ført effektiv kontrol for at hindre, at der blev godkendt og betalt fakturaer vedrørende for høje beløb. Retten konstaterede også, at der ikke var ført tilstrækkelig kontrol med, at standarderne for hygiejne og miljø var overholdt.

120.

Det var et centralt gennemførelsesproblem, at de potentielle modtagere manglede egne midler og havde svært ved at opnå lån. Sapard-programmet tilbyder et stort antal foranstaltninger, men ingen, der giver mulighed for at løse dette problem.

121.

Så: »Er Sapard blevet forvaltet godt?« Svaret på dette spørgsmål er, at forvaltningen har været af blandet kvalitet. På den ene side har Sapard med Kommissionen som drivkraft gjort det muligt for landene at opnå praktisk erfaring i at forvalte et EU-støttesystem. Det var på den anden side ikke det væsentligste formål med Sapard, og de centrale mål for programmet er ikke blevet opfyldt, som f.eks. at det skulle bistå ved gennemførelsen af fællesskabsretten, navnlig vedrørende miljø- og sundhedsstandarder. Det skyldtes forsinkelser i gennemførelsen, der kunne have været undgået, og som skyldtes, at de lande, der tiltræder i 2004, ikke har kunnet give støtte til de godkendte projekter i hele den periode på ca. fire og et halvt år, fra begyndelsen af 2000 og til maj 2004, som den lovgivende myndighed havde planlagt. Dertil kom, at på grund af forsinkelser i oprettelsen af systemerne er de foranstaltninger, som var blevet programmeret, ikke alle blevet iværksat (bl.a. ikke miljøforanstaltninger i landbruget). Kommissionen undervurderede de problemer, som modtagerne havde med at finansiere deres projekter. Dette problem burde have været konstateret på et tidligt stadium, og man burde have fundet en løsning for at sikre, at den disponible støtte fik størst mulig effekt hos alle de modtagere, støtten var rettet mod.