1.

Starten af 2024 har været præget af demonstrationer og blokader organiseret af landbrugere i flere EU-medlemsstater ( 2 ). Selv om de krævede lige konkurrencevilkår mellem landbrugere i Unionen og en forbedring af deres indtjeningsvilkår, klagede de også over en række langsommelige administrative procedurer, der forhindrede dem i rettidigt at modtage den lovede støtte, navnlig inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik.

2.

Den foreliggende sag er et nyt eksempel på de praktiske vanskeligheder, som landbrugerne kan stå over for.

3.

Med forordning (EU) nr. 1305/2013 ( 3 ) blev der indført en støtteordning til fordel for udvikling af landdistrikter, og det bestemmes heri, at medlemsstaterne kan vælge at kompensere landbrugere, hvis arealer er beliggende i områder med naturbetingede begrænsninger. Selv om Tyskland har valgt dette, er fastsættelsen af betingelserne for berettigelse til en sådan kompensation og kontrollen med, at disse betingelser overholdes, overladt til delstaterne. Eftersom ingen af delstaterne har kompetence til at foretage betaling for arealer, der ikke er beliggende på deres område, træffer hver enkelt delstat afgørelse om betaling for de arealer, der henhører under dens territoriale kompetence.

4.

Situationen antager en kafkask karakter, når alle arealer, der hører til en landbrugers bedrifts areal, som det er tilfældet i hovedsagen, er berettigede til en sådan godtgørelse, eftersom de opfylder de materielle betingelser, der er fastsat af hver af de to berørte delstater, men den pågældende landbruger ikke kan opnå godtgørelse for den del af sine arealer, der ikke er beliggende i den delstats område, i hvilken bedriften har sit driftssted, idet der kun kan indgives en ansøgning om støtte i den delstat, hvor dette driftssted er beliggende.

5.

7., 9. og 26. betragtning til forordning nr. 1305/2013 er affattet således:

[...]

[...]

6.

Forordningens artikel 1, stk. 1, bestemmer:

»I denne forordning fastlægges generelle regler, der gælder for EU-støtte til udvikling af landdistrikterne finansieret gennem [ELFUL] og oprettet ved [Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 af 17. december 2013 om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 352/78, (EF) nr. 165/94, (EF) nr. 2799/98, (EF) nr. 814/2000, (EF) nr. 1290/2005 og (EF) nr. 485/2008 (EUT 2013, L 347, s. 549)]. Den opstiller de mål, som politikken for udvikling af landdistrikterne skal bidrage til, og de relevante EU-prioriteter for udvikling af landdistrikterne. Den opridser de strategiske rammer for politikken for udvikling af landdistrikterne og definerer de foranstaltninger, der skal vedtages for at gennemføre politikken for udvikling af landdistrikterne. Herudover fastsætter den regler om programmering, netværkssamarbejde, forvaltning, overvågning og evaluering på grundlag af en ansvarsfordeling mellem medlemsstaterne og Kommissionen og regler for at sikre koordinationen af ELFUL med andre EU-instrumenter.«

7.

Forordningens artikel 5, stk. 1, nr. 4), litra a), bestemmer som følger:

»Virkeliggørelsen af målene for udvikling af landdistrikterne, som bidrager til Europa 2020-strategien for intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst, forfølges gennem følgende seks EU-prioriteter for udvikling af landdistrikterne, der afspejler de relevante tematiske mål i FSR [den fælles strategiske ramme]:

[...]

8.

Samme forordnings artikel 6, stk. 2, har følgende ordlyd:

»En medlemsstat kan forelægge enten et samlet program for hele sit område eller et sæt regionale programmer. Alternativt, i behørigt begrundede tilfælde, kan den forelægge et nationalt program og et sæt regionale programmer. Hvis en medlemsstat forelægger et nationalt program og et sæt regionale programmer, skal foranstaltninger og/eller typer af operationer programmeres på enten nationalt plan eller regionalt plan, og der skal sikres sammenhæng mellem de nationale og regionale programmers strategier.«

9.

Artikel 31, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1305/2013 bestemmer:

»1.   Betalinger til landbrugere i bjergområder og andre områder med naturbetingede eller andre specifikke begrænsninger ydes på årsbasis pr. ha landbrugsareal for helt eller delvis at kompensere landbrugere for ekstraomkostninger og indkomsttab som følge af hindringerne for landbrugsproduktionen i det pågældende område.

[...]

2.   Betalingerne ydes til landbrugere, som forpligter sig til at drive landbrug i områder, der er udpeget i henhold til artikel 32, og som er aktive landbrugere som omhandlet i artikel 9 i forordning (EU) nr. 1307/2013 [ ( 4 )], som den finder anvendelse i den pågældende medlemsstat.«

10.

Artikel 32 i forordning nr. 1305/2013 er affattet således:

»1.   Medlemsstaterne udpeger på grundlag af stk. 2, 3 og 4 områder, som er støtteberettiget i henhold til artikel 31 i følgende kategorier:

2.   For at komme i betragtning til betalingerne i henhold til artikel 31 skal bjergområder være kendetegnet ved en betydelig begrænsning af mulighederne for anvendelse af jorden og en betydelig stigning i produktionsomkostningerne, som skyldes følgende:

[...]

3.   For at komme i betragtning til betalingerne i henhold til artikel 31 anses andre områder end bjergområder for at have betydelige naturbetingede begrænsninger, hvis mindst 60% af landbrugsarealet opfylder mindst ét af de kriterier, der er anført i bilag III, inden for den angivne tærskel.

Overholdelsen af disse betingelser sikres på niveauet af lokale administrative enheder (»LAU 2«-niveau) eller på niveauet for en klart afgrænset lokal enhed, som dækker et enkelt, klart sammenhængende geografisk område med en særskilt økonomisk og administrativ identitet.

[...]«

11.

Artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 1307/2013 har følgende ordlyd:

»Der ydes ikke direkte betalinger til fysiske eller juridiske personer eller til sammenslutninger af fysiske eller juridiske personer, hvis landbrugsarealer overvejende er arealer, der naturligt holdes i en stand, der gør dem egnet til græsning eller dyrkning, og som på disse arealer ikke udfører minimumsaktiviteterne defineret af medlemsstaterne i overensstemmelse med artikel 4, stk. 2, litra b).«

12.

§ 2 i Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (bekendtgørelse om gennemførelse af støtteregler og det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem udstedt af forbundsministeriet for fødevarer og landbrug i samarbejde med forbundsfinansministeriet og forbundsministeriet for økonomi og energi) af 24. februar 2015 ( 5 ) bestemmer:

»1.   Medmindre andet er bestemt i denne bekendtgørelse eller i de i § 1, stk. 1, nr. 4-6, nævnte bestemmelser, har de kompetente organer i den delstat, i hvilken landbrugeren har sit driftssted, i henhold til denne delstats lovgivning (delstatsmyndighedens organer) territorial kompetence til at gennemføre denne bekendtgørelse og de i § 1, stk. 1, nævnte bestemmelser.

2.   Det relevante driftssted med henblik på bestemmelse af det kompetente delstatsorgan er, med forbehold for en kompetenceovertagelse i henhold til stk. 3, det sted, der er beliggende i kompetenceområdet for den skatte- og afgiftsmyndighed, der er kompetent til at fastsætte landbrugerens indkomstskat. Hvad angår juridiske personer, personsammenslutninger og formuemasser er det relevante organ den delstatsmyndighed, på hvis område disses forretningsledelse befinder sig.

3.   Såfremt landbrugeren kun har en enkelt bedrift, og denne er beliggende i en anden delstat end den, hvori driftsstedet er beliggende, kan delstatsmyndigheden, i hvis kompetenceområde bedriften er beliggende, efter aftale med den myndighed, der har den territoriale kompetence i henhold til stk. 2, og med landbrugerens samtykke overtage kompetencen inden for den foreliggende bekendtgørelses anvendelsesområde; driftsstedet er således det sted, hvor bedriften er beliggende.

[...]«

13.

Punkt 1.1 i Verwaltungsvorschrift des Ministeriums Ländlicher Raum zur Förderung landwirtschaftlicher Betriebe in Berggebieten und in bestimmten benachteiligten Gebieten (administrativ bestemmelse fra ministeriet for landområder vedrørende støtte til landbrug i bjergområder og visse områder med begrænsninger) af 6. november 2019 ( 6 ), som ændret ved Verwaltungsvorschrift (administrativ bestemmelse) af 15. november 2021 (herefter »den administrative bestemmelse fra ministeriet for landområder i Baden-Württemberg«) ( 7 ), bestemmer:

»Formålet med denne støtte er at sikre bedriftens bæredygtige anvendelse af landbrugsarealerne i afgrænsede ugunstigt stillede områder [bjergområder, områder med betydelige naturbetingede begrænsninger, områder med andre specifikke begrænsninger, uden for bjergområder i henhold til den gældende liste over områder (jf. punkt 4 i den administrative bestemmelse fra ministeriet for landområder i Baden-Württemberg)] og således bidrage til bevarelsen af landskabet samt opretholdelse og fremme af foranstaltninger til en bæredygtig udnyttelse.«

14.

Punkt 2.1 i den administrative bestemmelse fra ministeriet for landområder i Baden-Württemberg bestemmer:

»Kun aktive landbrugere som omhandlet i artikel 9 i forordning [nr. 1307/2013], der selv udnytter arealer, der er beliggende i de nyligt afgrænsede områder med begrænsninger i Baden-Württemberg, kan modtage støtte. Der kan kun ydes støtte til landbrugere, hvis driftssted som omhandlet i § 2 i bekendtgørelsen om gennemførelsen af støtteregler er beliggende i Baden-Württemberg, og hvis hjemsted er beliggende i en EU-medlemsstat.«

15.

Punkt 3.2.1 i den administrative bestemmelse fra ministeriet for landområder i Baden-Württemberg er affattet således:

»Der ydes udelukkende godtgørelse for nyligt afgrænsede arealer beliggende i godtgørelsesberettigede områder i Baden-Württemberg (jf. punkt 4.2).«

16.

Punkt 4.2 i den administrative bestemmelse fra ministeriet for landområder i Baden-Württemberg bestemmer:

»Følgende kategorier af områder (områder med begrænsninger) skal opføres i områderegistret [...] og er relevante:

bjergområder

andre områder end bjergområder med betydelige naturbetingede begrænsninger

andre områder med særlige begrænsninger.«

17.

Richtlinie des Bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zur Gewährung der Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten (retningslinje fra det bayerske fødevare-, landbrugs- og skovbrugministerium om ydelse af udligningsgodtgørelse i områder med begrænsninger i henhold til forordning nr. 1305/2013) af 1. marts 2019 (herefter »retningslinje fra det bayerske fødevare-, landbrugs- og skovbrugministerium«) ( 8 ) bestemmer, at der kan udbetales en udligningsgodtgørelse til landbrugsarealer beliggende i områder med begrænsninger i Bayern. For at kunne modtage støtten skal landbrugeren udnytte et landbrugsareal med begrænsninger i Bayern på mindst tre hektar og have sit driftssted i Bayern.

18.

Karl und Georg Anwander Güterverwaltung, der er sagsøgeren i hovedsagen, er en malkekvægbedrift i grænseområdet mellem delstaterne Baden-Württemberg og Bayern i Tyskland. Sagsøgerens driftssted er beliggende i Baden-Württemberg. Sagsøgeren i hovedsagen har i Baden-Württemberg arealer på ca. 100 hektar, mens driftsarealerne i Bayern er på omkring 27 hektar. Alle disse arealer er beliggende i et bjergområde.

19.

Myndighederne i delstaten Baden-Württemberg har udpeget de 100 hektar tilhørende sagsøgeren i hovedsagens bedrift, der er beliggende i denne delstat, som arealer, der er berettigede til en udligningsgodtgørelse på grund af de naturbetingede begrænsninger, som disse arealer er underlagt. Myndighederne i Bayern har gjort det samme med de 27 hektar tilhørende bedriften, der er beliggende i Bayern.

20.

Frem til 2018 modtog sagsøgeren i hovedsagen en udligningsgodtgørelse fra den kompetente myndighed i delstaten Baden-Württemberg for alle dennes arealer, og dermed også de arealer, der er beliggende i Bayern.

21.

Den 8. maj 2019 indgav sagsøgeren i hovedsagen til denne myndighed en ansøgning om udligningsgodtgørelse for 2019 vedrørende samtlige dennes godtgørelsesberettigede arealer.

22.

Den 5. december 2019 tildelte de administrative myndigheder i Baden-Württemberg sagsøgeren i hovedsagen en udligningsgodtgørelse på 4095,66 EUR for de godtgørelsesberettigede arealer, der er beliggende i denne delstat, mens der blev givet afslag på sagsøgerens ansøgning med hensyn til arealerne i Bayern med den begrundelse, at disse arealer ikke var beliggende i Baden-Württemberg.

23.

Ved afgørelse af 11. maj 2021 meddelte Regierungspräsidium Tübingen (regeringsmyndigheden for Tübingen, Tyskland) afslag på sagsøgeren i hovedsagens klage over afgørelsen af 5. december 2019.

24.

Den 17. juni 2021 har sagsøgeren i hovedsagen anlagt søgsmål ved den forelæggende ret med påstand om, dels at afgørelsen af 5. december 2019, der blev opretholdt ved afgørelse af 11. maj 2021, annulleres, dels at sagsøgeren i hovedsagen ydes en udligningsgodtgørelse på1371,26 EUR for de godtgørelsesberettigede arealer i Bayern. Subsidiært har sagsøgeren nedlagt påstand om, at det fastslås, at afslaget på virksomhedens ansøgning for disse arealer og retsgrundlaget for denne afgørelse ( 9 ) udgør en tilsidesættelse af artikel 31 og 32 i forordning nr. 1305/2013.

25.

Den forelæggende ret er i tvivl om, hvorledes disse to artikler skal fortolkes, og om rækkevidden af den skønsbeføjelse, som medlemsstaterne har for så vidt angår vilkårene for tildeling af en udligningsgodtgørelse som den, sagsøgeren i hovedsagen har ansøgt om.

26.

Den forelæggende ret har først oplyst, at de forskellige underopdelinger i Forbundsrepublikken Tyskland eller andre enheder med offentlig myndighed i Tyskland tildeler et stort antal støttebeløb via »administrative bestemmelser«, der er rettet til tjenestemænd og ansatte i den berørte administrative enhed, hvori fastsættes de nærmere bestemmelser om udøvelse af denne enheds skønsbeføjelse. I henhold til national ret kan borgerne ikke gøre reglerne i disse administrative bestemmelser direkte gældende over for staten, eftersom de ikke anses for at have eksterne virkninger over for borgerne ( 10 ).

27.

Den forelæggende ret har dernæst præciseret, at de materielle betingelser og den procedure, der ligger til grund for tildeling af betalinger vedrørende de områder med naturbetingede begrænsninger, der er fastsat i artikel 31 i forordning nr. 1305/2013, reguleres i de administrative bestemmelser vedtaget af ministeriet for landområder og forbrugerbeskyttelse i delstaten Baden-Württemberg. Det følger heraf, at en ansøger for at kunne modtage sådanne betalinger skal have sit driftssted ( 11 ) i Baden-Württemberg, og det areal, for hvilket der ansøges om udligningsgodtgørelse, skal være beliggende i Baden-Württemberg og af denne delstat være udpeget som et område med begrænsninger. Der kan kun indgives en støtteansøgning i den delstat, hvori ansøgerens driftssted befinder sig. Eftersom de tyske administrative myndigheder foretager en krydskontrol af data mellem de forskellige applikationer, der anvendes af de tyske delstater, med henblik på at kontrollere, at ansøgeren ikke allerede har indgivet en ansøgning om udligningsgodtgørelse, er det ikke muligt at indgive flere støtteansøgninger i forskellige delstater. En sådan ansøgning kan kun indgives i den delstat, hvori bedriften har driftssted.

28.

Den forelæggende ret har også oplyst, at det følger af delstaten Bayerns administrative praksis med hensyn til afgørelser om tildeling af en udligningsgodtgørelse, at ansøgeren for at kunne modtage en sådan godtgørelse skal have driftssted i denne delstat, og at det areal, for hvilket der ansøges om godtgørelse, og som skal være anerkendt af denne delstat som værende underlagt naturbetingede begrænsninger, også skal være beliggende i Bayern. Følgelig kan en ansøger, hvis arealer er beliggende på to delstaters område, kun indgive en ansøgning til den delstat, i hvilken ansøgeren har sit driftssted. De bayerske forvaltningsdomstole har allerede fastslået, at en sådan situation ikke var i strid med EU-retten, eftersom der ikke af forordning nr. 1305/2013 følger nogen direkte ret til at modtage en udligningsgodtgørelse fra det kompetente delstatsorgan, og at dette organ derfor kan fastsætte de nærmere regler for tildeling af denne godtgørelse og udelukke støtte til arealer beliggende uden for Bayern ( 12 ).

29.

Sagsøgeren i hovedsagen befinder sig således i følgende situation. Selv om virksomheden har arealer beliggende i to delstater, og begge delstater har udpeget disse arealer som områder, der er berettigede til en udligningsgodtgørelse, kan sagsøgeren i hovedsagen kun ansøge om en sådan godtgørelse 1) i den delstat, hvori virksomheden har sit driftssted, og 2) kun for de arealer, der er beliggende i denne delstat. Under den nuværende retstilstand og den nugældende administrative praksis kan sagsøgeren ikke modtage udligningsgodtgørelse fra delstaten Baden-Württemberg for de arealer, der er beliggende i Bayern, og virksomheden kan ikke indgive en ansøgning vedrørende disse arealer i Bayern.

30.

Den forelæggende ret ønsker for det første oplyst rækkevidden af den skønsbeføjelse, som medlemsstaterne er tillagt i henhold til EU-retten, når de fastsætter reglerne for tildeling af støtteforanstaltninger til landbrugere, særlig i en situation som den i hovedsagen omhandlede, hvor der er tale om godtgørelsesberettigede arealer i to områder, der henhører under forskellige lokale administrative myndigheders kompetenceområder. For det andet er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt den omstændighed, at en medlemsstat eller en medlemsstats region har fastsat en mulighed for en udligningsgodtgørelse, medfører en betalingsrettighed i henhold til artikel 31, stk. 1, i forordning nr. 1305/2013, som den berørte borger kan påberåbe sig. For det tredje har den forelæggende ret oplyst, at borgerne ikke direkte kan gøre de administrative bestemmelser, der ligger til grund for hver enkelt delstats støttepolitik, gældende, og at kun de administrative myndigheders praksis er bindende over for borgerne. Adgangen til at anfægte en sådan praksis er imidlertid begrænset til muligheden for at gøre det ved forfatningen fastsatte ligebehandlingsprincip gældende. Såfremt der i forordning nr. 1305/2013 ikke er forankret en betalingsrettighed, ønsker den forelæggende ret oplyst, om forordningens artikel 31, stk. 1, fastsætter den »retlige karakter« – med den forelæggende rets ord – som de retsakter, der vedtages af en medlemsstat eller en region, der har besluttet at tildele en udligningsgodtgørelse, og hvori fastsættes betingelserne for berettigelse til en sådan godtgørelse, skal have.

31.

På denne baggrund har Verwaltungsgericht Sigmaringen (forvaltningsdomstolen i Sigmaringen, Tyskland) besluttet at udsætte sagen og med den forelæggelsesafgørelse, der indgik til Domstolens Justitskontor den 17. april 2023, forelægge denne følgende præjudicielle spørgsmål:

32.

Sagsøgerne i hovedsagen, delstaten Baden-Württemberg, delstaten Bayern og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg.

33.

Inden jeg besvarer de præjudicielle spørgsmål, vil jeg kort vende tilbage til den ordning vedrørende områder med naturbetingede begrænsninger, såsom bjergområder, der blev indført ved forordning nr. 1305/2013 (A). Jeg vil dernæst besvare de to første præjudicielle spørgsmål samlet (B). Min bedømmelse afsluttes med mit forslag til en besvarelse af det tredje spørgsmål (C), inden jeg redegør for grundene til, at det fjerde spørgsmål efter min opfattelse ikke skal besvares (D).

34.

I forordning nr. 1305/2013 fastsættes generelle regler for EU-støtte til udvikling af landdistrikterne finansieret gennem ELFUL, og der opstilles de mål, som politikken for udvikling af landdistrikterne skal bidrage til, og de relevante EU-prioriteter for udvikling af landdistrikterne ( 13 ).

35.

Herudover fastsætter denne forordning regler om programmering ( 14 )»på grundlag af en ansvarsfordeling mellem medlemsstaterne og Kommissionen« ( 15 ). Der ansøges om støtte fra ELFUL til opfyldelse af de mål for udvikling af landdistrikterne, der forfølges inden for rammerne af disse prioriteter ( 16 ), via støtteordninger til udvikling af landdistrikterne, der fastlægges af medlemsstaterne ( 17 ), som iværksætter en strategi til opfyldelse af EU-prioriteterne, således som de er fastsat i forordning nr. 1305/2013 i form af en række foranstaltninger, der er fastsat i forordningens afsnit III.

36.

Disse foranstaltninger omfatter betalinger til områder med naturbetingede eller andre specifikke begrænsninger ( 18 ). Disse betalinger bidrager til realiseringen af EU-prioriteten for bæredygtig udvikling, der består i »genopretning, bevarelse og forbedring af biodiversiteten« ( 19 ). Forordning nr. 1305/2013 bestemmer, at disse betalinger ydes til landbrugere i sådanne områder på årsbasis pr. ha landbrugsareal for »helt eller delvis at kompensere landbrugere for ekstraomkostninger og indkomsttab som følge af hindringerne for landbrugsproduktionen i det pågældende område« ( 20 ). Betalingerne ydes til »aktive« landbrugere ( 21 ), som forpligter sig til at drive landbrug i områder, der er udpeget i henhold til denne forordnings artikel 32 ( 22 ). Dernæst fastsættes der i den nævnte forordning et minimums- og et maksimumsbeløb ( 23 ), og der åbnes mulighed for, at medlemsstaterne i visse tilfælde kan forhøje dem ( 24 ) eller gradvist nedsætte dem ( 25 ). I princippet bestemmes udgifters støtteberettigelse på grundlag af nationale regler ( 26 ).

37.

Hvad angår medlemsstaternes udpegning af arealer som beliggende i områder med naturbetingede eller andre specifikke begrænsninger følger den de principper, der er fastsat i artikel 32 i forordning nr. 1305/2013. Det fremgår i det væsentlige heraf, at de udpegede bjergområder er kendetegnet ved »en betydelig begrænsning af mulighederne for anvendelse af jorden og en betydelig stigning i produktionsomkostningerne« ( 27 ). For at sikre en effektiv anvendelse af EU-midler, der bidrager til medlemsstaternes indsats og ligebehandling, skal disse områder defineres efter objektive biofysiske kriterier, der er baseret på solid videnskabelig dokumentation ( 28 ).

38.

Forordning nr. 1305/2013 overlader således unægteligt medlemsstaterne en vid skønsbeføjelse med hensyn til, om deres programmer ( 29 ) skal omfatte en godtgørelsesordning for landbrugere, hvis arealer er beliggende i områder med naturbetingede begrænsninger, og med hensyn til de nærmere bestemmelser for gennemførelse af den heri fastsatte støtte ( 30 ) – uanset om der er tale om f.eks. den konkrete gennemførelse af denne forordnings forskrifter (som f.eks. størrelsen af de bedrifter, der er berettiget til godtgørelsen, eller deres beliggenhed), støttebeløbet eller kravene til dokumentation ( 31 ).

39.

Der er dog ikke desto mindre grænser for denne vide skønsbeføjelse, som jeg vil redegøre for i de følgende afsnit.

40.

Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, om en situation, i hvilken en regional myndighed kan begrænse retten til betaling af en udligningsgodtgørelse til kun at omfatte de af en landbrugsbedrifts godtgørelsesberettigede arealer, der er beliggende i den region, hvor bedriften har sit driftssted, er forenelig med artikel 31 og 32 i forordning nr. 1305/2013 (det første spørgsmål). Den forelæggende ret ønsker også oplyst, om denne forordnings artikel 31 og 32 pålægger en regions myndigheder at yde betaling for den samme bedrifts arealer, der er blevet udpeget som berettigede til udligningsgodtgørelse af myndighederne i en anden region, på hvis område disse arealer er beliggende (det andet spørgsmål).

41.

De to første præjudicielle spørgsmål, som jeg agter at behandle samlet, rejser således indirekte spørgsmålet om, hvorvidt den vide skønsbeføjelse, som jeg netop har redegjort for, kan berettige en situation, i hvilken en aktiv landbruger – selv om en medlemsstat og dens regioner i deres programmer for udvikling af landdistrikter har indført muligheden for at yde betalinger i henhold til artikel 31 i forordning nr. 1305/2013, og gennemførelsen af denne plan i det mindste delvist er uddelegeret til det regionale niveau under delstaternes myndighed – alene kan ansøge om godtgørelse for de godtgørelsesberettigede arealer, der er beliggende i den delstat, hvori den pågældende har sit driftssted, idet enhver mulighed for godtgørelse for denne landbrugers arealer beliggende i en anden delstat er udelukket, uagtet at denne anden delstat anser dem for at være berettigede til denne betaling.

42.

Det fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at delstaten Baden-Württemberg ( 32 ) detaljeret har beskrevet de støtteprogrammer, som den agtede at vedtage, navnlig for så vidt angår udligningsgodtgørelse, i en plan for foranstaltninger og udvikling for landområder i Baden-Württemberg 2014-2020, som Kommissionen har godkendt ( 33 ). Delstaten Baden-Württemberg har forklaret, at betalingens størrelse er specifik for delstaten og ikke uændret kan overføres til arealer beliggende i andre delstater med den samme klassificering. En sådan tilgang er også påkrævet på baggrund af Tysklands føderale struktur, idet de delstater, der har ansvaret for udarbejdelsen af den nationale rammeplan, skal være i stand til at garantere, at støtteordningen gennemføres behørigt inden for rammerne af deres respektive kompetenceområder. Baden-Württembergs kompetencer er således begrænset til denne delstats område. Den praktiske tilrettelæggelse af støtten gennem tildeling af udligningsgodtgørelse er omfattet af medlemsstaternes skønsbeføjelse.

43.

Jeg vil i første omgang behandle spørgsmålet, om myndighederne i delstaten Baden-Württemberg har kompetence til at tildele en udligningsgodtgørelse for de af sagsøgeren i hovedsagens landbrugsarealer, der er beliggende i Bayern.

44.

Indledningsvis kan jeg konstatere, at den omstændighed, at en medlemsstat på grund af sin interne organisering og struktur uddelegerer kompetencen til at træffe afgørelse om tildeling af en udligningsgodtgørelse på de betingelser, der er fastsat i forordning nr. 1305/2013, naturligvis ikke kan kritiseres, eftersom den berørte medlemsstats føderale struktur er en del af dens nationale identitet, som Unionen i henhold til artikel 4, stk. 2, TEU skal respektere ( 34 ). Desuden fremgår det udtrykkeligt af forordning nr. 1305/2013, at overholdelsen af betingelserne i forordningens artikel 32, stk. 3, første afsnit, sikres enten på niveauet af »lokale administrative enheder« ( 35 ) eller på niveauet for klart afgrænsede lokale enheder, som dækker et enkelt, klart sammenhængende geografisk område med en særskilt økonomisk og administrativ identitet ( 36 ). EU-lovgiver har således tilskyndet til, at det niveau, der gennemfører planen og træffer afgørelse om ydelse af de i forordningens artikel 31 omhandlede betalinger, er det niveau, der er tættest muligt på de berørte landbrugere.

45.

Det skal tilføjes, at udpegningen af de områder, der er berettigede til de i nævnte artikel 31 omhandlede betalinger, ikke blot er baseret på en rent geografisk eller topografisk klassificering, men kan nødvendiggøre anvendelsen af en skønsbeføjelse vedrørende særlige regionale forhold.

46.

Medlemsstaterne er således forpligtede til at finjustere denne klassifikation, idet de udelukker f.eks. områder, der rent geografisk har betydelige naturbetingede begrænsninger, men hvor problemet er blevet løst »gennem investeringer eller økonomisk aktivitet eller gennem dokumentation for normal jordproduktivitet, eller hvor der er produktionsmetoder eller landbrugssystemer, der opvejer indkomsttab eller ekstraomkostninger« ( 37 ). Det er således meget tænkeligt, at en sådan vurdering kan gennemføres mest effektivt på det lovgivningsmæssige og administrative niveau, der er tættest på det berørte område.

47.

Som delstaten Baden-Württemberg har forklaret i sine bemærkninger, bevirker princippet om den lovgivningsmæssige autonomi, der er indrømmet de føderale instanser, at kriterierne for klassificering af arealer i områder, der er berettigede til betalingerne i artikel 31 i forordning nr. 1305/2013, kan vurderes forskelligt i de enkelte delstater, og at et areal, der i delstaten Bayern klassificeres som et bjergområde, måske ikke opfylder de kriterier, som delstaten Baden-Württemberg har opstillet ( 38 ).

48.

Hver enkelt delstat vurderer muligheden for at indføre udligningsgodtgørelser i henhold til artikel 31 i forordning nr. 1305/2013, og fastsætter de betingelser for godtgørelsesberettigelse, der er gældende på dens område, samt betalingens størrelse pr. hektar i bjergområder, der dermed kan variere delstaterne imellem, og udpeger endelig de berørte områder. Hver enkelt delstat udøver således inden for rammerne af sin territoriale suverænitet og finansielle autonomi den skønsbeføjelse, som indrømmes med forordningens artikel 31 og 32 med henblik på gennemførelse af disse artikler.

49.

Den omstændighed, at myndighederne i Baden-Württemberg i et sådant tilfælde forpligtes til at betale en udligningsgodtgørelse til sagsøgeren i hovedsagen for de arealer, som denne har i Bayern, ville bl.a. medføre et problem ved fastsættelsen af godtgørelsens størrelse og tilsidesætte princippet om kompetencefordeling i den nationale tyske retsorden.

50.

Af alle disse grunde følger det af min læsning af forordning nr. 1305/2013, og navnlig af den rolle, som denne forordning indrømmer de regionale myndigheder i forbindelse med planlægning af udviklingen af landdistrikterne og i forbindelse med gennemførelse og opfølgning af de foranstaltninger, der er vedtaget i planerne, uanset på et hvilket niveau, at denne forordnings artikel 31, stk. 1, første afsnit, artikel 31, stk. 2, artikel 32, stk. 1, litra a), artikel 32, stk. 2, første afsnit, og artikel 32, stk. 3, andet og tredje afsnit, skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en lovgivning, der begrænser en på nationalt plan udpeget regional myndigheds kompetence til at træffe afgørelse om, at de betalinger, der er omhandlet i disse bestemmelser, udelukkende tildeles for de landbrugsarealer, der henhører under dens lovgivningsmæssige kompetence.

51.

Dernæst vil jeg bedømme spørgsmålet om kriteriet om driftsstedet som en faktor, der begrænser den territoriale rækkevidde af retten til betaling af en udligningsgodtgørelse.

52.

Selv om EU-lovgiver, som anført ovenfor, har ønsket at respektere medlemsstaternes fulde kompetence til at udpege de kompetente myndigheder med henblik på tildeling af de i artikel 31 i forordning nr. 1305/2013 omhandlede betalinger, har denne også klart foreskrevet, at en aktiv landbruger skal kunne ansøge om den indførte udligningsgodtgørelse for alle områder, der er udpeget som støtteberettigede.

53.

Dels fremgår det således af ordlyden af artikel 31 i forordning nr. 1305/2013, at »[b]etalinger til landbrugere [...] ydes på årsbasis pr. ha landbrugsareal« ( 39 ) (stk. 1), og at »[b]etalingerne ydes til landbrugere, som forpligter sig til at drive landbrug [...], og som er aktive« (stk. 2) ( 40 ). Der er således intet, der indikerer, at EU-lovgiver har haft til hensigt, at visse arealer, der opfylder de i forordningen opstillede betingelser, ikke kan modtage den tilsvarende betaling, når en sådan er indført. Dels er en begrænsning af betalingen til alene at gælde de arealer, der henhører under den delstats kompetence, hvori driftsstedet er beliggende, i strid med det formål, der forfølges med forordning nr. 1305/2013, eftersom den støtte, der ydes til områder med naturbetingede begrænsninger, er en EU-prioritet for udvikling af landdistrikterne ( 41 ). Endelig skader den omstændighed, at driften af godtgørelsesberettigede arealer ikke kan give anledning til en udligningsgodtgørelse under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede, den sammenhæng mellem de strategier, der er fastsat i de nationale og regionale programmer, der kræves i forordning nr. 1305/2013 ( 42 ).

54.

Det ville således være i strid med EU-lovgivers ønske og med det mål, der forfølges med forordning nr. 1305/2013, at antage, at forordningen ikke er til hinder for en national udformning af betingelser for tildeling af de udligningsgodtgørelser, der er fastsat i denne forordnings artikel 31, og som bevirker, at en del af arealerne, der i øvrigt er fuldt ud berettigede til disse godtgørelser, udelukkes alene med den begrundelse, at de ikke udelukkende er beliggende i et sammenhængende geografisk område, der henhører under en enkelt regional administrativ myndigheds kompetence. Som den forelæggende ret har oplyst, kan sagsøgeren i hovedsagen ikke indgive en ansøgning om støtte til de arealer, der er beliggende i Bayern ( 43 ), eftersom en sådan ansøgning kun kan indgives til myndighederne i den delstat, hvor driftsstedet er beliggende, og myndighederne i denne delstat har ikke kompetence vedrørende arealer beliggende uden for delstaten. Der er kun sikret en delvis betalingsrettighed. Dette er hverken i overensstemmelse med ordlyden af eller grundtanken i forordning nr. 1305/2013.

55.

Et er således at mene, at myndighederne i delstaten Baden-Württemberg kun kan være forpligtede til at foretage en betaling i henhold til artikel 31 i forordning nr. 1305/2013, forudsat at betingelserne i denne forordning i denne henseende overholdes for de arealer, der er beliggende på denne delstats område, og som dermed henhører under dens kompetence.

56.

Noget andet er at anse en situation, hvori alene placeringen af driftsstedet er bestemmende for betalingsrettighedens territoriale rækkevidde, og hvori en sådan rettighed er udelukket for de af bedriftens arealer, der ikke er beliggende på den samme regionale administrative myndigheds område som driftsstedet, selv om disse arealer opfylder alle de i henhold til forordningen krævede betingelser for at være berettigede til en sådan betaling, for at være forenelig med forordning nr. 1305/2013.

57.

Når en medlemsstat, i givet fald via sine regioner, i sit program for udvikling af landdistrikterne vælger at støtte denne, navnlig ved indførelse af betalinger til områder med naturbetingede begrænsninger, kan den således ikke under udøvelsen af den vide skønsbeføjelse, som den i øvrigt er overladt ( 44 ), udelukke de betingelser, der er udtømmende opregnet i forordning nr. 1305/2013, og som består i dels udpegning af det område, der anses for støtteberettiget som følge af naturforholdene og de begrænsninger for landbrugsproduktionen, som disse forhold medfører (forordningens artikel 31, stk. 1, således som præciseret i artikel 32), dels landbrugerens status som aktiv ( 45 ) (forordningens artikel 31, stk. 2). En begrænsning af betalingsrettigheden til at gælde de landbrugsarealer, der er beliggende i den delstat, hvor bedriftens driftssted er beliggende, indebærer således, at der tilføjes en betingelse, der ikke findes i forordning nr. 1305/2013. Denne nye betingelse, der ikke har nogen forbindelse til de biofysiske kriterier, som er baseret på solid videnskabelig dokumentation, som EU-lovgiver har anbefalet ( 46 ), truer, som Kommissionen har anført, direkte effektiviteten af de i denne forordning omhandlede udligningsgodtgørelser til områder med begrænsninger ( 47 ), der – for nu at fremhæve det endnu en gang – tjener til at opfylde et identificeret mål om udvikling af landdistrikterne og af en af EU-prioriteterne ( 48 ). Anvendelsen af en sådan betingelse betyder – som det er tilfældet i tvisten i hovedsagen – at arealer, der opfylder alle de betingelser, der er opstillet i forordning nr. 1305/2013, i forhold til hvilke en regional myndighed derfor har fastslået, at de udviser alle de karakteristika, der er nødvendige for, at de kan være omfattet af godtgørelsesordningen, ganske enkelt udelukkes fra betalingsrettigheden.

58.

Eftersom det i hovedsagen er ubestridt, at sagsøgeren i hovedsagens arealer beliggende i Bayern opfylder de betingelser, som denne delstat har fastsat for, at arealer kan være berettigede til en udligningsgodtgørelse i henhold til artikel 31 og 32 i forordning nr. 1305/2013, må det konstateres, at disse bestemmelser er til hinder for, at kriteriet om driftssted anvendes som en faktor, der begrænser kravet på betaling af en udligningsgodtgørelse til udelukkende at gælde arealer beliggende i den delstat, hvor driftsstedet er beliggende.

59.

På baggrund af det ovenstående foreslår jeg Domstolen, at den besvarer de to første præjudicielle spørgsmål således, at artikel 31 og 32 i forordning nr. 1305/2013 skal fortolkes således, 1) at disse bestemmelser ikke er til hinder for en lovgivning, der begrænser en på nationalt plan udpeget regional myndigheds kompetence til at træffe afgørelse om, at de betalinger, der er omhandlet i disse bestemmelser, udelukkende tildeles for de landbrugsarealer, der henhører under dens lovgivningsmæssige kompetence, og 2) at disse bestemmelser er til hinder for en national lovgivning, der bestemmer, at kun arealer, der er udpeget som støtteberettigede af den delstat, hvori den berørte aktive landbrugers driftssted er beliggende, vil kunne resultere i betaling af en udligningsgodtgørelse, og dermed udelukker enhver mulighed for betaling for arealer tilhørende samme bedrift, der er blevet udpeget som støtteberettigede af en anden delstat.

60.

Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, om artikel 31 og 32 i forordning nr. 1305/2013 fastsætter en betalingsrettighed til en aktiv landbruger, der dyrker arealer beliggende i områder med naturbetingede begrænsninger som omhandlet i disse bestemmelser, når den berørte medlemsstat eller region har valgt at indføre en sådan betaling i sin plan for udvikling af landdistrikterne og har udpeget disse arealer som berettigede til en sådan betaling. Såfremt der findes en sådan rettighed, ønsker den forelæggende ret endvidere oplyst for det første, mod hvem landbrugerens krav skal rettes, og for det andet, om dette krav kan underlægges yderligere betingelser ud over dem, der er fastsat i forordning nr. 1305/2013.

61.

Besvarelsen af dette spørgsmål kan i det mindste delvist udledes af de betragtninger, der har ligget til grund for bedømmelsen af de to første præjudicielle spørgsmål. Disse svar skal suppleres med henvisninger til arten af forordning nr. 1305/2013.

62.

Det skal anføres, at det fremgår af artikel 288 TEUF, at en forordning er bindende i alle enkeltheder og gælder umiddelbart i hver medlemsstat. Selv om forordningers art og funktion i EU-rettens retskildesystem betyder, at deres bestemmelser i almindelighed har umiddelbar virkning i de nationale retsordener, uden at det er nødvendigt for de nationale myndigheder at træffe gennemførelsesforanstaltninger, kan visse forordningsbestemmelser dog – for at kunne gennemføres – kræve, at medlemsstaterne vedtager gennemførelsesforanstaltninger ( 49 ). Medlemsstaterne kan vedtage gennemførelsesforanstaltninger på tre betingelser: 1) De må ikke hindre forordningens direkte anvendelighed – der dermed fortsat består – 2) de må ikke skjule dens EU-retlige karakter, og 3) de skal begrænse sig til at præcisere udøvelsen af det skøn, der er tildelt dem ved den pågældende forordning, alt sammen inden for grænserne af forordningens bestemmelser ( 50 ).

63.

Det er således under henvisning til de relevante bestemmelser i den omhandlede forordning, som fortolket i lyset af forordningens mål, at det skal afgøres, om disse bestemmelser forbyder, pålægger eller tillader medlemsstaterne at vedtage visse gennemførelsesforanstaltninger og, såfremt dette er tilfældet, om den pågældende foranstaltning ligger inden for rammerne af det skøn, som er tildelt medlemsstaterne ( 51 ). Såfremt det er tilladt, at medlemsstaterne vedtager visse gennemførelsesforanstaltninger, er denne gennemførelse af EU-retten desuden i henhold til artikel 51, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder desuden underlagt et krav om overholdelse af dette charters bestemmelser. Medlemsstaterne er også forpligtet til at sikre overholdelse af de almindelige principper i EU-retten ( 52 ).

64.

Det bør dog efter min opfattelse ikke være nødvendigt at tage undersøgelsen af de nærmere bestemmelser for udøvelsen af den skønsbeføjelse, der er tildelt de tyske føderale myndigheder, så langt, eftersom den ordning, der finder anvendelse på betalinger til områder med naturbetingede begrænsninger, ikke tillader medlemsstaterne at vedtage en gennemførelsesforanstaltning som den i hovedsagen omhandlede, der bevirker, at betalingsrettigheden begrænses til alene at gælde de af en aktiv landbrugers støtteberettigede arealer, der er beliggende på den delstats område, hvori driftsstedet er beliggende.

65.

Hvad angår artikel 31 og 32 i forordning nr. 1305/2013 har jeg allerede for den førstnævnte artikels vedkommende konstateret, at betalingerne til landbrugerne »ydes« til aktive landbrugere, som forpligter sig til at drive landbrug i de udpegede områder, med henblik på helt eller delvist at kompensere for ekstraomkostninger og indkomsttab som følge af disse hindringer for produktionen. Den omstændighed, at betalingerne ydes til landbrugere, som forpligter sig til at drive landbrug i de i henhold til forordningens artikel 32 udpegede områder, og som er aktive, følger utvetydigt af nævnte forordnings artikel 31, stk. 2.

66.

Medlemsstaterne kan først og fremmest udøve deres skønsbeføjelse, når de vælger at medtage eller ikke medtage en særlig støtte til områder med naturbetingede begrænsninger i deres nationale programmer. Når medlemsstaterne en gang har foretaget dette valg, kan de derefter endvidere udøve deres skønsbeføjelse og dermed vedtage gennemførelsesforanstaltninger som omhandlet i den i punkt 61 og 62 i dette forslag til afgørelse nævnte retspraksis vedrørende beregningen af de ekstraomkostninger og indkomsttab (artikel 31, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 1305/2013), som medlemsstaterne i øvrigt kan differentiere (denne forordnings artikel 31, stk. 1, tredje afsnit). EU-lovgiver har ligeledes bestemt, at betalingernes størrelse overlades til medlemsstaternes skøn inden for et niveau mellem det minimums- og maksimumsbeløb, som EU-lovgiver har fastsat, og at de kan anvende en gradvis nedsættelse (nævnte forordnings artikel 31, stk. 3 og 4). Hvad angår udpegningen af områderne skal medlemsstaterne vurdere den betydelige begrænsning af mulighederne for anvendelse af jorden og den betydelige stigning i produktionsomkostningerne og afgøre, om denne begrænsning og stigning skyldes vanskelige klimaforhold som følge af højden over havet, der afkorter vækstperioden, eller om terrænet skråner så meget, at der ikke kan benyttes maskiner, eller at det vil være meget dyrt at anvende maskiner (samme forordnings artikel 32, stk. 2).

67.

Selv om valget af betalinger til områder med naturbetingede begrænsninger er omfattet af medlemsstaternes skønsbeføjelse, følger det således efter min opfattelse klart, at når først valget er truffet, opstår betalingsrettigheden, når betingelserne i artikel 31, stk. 2, i forordning nr. 1305/2013 er opfyldt.

68.

En gennemførelsesforanstaltning som den, der er vedtaget på føderalt niveau ( 53 ) og på regionalt plan, går videre end den skønsbeføjelse, som medlemsstaterne er tillagt ved forordning nr. 1305/2013, idet den ikke sikrer en betalingsrettighed for samtlige støtteberettigede arealer ( 54 ) tilhørende en aktiv landbruger, og går efter min opfattelse direkte imod EU-lovgivers ønske, som det kommer til udtryk i denne bestemmelse ( 55 ).

69.

Endelig kan jeg ikke forestille mig, at den skønsbeføjelse, som medlemsstaterne eller deres regioner har i forbindelse med udarbejdelsen af et program, som Kommissionen har påpeget og uden, at det accepteres, at ligebehandlingsprincippet tilsidesættes, også kan give dem beføjelse til at undlade at yde en betaling til aktive landbrugere, der ansøger herom, når en sådan betaling indgår i programmet for udvikling af landdistrikterne til fordel for de områder, som disse medlemsstater eller regioner selv har udpeget som støtteberettigede.

70.

Hvad angår spørgsmålet om, mod hvem det krav, der følger af artikel 31 og 32 i forordning nr. 1305/2013, skal rettes, ønsker den forelæggende ret, der skal pådømme lovligheden af den i hovedsagen omhandlede afgørelse, hvormed der blev givet afslag på ansøgningen om betaling for de af sagsøgeren i hovedsagens støtteberettigede arealer, der er beliggende i Bayern, efter min opfattelse en bekræftelse af, at EU-retten ikke pålægger de kompetente myndigheder i delstaten Baden-Württemberg at yde en sådan betaling. Denne tematik er delvist sammenfaldende med den ovenfor behandlede tematik, og jeg henviser derfor til punkt 42 ff. i dette forslag til afgørelse.

71.

Jeg kan tilføje, at forordning nr. 1305/2013 ikke indeholder nogen bestemmelser om den myndighed, som en landbruger kan gøre sin betalingsrettighed gældende over for. Eftersom den procedure, hvormed en betaling i henhold til forordningens artikel 31 ydes, ikke er omfattet af nævnte forordning, tilkommer det medlemsstaterne at tilrettelægge proceduren i medfør af princippet om procesautonomi, idet proceduren imidlertid ikke må være mindre gunstig end den, der gælder for tilsvarende situationer i henhold til national ret (ækvivalensprincippet), eller i praksis gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til Unionens retsorden (effektivitetsprincippet) ( 56 ).

72.

Den myndighed, som en aktiv landbruger kan gøre sin betalingsrettighed gældende over for med hensyn til hvert af de arealer, der er udpeget som berettigede til denne betaling, skal derfor fastsættes på nationalt plan.

73.

Effektivitetsprincippet kræver ikke, at kravet på betaling kan rettes mod en offentlig myndighed, der ikke har medtaget en sådan støtte til områder med naturbetingede begrænsninger i sit program, eller som, selv om den har medtaget en sådan støtte, ikke har udpeget arealer som berettigede til betaling, f.eks. som følge af den vurdering, den har foretaget i henhold til de kriterier, der i henhold til forordning nr. 1305/2013 skal være opfyldt, eller fordi den, som i den foreliggende sag, ikke har territorial kompetence.

74.

Når de aktive landbrugeres krav opstår fra det tidspunkt, hvor den kompetente lokale myndighed i forbindelse med vedtagelsen af programmet for udvikling af landdistrikterne har besluttet at gennemføre de i artikel 31 og 32 i forordning nr. 1305/2013 omhandlede foranstaltninger og udpeget de berørte områder, skal der fastsættes retlige kanaler på nationalt plan i overensstemmelse med de forskrifter, der er gengivet i punkt 70 i dette forslag til afgørelse, således at disse landbrugere effektivt kan gøre deres betalingsrettigheder gældende for alle støtteberettigede arealer ( 57 ). Jeg er i øvrigt enig med Kommissionen i, at anmodningen om betaling kan være underlagt andre betingelser, forudsat at de er objektive, ikke medfører forskelsbehandling og ikke skader betalingsrettighedens effektivitet ( 58 ).

75.

Endelig ønsker den forelæggende ret oplyst, om artikel 31, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 1305/2013 skal fortolkes således, at en national eller regional lovgivning i en medlemsstat, der opstiller betingelser for ydelse af betalinger, skal være af en »retlig karakter«, som medfører, at landbrugerne har krav på betaling af en udligningsgodtgørelse, hvis de opfylder disse betingelser, uafhængigt af den praksis på støtteområdet, der faktisk findes i medlemsstaten eller dens region.

76.

Den forelæggende ret har til dels belyst betydningen af dette spørgsmål, idet den har oplyst, at borgerne ikke direkte kan påberåbe sig de administrative bestemmelser, der ligger til grund for hver enkelt delstats støttepolitik, og at kun de administrative myndigheders praksis er bindende over for borgerne. Anfægtelsen af sådan praksis kan imidlertid kun ske ved at påberåbe sig det ved forfatningen fastsatte ligebehandlingsprincip. Såfremt der i forordning nr. 1305/2013 ikke fastsættes en betalingsrettighed, ønsker den forelæggende ret oplyst, om forordningens artikel 31, stk. 1, fastsætter den »retlige karakter« – med den forelæggende rets ord – som de retsakter, der vedtages af en medlemsstat eller en region, der har besluttet at tildele en udligningsgodtgørelse, og som fastsætter betingelserne for støtteberettigelse, skal have. Det fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at dette spørgsmål kun forelægges for Domstolen, såfremt den forelæggende ret skal give sagsøgeren i hovedsagen medhold i sin påstand vedrørende dennes arealer beliggende i Bayern ( 59 ).

77.

I lyset af mit forslag til besvarelse af det tredje spørgsmål, og da dette fjerde spørgsmål kun er fremsat, såfremt der ikke følger en betalingsrettighed af artikel 31 og 32 i forordning nr. 1305/2013, skal Domstolen ikke besvare det fjerde spørgsmål.

78.

Selv om Domstolen måtte besvare det tredje spørgsmål benægtende, er en besvarelse af det fjerde spørgsmål efter min opfattelse ikke nyttig i forbindelse med afgørelsen af tvisten i hovedsagen. Den forelæggende ret går således ud fra det princip, at den aktuelle praksis fra myndighederne i delstaten Baden-Württemberg i forbindelse med støtte er ulovlig som følge af den administrative bestemmelse udstedt af ministeriet og den måde, hvorpå kriterierne for støtteberettigelse er udarbejdet, idet de udelukker enhver mulighed for betaling for arealerne i Bayern. Eftersom det fremgår af min bedømmelse af de to første præjudicielle spørgsmål, at EU-retten ikke kan pålægge myndighederne i delstaten Baden-Württemberg at yde betalinger for arealer i Bayern, der af de bayerske myndigheder er udpeget som støtteberettigede, vil det svar, som Domstolen vil kunne give den forelæggende ret i forbindelse med det fjerde spørgsmål, ikke være nyttigt for afgørelsen af den tvist, der verserer for den. Det er således ufornødent at besvare det fjerde spørgsmål ( 60 ).

79.

På baggrund af alle de ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af Verwaltungsgericht Sigmaringen (forvaltningsdomstolen i Sigmaringen, Tyskland) forelagte præjudicielle spørgsmål som følger:

»Artikel 31 og 32 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1305/2013 af 17. december 2013 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2017/2393 af 13. december 2017,

skal fortolkes således, at