Foreløbig udgave

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

J. KOKOTT

fremsat den 6. juni 2024 (1)

Sag C-350/23

Vorstand für den Geschäftsbereich II der Agrarmarkt Austria,

procesdeltager:

TF

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Verwaltungsgerichtshof (forvaltningsdomstol, Østrig))

»Præjudiciel forelæggelse – landbrug – fælles landbrugspolitik – forordning (EF) nr. 1760/2000 – artikel 7 – registrering af kvæg – beslutning 2001/672/EF – artikel 2, stk. 2 og 4 – flytning af kvæg til sommergræsning i bjergområder – forsinket anmeldelse – forordning (EU) nr. 1307/2013 – artikel 52 – delegeret forordning (EU) nr. 639/2014 – artikel 53, stk. 4 – betingelser for ydelse af koblede støtteforanstaltninger til kvæg – delegeret forordning (EU) nr. 640/2014 – artikel 2, stk. 1, andet afsnit, nr. 2), 15), 16) og 18) – artikel 30, stk. 4, litra c) – ansøgning om husdyrstøtte – fastslået dyr – nedsættelse af den koblede støtte – artikel 15, stk. 1 – artikel 31 – artikel 34 – ulovlige administrative sanktioner«

I.      Indledning

1.        Denne anmodning om præjudiciel afgørelse, der er indgivet af Verwaltungsgerichtshof (forvaltningsdomstol, Østrig), vedrører et søgsmål anlagt af en landbruger mod den kompetente myndighed, som på grund af en manglende overholdelse af de gældende regler om anmeldelse ikke blot har nedsat udbetalingen af den ansøgte støtte, den såkaldte »frivillige ordning for koblet støtte« (2), til kvæg, men også har pålagt en administrativ sanktion (3).

2.        Tvisten i hovedsagen vedrører navnlig spørgsmålet om, hvorvidt det er lovligt og forholdsmæssigt også at pålægge en administrativ sanktion, når den forsinkede anmeldelse, som foreholdes landbrugeren – i det foreliggende tilfælde af flytning af 12 kreaturer til sommergræsning i bjergområder – vedrørte dyr, som i øvrigt opfyldte betingelserne for tildeling af denne støtte. Det skal endvidere afgøres, om den forsinkede anmeldelse, som dog er indgivet på et senere tidspunkt, kan medføre en nedsættelse af retten til at få tildelt støtte.

II.    Retsforskrifter

A.      EU-ret

3.        Den foreliggende sags EU-retlige ramme udgøres af forordning nr. 1760/2000 om identifikation og registrering af kvæg (4), Kommissionens beslutning 2001/672/EF (5), som er vedtaget på grundlag af denne forordnings artikel 7, og forordning (EU) nr. 1307/2013 (6), sammenholdt med delegeret forordning (EU) nr. 639/2014 (7) og delegeret forordning (EU) nr. 640/2014 (8).

1.      Forordning (EF) nr. 1760/2000 og beslutning 2001/672/EF

4.        Artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1760/2000 (9) beskriver ordningen for identifikation og registrering af kvæg således:

»Ordningen for identifikation og registrering af kvæg omfatter følgende:

a)      mærker til identifikation af de enkelte dyr

b)      elektroniske databaser

c)      dyrepas

d)      individuelle lister på hver enkelt bedrift.«

5.        Artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 1760/2000 bestemmer brugernes forpligtelser under ordningen for identifikation og registrering af kvæg således:

»1.      Alle brugere med undtagelse af transportvirksomheder skal:

–      føre en ajourført liste

–      inden for en maksimumsfrist, som fastsættes af den berørte medlemsstat, indberette til myndighederne alle flytninger til og fra bedriften og alle fødsler og dødsfald på bedriften sammen med datoerne for disse begivenheder; denne maksimumsfrist skal mindst være tre dage og må ikke overstige syv dage efter en af disse begivenheder; medlemsstaterne kan anmode Kommissionen om at forlænge maksimumsfristen på syv dage.

For at tage højde for praktiske vanskeligheder i særlige tilfælde tillægges Kommissionen beføjelse til at vedtage delegerede retsakter i overensstemmelse med artikel 22b med henblik på at fastsætte, under hvilke særlige omstændigheder medlemsstaterne kan forlænge maksimumsfristen på syv dage som omhandlet i første afsnit, andet led, sammen med den maksimale længde af denne forlængelse, som ikke må overstige 14 dage efter den i første afsnit, andet led, omhandlede frist på syv dage.

2.      For at sikre en passende og effektiv sporbarhed for kvæg, når de sættes ud til årstidsbestemt græsning, tillægges Kommissionen beføjelse til at vedtage delegerede retsakter i overensstemmelse med artikel 22b vedrørende de medlemsstater eller dele af medlemsstater, hvor der gælder særlige regler for årstidsbestemt græsning, herunder tidsperioden, brugernes specifikke forpligtelser og regler om registrering af bedriften og registrering af flytninger af sådant kvæg, herunder de nødvendige overgangsforanstaltninger i forbindelse med indførelsen heraf.«

6.        På grundlag af artikel 7 i forordning nr. 1760/2000 har Kommissionen vedtaget beslutning 2001/672 om særlige regler for flytning til sommergræsgange.

7.        Tredje betragtning denne afgørelse har følgende ordlyd:

»De særlige regler bør fastlægges således, at det til enhver tid [(10)] er muligt at vide, hvor et kreatur befinder sig.«

8.        Artikel 2, stk. 1 og 2, i beslutning 2001/672 foreskriver følgende:

»1.      De græsgange, der er nævnt i artikel 1, skal hver have en bestemt registreringskode, som skal indlæses i den nationale kvægdatabase.

2.      Den ansvarlige for græsgangen opstiller en liste over de kreaturer, som flyttes i henhold til artikel 1. Listen skal mindst indeholde følgende:

–        græsgangens registreringskode

og for hvert kreatur

–        det individuelle identifikationsnummer

–        oprindelsesbedriftens identifikationsnummer

–        dato for ankomst til græsgangen

–        dato, hvor kreaturet forventes at forlade græsgangen.«

9.        Artikel 2, stk. 4, i beslutning 2001/672, som ændret ved afgørelse 2010/300, har følgende ordlyd:

»Oplysningerne fra listen i stk. 2 indberettes til den kompetente myndighed i overensstemmelse med artikel 7, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1760/2000 senest 15 dage efter, at dyrene er drevet på græs.«

10.      I henhold til femte betragtning til denne afgørelse beror ændringen af artikel 2, stk. 4, i beslutning 2011/672 på følgende overvejelse:

»Dyr, der flyttes fra forskellige bedrifter til det samme sommergræsningsbjergområde, ankommer under visse betingelser hertil over en periode på over syv dage. For at reducere unødvendige administrative byrder bør tidsfristerne i beslutning 2001/672/EF tilpasses for at tage hensyn til denne praksis, uden at det går ud over sporbarheden.«

2.      Forordning (EU) nr. 1307/2013

11.      De »generelle regler« i artikel 52 i kapitel 1 i forordning (EU) nr. 1307/2013 med overskriften »Frivillig koblet støtte« bestemmer bl.a. følgende:

»1.      Medlemsstaterne kan yde koblet støtte til landbrugere på de betingelser, der fastsættes i dette kapitel […]

[...]

6.      Koblet støtte er en produktionsbegrænsningsordning, der udbetales årligt på grundlag af fastsatte arealer og udbytter eller et fastsat antal dyr […]

[...]

9.      For at sikre en effektiv og målrettet anvendelse af EU-midlerne og undgå dobbeltfinansiering under andre lignende støtteinstrumenter tillægges Kommissionen beføjelse til at vedtage delegerede retsakter i overensstemmelse med artikel 70, der fastsætter:

a)      betingelserne for at yde koblet støtte

[…]«

3.      Delegeret forordning (EU) nr. 639/2014

12.      Den 74. betragtning til delegeret forordning nr. 639/2014 har følgende ordlyd:

»Hvad angår særlig frivillig koblet støtte, bør indholdet af de oplysninger, som medlemsstaterne skal meddele, præciseres yderligere for at sikre korrekt anvendelse af bestemmelserne om nævnte støtte og for at gøre sådanne meddelelser effektive, så det er muligt for Kommissionen at kontrollere, at medlemsstaterne overholder bestemmelserne om sammenhæng og ikke-kumulering af støtte og maksimumsprocentsatserne af det årlige nationale loft, jf. artikel 53 i forordning (EU) nr. 1307/2013, og de dermed forbundne samlede beløb, når støtteforanstaltningerne udformes.«

13.      Artikel 53, stk. 1 og 4, i delegeret forordning nr. 639/2014 med overskriften »Betingelser for ydelse af støtte« bestemmer bl.a.:

»1.      Medlemsstaterne fastsætter kriterierne for berettigelse til koblede støtteforanstaltninger i overensstemmelse med de rammer, der er fastlagt i forordning (EU) nr. 1307/2013, og de betingelser, der er fastsat i denne forordning.

[...]

4. [(11)]      Hvis den koblede støtteforanstaltning vedrører kvæg [...], fastlægger medlemsstaterne som betingelse for støtteberettigelse forpligtelser til at identificere og registrere dyr som omhandlet i [...] forordning (EF) nr. 1760/2000 [...].

Uden at det berører andre betingelser for støtteberettigelse, anses kvæg dog for at være støtteberettiget, så længe de forpligtelser til identifikation og registrering, der er omhandlet i første afsnit, er opfyldt fra en dato, som fastsættes af medlemsstaten, og som ikke er senere end:

a)      den første dag i den periode, hvor dyret skal holdes på bedriften, hvis en sådan periode anvendes

b)      en dato, der vælges på grundlag af objektive kriterier, og som er i overensstemmelse med den tilsvarende foranstaltning, der er anmeldt i overensstemmelse med bilag I, hvis der ikke anvendes en periode, hvor dyrene skal holdes på bedriften.

Medlemsstaterne underretter senest den 15. september 2015 Kommissionen om de datoer, der er omhandlet i andet afsnit.«

4.      Delegeret forordning (EU) nr. 640/2014

14.      27., 28., 30. og 31. betragtning til delegeret forordning (EU) nr. 640/2014 har bl.a. følgende ordlyd:

»(27)      Der bør fastsættes administrative sanktioner for støtteordninger for dyr og dyrerelaterede støtteforanstaltninger, der står i rimeligt forhold til den manglende overholdelse og har afskrækkende virkning, og under hensyntagen til de særlige problemer i forbindelse med naturbetingede forhold. [...]

(28)      For så vidt angår støtteansøgninger i henhold til støtteordninger for dyr eller betalingsanmodninger i henhold til dyrerelaterede støtteforanstaltninger fører manglende overholdelse til, at det pågældende dyr ophører med at være støtteberettiget. [...]

[...]

(30)      Den mulighed, der er for at foretage rettelser, uden at det fører til en administrativ sanktion, som gælder for støtteansøgninger og betalingsanmodninger, bør også gælde for ukorrekte data i den elektroniske database med hensyn til anmeldt kvæg, for hvilke sådan manglende overholdelse svarer til overtrædelse af et støtteberettigelseskriterium, medmindre støttemodtageren er blevet gjort bekendt med, at den kompetente myndighed har til hensigt at foretage kontrol på stedet, eller myndigheden allerede har givet støttemodtageren meddelelse om manglende overholdelser i støtteansøgningen eller betalingsanmodningen.

(31)      Afslag på og tilbagetrækning af støtte samt administrative sanktioner bør fastsættes, så de står i rimeligt forhold til den manglende overholdelse og har afskrækkende virkning. Afslag på og tilbagetrækning af støtte samt administrative sanktioner bør gradueres efter, hvor alvorlig, omfattende, varig og hyppig den manglende overholdelse er. [...] Hvis den manglende overholdelse er alvorlig, eller hvis støttemodtageren har leveret falsk bevismateriale med henblik på at opnå støtte, bør der gives afslag på støtte og pålægges en administrativ sanktion. [...]«

15.      Artikel 2, stk. 1, andet afsnit, i delegeret forordning nr. 640/2014 fastsætter bl.a. følgende definitioner:

»[...]

2)      »manglende opfyldelse« eller »manglende overholdelse«:

a)      for så vidt angår kriterierne for støtteberettigelse, forpligtelserne eller andre forpligtelser vedrørende betingelserne for tildeling af støtte, jf. artikel 67, stk. 2, i forordning (EU) nr. 1306/2013, enhver manglende opfyldelse af disse kriterier for støtteberettigelse, forpligtelser eller andre forpligtelser […]

[...]

13)      »støtteordning for dyr«: en frivillig ordning for koblet støtte, som omhandlet i afsnit IV, kapitel 1, i forordning (EU) nr. 1307/2013, hvor støtten udbetales årligt og ydes inden for definerede kvantitative grænser og på grundlag af et fast antal dyr

[...]

15)      »ansøgning om husdyrstøtte«: ansøgning om præmier, hvor støtten udbetales årligt og ydes inden for definerede kvantitative grænser og på grundlag af et fast antal dyr i henhold til den frivillige ordning for koblet støtte, jf. afsnit IV, kapitel 1, i forordning (EU) nr. 1307/2013

16)      »anmeldte dyr«: dyr, der er omfattet af en ansøgning om husdyrstøtte i forbindelse med støtteordningen for dyr, eller dyr, der er omfattet af en betalingsanmodning for en dyrerelateret støtteforanstaltning

[...]

18)      »fastslået dyr«:

a)      for så vidt angår en støtteordning for dyr et dyr, for hvilket alle de fastsatte støttebetingelser er opfyldt, eller

b)      for så vidt angår en dyrerelateret støtteforanstaltning et dyr, der er identificeret ved en administrativ kontrol eller en kontrol på stedet [...]«

16.      Artikel 15 i delegeret forordning nr. 640/2014, som har overskriften »Undtagelser fra anvendelsen af administrative sanktioner«, fastsætter følgende:

»1.      De administrative sanktioner, der er omhandlet i dette kapitel, finder ikke anvendelse på den del af støtteansøgningen eller betalingsanmodningen, med hensyn til hvilken støttemodtageren skriftligt underretter den kompetente myndighed om, at støtteansøgningen eller betalingsanmodningen er urigtig, eller at den er blevet urigtig efter indsendelsen, forudsat at støttemodtageren ikke er blevet gjort bekendt med, at myndigheden har til hensigt at foretage kontrol på stedet, og myndigheden ikke allerede har givet støttemodtageren meddelelse om manglende overholdelser i støtteansøgningen eller betalingsanmodningen.

2.      En underretning fra støttemodtageren som omhandlet i stk. 1 medfører, at støtteansøgningen eller betalingsanmodningen ændres, så den stemmer overens med de faktiske forhold.«

17.      Artikel 30 i delegeret forordning nr. 640/2014, som har overskriften »Beregningsgrundlag«, bestemmer bl.a. følgende:

»[...]

2.      Dyr på en bedrift anses kun for fastslået, hvis dyrene er identificeret i støtteansøgningen eller betalingsanmodningen.

[...]

4. [(12)]      Såfremt der fastslås manglende overholdelse i forbindelse med ordningen for identifikation og registrering af kvæg, gælder følgende:

[...]

c)      hvis de fastslåede manglende overholdelser vedrører ukorrekte indførelser i registret eller dyrepassene eller computerdatabasen for dyrene, men ikke er relevante for anden kontrol af overholdelsen af betingelserne for støtteberettigelse end den, der er omhandlet i artikel 53, stk. 4, i delegeret forordning (EU) nr. 639/2014 under den pågældende støtteordning eller støtteforanstaltning, betragtes det pågældende dyr kun som ikke-fastslået, hvis sådanne ukorrekte indførelser fastslås ved mindst to kontroller inden for en periode på 24 måneder. I alle andre tilfælde betragtes de pågældende dyr som ikke-fastslået allerede efter den første fastslåelse.

[...]

Indførelserne i eller meddelelserne til ordningen for identifikation og registrering af kvæg kan berigtiges på et hvilket som helst tidspunkt, hvis der foreligger indlysende fejl, som den kompetente myndighed anerkender.

[…]«

18.      Artikel 31 i delegeret forordning nr. 640/2014 regulerer »administrative sanktioner for anmeldte dyr i forbindelse med støtteordninger for dyr eller dyrerelaterede støtteforanstaltninger«.

19.      Artikel 34 i delegeret forordning nr. 640/2014, som har overskriften »Ændringer og justeringer af registreringerne i den elektroniske database for dyr«, bestemmer følgende:

»Hvad angår anmeldte dyr, finder artikel 15 fra tidspunktet for støtteansøgningens eller betalingsanmodningens indsendelse anvendelse på fejl og udeladelser i forbindelse med registreringerne i den elektroniske database for dyr.«

B.      National lovgivning

1.      Lov om markedsordningen

20.      § 8, stk. 1, i Marktordnungsgesetz 2007 (13) (lov om markedsordningen 2007, herefter »lov om markedsordningen«) med overskriften »Direkte betalinger« lyder bl.a. således:

»Afviklingen af direkte betalinger som omhandlet i artikel 1, litra a), i forordning (EU) nr. 1307/2013 [...] baseres på følgende principper:

[...]

6.      Til græsning på bjerggræsgange tildeles der i henhold til § 8f koblet støtte som omhandlet i artikel 52 i forordning (EU) nr. 1307/2013. I medfør af artikel 53, stk. 1, i forordning (EU) nr. 1307/2013 fastsættes de midler, der er til rådighed til koblet betaling, til 2,1% af det nationale loft.

[...]«

21.      § 8f, stk. 1, i lov om markedsordningen med overskriften »Frivillig koblet støtte« bestemmer bl.a. følgende:

»Den i § 8, stk. 1, nr. 6, fastsatte koblede støtte tildeles for kvæg, får og geder pr. grovfoderfortærende storkreaturenhed [...]«

2.      Bekendtgørelse om direkte betalinger

22.      § 13 i Direktzahlungs-Verordnung 2015 (14) (bekendtgørelse af 2015 om direkte betalinger, herefter »bekendtgørelse om direkte betalinger«) med overskriften »Frivillig koblet støtte« lyder bl.a. således:

»(1)      Frivillig koblet støtte kan kun tildeles for de kreaturer, får og geder, der flyttes til græsning på bjerggræsgange, og som er identificeret og registreret i henhold til forordning (EF) nr. 1760/2000 [...]. Et dyr anses dog også for at være støtteberettiget, såfremt oplysningerne i henhold til artikel 7, stk. 1, andet led, i forordning (EF) nr. 1760/2000 er blevet meddelt den første dag, hvor det pågældende dyr er sat på græs på en bjerggræsgang.

(2)      Landbrugeren ansøger om frivillig koblet støtte ved indsendelse af en enkeltansøgning vedrørende arealer og listen over dyr og dyrearter, der flyttes til bjerggræsgange i henhold til § 22, stk. 5, i Horizontale GAP-Verordnung [(den horisontale bekendtgørelse om den fælles landbrugspolitik)] samt for så vidt angår kvæg tillige kombineret med data fra den elektroniske database for kvæg vedrørende anmeldelser om flytning til bjerggræsgange i henhold til artikel 2 i beslutning 2001/672/EF om særlige regler for flytning af kreaturer, når de sættes på græs om sommeren i bjergområder (EFT 2001, L 235 af 4.9.2001, s. 23).

(3)      Det antal, der lægges til grund for tildelingen af frivillig koblet støtte, fastslås på grundlag af de dyr tilhørende den pågældende landbruger, der er sat på græs på en bjerggræsgang pr. skæringsdagen den 15. juli.

(4)      Dyrene skal være på græs på en bjerggræsgang i mindst 60 dage. Perioden for græsning på en bjerggræsgang løber fra den dag, dyrene sættes på græs, dog højst 15 dage før henholdsvis afgivelse af anmeldelsen om flytning til græsgange for kvæg henholdsvis listen over dyr og dyrearter, der flyttes til bjerggræsgange [...]«

3.      Den horisontale bekendtgørelse om den fælles landbrugspolitik

23.      § 21 i Horizontale GAP-Verordnung (15) (den horisontale bekendtgørelse om den fælles landbrugspolitik) med overskriften »Indsendelse« bestemmer bl.a. følgende:

»(1)      Enkeltansøgningen (vedrørende arealer) som omhandlet i artikel 11 i delegeret forordning (EU) nr. 640/2014 skal indsendes senest den 15. maj i hvert ansøgningsår i henhold til § 3, stk. 1.

(1b)      For ansøgningsåret 2020 skal enkeltansøgningen uanset stk. 1 indsendes senest den 15. juni 2020. For ansøgningsåret 2020 kan ændringer som omhandlet i artikel 15, stk. 1, i gennemførelsesforordning (EU) nr. 809/2014 [(16)] meddeles indtil den 30. juni 2020.«

24.      § 22 i den horisontale bekendtgørelse om den fælles landbrugspolitik, som har overskriften »Enkeltansøgning«, bestemmer bl.a. følgende:

»(1)      Enkeltansøgningen indsendes af alle landbrugere, der ansøger om direkte betalinger eller [...], efter reglerne i § 21 [...]

[...]

(5)      I tilfælde af, at dyr sættes på græs på bjerggræsgange og fælles græsningsarealer, skal listen over dyr og dyrearter, der flyttes til bjerggræsgange, efterindsendes senest den 15. juli i ansøgningsåret.«

4.      Bekendtgørelse om identifikation af kvæg

25.      § 6 i Rinderkennzeichnungs-Verordnung 2008 (17) (bekendtgørelse af 2008 om identifikation af kvæg, herefter »bekendtgørelse om identifikation af kvæg«) bestemmer bl.a. følgende:

»(1)      Inden for syv dage skal der foretages anmeldelse af:

[...]

2.      flytning af dyr mellem en brugers bedrifter, der er beliggende i forskellige kommuner, med angivelse af de supplerende data, der er nødvendige for dyrepasset.

(1a)      Inden for 15 dage skal der foretages anmeldelse af:

1.      dyr, der flyttes på græs på bjerggræsgange og græsningsarealer, såfremt der sker en sammenblanding af flere brugeres kvæg [...]«

III. De faktiske omstændigheder i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne ved Domstolen

26.      TF indsendte for året 2020 en enkeltansøgning (vedrørende arealer), ved hvilken han bl.a. ansøgte om tildeling af koblet støtte for kvæg, der er flyttet til græsning på bjerggræsgange.

27.      TF flyttede den 28. maj 2020 to køer og to andre kreaturer til græsning på en bjerggræsgang. Dette anmeldte han i henhold til § 6, stk. 1a, i bekendtgørelse om identifikation af kvæg den 1. juni 2020, dvs. inden udløbet af den herfor fastsatte frist, til sagsøgte Agrarmarkt Austria (AMA) som kompetent myndighed. Ligeledes inden fristens udløb anmeldte han den 1. juli 2020, at der var født en kalv på bjerggræsgangen.

28.      Allerede den 9. maj 2020 havde TF – sammen med andre landbrugeres kvæg – flyttet yderligere 12 kreaturer, der var angivet med kreaturernes registreringsnummer, til græsning på en bjerggræsgang. Skriftlig anmeldelse heraf skete imidlertid først den 15. juni 2020. Anmeldelsen omfattede de individuelle identifikationsnumre for de dyr, der var flyttet til græsning, og for TF’s bedrift samt den forventede dato, hvor kreaturerne ville forlade græsgangen, nemlig den 31. oktober 2020.

29.      Ved afgørelse af 11. januar 2021 ydede AMA TF direkte betalinger for 2020 på 17 086,71 EUR. Disse betalinger bestod af en grundbetaling (11 735,71 EUR), en såkaldt »grøn« betaling (5 231,56 EUR) og en koblet støtte (119,44 EUR). For så vidt angår ansøgningen om ydelse af koblet støtte oplyste AMA, at betingelsen vedrørende græsningstiden på 60 dage ganske vist var opfyldt for alt det kvæg, som TF havde flyttet til græsning. Der blev dog alene indsendt en rettidig anmeldelse i henhold til artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 1760/2000 for de dyr, der var flyttet til græsning den 28. maj 2020, og for kalven, der blev født den 1. juli 2020. En anmeldelse af de 12 andre kreaturer, der var flyttet til græsning den 9. maj 2020, blev imidlertid først indgivet efter udløbet af anmeldelsesfristen på 15 dage, der er fastsat i § 6, stk. 1a, i bekendtgørelse om identifikation af kvæg. Derfor skal de 12 dyr, i forhold til hvilke der var uregelmæssigheder, i henhold til artikel 30 og 31 i delegeret forordning nr. 640/2014 sammenholdes med de kreaturer, for hvilke betingelserne for tildeling af støtte er opfyldt. Heraf følger en nedsættelse på 100% for disse 12 dyr, således at der ikke kan ydes koblet støtte i denne henseende i 2020. AMA pålagde endvidere i henhold til artikel 31, stk. 3, tredje afsnit, i denne forordning en sanktion i form af et beløb på 235,60 EUR, som skal modregnes i betalingerne i de følgende tre kalenderår.

30.      Ved sag anlagt den 9. februar 2021 ved Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Østrig) anfægtede TF afslaget på ydelse af koblet støtte og pålæggelsen af en sanktion. TF anførte, at en tredjemand uden procesdeltagerens vidende først for sent havde videresendt anmeldelsen om flytningen af kvæget til græsning på bjerggræsgangen.

31.      Den 16. november 2021 gav Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager) sagsøgeren medhold. Forbundsdomstolen annullerede både nedsættelsen af den koblede støtte og den administrative sanktion og pålagde AMA at foretage en fornyet beregning og at træffe en ny afgørelse om TF’s ansøgning om støtte. Forbundsdomstolen gav endvidere tilladelse til revisionsappel ved Verwaltungsgerichtshof (forvaltningsdomstol).

32.      Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager) begrundede i det væsentlige sin afgørelse med, at manglende overholdelse af anmeldelsespligten ganske vist i henhold til artikel 31 i delegeret forordning nr. 640/2014 medfører en nedsættelse af støtten og en sanktion. I henhold til denne forordnings artikel 15 er der imidlertid ikke grundlag for at anvende en administrativ sanktion, hvis støttemodtageren skriftligt underretter den kompetente myndighed om, at støtteansøgningen eller betalingsanmodningen var eller er blevet urigtig. En forsinket anmeldelse i henhold til bekendtgørelse om identifikation af kvæg udgør også en skriftlig meddelelse om ansøgningens urigtighed i denne bestemmelses forstand. Denne fortolkning støttes endvidere af proportionalitetsprincippet. Da den manglende overholdelse ikke er blevet opdaget i forbindelse med en kontrol på stedet, da TF ikke har modtaget meddelelse om en sådan manglende overholdelse, og da TF i sin forsinkede anmeldelse selv har orienteret om sin manglende overholdelse, er anvendelsen af en sanktion ikke nødvendig for at sikre en korrekt anvendelse af EU-retten.

33.      Verwaltungsgerichtshof (forvaltningsdomstol), ved hvilken AMA har iværksat »revisionsappel«, hælder til at stadfæste den afgørelse, som Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager) har truffet, i det mindste for så vidt angår anvendelsen af artikel 15 i delegeret forordning nr. 640/2014 og ulovligheden af at pålægge en administrativ sanktion (18). Eftersom de retlige spørgsmål, der er relevante for afgørelsen af tvisten, imidlertid endnu ikke er afklaret med tilstrækkelig klarhed i Domstolens praksis, har Verwaltungsgerichtshof (forvaltningsdomstol) besluttet at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål i henhold til artikel 267 TEUF:

»1)      Udgør for så vidt angår en ansøgning om husdyrstøtte som omhandlet i artikel 2, stk. [1, andet afsnit], nr. 15, i [delegeret] forordning (EU) nr. 640/2014, der er indgivet for året 2020 med henblik på at opnå koblet støtte, og for hvilken der som omhandlet i artikel 21, stk. 4, i forordning (EU) nr. 809/2014 benyttes data i den elektroniske database for kvæg, en anmeldelse, som først er indleveret efter udløbet af fristen på 15 dage, efter at dyrene (kvæget) er drevet på græs i henhold til artikel 2, stk. 2 og 4, i Kommissionens beslutning 2001/672/EF af 20. august 2001, sammenholdt med artikel 7, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1760/2000, en ukorrekt indførelse i den elektroniske database for kvæg, som i henhold til artikel 30, stk. 4, litra c), i [delegeret] forordning (EU) nr. 640/2014 ikke er afgørende for kontrollen af, om betingelserne for støtteberettigelse er opfyldt – bortset fra betingelsen i henhold til artikel 53, stk. 4, i [delegeret] forordning (EU) nr. 639/2014 – i forbindelse med den pågældende støtteordning eller støtteforanstaltning, således at de pågældende dyr kun betragtes som ikke-fastslåede, hvis en sådan ukorrekt indførelse konstateres ved mindst to kontroller inden for en periode på 24 måneder?

2)      Såfremt det første spørgsmål besvares benægtende:

Finder som omhandlet i artikel 15, stk. 1, og artikel 34 i forordning (EU) nr. 640/2014 de administrative sanktioner, der er omhandlet i kapitel IV i [delegeret] forordning (EU) nr. 640/2014, anvendelse i forbindelse med den i det første spørgsmål nævnte ansøgning om koblet støtte, såfremt landbrugeren indgiver en skriftlig anmeldelse til den kompetente myndighed i henhold til artikel 2, stk. 2 og 4[,] i Kommissionens beslutning 2001/672/EF af 20. august 2001, sammenholdt med artikel 7, stk. 1 og 2[,] i forordning (EF) nr. 1760/2000 vedrørende flytning af dyr til en græsningseng, hvor det af anmeldelsen fremgår, at den er forsinket for så vidt angår fristen på 15 dage i henhold til disse bestemmelser, i det omfang den kompetente myndighed ikke på forhånd gør ansøgeren bekendt med, at myndigheden har til hensigt at foretage kontrol på stedet[,] og myndigheden heller ikke allerede har givet ansøgeren meddelelse om manglende overholdelser af støtteansøgningen?«

34.      I retsforhandlingerne for Domstolen har AMA, den østrigske regering og Europa-Kommissionen fremsat skriftlige bemærkninger til disse spørgsmål. Domstolen har i henhold til artikel 76, stk. 2, i Domstolens procesreglement besluttet ikke at afholde mundtlig forhandling.

IV.    Bedømmelse

35.      Med det første præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om den ansøgende landbrugers manglende overholdelse af pligten til rettidigt at indgive en anmeldelse om sommerflytning af kvæg til sommergræsning i bjergområder, der er genstand for den pågældendes ansøgning om koblet støtte, indebærer, at disse dyr betragtes som ikke-»fastslåede« som omhandlet i artikel 2, stk. 1, andet afsnit, nr. 18), sammenholdt med artikel 30, stk. 4, litra c), i delegeret forordning nr. 640/2014, og derfor ikke er støtteberettigede, også selv om anmeldelsen er indgivet efterfølgende, og dyrene opfylder de øvrige betingelser for en sådan tildeling (afsnit A).

36.      Såfremt dyrene hverken er »fastslåede« eller støtteberettigede, ønsker den forelæggende ret med sit andet præjudicielle spørgsmål at få oplyst, om den kompetente myndighed ud over nedsættelsen af den koblede støtte kan pålægge en (finansiel) administrativ sanktion (afsnit B).

A.      Det første præjudicielle spørgsmål: støtteberettigelse for kvæg, der har været genstand for en forsinket anmeldelse om flytning til græsning i et bjergområde

37.      Ved første øjekast kan det overraske, at kvæg, hvis flytning til græsning i et bjergområde ikke er blevet anmeldt rettidigt til den kompetente myndighed, men som har været genstand for en efterfølgende anmeldelse, og som i øvrigt opfylder betingelserne for ydelse af koblet støtte, ikke skulle være støtteberettiget. Som jeg vil påvise i det følgende, kræver den klare ordlyd af de støttebestemmelser, der finder anvendelse, imidlertid dette resultat (under 1). Denne konklusion er efter min opfattelse endvidere berettiget under hensyn til disse bestemmelsers systematik (under 2) og formål (under 3).

1.      Manglende overholdelse af anmeldelsespligten

38.      Det er ubestridt, at flytningen af de 12 kreaturer, der allerede den 9. maj 2020 blev flyttet til græsning i et bjergområde, først blev anmeldt efter udløbet af den frist på 15 dage, der fremgår af artikel 2, stk. 4, i beslutning 2001/672. Det er ligeledes ubestridt, at dette kvæg opfyldte de øvrige betingelser for tildeling af koblet støtte, navnlig opholdstiden på 60 dage på disse græsgange i henhold til § 13, stk. 4, i bekendtgørelse om direkte betalinger, uden at der i denne forbindelse var givet meddelelse om kontroller på stedet, eller at sådanne var blevet gennemført.

39.      Den forelæggende ret ønsker oplyst, om dette kvæg på trods af den forsinkede anmeldelse kan anses for at være »fastslået« og dermed støtteberettigede dyr som omhandlet i definitionen i artikel 2, stk. 1, andet afsnit, nr. 18), sammenholdt med artikel 30, stk. 4, litra c), i delegeret forordning nr. 640/2014.

40.      Ifølge disse bestemmelsers klare ordlyd er dette ikke tilfældet.

41.      I henhold til artikel 2, stk. 1, andet afsnit, nr. 18), i delegeret forordning nr. 640/2014 forstås ved et »fastslået dyr« alene et dyr, der opfylder alle de betingelser for tildeling af støtte, der er fastsat i bestemmelserne herom.

42.      Artikel 53, stk. 4, i delegeret forordning nr. 639/2014 kræver for så vidt af medlemsstaterne, at de i forbindelse med støtteforanstaltninger for kvæg fastlægger forpligtelserne til at identificere og registrere dyr som omhandlet i forordning nr. 1760/2000 som en betingelse for støtteberettigelse. § 13, stk. 1, i bekendtgørelse om direkte betalinger bestemmer derfor, at en frivillig koblet støtte kun kan tildeles det pågældende kvæg, som er flyttet til bjerggræsgange, og som i overensstemmelse med forordning nr. 1760/2000 er identificeret og registreret. Ifølge denne bestemmelses stk. 2 er dette imidlertid kun i overensstemmelse med de EU-retlige krav, såfremt flytningen til sommergræsgange i bjergområder i henhold til artikel 2, stk. 2, i beslutning 2001/672, sammenholdt med § 6, stk. 1a, i bekendtgørelse om identifikation af kvæg, er blevet anmeldt rettidigt til den elektroniske database for kvæg.

43.      I henhold til artikel 2, stk. 1, andet afsnit, nr. 2), litra a), i delegeret forordning nr. 640/2014 udgør herudover enhver manglende opfyldelse af kriterierne for støtteberettigelse, sammenholdt med betingelserne for tildeling af støtte, en manglende overholdelse. Den manglende opfyldelse af den betingelse for støtteberettigelse (19), som drejer sig om den forskriftsmæssige registrering – herunder rettidig anmeldelse – i henhold til artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 1760/2000, udgør en sådan manglende overholdelse. Dette gælder så meget desto mere, som den liste over kvæg, der skal udarbejdes for hvert kreatur, i henhold til artikel 2, stk. 2, i beslutning 2001/672 bl.a. skal indeholde »datoen for ankomst til græsgangen«.

44.      Denne forståelse ligger også til grund for artikel 30, stk. 4, litra c), i delegeret forordning nr. 640/2014. Ifølge denne bestemmelse udgør ukorrekte indførelser i registret eller dyrepassene eller en database over dyr manglende overholdelser af bestemmelserne i ordningen for identifikation og registrering af kvæg. 11. betragtning til forordning (EU) 2016/1393 (20), der uddyber denne (ændrede) bestemmelse, nævner som eksempler på ukorrekte indførelser udtrykkeligt køn, race, farve eller dato. En kvalificering af for sent indgivne anmeldelser og ukorrekte indførelser som manglende overholdelser som omhandlet i artikel 2, stk. 1, andet afsnit, nr. 2), litra a), i delegeret forordning nr. 640/2014 betyder imidlertid ikke, at disse skal sidestilles fuldstændigt for så vidt angår deres retsfølger – navnlig for så vidt angår pålæggelsen af administrative sanktioner (jf. nærmere herom nedenfor i punkt 47 ff.).

45.      Derfor betragtes det kvæg, der – som en manglende overholdelse af anmeldelsespligten – er anmeldt for sent som omhandlet i artikel 2, stk. 1, andet afsnit, nr. 18), i delegeret forordning nr. 640/2014 som principielt ikke fastslået og dermed ikke støtteberettiget.

46.      Henset til den tvivl, som den forelæggende ret har givet udtryk for med hensyn til denne fortolkning, vil jeg nu undersøge, om den bekræftes af den lovgivningsmæssige sammenhæng, navnlig med hensyn til de fastsatte undtagelsesbestemmelser. Med henblik herpå vil navnlig artikel 30, stk. 4, litra c), i delegeret forordning nr. 640/2014 blive undersøgt nærmere.

2.      Manglende relevans eller afhjælpning af en manglende overholdelse af anmeldelsespligten?

47.      Dyr, der er anmeldt for sent, kan ikke desto mindre undtagelsesvist anses for at være »fastslåede« og dermed støtteberettigede, hvis en manglende overholdelse af artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 1760/2000, sammenholdt med artikel 2, stk. 2 og 4, i beslutning 2001/672, i form af en forsinket anmeldelse fuldt ud kan sidestilles med en ukorrekt indførelse som omhandlet i artikel 30, stk. 4, litra c), i delegeret forordning nr. 640/2014.

48.      I henhold til artikel 30, stk. 4, litra c), i delegeret forordning nr. 640/2014 medfører ukorrekte indførelser i registret eller dyrepassene eller den elektroniske database for dyr, som ikke er relevante for kontrol af overholdelsen af betingelserne for støtteberettigelse under den pågældende støtteordning eller støtteforanstaltning, at det pågældende dyr kun betragtes som ikke-fastslået, hvis sådanne ukorrekte indførelser fastslås ved mindst to kontroller inden for en periode på 24 måneder.

49.      En manglende overholdelse, som skyldes en ukorrekt (indholdsmæssig) indførelse som omhandlet i artikel 30, stk. 4, litra c), i delegeret forordning nr. 640/2014, kan således efterfølgende korrigeres af ansøgeren, forudsat at de øvrige kriterier for støtteberettigelse er opfyldt, medmindre denne manglende overholdelse i løbet af den ovennævnte periode fastslås ved mindst to kontroller.

50.      Den forelæggende ret ønsker i denne forbindelse oplyst, om en forsinket anmeldelse af flytninger af kvæg, der opfylder de øvrige kriterier for støtteberettigelse, kan korrigeres under de samme betingelser som en anden ukorrekt indførelse.

51.      Den omstændighed, at den forsinkede, men indholdsmæssigt korrekte, anmeldelse af et dyr er en mindre alvorlig manglende overholdelse end de i 11. betragtning til forordning 2016/1393 (21) omtalte indholdsmæssigt ukorrekte indførelser om et dyrs køn, race eller farve, kunne tale for en sådan forståelse. Herudover kan – som anført ovenfor i punkt 44 – en ukorrekt indførsel også vedrøre en dato. Det præciseres dog ikke i 11. betragtning, om en sådan dato også kunne være datoen for flytning af kvæg til et andet sted. Som allerede nævnt i punkt 43, skal den liste over kvæg, som i henhold til artikel 2, stk. 2, i beslutning 2001/672, skal udarbejdes for hvert kreatur, også omfatte »dato for ankomst til græsgangen«.

52.      Som også Kommissionen har anført, er det imidlertid efter min opfattelse ikke muligt inden for rammerne af artikel 30, stk. 4, litra c), i delegeret forordning nr. 640/2014 retligt fuldstændigt at sidestille en indholdsmæssigt ukorrekt indførelse vedrørende dyr og en forsinket anmeldelse af en flytning af dyr. Dette følger også af ånden i og formålet med anmeldelsespligten og anmeldelsesfristen, som går ud på at sikre fuld sporbarhed for så vidt angår de pågældende dyrs opholdssted (jf. nærmere herom nedenfor i punkt 58 ff.).

53.      For det første kan en forsinket, dvs. indledningsvist altså fuldstændigt manglende anmeldelse af flytninger af dyr til et andet opholdssted, ikke uden videre sidestilles med en rettidig, men indholdsmæssigt ukorrekt indførelse. Det samme gælder i princippet for en ukorrekt indførelse af en dato, f.eks. den nøjagtige fødselsdato for en kalv, navnlig eftersom denne indførelse ikke nødvendigvis vedrører dyrets opholdssted eller rejser tvivl om den faktiske kontrol med dyret. For så vidt som artikel 2, stk. 2, i beslutning 2001/672 fastsætter »dato for ankomst til græsgangen« som den dato, der skal anmeldes for hvert kreatur, følger intet andet i princippet heraf. For i modsætning til den rettidige, men ukorrekte, indførelse af en sådan dato indebærer en forsinket anmeldelse af flytningen af et kreatur efter udløbet af anmeldelsesfristen slet ingen indførelse af dato og sted for ankomsten i registret, som kan sikre den sporbarhed (22), der kræves i tredje betragtning til beslutning 2001/672.

54.      For det andet afhjælper en forsinket anmeldelse kun fremadrettet en mangel, som i tidsmæssig henseende, og henset til kravet om, at det pågældende dyrs opholdssted skal være permanent sporbart, reelt ikke længere kan afhjælpes. En sådan anmeldelse kan nemlig ikke med tilbagevirkende kraft ændre på, at de kompetente myndigheder ikke havde kendskab til eller kunne fastlægge dyrets korrekte opholdssted fra tidspunktet for dets flytning indtil denne anmeldelse, selv om de skal været i stand til dette fra udløbet af anmeldelsesfristen. En sådan mangel kan således også påvirke den effektive kontrol af dette dyrs minimumsperiode for græsning på et givet sted.

55.      Den omstændighed, at de 12 omhandlede dyr og TF’s bedrift opfyldte alle kriterier for støtteberettigelse med undtagelse af den rettidige anmeldelse af dyrenes flytning, ændrer således intet ved det forhold, at dyrenes opholdssted fra datoen for den manglende overholdelse af anmeldelsespligten og anmeldelsesfristen ikke kunne fastslås og kontrolleres af myndighederne, selv om dette var påkrævet. Som det fremgår af 30. betragtning til og artikel 34 i delegeret forordning nr. 640/2014, har EU-lovgiver i et sådant tilfælde kun undladt at fastsætte en administrativ sanktion, men ikke en nedsættelse af den koblede støtte; det er kun med henblik herpå, at en ukorrekt indførelse og en manglende indførelse behandles ens (jf. nærmere herom nedenfor i punkt 69 ff.).

56.      En manglende overholdelse af anmeldelsespligten og ‑fristen kan således ikke sidestilles med en »ukorrekt indførsel« som omhandlet i artikel 30, stk. 4, litra c), i delegeret forordning nr. 640/2014, der kan afhjælpes efterfølgende. De pågældende dyr betragtes derfor som ikke fastslåede som omhandlet i denne forordnings artikel 2, stk. 1, andet afsnit, nr. 18).

57.      Den ligeledes i artikel 30, stk. 4, litra c), i delegeret forordning nr. 640/2014 omtalte undtagelsesbestemmelse i artikel 53, stk. 4, i delegeret forordning nr. 639/2014 (23) er her uden betydning. Denne bestemmelse giver ganske vist principielt medlemsstaterne mulighed for også at betragte et dyr som støtteberettiget, hvis forpligtelserne til at identificere og registrere er opfyldt på en senere dato, som de selv fastsætter – dvs. efter udløbet af anmeldelsesfristen – og hvis de har meddelt Kommissionen denne dato senest den 15. september 2015 (24). Den forelæggende ret har imidlertid alene omtalt denne bestemmelse uden at oplyse, om den østrigske lovgiver har gjort brug af den, og uden at anmode om en fortolkning af bestemmelsen. Såfremt der måtte foreligge en sådan national lovgivning, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, kan det ikke udelukkes, at den forsinkede anmeldelse alligevel kan indebære en afhjælpning af den manglende overholdelse af anmeldelsespligten.

3.      Formålene med forordning nr. 1760/2000, beslutning 2001/672 samt delegeret forordning nr. 639/2014 og delegeret forordning nr. 640/2014

58.      Formålet med de anvendelige regler bekræfter, at dyr, der er anmeldt for sent, i princippet hverken kan betragtes som fastslåede eller som støtteberettigede. De strenge krav om rettidig anmeldelse af, hvor dyrene befinder sig, har nemlig til formål dels at sikre et højt niveau for beskyttelse af folkesundheden, dels at beskytte Unionens finansielle interesser.

59.      Forordning nr. 1760/2000 har til formål at øge forbrugernes tillid til kvaliteten af oksekød, at bevare et højt niveau for beskyttelse af folkesundheden og at styrke den varige stabilitet på oksekødsmarkedet (25). Den identifikations- og registreringsordning, der er oprettet med dette formål, er bl.a. baseret på, at medlemsstaterne opretter nationale kvægdatabaser, hvori dyrenes identitet, alle bedrifter på deres område og flytninger af dyrene registreres. Dette system skal til enhver tid være så fuldstændig korrekt og effektivt, at de kompetente myndigheder til enhver tid kan lokalisere, hvor et dyr befinder sig, og er i stand til, i tilfælde af sygdom, hurtigt at finde ud af, hvorfra et dyr stammer, og straks at træffe foranstaltninger til beskyttelse af folkesundheden (26). Brugerne er med henblik herpå i henhold til artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 1760/2000, sammenholdt med artikel 2, stk. 4, i beslutning 2001/672, bl.a. forpligtet til at indberette nøjagtige oplysninger om alle flytninger til de kompetente myndigheder (27). § 13 i bekendtgørelsen om direkte betalinger, §§ 21 og 22 i den horisontale bekendtgørelse om den fælles landbrugspolitik og § 6 i bekendtgørelse om identifikation af kvæg specificerer disse krav i den nationale lovgivning.

60.      Domstolen har i lyset af disse formål allerede fastslået, at artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 1760/2000 er affattet præceptivt og giver en detaljeret beskrivelse af rækkevidden af den indberetningsforpligtelse, der påhviler personer, der holder dyr, samt definerer den frist til at overholde den forpligtelse, der påhviler disse personer, præcist. Domstolen har heraf udledt, at denne frist skal overholdes (ubetinget) af brugerne (28). Domstolen har endelig fastslået, at en manglende overholdelse af den frist for indberetning til den elektroniske database af flytning af et kreatur, der er fastsat i artikel 7, stk. 1, andet led, i forordning nr. 1760/2000, indebærer, at dette dyr ikke opfylder betingelserne for tildeling af en slagtepræmie (29).

61.      Det er således formålet om at sikre effektiviteten af ordningen for identifikation og registrering af kvæg og navnlig at gøre det muligt for de kompetente myndigheder til enhver tid at fastlægge, hvor et dyr befinder sig, som ligger til grund for den præceptive karakter af forpligtelsen til at overholde indberetningsfristerne (30).

62.      Som nævnt ovenfor i punkt 12 og 42 skal medlemsstaterne desuden i henhold til artikel 53, stk. 1 og 4, i delegeret forordning nr. 639/2014 fastsætte kriterier for støtteberettigelse i overensstemmelse med de rammer, der er fastlagt i forordning nr. 1307/2013, og de betingelser, der er fastsat i den nævnte delegerede forordning. Disse kriterier omfatter for så vidt angår koblede støtteforanstaltninger for kvæg de krav til identifikation og registrering af dyr, der er fastsat i forordning nr. 1760/2000. Som det fremgår af 74. betragtning til delegeret forordning nr. 639/2014, har også denne forpligtelse det formål – som Kommissionen skal overvåge – at medlemsstaterne ved udformningen af støtteforanstaltningerne overholder bestemmelserne om sammenhæng og ikke-kumulering af støtte og maksimumprocentsatserne for det årlige nationale loft i henhold til artikel 53 i forordning nr. 1307/2013, og de dertil forbundne samlede beløb. Det skal med andre ord også forhindres, at det samme kreatur kan være genstand for ansøgning om og tildeling af koblet støtte flere gange i et ansøgningsår (31). Også af denne grund er det nødvendigt, at kvægs identitet og opholdssted til enhver tid kan fastslås af de kompetente myndigheder. Dette berører ikke eventuelle undtagelser, som medlemsstaten i henhold til artikel 53, stk. 4, i delegeret forordning nr. 639/2014 kan fastsætte for forsinket anmeldelse af en dyrehændelse (32).

63.      Disse formål stiller krav om en streng fortolkning af bestemmelserne om registrering og dermed også af fristerne for anmeldelse af dyr. Den manglende overholdelse af pligten til rettidigt at anmelde flytninger af dyr til et andet opholdssted kan derfor ikke længere afhjælpes.

64.      Kvæg, der er anmeldt for sent, anses derfor ikke for at være fastslået og er i princippet ikke støtteberettiget. Det første præjudicielle spørgsmål skal derfor besvares benægtende, og det andet præjudicielle spørgsmål skal også besvares.

B.      Det andet præjudicielle spørgsmål: lovligheden af en administrativ sanktion som følge af forsinket anmeldelse af dyr, som i øvrigt er støtteberettigede

65.      Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om den kompetente myndighed ud over at give afslag på anmodningen om koblet støtte kan pålægge en administrativ (finansiel) sanktion.

66.      Hverken betingelserne for eller beregningen som sådan af den administrative sanktion, som AMA har pålagt på grundlag af artikel 31 i delegeret forordning nr. 640/2014, er genstand for den foreliggende tvist.

67.      Den forelæggende ret er imidlertid, henset til TF’s efterfølgende anmeldelse af flytningen af de 12 kreaturer til græsning i et bjergområde, i tvivl om, dels hvorvidt det er lovligt at pålægge en administrativ sanktion, dels hvorvidt denne sanktion er forholdsmæssig,

68.      En sådan manglende lovlighed kan følge af artikel 15, stk. 1, sammenholdt med artikel 34, i delegeret forordning nr. 640/2014.

69.      I henhold til artikel 15, stk. 1, i denne forordning finder administrative sanktioner ikke anvendelse på den del af støtteansøgningen eller betalingsanmodningen, med hensyn til hvilken støttemodtageren skriftligt underretter den kompetente myndighed om, at støtteansøgningen eller betalingsanmodningen er urigtig, eller at den er blevet urigtig efter indsendelsen, forudsat at støttemodtageren ikke er blevet gjort bekendt med, at myndigheden har til hensigt at foretage kontrol på stedet, og myndigheden ikke allerede har givet støttemodtageren meddelelse om manglende overholdelser i støtteansøgningen eller betalingsanmodningen.

70.      Artikel 34 i delegeret forordning nr. 640/2014 bestemmer, at denne forordnings artikel 15 fra tidspunktet for støtteansøgningens eller betalingsanmodningens indsendelse finder anvendelse på fejl og udeladelser i forbindelse med registreringerne i den elektroniske database for dyr, for så vidt som der er tale om anmeldte dyr.

71.      Det synes at fremgå af de faktiske omstændigheder, som der er redegjort for i forelæggelseskendelsen, at de 12 kreaturer, hvis flytning er blevet anmeldt for sent, allerede var identificeret i enkeltansøgningen om tildeling af koblet støtte, dvs. var »anmeldte dyr« (33) i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 2, stk. 1, andet afsnit, nr. 16), i delegeret forordning nr. 640/2014. Følgelig finder de øvrige betingelser og retsfølger i artikel 15, stk. 1, i delegeret forordning nr. 640/2014 som følge af udvidelsen af denne bestemmelses anvendelsesområde i henhold til samme forordnings artikel 34 anvendelse på udeladelser vedrørende indførelser i den elektroniske database for dyr fra tidspunktet for indsendelsen af denne enkeltansøgning (34). Den forsinkede anmeldelse af flytningen af det omhandlede kvæg til sommergræsning i bjergområder i henhold til artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 1760/2000, sammenholdt med artikel 2, stk. 4, i beslutning 2001/672, udgør uden tvivl en sådan udeladelse.

72.      Den omstændighed, at artikel 15, stk. 1, i delegeret forordning nr. 640/2014 ifølge sin ordlyd kun omfatter den efterfølgende skriftlige underretning om, at oplysninger, i støtteansøgningen eller betalingsanmodningen, der var urigtige ved eller er blevet urigtige efter indførelsen, er således uden betydning. Som også antaget af den forelæggende ret, udvider denne forordnings artikel 34 anvendelsesområdet for denne undtagelsesbestemmelse til den efterfølgende korrektion af en udeladt indførelse af dyrerelaterede data i den elektroniske database for dyr. Dette omfatter også en forsinket anmeldelse af flytning af kvæg til sommergræsning i bjergområder.

73.      Den mulighed for korrektion, der fremgår af artikel 15, stk. 1, i delegeret forordning nr. 640/2014, forudsætter herudover, at den kompetente myndighed endnu ikke har gjort støttemodtageren bekendt med, at den har til hensigt at foretage kontrol på stedet, eller har givet den pågældende meddelelse om manglende overholdelser i støtteansøgningen eller betalingsanmodningen. Dette har til formål at sikre, at brugeren foretager den efterfølgende korrektion af selvstændige grunde og frivilligt. Det er ubestridt, at der i den foreliggende sag ikke er tale om en sådan underretning eller meddelelse fra myndighedens side, som kunne lade den foreliggende korrektion fremstå som ufrivillig.

74.      Det følger heraf, at der i det foreliggende tilfælde i henhold til artikel 34 i delegeret forordning nr. 640/2014, sammenholdt med samme forordnings artikel 15, stk. 1, ikke kan pålægges en administrativ sanktion som følge af den forsinkede, men efterfølgende indgivende anmeldelse af flytningen af de omhandlede kreaturer til græsning i bjergområder. Spørgsmålet om, hvorvidt en sådan administrativ sanktion er forholdsmæssig, er derfor ikke længere relevant.

75.      Denne konklusion er ikke i strid med den foreslåede besvarelse af det første præjudicielle spørgsmål.

76.      For det første har EU-lovgiver således i artikel 34 i delegeret forordning nr. 640/2014 bevidst besluttet, at med henblik på anvendelsen af undtagelsen fra pålæggelsen af administrative sanktioner i henhold til samme delegerede forordnings artikel 15, stk. 1, skal udeladelse af dyrerelaterede indførelser i den elektroniske database for dyr sidestilles med (indholdsmæssigt) ukorrekte indførelser (»fejl og udeladelser«) og i tilfælde af en efterfølgende frivillig korrektion foretaget af brugeren ikke udløse en sanktion. For det andet er der i begge tilfælde tale om manglende opfyldelse af kriterierne for støtteberettigelse, som i princippet medfører en nedsættelse af den koblede støtte, der er ansøgt om; den manglende opfyldelse skal herudover ikke gøres til genstand for en administrativ sanktion.

77.      Den underliggende tanke er, at en udelukkelse eller en nedsættelse af retten til koblet støtte til kvæg, hvis flytning er blevet anmeldt for sent, udgør en tilstrækkelig anledning for ansøgerne til at opfylde de gældende kriterier for støtte, herunder anmeldelsespligten, uden at der herudover er behov for en yderligere, administrativ sanktion. Dette gælder så meget desto mere, når den efterfølgende anmeldelse var indholdsmæssigt korrekt (35), og de øvrige kriterier for støtte var opfyldt.

V.      Forslag til afgørelse

78.      Henset til ovenstående overvejelser foreslår jeg Domstolen at besvare de af Verwaltungsgerichtshof (forvaltningsdomstol, Østrig) forelagte præjudicielle spørgsmål således:

»1)      Artikel 2, stk. 1, andet afsnit, nr. 2), litra a), artikel 2, stk. 1, andet afsnit, nr. 18), samt artikel 30, stk. 4, litra c), i Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 640/2014 af 11. marts 2014 om supplerende regler til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 for så vidt angår det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem, betingelserne for afslag eller tilbagetrækning af betalinger og administrative sanktioner vedrørende direkte betalinger, støtte til udvikling af landdistrikterne og krydsoverensstemmelse skal fortolkes således, at de pågældende dyr i tilfælde af en forsinket anmeldelse af flytning af kvæg til sommergræsning i bjergområder – som udgør en manglende overholdelse af artikel 7, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1760/2000 af 7. juli 2000 om indførelse af en ordning for identifikation og registrering af kvæg og om mærkning af oksekød og oksekødsprodukter og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 820/97, sammenholdt med artikel 2, stk. 4, i Kommissionens beslutning 2001/672 af 20. august 2001 om særlige regler for flytning af kreaturer, når de sættes på græs om sommeren i bjergområder – hverken anses for at være fastslåede eller støtteberettigede.

2)      Artikel 15, stk. 1, og artikel 34 i delegeret forordning nr. 640/2014 skal fortolkes således, at det er ulovligt at pålægge en administrativ sanktion, hvis en sådan forsinket anmeldelse af flytning af kvæg til sommergræsning i bjergområder, som i henhold til artikel 2, stk. 1, andet afsnit, nr. 16), i denne delegerede forordning er blevet anmeldt eller identificeret i støtteansøgningen og i øvrigt er støtteberettiget, efterfølgende bliver korrigeret af støttemodtageren. Dette gælder alene under forudsætning af, at støttemodtageren hverken er blevet gjort bekendt med, at den kompetente myndighed har til hensigt at foretage kontrol på stedet, eller at støttemodtageren har fået meddelelse om manglende overholdelser i støtteansøgningen eller betalingsanmodningen.«

1 –      Originalsprog: tysk.

2 –      Ifølge Kommissionens bemærkninger (https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy/income-support/additional-optional-schemes/voluntary-coupled-support_da) er forbindelsen mellem landbrugernes modtagelse af indkomststøtte og produktionen af visse produkter gradvist blevet fjernet (»afkoblet«) inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik. Det har man gjort for at undgå overproduktion af visse produkter og for at sikre, at landbrugerne reagerer på den reelle markedsefterspørgsel. Det kan dog være nødvendigt at yde målrettet støtte til visse landbrugssektorer, som oplever vanskeligheder. Den »frivillige koblede støtte« har til formål at undgå, at sådanne problemer eskalerer, fordi dette kan føre til en indstilling af produktionen. Dette ville også være til skade for andre dele af forsyningskæden eller hertil knyttede markeder. Medlemsstaterne har derfor mulighed for fortsat at knytte (koble) en begrænset del af indkomststøttebetalingerne til visse sektorer eller produkter. En sådan foranstaltning er imidlertid underlagt flere forskellige betingelser og strenge øvre grænser for at mindske risikoen for forvridning af markedet eller konkurrencen.

3 –      Jf. om lignende sager mine forslag til afgørelse EP Agrarhandel (C-554/16, EU:C:2017:956) og Agrárminiszter (Kælvningsfrekvens) (C-538/22, EU:C:2023:938).

4 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 17.7.2000 om indførelse af en ordning for identifikation og registrering af kvæg og om mærkning af oksekød og oksekødsprodukter og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 820/97 (EFT 2000, L 204, s. 1), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 653/2014 af 15.5.2014 om ændring af forordning (EF) nr. 1760/2000 for så vidt angår elektronisk identifikation af kvæg og mærkning af oksekød (EUT 2014, L 189, s. 33).

5 –      Kommissionens beslutning af 20.8.2001 om særlige regler for flytning af kreaturer, når de sættes på græs om sommeren i bjergområder (EFT 2001, L 235, s. 23), som ændret ved Kommissionens afgørelse [2010/300] af 25.5.2010 om ændring af beslutning 2001/672/EF for så vidt angår perioder for flytning af kreaturer til sommergræsningsområder (EUT 2010, L 127, s. 19). Denne afgørelse er i mellemtiden blevet ophævet ved artikel 84 i Kommissionens delegerede forordning (EU) 2019/2035 af 28.6.2019 om supplerende regler til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/429 for så vidt angår regler for virksomheder, der holder landdyr, og rugerier samt sporbarhed for visse opdrættede landdyr og rugeæg (EUT 2019, L 314, s. 115).

6 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 17.12.2013 om fastsættelse af regler for direkte betalinger til landbrugere under støtteordninger inden for rammerne af den fælles landsbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 637/2008 og Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 (EUT 2013, L 347, s. 608).

7 –      Kommissionens delegerede forordning af 11.3.2014 om supplerende regler til forordning nr. 1307/2013 og om ændring af bilag X til nævnte forordning (EUT 2014, L 181, s. 1), som ændret ved Kommissionens delegerede forordning (EU) 2018/1784 af 9.7.2018 (EUT 2018, L 293, s. 1).

8 –      Kommissionens delegerede forordning af 11.3.2014 om supplerende regler til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 for så vidt angår det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem, betingelserne for afslag eller tilbagetrækning af betalinger og administrative sanktioner vedrørende direkte betalinger, støtte til udvikling af landdistrikterne og krydsoverensstemmelse (EUT 2014, L 181, s. 48), som ændret ved Kommissionens delegerede forordning (EU) 2017/723 af 16.2.2017 (EUT 2017, L 107, s. 1).

9 –      Artikel 1-10 i forordning nr. 1760/2000 blev ophævet ved artikel 278 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/429 af 9.3.2016 om overførbare dyresygdomme og om ændring og ophævelse af visse retsakter på området for dyresundhed (»dyresundhedsloven«) (EUT 2016, L 84, s. 1). I henhold til artikel 271 i forordning 2016/429, sammenholdt med samme forordnings artikel 283, finder disse regler imidlertid fortsat anvendelse indtil tre år efter datoen for anvendelse af sidstnævnte forordning, dvs. fra den 21.4.2021.

10 –      I mit forslag til afgørelse EP Agrarhandel (C-554/16, EU:C:2017:956, punkt 55, fodnote 22) har jeg allerede anført, at formuleringen »til enhver tid« findes i de allerfleste sprogversioner af denne betragtning. Det forhold, at den mangler i den franske version, synes at bero på en redaktionsfejl.

11 –      Stk. 4, andet afsnit, blev tilføjet ved Kommissionens delegerede forordning (EU) 2015/1383 af 28.5.2015 om ændring af delegeret forordning (EU) nr. 639/2014 for så vidt angår betingelserne for støtteberettigelse med hensyn til forpligtelserne til identifikation og registrering af dyr til koblet støtte under Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1307/2013 (EUT 2015, L 214, s. 1).

      Af tredje betragtning til Kommissionens delegerede forordning (EU) 2021/841 af 19.2.2021 om ændring af delegeret forordning (EU) nr. 640/2014 for så vidt angår reglerne om manglende overholdelse i forbindelse med ordningen for identifikation og registrering af kvæg, får og geder og reglerne for beregning af de administrative sanktioner for anmeldte dyr i forbindelse med støtteordninger for dyr eller dyrerelaterede støtteforanstaltninger (EUT 2021, L 186, s. 12) fremgår følgende vedrørende denne bestemmelse:

      »Når den koblede støtteforanstaltning vedrører kvæg og/eller får og geder, fastlægger medlemsstaterne i henhold til artikel 53, stk. 4, i Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 639/2014 som en betingelse for støtteberettigelse forpligtelser til at identificere og registrere dyr som omhandlet i forordning (EF) nr. 1760/2000 eller forordning (EF) nr. 21/2004. I henhold til disse forordninger skal dyrehændelser såsom fødsler, dødsfald og flytninger desuden indberettes til den elektroniske database inden for bestemte frister. Manglende overholdelse af disse frister betragtes som manglende overholdelse i forbindelse med det pågældende dyr. For at sikre støttens proportionalitet, og uden at dette berører andre betingelser for støtteberettigelse, som medlemsstaten har fastsat, bør kvæg, får og geder dog anses for at være omfattet af støtteberettigelse uden anvendelse af administrative sanktioner, forudsat at den for sene indberetning af en dyrehændelse blev foretaget før begyndelsen af den periode, hvor dyret skal holdes på bedriften, eller før en af medlemsstaten fastsat referencedato, jf. artikel 53, stk. 4, i delegeret forordning (EU) nr. 639/2014.«

12 –      I 11. betragtning til Kommissionens delegerede forordning (EU) 2016/1393 af 4.5.2016 om ændring af delegeret forordning (EU) nr. 640/2014 om supplerende regler til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 for så vidt angår det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem, betingelserne for afslag eller tilbagetrækning af betalinger og administrative sanktioner vedrørende direkte betalinger, støtte til udvikling af landdistrikterne og krydsoverensstemmelse (EUT 2016, L 225, s. 41) forklares ændringen af denne bestemmelse således:

      »I artikel 53, stk. 4, i Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 639/2014 [...] fastlægges det, at medlemsstaterne som en betingelse for støtteberettigelse fastlægger forpligtelser til at identificere og registrere kvæg som omhandlet i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1760/2000 [...]. Formålet med at henvise til denne forordning som en systematisk betingelse for støtteberettigelse er at sikre en utvetydig identifikation af de dyr, der er berettiget til den ene eller anden form for støtte. I denne henseende bør det i artikel 30, stk. 4, litra c), i delegeret forordning (EU) nr. 640/2014 præciseres, at forkerte registreringer i et register, et dyrepas og/eller en database for kvæg af elementer som køn, race, farve eller dato bør anses for manglende overholdelse efter den første fastslåelse, hvis oplysningerne er væsentlige i forhold til at vurdere dyrenes støtteberettigelse under den relevante støtteordning eller støtteforanstaltning. Ellers bør dyrene anses for ikke fastslåede, hvis der findes sådanne forkerte registreringer i mindst to kontroller inden for en periode på 24 måneder.«

13 –      BGBl. I, nr. 55/2007, i den version, som er offentliggjort i BGBl. I, nr. 46/2018.

14 –      BGBl. II, nr. 368/2014, i den affattelse, der er offentliggjort i BGBl. II, nr. 57/2018.

15 –      BGBl. II, nr. 100/2015, i den affattelse, der er offentliggjort i BGBl. II, nr. 165/2020.

16 –      Kommissionens gennemførelsesforordning af 17.7.2014 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 1306/2013 for så vidt angår det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem, foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne og krydsoverensstemmelse (EUT 2014, L 227, s. 69), som ændret ved Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2019/1804 af 28.10.2019 (EUT 2019, L 276, s. 12).

17 –      BGBl. II, nr. 201/2008, i den affattelse, der er offentliggjort i BGBl. II, nr. 285/2019.

18 –      Dette er mindre klart for så vidt angår den »annullation« af nedsættelsen af den koblede støtte, der er fastsat i konklusionen i den afgørelse, der er truffet af Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager). Denne domstol synes endvidere at have udledt denne nedsættelses ulovlighed af artikel 15 i delegeret forordning nr. 640/2014, selv om denne bestemmelse kun fastsætter en undtagelse til anvendelsen af administrative sanktioner. Det fremgår af de bemærkninger, der i forelæggelseskendelsen er fremsat vedrørende forholdet mellem de to præjudicielle spørgsmål, at Verwaltungsgerichtshof (forvaltningsdomstol) under alle omstændigheder ikke udelukker, at TF ikke har krav på koblet støtte til de dyr, der er anmeldt for sent.

19 –      Begreberne »betingelser for støtteberettigelse« og »kriterier for støtteberettigelse« skal anses for at have samme betydning. Dette bekræftes f.eks. af den engelske sprogversion (»eligibility conditions« og »eligibility criteria«) og i den franske sprogversion af disse bestemmelser (»conditions d’admissibilité« og »conditions d’accordé«).

20 –      Se fodnote 12 ovenfor.

21 –      Se fodnote 10 ovenfor.

22 –      Jf. sidste sætningsled i femte betragtning til afgørelse 2010/300: »[...] uden at det går ud over sporbarheden«.

23 –      Jf. i denne forbindelse dom af 20.9.2023, Spanien mod Kommissionen (T-450/21, ikke trykt i Sml., EU:T:2023:571, præmis 43 ff.), og Kongeriget Spaniens appel til prøvelse af denne dom i sag C-729/23 P, der fortsat verserer.

24 –      Jf. i denne forbindelse også tredje betragtning til delegeret forordning 2021/841 (jf. fodnote 11 ovenfor). I henhold til denne betragtning anses en anmeldelse efter fristens udløb ganske vist for en manglende overholdelse i forbindelse med det pågældende dyr. For at sikre støttens proportionalitet, og uden at dette berører andre betingelser for støtteberettigelse, som medlemsstaten har fastsat, bør bl.a. kvæg dog anses for at være omfattet af støtteberettigelse uden anvendelse af administrative sanktioner, forudsat at den for sene indberetning af en dyrehændelse blev foretaget før begyndelsen af den periode, hvor dyret skal holdes på bedriften, eller før en af medlemsstaten fastsat referencedato, jf. artikel 53, stk. 4, i delegeret forordning (EU) nr. 639/2014.

25 –      Jf. navnlig syvende betragtning til forordning nr. 1760/2000.

26 –      Jf. tredje betragtning til beslutning 2001/672, dom af 24.5.2007, Maatschap Schonewille-Prins (C-45/05, EU:C:2007:296, præmis 41), og mit forslag til afgørelse EP Agrarhandel (C-554/16, EU:C:2017:956, punkt 34 og 58).

27 –      Jf. dom af 24.5.2007, Maatschap Schonewille-Prins (C-45/05, EU:C:2007:296, præmis 35), og mit forslag til afgørelse EP Agrarhandel (C-554/16, EU:C:2017:956, punkt 35).

28 –      Jf. i denne retning dom af 24.5.2007, Maatschap Schonewille-Prins (C-45/05, EU:C:2007:296, præmis 35-41, navnlig 36 og 38); jf. også dom af 7.6.2018, EP Agrarhandel (C-554/16, EU:C:2018:406, præmis 38).

29 –      Jf. dom af 24.5.2007, Maatschap Schonewille-Prins (C-45/05, EU:C:2007:296, præmis 43).

30 –      Se om manglende overholdelse af indberetningsfristen i forbindelse med sammenlignelige bestemmelser om tildeling af ammekopræmier mit forslag til afgørelse EP Agrarhandel (C-554/16, EU:C:2017:956, punkt 71-73).

31 –      Definitionerne i artikel 2, stk. 1, andet afsnit, nr. 15), (»ansøgning om husdyrstøtte«), nr. 16) (»anmeldte dyr«) og nr. 18) (»fastslået dyr«) i delegeret forordning nr. 640/2014 er således baseret på princippet om, at koblet støtte kun kan ydes dyr, der er specifikt identificeret i den relevante ansøgning.

32 –      Jf. ovenfor i punkt 57 samt i tredje betragtning til delegeret forordning nr. 2021/841 (jf. ovenfor, fodnote 11 og 24).

33 –      Den lidt anderledes formulering »angemeldete Tiere« (anmeldte dyr) i den tyske sprogversion af artikel 34 i delegeret forordning nr. 640/2014 synes ikke at have nogen betydning i denne henseende. Dette bekræftes af den franske og den engelske sprogversion, der anvender ensartede udtryk i begge bestemmelser, nemlig henholdsvis »animaux déclarés« og »declared […] animals«.

34 –      Jf. endvidere 30. betragtning til delegeret forordning nr. 640/2014, hvorefter den »mulighed, der er for at foretage rettelser, uden at det fører til en administrativ sanktion, som gælder for støtteansøgninger og betalingsanmodninger, […] også [bør] gælde for ukorrekte data i den elektroniske database med hensyn til anmeldt kvæg […]«.

35 –      Jf. mit forslag til afgørelse EP Agrarhandel (C-554/16, EU:C:2017:956, punkt 94) om en lignende situation med for sen fremlæggelse af oplysninger med henblik på at opnå en ammekopræmie.