Foreløbig udgave

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

A. RANTOS

fremsat den 11. juli 2024 (1)

Sag C-205/23

Engie România SA

mod

Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunalul Bucureşti (appeldomstolen i Bukarest, Rumænien))

»Præjudiciel forelæggelse – energi – direktiv 2009/73/EF – det indre marked for naturgas – artikel 3 – offentlige serviceforpligtelser og forbrugerbeskyttelse – naturgasleverandørs tilsidesættelse af sin pligt til gennemsigtighed over for privatkunder – kumulering af administrative sanktioner for den samme ulovlige adfærd – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – artikel 50 – princippet ne bis in idem – artikel 52, stk. 1 – begrænsninger af princippet ne bis in idem – proportionalitet«

I.      Indledning

1.        Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse, der er indgivet af Tribunalul Bucureşti (appeldomstolen i Bukarest, Rumænien), vedrører fortolkningen af artikel 50 og 52 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) og af proportionalitetsprincippet.

2.        Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Engie România SA (herefter »Engie« eller »appellanten«), der er naturgasleverandør, og Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei (den nationale reguleringsmyndighed for energisektoren, Rumænien, herefter »ANRE«) vedrørende en rapport, hvori ANRE konstaterede og pålagde en sanktion for en forvaltningsretlig overtrædelse, som Engie angiveligt havde begået.

3.        I dette forslag til afgørelse fokuseres der efter anmodning fra Domstolen på vurderingen af det andet præjudicielle spørgsmål, der vedrører anvendelsen af princippet ne bis in idem, som er fastsat i chartrets artikel 50, sammenholdt med artikel 52, stk. 1, heri, hvori der er indført begrænsninger af dette princip. Det skal nærmere bestemt i det væsentlige afgøres, om der er tale om en begrundet begrænsning af anvendelsen af det nævnte princip, når såvel energireguleringsmyndigheden som forbrugerbeskyttelsesmyndigheden pålægger en naturgasleverandør administrative sanktioner for forhold, som er identiske, men genstand for særskilte sanktioner fra disse to myndigheder baseret på forskellige bestemmelser.

4.        Den foreliggende sag giver Domstolen lejlighed til dels at klarlægge sin praksis vedrørende hensyntagen til princippet ne bis in idem i en situation, hvor der er indledt to administrative kontrol- og sanktionsprocedurer mod en juridisk person, som er gennemført parallelt af to forskellige kompetente myndigheder, der har udstedt særskilte individuelle retsakter vedrørende sanktioner, som angiveligt vedrører de samme påtalte forhold, dels at afgøre, i hvilket omfang en sådan kumulering af retsakter er i overensstemmelse med det EU-retlige proportionalitetsprincip.

II.    Retsforskrifter

A.      EU-retten

5.        Princippet ne bis in idem er fastsat i chartrets artikel 50 med overskriften »Ret til ikke at blive retsforfulgt eller straffet to gange for samme lovovertrædelse« og har følgende ordlyd:

»Ingen skal i en straffesag på ny kunne stilles for en domstol eller dømmes for en lovovertrædelse, for hvilken den pågældende allerede er blevet endeligt frikendt eller domfældt i en af Unionens medlemsstater i overensstemmelse med lovgivningen.«

6.        Chartrets artikel 51 med overskriften »Anvendelsesområde« bestemmer i stk. 1:

»Bestemmelserne i dette charter er rettet til Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer under iagttagelse af nærhedsprincippet samt til medlemsstaterne, dog kun når de gennemfører EU-retten. De respekterer derfor rettighederne, overholder principperne og fremmer anvendelsen heraf i overensstemmelse med deres respektive kompetencer og under overholdelse af grænserne for de kompetencer, der er tildelt Unionen i traktaterne.«

7.        Chartrets artikel 52 med overskriften »Rækkevidde og fortolkning af rettigheder og principper« fastsætter i stk. 1:

»Enhver begrænsning i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der anerkendes ved dette charter, skal være fastlagt i lovgivningen og skal respektere disse rettigheders og friheders væsentligste indhold. Under iagttagelse af proportionalitetsprincippet kan der kun indføres begrænsninger, såfremt disse er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder.«

B.      Rumænsk ret

8.        Artikel 143, stk. 1, litra k), i Legea nr. 123, energiei electrice și a gazelor naturale (lov nr. 123 om elektricitet og naturgas) af 10. juli 2012 (2) (herefter »lov nr. 123/2012«) har følgende ordlyd:

»Naturgasleverandøren har bl.a. følgende forpligtelser:

[…]

k)      at forsyne slutkunderne med gennemsigtige oplysninger om gældende priser/tariffer, alt efter omstændighederne, og om standardvilkår og betingelser for adgang til og brug af de tjenester, der tilbydes af leverandøren.«

9.        Denne lovs artikel 194, nr. 24a, bestemmer:

»Følgende forhold udgør overtrædelser af reglerne for udøvelse af aktiviteter i naturgassektoren: […] at deltagere på naturgasmarkedet ikke overholder deres forpligtelser i henhold til artikel 143, stk. 1, artikel 144a og artikel 145, stk. 4, litra g).«

10.      I henhold til den nævnte lovs artikel 195, nr. 2, litra c), straffes en sådan forvaltningsretlig overtrædelse med en bøde på mellem 20 000 og 400 000 rumænske lei (RON) (ca. 4 057-81 147 EUR).

III. Tvisten i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen

11.      Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor (den nationale forbrugerbeskyttelsesmyndighed, Rumænien, herefter »ANPC«) fastslog ved afgørelse af 14. september 2021, at Engie havde benyttet sig af vildledende og aggressiv handelspraksis i forbindelse med udøvelsen af sin økonomiske virksomhed (3), og pålagde selskabet at bringe denne praksis til ophør, at indstille sin virksomhed, indtil den hævdede urimelige handelspraksis var bragt til ophør, og at afholde sig fra at ændre prisen for levering af naturgas til privatkunder.

12.      Ved rapport af 11. oktober 2021 konstaterede ANRE, at Engie som autoriseret naturgasleverandør havde tilsidesat sin gennemsigtighedsforpligtelse som omhandlet i artikel 143, stk. 1, litra k), i lov nr. 123/2012, og pålagde selskabet en administrativ bøde på i alt 800 000 RON (ca. 160 000 EUR) (herefter »den omhandlede rapport«), eftersom denne leverandør dels havde gjort sig skyldig i en række uregelmæssigheder for så vidt angik indholdet af visse tilbud om naturgasforsyning, dels ikke tilstrækkeligt klart havde angivet, at prisen for levering af naturgas ville kunne ændres i løbet af den periode på tolv måneder, for hvilken aftalerne med selskabets kunder var blevet indgået. ANRE beordrede endvidere Engie til at træffe alle nødvendige foranstaltninger til for det første at underrette sine 12 slutkunder om opretholdelsen af den faste naturgaspris, som selskabet havde forpligtet sig til, for det andet at ophæve de tillægsaftaler, som disse kunder var blevet tilsendt, for det tredje at identificere alle slutkunder, der havde accepteret standardtilbud om faste priser, som var gyldige i den periode, der var angivet i disse tilbud, og til hvilke der efterfølgende var fremsendt meddelelser og tillægsaftaler med henblik på at forhøje prisen på naturgas leveret inden udløbet af denne periode, og for det fjerde at underrette de nævnte kunder om opretholdelsen af den faste gaspris i overensstemmelse med de nævnte tilbud og ophævelsen af de tilsendte aftaletillæg.

13.      På denne baggrund anlagde Engie søgsmål ved Judecătoria Sectorului 4 București (retten i første instans i fjerde distrikt i Bukarest, Rumænien) til prøvelse af den omhandlede rapport. Ved dom af 14. marts 2022 frifandt denne ret ANRE. Engie har dernæst iværksat appel til prøvelse af denne dom ved Tribunalul București (appeldomstolen i Bukarest), som er den forelæggende ret.

14.      Den forelæggende ret har for det første anført, at det er nødvendigt at afklare, om ANRE kan pålægge en naturgasleverandør at anvende en anden pris end den markedspris, der er omhandlet i artikel 3, stk. 1, i direktiv 2009/73/EF (4), som følge af den hævdede tilsidesættelse af gennemsigtighedsforpligtelsen over for forbrugerne.

15.      Den nævnte ret har for det andet påpeget, at både ANRE og ANPC i det væsentlige konstaterede det samme forhold, men kvalificerede det forskelligt, og ved særskilte retsakter pålagde Engie administrative bøder og den samme forpligtelse til afhjælpning, som bestod i at genskabe den pris, der var fastsat i standardtilbuddet, i det foreliggende tilfælde den, der var gældende i april 2021. Efter den forelæggende rets opfattelse skal det som følge heraf afgøres, om princippet ne bis in idem finder anvendelse på sanktioner pålagt af den førstnævnte myndighed på grundlag af lov nr. 123/2012, der gennemfører direktiv 2009/73 i den rumænske retsorden, og af den sidstnævnte myndighed på grundlag af den rumænske lovgivning om forbrugerbeskyttelse.

16.      På denne baggrund har Tribunalul București (appeldomstolen i Bukarest) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1)      Kan en angivelig tilsidesættelse af den pligt til gennemsigtighed, som påhviler naturgasleverandørerne i forhold til privatkunderne, der er fastsat i nationalt ret og heri anses for at udgøre en forvaltningsretlig overtrædelse (contravenția), foranledige den kompetente nationale myndighed til også at pålægge naturgasleverandøren i forholdene med forbrugerne at anvende en administrativt fastsat pris, som ikke tager hensyn til princippet om den frie prisdannelse på naturgasmarkedet, hvilket princip er fastlagt i artikel 3, stk. 1, i direktiv [2009/73]?

2)      Kan den omstændighed, at naturgasleverandøren pålægges en sanktion af såvel forbrugerbeskyttelsesmyndigheden som af myndigheden for regulering af energisektoren ved to særskilte rapporter om forvaltningsretlig overtrædelse, hvorved leverandøren pålægges de samme foranstaltninger (gentagelse af de administrative retsakter om pålæggelse af foranstaltninger), anses for at udgøre en begrundet begrænsning af princippet ne bis in idem som omhandlet i [chartrets] artikel 52 […], eller er dette i strid med dette princip?

Er en sådan kumulering af forskellige myndigheders retsakter om pålæggelse af de samme foranstaltninger på baggrund af identiske faktiske forhold i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet?«

17.      Engie, ANRE, den rumænske og den græske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Disse procesdeltagere har ligeledes afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 24. april 2024.

IV.    Bedømmelse

A.      Det andet præjudicielle spørgsmål

18.      Med det andet præjudicielle spørgsmål, som er genstand for dette fokuserede forslag til afgørelse, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om chartrets artikel 50 og 52 skal fortolkes således, at der er tale om en begrundet begrænsning af anvendelsen af princippet ne bis in idem, når såvel energireguleringsmyndigheden som forbrugerbeskyttelsesmyndigheden pålægger en naturgasleverandør sanktioner for forhold, som er identiske, men genstand for særskilte sanktioner fra de to myndigheder baseret på forskellige retsgrundlag.

1.      Indledende bemærkninger

a)      Anvendelsesområdet for chartrets artikel 50

19.      Det skal indledningsvis bemærkes, at chartrets anvendelsesområde for så vidt angår medlemsstaternes virke er defineret i chartrets artikel 51, stk. 1, hvorefter chartrets bestemmelser kun er rettet til medlemsstaterne, når de gennemfører EU-retten (5).

20.      Det fremgår i det foreliggende tilfælde af de oplysninger, som den forelæggende ret har fremlagt, at de to omhandlede rapporter blev udarbejdet på grundlag af den rumænske lovgivning, der gennemfører henholdsvis direktiv 2009/73 og direktiv 2005/29/EF (6). For så vidt som disse nationale lovgivninger udgør en gennemførelse af EU-retten, er de følgelig omfattet af chartrets anvendelsesområde som omhandlet i artikel 51 heri, og chartrets artikel 50 finder derfor anvendelse i hovedsagen.

21.      Det skal ligeledes påpeges, at princippet ne bis in idem, der er fastsat i chartrets artikel 50, udgør et grundlæggende princip i EU-retten (7), der er til hinder for en kumulation af retsforfølgelse og sanktioner af strafferetlig karakter som omhandlet i denne bestemmelse for de samme forhold og mod samme person (8). Begrænsninger af princippet ne bis in idem kan imidlertid være berettiget på grundlag af chartrets artikel 52, stk. 1, såfremt de betingelser, der er opregnet i denne bestemmelse, er opfyldt (9).

b)      Den påtalte overtrædelses »strafferetlige« karakter

22.      Det skal indledningsvis anføres, at tre kriterier ifølge Domstolens praksis er relevante, når det vurderes, om den omhandlede retsforfølgelse og de omhandlede sanktioner er af strafferetlig karakter. Det første kriterium vedrører den retlige kvalificering af lovovertrædelsen i national ret, det andet kriterium vedrører selve lovovertrædelsens art, og det tredje kriterium vedrører strengheden af den sanktion, som den pågældende risikerer at blive pålagt (10).

23.      Hvad for det første angår kriteriet om den retlige kvalificering af lovovertrædelsen i national ret må det konstateres, at sanktionerne ifølge den forelæggende ret pålægges for forhold, der kvalificeres som »forvaltningsretlige overtrædelser« i national ret, og at de procedurer, der førte til pålæggelsen af disse sanktioner, er administrative procedurer.

24.      Det fremgår imidlertid af Domstolens faste praksis, at chartrets artikel 50 ikke er begrænset til retsforfølgelse og sanktioner, der kvalificeres som »strafferetlige« i national ret, men – uafhængigt af deres kvalificering i national ret – kan udvides til retsforfølgelse og sanktioner, der skal anses for at være af strafferetlig karakter på grundlag af de to andre kriterier, der er nævnt i punkt 22 i dette forslag til afgørelse (11).

25.      Hvad for det andet angår kriteriet om lovovertrædelsens art skal det undersøges, om den omhandlede sanktion har et repressivt formål, uden hensyntagen til den omstændighed, at sanktionen ligeledes forfølger et præventivt formål. Det følger nemlig af selve de strafferetlige sanktioners natur, at de både tilsigter at straffe og at forebygge ulovlig adfærd (12). En foranstaltning, der blot kompenserer for skader forårsaget af den pågældende lovovertrædelse, er derimod ikke af strafferetlig karakter (13).

26.      I det foreliggende tilfælde fremgår det af de oplysninger, som Domstolen råder over, at det i henhold til bestemmelserne i lov nr. 123/2012 straffes med en bøde, hvis en naturgasleverandør tilsidesætter pligten til gennemsigtighed og oplysning af forbrugerne (14). Det samme gælder for de sanktioner, som ANPC pålagde på grundlag af lov nr. 363/2007, som bestemmer, at urimelig eller vildledende handelspraksis også straffes med bøder (15). Det følger i øvrigt af de samme oplysninger, at begge myndigheder ud over de økonomiske sanktioner traf supplerende korrigerende foranstaltninger (som den forelæggende ret har betegnet som »forpligtelse[r] til afhjælpning«), som medførte, at Engie skulle genskabe den pris, der var fastsat i standardtilbuddet fra april 2021.

27.      Der skal i denne forbindelse sondres mellem på den ene side de administrative sanktioner, som ANPC og ANRE pålagde, og på den anden side de supplerende korrigerende foranstaltninger, som de vedtog. Selv om det – med forbehold for de vurderinger, som det tilkommer den forelæggende ret at foretage – næppe kan bestrides, at de økonomiske sanktioner, som Engie er blevet pålagt, forfølger både et repressivt og et præventivt formål, forholder det sig nemlig anderledes med de supplerende foranstaltninger, henset til den praksis fra Domstolen, der er nævnt i punkt 25 i dette forslag til afgørelse, hvorefter en foranstaltning, der blot kompenserer for (eller afhjælper) skader forårsaget af den pågældende lovovertrædelse, ikke er af strafferetlig karakter.

28.      Hvad for det tredje angår kriteriet om den pålagte sanktions strenghed, som skal vurderes i forhold til den maksimale sanktion, der er fastsat (16), må det konstateres, at det fremgår af de sagsakter, som Domstolen råder over, at Engie er blevet pålagt to sanktioner, der beløber sig til henholdsvis 800 000 RON (ca. 160 000 EUR) for så vidt angår den af ANRE pålagte sanktion (17) og 150 000 RON (ca. 30 000 EUR) for så vidt angår den af ANPC pålagte sanktion (18).

29.      Det tilkommer derfor den forelæggende ret ud fra alle de oplysninger, som den råder over, at efterprøve, om disse sanktioner, henset til deres størrelse, er tilstrækkeligt strenge til at kunne anses for at være af »strafferetlig karakter« (19).

2.      Betingelserne for anvendelsen af princippet ne bis in idem

30.      Anvendelsen af princippet ne bis in idem er undergivet en dobbelt betingelse, nemlig dels at der skal foreligge en endelig forudgående afgørelse (betingelsen »bis«), dels at de samme faktiske omstændigheder (og de samme personer) skal være omfattet af den forudgående afgørelse og af de efterfølgende retsforfølgelser eller afgørelser (betingelsen »idem«) (20).

a)      Betingelsen »bis«

31.      Hvad angår betingelsen »bis« skal en retsafgørelse for at kunne anses for at udgøre en endelig stillingtagen til de faktiske omstændigheder, der er undergivet en senere procedure, ikke blot være blevet endelig, men skal ligeledes være blevet afsagt efter en vurdering af realiteten i sagen (21).

32.      Domstolen har i denne henseende ligeledes præciseret, at selv om anvendelsen af princippet ne bis in idem ganske vist forudsætter, at der foreligger en endelig forudgående afgørelse, følger det ikke nødvendigvis heraf, at de efterfølgende afgørelser, som dette princip er til hinder for, kun kan være dem, der er vedtaget efter denne endelige forudgående afgørelse. Dette princip udelukker således, at der, når der foreligger en endelig afgørelse, kan indledes eller opretholdes en strafferetlig forfølgning for de samme forhold (22).

33.      I det foreliggende tilfælde fremgår det af de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, at ANPC’s afgørelse er blevet endeligt annulleret af den kompetente ret som følge af manglende kompetence, uden at denne har undersøgt sagens realitet (23). Betingelsen »bis« kræver imidlertid som nævnt i punkt 31 i dette forslag til afgørelse, at der foreligger en afgørelse, som er blevet endelig, og hvori der er taget stilling til sagens realitet, hvilket ikke synes at være sket i det foreliggende tilfælde.

34.      Det tilkommer under alle omstændigheder den forelæggende ret at afgøre på grundlag af det ovenfor anførte, om betingelsen »bis« er opfyldt, inden den foretager en undersøgelse af betingelsen »idem«.

b)      Betingelsen »idem«

35.      Hvad angår betingelsen »idem« følger det af selve ordlyden af chartrets artikel 50, at denne bestemmelse forbyder, at den samme person retsforfølges eller straffes mere end en gang for den samme lovovertrædelse.

36.      I henhold til Domstolens faste praksis er det relevante kriterium ved fastlæggelsen af, om der er tale om samme lovovertrædelse, kriteriet om, at de faktiske handlinger er identiske. Chartrets artikel 50 forbyder således pålæggelse, for de samme forhold, af flere sanktioner af strafferetlig karakter efter forskellige procedurer, der er gennemført med henblik herpå (24). Det fremgår desuden også af Domstolens praksis, at den retlige kvalificering i national ret af de faktiske omstændigheder og den retlige interesse, der beskyttes, ikke er relevant for afgørelsen af, om der er tale om samme lovovertrædelse, for så vidt som rækkevidden af beskyttelsen i chartrets artikel 50 ikke kan variere fra den ene medlemsstat til den anden (25).

37.      Selv om betingelsen »idem« kræver, at de faktiske omstændigheder er de samme, finder princippet ne bis in idem ikke anvendelse, når de pågældende faktiske omstændigheder ikke er identiske, men blot ligner hinanden. Det forhold, at de faktiske handlinger er de samme, skal nemlig forstås som en helhed af konkrete omstændigheder, der følger af begivenheder, som i det væsentlige er de samme, for så vidt som de involverer samme ophavsmand og er indbyrdes uadskilleligt forbundne i tid og rum (26).

38.      I det foreliggende tilfælde har den forelæggende ret dels fastslået, at de to procedurer, der er omhandlet i hovedsagen, vedrører den samme juridiske person, nemlig Engie, dels lagt til grund, at de faktiske omstændigheder, som ANRE og ANPC konstaterede, nemlig sagsøgerens praksis, der bestod i at ændre prisen på naturgas, i det væsentlige var identiske, selv om disse myndigheder havde kvalificeret dem forskelligt.

39.      Selv om den rumænske regering og ANRE synes at være uenige i den forelæggende rets beskrivelse af de faktiske omstændigheder og har anført, at de faktiske omstændigheder, som disse myndigheder konstaterede og pålagde sanktioner for, ikke er identiske (27), skal det påpeges, at der gælder en formodning for, at de spørgsmål om EU-rettens fortolkning, som den nationale ret har forelagt på baggrund af de retlige og faktiske omstændigheder, som den har ansvaret for at fastlægge – og hvis rigtighed det ikke tilkommer Domstolen at efterprøve – er relevante (28). Såfremt den nationale ret anser de faktiske omstændigheder, for hvilke Engie blev pålagt sanktioner af de to myndigheder, for at være er identiske som omhandlet i den praksis fra Domstolen, der er beskrevet i punkt 37 i dette forslag til afgørelse, udgør denne kumulering således en begrænsning af den grundlæggende rettighed, der er sikret ved chartrets artikel 50.

40.      Det tilkommer under alle omstændigheder i sidste ende den forelæggende ret at afgøre, om de faktiske omstændigheder, som har været genstand for de to i hovedsagen omhandlede procedurer, der er indledt i henhold til henholdsvis de sektorspecifikke energiregler på den ene side og til forbrugerretten på den anden side, er identiske. Den skal til dette formål undersøge de faktiske omstændigheder, der er blevet lagt til grund i hver af disse procedurer, samt den angivelige overtrædelsesperiode (29).

3.      Begrundelsen for en eventuel begrænsning af den grundlæggende rettighed, der er sikret ved chartrets artikel 50

41.      Det skal påpeges, at en begrænsning af den grundlæggende rettighed, der er sikret ved chartrets artikel 50, kun kan være begrundet i henhold til artikel 52, stk. 1, heri. Det fremgår af dette stykkes første punktum, at enhver begrænsning i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der anerkendes ved chartret, skal være fastlagt i lovgivningen og respektere disse rettigheders og friheders væsentligste indhold. Ifølge det nævnte stykkes andet punktum kan der under iagttagelse af proportionalitetsprincippet kun indføres begrænsninger af disse rettigheder og friheder, såfremt disse er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder.

a)      Beskyttelsen af et eller flere mål af almen interesse

42.      Domstolen udtalte i den nyligt afsagte bpost-dom, at kumulation af sanktioner kan være begrundet, når den forfølgelse, som to forskellige myndigheder har indledt, har komplementære mål, som vedrører forskellige aspekter af samme ulovlige adfærd (30). I samme dom bemærkede Domstolen i øvrigt, at offentlige myndigheder lovligt kan vælge komplementære retlige svar på visse former for samfundsskadelig adfærd ved hjælp af forskellige procedurer, der skaber en sammenhængende helhed, således at det pågældende samfundsmæssige problems forskellige aspekter behandles, forudsat at disse kombinerede retlige svar ikke udgør en uforholdsmæssig stor byrde for den berørte person (31).

43.      I det foreliggende tilfælde synes denne betingelse at være opfyldt, eftersom de af ANPC pålagte foranstaltninger udelukkende havde til formål at bringe den urimelige og vildledende handelspraksis over for forbrugerne til ophør, og de af ANRE pålagte foranstaltninger havde til formål at sikre gennemsigtige priser på det rumænske energimarked i konkret sammenhæng med liberaliseringen af naturgassektoren og dermed at sikre denne sektors tilfredsstillende funktion (32). Det synes derfor at være lovligt, at en medlemsstat pålægger sanktioner for overtrædelser af dels de sektorspecifikke regler, der har til formål at liberalisere markedet for naturgas, dels reglerne om urimelig handelspraksis med henblik på at sikre et højt niveau for beskyttelse af forbrugerne (33).

44.      Det følger heraf, at princippet ne bis in idem principielt ikke tilsidesættes, når den samme adfærd er genstand for særskilte undersøgelsesprocedurer baseret på forskellige retlige bestemmelser, der forfølger forskellige og komplementære mål, såsom forbrugerbeskyttelse og overholdelse af kravet om gennemsigtige priser på energimarkedet.

45.      Den omstændighed, at beskyttelsen af forbrugerne, som er et mål af almen interesse, ikke alene kan forfølges ved de nationale forbrugerbeskyttelsesregler, men ligeledes – indirekte og ud fra en anden synsvinkel – ved de sektorspecifikke energiregler, kan i øvrigt ikke rejse tvivl om, at de mål, der forfølges med de to regelsæt, er komplementære (34).

46.      Den ovenstående fortolkning, som er baseret på komplementariteten mellem de mål, der forfølges med de to regelsæt, synes ligeledes at finde støtte i selve ordlyden af direktiv 2009/73 (der blev gennemført i national ret ved lov nr. 123/2012), hvor det i punkt 1 i bilag I hertil anføres, at de foranstaltninger vedrørende forbrugerbeskyttelse, der henvises til i dette direktivs artikel 3, ikke berører de EU-retlige bestemmelser om forbrugerbeskyttelse.

b)      Begrænsningens forholdsmæssighed og nødvendighed

47.      Med hensyn til overholdelsen af proportionalitetsprincippet skal det påpeges, at dette princip kræver, at kumulering af retsforfølgelse og sanktioner, der er fastsat i national lovgivning, ikke overskrider grænserne for, hvad der er egnet til og nødvendigt for gennemførelsen af de formål, der lovligt tilsigtes med denne lovgivning. Det fremgår af Domstolens faste praksis, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og det skal sikres, at de byrder, som pålægges, ikke er uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede formål (35).

48.      Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt en sådan kumulation af retsforfølgelse og sanktioner er strengt nødvendig, skal det i overensstemmelse med Domstolens praksis vurderes, om der foreligger klare og præcise regler, der gør det muligt at forudse, hvilke handlinger og undladelser der kan gøres til genstand for en kumulation af retsforfølgelse og sanktioner. Det skal i øvrigt undersøges, om de to procedurer er blevet ført tilstrækkeligt koordineret og i nær tidsmæssig tilknytning, og om den sanktion, der i givet fald blev pålagt ved den tidsmæssigt første procedure, blev taget i betragtning ved vurderingen af den anden sanktion, således at byrderne for de berørte personer som følge af en sådan kumulation er begrænset til, hvad der er strengt nødvendigt, og at alle de pålagte sanktioner står i forhold til overtrædelsernes grovhed (36).

49.      Det bør indledningsvis anføres, at når der findes to forskellige regelsæt, som finder parallel anvendelse, kan de berørte selskaber på forhånd vide med stor sikkerhed, hvilke sanktioner de potentielt risikerer at blive pålagt. Det er i øvrigt ikke overraskende, at et selskab, der er aktivt på markedet for produktion eller distribution af energi, skal overholde forskellige sektorspecifikke regler, som forfølger forskellige eller komplementære mål, og i givet fald kan blive pålagt forskellige parallelle sanktioner for den samme adfærd på grundlag af retsakter, der forfølger forskellige mål.

50.      Sagsakterne for Domstolen indeholder i øvrigt indicier for en nær tidsmæssig forbindelse mellem de to gennemførte procedurer og mellem de afgørelser, der blev truffet i medfør af de sektorspecifikke energiregler og forbrugerbeskyttelsesretten, samt indicier for samarbejde og udveksling af oplysninger mellem de berørte myndigheder (som fastsat specifikt i rumænsk lovgivning), hvilket det ligeledes tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.

51.      Det er, henset til det ovenfor anførte, min opfattelse, at chartrets artikel 50, sammenholdt med artikel 52, stk. 1, heri, skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke er til hinder for, at en naturgasleverandør pålægges sanktioner ved to særskilte rapporter om forvaltningsretlig overtrædelse, hvoraf den ene er udarbejdet af forbrugerbeskyttelsesmyndigheden og den anden af energireguleringsmyndigheden, på betingelse af:

–        at retsforfølgelsen og sanktionerne er baseret på forskellige retlige bestemmelser, der vedrører forskellige og komplementære mål af almen interesse, og det derfor er begrundet at kumulere retsforfølgelse og sanktioner

–        at der foreligger klare og præcise regler, som gør det muligt at forudse, hvilke handlinger og undladelser der kan gøres til genstand for en kumulering af retsforfølgelse og sanktioner, og at sikre koordinering mellem de to kompetente myndigheder

–        at de to procedurer er blevet gennemført tilstrækkeligt koordineret og i nær tidsmæssig tilknytning, og

–        at alle de pålagte sanktioner står i forhold til overtrædelsernes grovhed.

V.      Forslag til afgørelse

52.      Jeg foreslår, henset til ovenstående betragtninger, at Domstolen besvarer det andet præjudicielle spørgsmål, som Tribunalul Bucureşti (appeldomstolen i Bukarest, Rumænien) har forelagt, således:

»Artikel 50 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, sammenholdt med artikel 52, stk. 1, heri, skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke er til hinder for, at en naturgasleverandør pålægges sanktioner ved to særskilte rapporter om forvaltningsmæssig overtrædelse, hvoraf den ene er udarbejdet af forbrugerbeskyttelsesmyndigheden og den anden af energireguleringsmyndigheden, på betingelse af:

–        at retsforfølgelsen og sanktionerne er baseret på forskellige retlige bestemmelser, der vedrører forskellige og komplementære mål af almen interesse, og det derfor er begrundet at kumulere retsforfølgelse og sanktioner

–        at der foreligger klare og præcise regler, som gør det muligt at forudse, hvilke handlinger og undladelser der kan gøres til genstand for en kumulering af retsforfølgelse og sanktioner, og at sikre koordinering mellem de to kompetente myndigheder

–        at de to procedurer er blevet gennemført tilstrækkeligt koordineret og i nær tidsmæssig tilknytning, og

–        at alle de pålagte sanktioner står i forhold til overtrædelsernes grovhed.«

1 –      Originalsprog: fransk.

2 –      Monitorul Oficial al României, del I, nr. 485 af 16.7.2012.

3 –      ANPC kritiserede appellanten for successivt at have tilsendt forbrugerne tilbud, som indeholdt forskellige priser, hvorved forbrugerne blev vildledt. Appellanten underrettede således forbrugerne om en ændring af den pris, der var fastsat i det oprindelige tilbud, efter kun tre måneder, selv om den oprindelige pris skulle have været gældende i tolv måneder.

4 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 13.7.2009 om fælles regler for det indre marked for naturgas og om ophævelse af direktiv 2003/55/EF (EUT 2009, L 211, s. 94).

5 –      Dom af 13.6.2017, Florescu m.fl. (C-258/14, EU:C:2017:448, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis).

6 –      Mere præcist gennemfører lov nr. 123/20212 direktiv 2009/73 i national ret, mens lov nr. 363/2007 gennemfører Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/29/EF af 11.5.2005 om virksomheders urimelige handelspraksis over for forbrugerne på det indre marked og om ændring af Rådets direktiv 84/450/EØF og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/7/EF, 98/27/EF og 2002/65/EF og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 2006/2004 (direktivet om urimelig handelspraksis) (EUT 2005, L 149, s. 22).

7 –      Dom af 15.10.2002, Limburgse Vinyl Maatschappij m.fl. mod Kommissionen (C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P – C-252/99 P og C-254/99 P, EU:C:2002:582, præmis 59).

8 –      Dom af 20.3.2018, Menci (C-524/15, EU:C:2018:197, præmis 25), og af 22.3.2022, bpost (C-117/20, EU:C:2022:202, præmis 22 og den deri nævnte retspraksis, herefter »bpost-dommen«).

9 –      Dom af 20.3.2018, Menci (C-524/15, EU:C:2018:197, præmis 41, 44, 46, 49, 53 og 55).

10 –      Bpost-dommen, præmis 25 og den deri nævnte retspraksis. Jf. ligeledes Menneskerettighedsdomstolens dom af 8.6.1976, Engel m.fl. mod Nederlandene (CE:ECHR:1976:0608JUD000510071, § 82).

11 –      Bpost-dommen, præmis 26.

12 –      Dom af 20.3.2018, Menci (C-524/15, EU:C:2018:197, præmis 31), og af 14.9.2023, Volkswagen Group Italia og Volkswagen Aktiengesellschaft (C-27/22, EU:C:2023:663, præmis 49).

13 –      Dom af 20.3.2018, Garlsson Real Estate m.fl. (C-537/16, EU:C:2018:193, præmis 33).

14 –      Når den forpligtelse, der er fastsat i artikel 143, stk. 1, litra k), i lov nr. 123/2012 tilsidesættes, er der nærmere bestemt tale om en forvaltningsretlig overtrædelse, som straffes med en bøde på mellem 20 000 og 400 000 RON (ca. 4 057-81 147 EUR).

15 –      Det angives ikke i forelæggelsesafgørelsen, hvor store de bøder, der er fastsat i den gældende lovgivning, er. Parternes indlæg indeholder heller ikke yderligere oplysninger om størrelsen for de potentielle bøder.

16 –      Dom af 4.5.2023, MV – 98 (C-97/21, EU:C:2023:371, præmis 46).

17 –      Det bør fremhæves, at denne sanktion blev fastsat under hensyntagen til en række forvaltningsretlige overtrædelser, som ANRE havde konstateret.

18 –      Selv om det i forelæggelsesafgørelsen ikke angives, at Engie blev pålagt en bøde på grundlag af den ovennævnte nationale lovgivning, fremgår det af både appellantens og den rumænske regerings skriftlige indlæg, at ANPC ud over at forpligte Engie til at genskabe den oprindelige pris, der var aftalt med de berørte kunder, pålagde selskabet en bøde på 150 000 RON (ca. 30 000 EUR).

19 –      Det skal desuden påpeges, at selv om en administrativ bøde ikke er særlig streng, er dette ifølge Menneskerettighedsdomstolens praksis ikke i sig selv til hinder for, at den kvalificeres som en »strafferetlig sanktion« (Menneskerettighedsdomstolens dom af 6.10.2020, Pfenning Distributie S.R.L. mod Rumænien (CE:ECHR:2020:1006JUD007588213, § 27)). Jf. ligeledes Menneskerettighedsdomstolens dom af 8.7.2019, Mihalache mod Rumænien (CE:ECHR:2019:0708JUD005401210, § 62).

20 –      Bpost-dommen, præmis 28.

21 –      Bpost-dommen, præmis 29.

22 –      Dom af 14.9.2023, Volkswagen Group Italia og Volkswagen Aktiengesellschaft (C-27/22, EU:C:2023:663, præmis 59).

23 –      Det skal anføres, at selv om dette ikke fremgår af forelæggelsesafgørelsen, har den rumænske regering oplyst det i sit skriftlige indlæg og efterfølgende bekræftet det under den mundtlige forhandling uden at blive modsagt af de øvrige parter, der deltog i retsmødet.

24 –      Bpost-dommen, præmis 33.

25 –      Bpost-dommen, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis.

26 –      Bpost-dommen, præmis 31, 33, 36 og 37.

27 –      Ifølge disse parter pålagde ANRE Engie en sanktion for tilsidesættelse af gennemsigtighedsforpligtelsen i forbindelse med udarbejdelsen af standardtilbuddet, mens ANPC pålagde Engie en sanktion for vildledende eller aggressiv handelspraksis, som bestod i at fremsende successive meddelelser om takstændringer.

28 –      Dom af 11.1.2024, Societatea Civilă Profesională de Avocaţi AB & CD (C-252/22, EU:C:2024:13, præmis 38).

29 –      Jf. i denne retning bpost-dommen, præmis 38.

30 –      Jf. i denne retning bpost-dommen, præmis 50.

31 –      bpost-dommen, præmis 49.

32 –      Det bør for en god ordens skyld fremhæves, at overholdelsen af kravet om gennemsigtige priser kun er et indirekte mål for forbrugerbeskyttelsen.

33 –      Jf. analogt bpost-dommen, præmis 47.

34 –      Selv om forbrugerbeskyttelsen har et »direkte« sigte som det vigtigste formål med forbrugerretten, har den kun et »indirekte« sigte inden for rammerne af de sektorspecifikke energiregler, som først og fremmest skal sikre, at det pågældende marked fungerer tilfredsstillende.

35 –      Dom af 20.3.2018, Menci (C-524/15, EU:C:2018:197, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis).

36 –      bpost-dommen, præmis 51.