1.

Med denne anmodning om præjudiciel afgørelse har den forelæggende ret anmodet Domstolen om en fortolkning af forskellige bestemmelser i EU-retten med henblik på at afgøre, om den skal tage de særlige retsmidler med påstand om ophævelse, som er blevet iværksat af personer, der er idømt fængselsstraffe på grundlag af adfærd, der betegnes som afgiftssvig og oprettelse af en kriminel organisation, til følge eller forkaste dem.

2.

Tvisten omhandler spørgsmålet, om EU-retten er til hinder for en national ordning om forældelse af strafansvar, som efter Curtea Constitutionalăs (forfatningsdomstol, Rumænien) indgreb i en bestemt periode ikke omfatter muligheden for at afbryde forældelsesfristerne. Denne ordning kan efter den forelæggende rets opfattelse udmønte sig i straffrihed for adskillige former for strafbar adfærd til skade for Unionens finansielle interesser.

3.

Svaret på de præjudicielle spørgsmål kræver, at Domstolen udvikler sin praksis, som endnu kun er ved at tage form, om princippet om tilbagevirkende kraft af en mildere straffebestemmelse (lex mitior), som er fastsat i artikel 49, stk. 1, sidste punktum, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).

4.

BFI-konventionens artikel 1, stk. 1, bestemmer:

»I denne konvention betragtes som svig, der skader De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser:

[…]

5.

Artikel 2 bestemmer:

»1.   Hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at den i artikel 1 nævnte adfærd samt medvirken, anstiftelse eller forsøg i forbindelse med den i artikel 1, stk. 1, nævnte adfærd kan straffes med strafferetlige sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har en afskrækkende virkning, herunder, i hvert fald i grove tilfælde af svig, frihedsstraf, der kan medføre udlevering, idet der ved grove tilfælde af svig forstås svig, som vedrører et mindstebeløb, der fastsættes i hver medlemsstat. Dette mindstebeløb kan ikke fastsættes højere end 50000 [EUR].

[…]«

6.

Artikel 1 bestemmer:

»Rumænien rapporterer inden den 31. marts hvert år og for første gang den 31. marts 2007 til Kommissionen om de fremskridt, landet har gjort med opfyldelsen af hvert af de benchmarks, der er angivet i bilaget.

[…]«

7.

Følgende fremgår af bilaget:

»Benchmarks, som Rumænien skal opfylde, jf. artikel 1:

8.

Artikel 2, stk. 2, bestemmer:

»For så vidt angår egne indtægter hidrørende fra moms finder dette direktiv kun anvendelse i tilfælde af alvorlige lovovertrædelser mod det fælles merværdiafgiftssystem. Med henblik på dette direktiv anses lovovertrædelser mod det fælles merværdiafgiftssystem for alvorlige, når de i artikel 3, stk. 2, litra d), definerede forsætlige handlinger eller undladelser har tilknytning til to eller flere EU-medlemsstaters område, og den samlede skade udgør mindst 10000000 EUR.«

9.

Artikel 16 fastsætter:

»Konventionen om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser af 26. juli 1995 med de tilhørende protokoller af 27. september 1996, 29. november 1996 og 19. juni 1997 erstattes af dette direktiv for så vidt angår de medlemsstater, der er bundet heraf, med virkning fra den 6. juli 2019.

For så vidt angår de medlemsstater, der er bundet af dette direktiv, gælder henvisninger til konventionen som henvisninger til dette direktiv.«

10.

Artikel 17, stk. 1, bestemmer:

»Medlemsstaterne vedtager og offentliggør senest den 6. juli 2019 de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme dette direktiv. De meddeler straks Kommissionen teksten til disse love og bestemmelser. De anvender disse foranstaltninger fra den 6. juli 2019.

[…]«

11.

Artikel 15, stk. 2, bestemmer, at »loven kun har virkning for fremtidige forhold, med undtagelse af den mildeste strafferetlige eller administrative lov«.

12.

Artikel 147 bestemmer:

»1.   Gældende bestemmelser i love og dekreter samt bekendtgørelser, der anses for at være forfatningsstridige, ophører med at have retsvirkninger 45 dage efter offentliggørelsen af forfatningsdomstolens dom, medmindre parlamentet eller regeringen, alt efter omstændighederne, i denne periode bringer de forfatningsstridige bestemmelser i overensstemmelse med forfatningens bestemmelser. I denne periode suspenderes de bestemmelser, der anses for at være forfatningsstridige, automatisk.

[…]

4.   Forfatningsdomstolens afgørelser offentliggøres i Monitorul Oficial al României [(det rumænske statstidende)]. De er generelt bindende fra og med datoen for offentliggørelse og har kun virkninger fremadrettet«.

13.

I henhold til denne lovs artikel 123, stk. 1, afbrydes »forældelsen […] ved gennemførelsen af ethvert skridt i sagen, som i henhold til loven skal meddeles den mistænkte eller tiltalte under straffesagen«.

14.

Artikel 5, stk. 1, bestemmer, at »såfremt en eller flere straffelove er trådt i kraft i perioden, fra en lovovertrædelse begås, til endelig dom afsiges, finder den mildeste lov anvendelse«.

15.

I henhold til artikel 5, stk. 2, finder det foregående stykke også anvendelse, når love eller nogle af bestemmelserne heri, som er erklæret forfatningsstridige, indeholder mildere strafferetlige bestemmelser.

16.

Det følger af artikel 6, stk. 1, at »[n]år en lov, der fastsætter en mildere straf, er trådt i kraft, efter afgørelsen om domfældelse er blevet endelig og inden den fuldstændige fuldbyrdelse af fængsels- eller bødestraffen, nedsættes den pålagte straf, såfremt den overskrider den maksimale straf, som den nye lov fastsætter for den pågældende lovovertrædelse, til denne maksimale straf«.

17.

Artikel 154, stk. 1, bestemmer:

»Forældelsesfristerne for strafansvar er som følger:

18.

Artikel 155 bestemte:

»1)   Forældelsesfristen for strafansvar afbrydes ved gennemførelsen af ethvert proceduremæssigt skridt i sagen.

2)   Ved hver afbrydelse begynder forældelsesfristen at løbe på ny.

[…]«

19.

Lovdekret nr. 71 af 30. maj 2022 ( 7 ) ændrede artikel 155 i straffeloven af 2009. Siden da har denne artikels stk. 1 haft følgende ordlyd: »forældelsesfristen for strafansvar afbrydes ved gennemførelsen af et proceduremæssigt skridt i sagen, som i henhold til loven skal forkyndes for den mistænkte eller den tiltalte«.

20.

I henhold til artikel 426, litra b), er det til prøvelse af en endelig straffedom muligt at iværksætte et særligt retsmiddel med påstand om ophævelse, når tiltalte er blevet dømt, selv om der foreligger beviser for, at der er grund til, at straffesagen henlægges.

21.

Ved dom nr. 297/2018 af 26. april 2018, som blev offentliggjort den 25. juni 2018, fastslog Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) i forbindelse med behandlingen af en indsigelse om forfatningsstridighed, at en afbrydelse af forældelsesfristerne for strafansvar ved gennemførelsen af ethvert proceduremæssigt skridt i sagen, som fastsat i artikel 155, stk. 1, i straffeloven af 2009, var forfatningsstridig.

22.

Ifølge Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) var den nævnte bestemmelse i straffeloven af 2009 ikke forudsigelig og i strid med princippet om, at strafbare forhold og straffe skal have lovhjemmel, eftersom formuleringen »ethvert proceduremæssigt skridt«, som fremgik af denne bestemmelse, også omfattede skridt, som ikke forkyndes for den mistænkte eller tiltalte. Denne omstændighed var til hinder for, at den pågældende kunne få kendskab til, at forældelsesfristen var blevet afbrudt, og at en ny forældelsesfrist for vedkommendes strafansvar var begyndt at løbe ( 9 ).

23.

Den rumænske lovgiver greb ikke ind med henblik på at ændre artikel 155, stk. 1, i straffeloven af 2009, således som Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) foreskrev, og der blev skabt en uensartet retspraksis hos de almindelige domstole om afbrydelse af forældelsesfristerne for strafansvar ( 10 ).

24.

Ved dom nr. 358/2022 af 26. maj 2022, som blev offentliggjort den 9. juni 2022, fastslog Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) i forbindelse med behandlingen af en indsigelse om forfatningsstridighed, at artikel 155, stk. 1, i straffeloven af 2009 var forfatningsstridig.

25.

Forfatningsdomstolen udtalte følgende:

26.

Ved dom nr. 67/2022 af 25. oktober 2022, som blev offentliggjort den 28. november 2022, udtalte Înalta Curte de Casație și Justiție (kassationsdomstol) ( 12 ), som fremstillet af den forelæggende ret, følgende i forbindelse med behandlingen af et søgsmål i lovens interesse:

27.

I henhold til artikel 99, litra ș), i lov nr. 303/2004 ( 13 ) udgjorde den manglende overholdelse af Curtea Constituționalăs (forfatningsdomstol) domme eller af domme afsagt af Înalta Curte de Casație și Justiție (kassationsdomstol) i forbindelse med søgsmål i lovens interesse en disciplinærforseelse.

28.

Artikel 271, litra s), i lov nr. 303/2022 ( 14 ) bestemmer: »Som disciplinære forseelser anses […] udøvelse af embedet i ond tro eller udvisning af grov uagtsomhed«.

29.

Artikel 272 i lov nr. 303/2022 har følgende ordlyd:

»1)   En dommer eller anklager handler i ond tro, når de bevidst overtræder materielle eller processuelle retsregler med henblik på at skade en anden eller accepterer, at overtrædelsen forvolder skade på en anden.

2)   En dommer eller anklager, der uagtsomt, groft, utvivlsomt og uforsvarligt overtræder materielle eller processuelle retsregler, handler groft uagtsomt.

[…]«

30.

Ved dom nr. 285/AP af 30. juni 2020 ( 15 ) idømte Curtea de Apel Brașov (appeldomstolen i Brașov, Rumænien) forskellige personer (C.O., C.I., L.N., K.A. og S.P.) en endelig straf for lovovertrædelserne afgiftssvig og oprettelse af en kriminel organisation.

31.

Hvad angår lovovertrædelsen afgiftssvig fastslog den dømmende ret, at de dømte i 2010 helt eller delvist havde undladt i deres regnskaber at registrere de gennemførte handelstransaktioner samt indtægter fra salg til nationale modtagere af dieselolie, som var blevet erhvervet under udsættelsen af betalingen af punktafgift. Der var således blevet forvoldt skade på statens budget med hensyn til såvel moms som punktafgift på dieselolie.

32.

De straffe, som de pågældende blev idømt, omfattede frihedsstraffe samt en pligt til at betale erstatning for det afgiftsmæssige tab på i alt 13964482 rumænske lei (RON) (ca. 3240000 EUR), inklusive moms.

33.

To af de dømte (K.A. og S.P.) afsoner i øjeblikket de straffe, som de blev pålagt ved dommen af 30. juni 2020.

34.

De dømte iværksatte for den forelæggende ret et særligt retsmiddel med påstand om ophævelse [strafferetsplejelovens artikel 426, litra b)] af dommen af 30. juni 2020.

35.

I forbindelse med det særlige retsmiddel nedlagde de påstand om ophævelse af denne dom, eftersom de blev dømt, selv om forældelsesfristen for strafansvar var udløbet. I denne henseende påberåbte de sig Curtea Constituționalăs (forfatningsdomstol) dom nr. 297/2018 og nr. 358/2022.

36.

Appellanterne anførte følgende:

37.

I forbindelse med det særlige retsmiddel anmodede Ministerul Public – Direcția Națională Anticorupție (anklagemyndigheden – det nationale direktorat for korruptionsbekæmpelse, Rumænien, herefter »DNA«) den forelæggende ret om at forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål med henblik på at afgøre, om artikel 325 TEUF, beslutning 2006/928 og chartrets artikel 49 skal fortolkes således, at det i henhold til disse bestemmelser er muligt at undlade at anvende den forfatningsretlige retspraksis, der følger af dom nr. 358/2022. Efter anklagemyndighedens opfattelse kan opfyldelsen af denne dom indebære en systemisk risiko for straffrihed i sager, hvor EU-retten gennemføres.

38.

Appellanterne gjorde derimod gældende, at de EU-retlige forskrifter ikke finder anvendelse i denne sag, og at det dermed er ugrundet at forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål. Appellanterne anførte desuden, at princippet om anvendelse af en mildere straffebestemmelse har forfatningsmæssig rang og har forrang for eventuelle EU-retlige bestemmelser.

39.

Den forelæggende ret har anført, at den, såfremt appellanternes argumenter tages til følge, skal ophæve straffedommen og henlægge straffesagen, hvilket indebærer, at appellanterne ikke fortsat kan afsone deres straf. På denne baggrund har den forelæggende ret nærmere bestemt anført forskellige grunde til, at princippet om anvendelse af den mildeste strafferetlige lov, som er fastsat i den rumænske forfatning, og hvis anvendelse ville være i strid med EU-retten, ikke finder anvendelse.

40.

På denne baggrund har Curtea de Apel Brașov (appeldomstolen i Brașov) forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

41.

Anmodningen om præjudiciel afgørelse indgik til Domstolen den 22. februar 2023 og var ledsaget af en anmodning om en fremskyndet procedure.

42.

Efter at have modtaget den forelæggende rets bekræftelse på, at to af appellanterne i hovedsagen var ved at afsone de straffe, som de blev pålagt ved dommen af 30. juni 2020, og at de ville blive løsladt, såfremt de fik medhold i de særlige retsmidler, der var blevet iværksat til prøvelse af deres domfældelse, har Domstolen besluttet at undergive sagen hasteproceduren.

43.

Den 24. marts 2023 har den forelæggende ret fremsendt Domstolen et supplement til sin anmodning om præjudiciel afgørelse, som er blevet videresendt til procesdeltagerne, således at de har kunnet tage højde for dette i deres indlæg.

44.

Der er indgivet skriftlige indlæg af fire af appellanterne i hovedsagen (C.O., C.I., L.N. og S.P.), den rumænske regering samt af Europa-Kommissionen.

45.

I retsmødet den 10. maj 2023 deltog den rumænske regering og Kommissionen.

46.

Jeg er ikke tvivl om, hvorvidt de tre forelagte præjudicielle spørgsmål kan antages til realitetsbehandling, men det er jeg derimod med hensyn til den forelæggende rets supplement af 24. marts 2023.

47.

I dette supplement har den forelæggende ret i det tilfælde, at dens spørgsmål besvares bekræftende, anmodet Domstolen om at angive et argument, hvorved det undgås, at princippet om forbud mod forskelsbehandling, der er fastsat i den rumænske forfatning, bevirker, at dette svar ikke vil blive anvendt ( 16 ).

48.

Supplementet indeholder reelt en ny og yderligere skjult anmodning om præjudiciel afgørelse, der, således som C.I., C.O. og den rumænske regering har anført, er af hypotetisk karakter ( 17 ), eftersom den ikke er nødvendig for at træffe afgørelse i hovedsagen. Den tvivl, som ligger til grund for denne anmodning, vedrører domme, som allerede er blevet ophævet af rumænske domstole i overensstemmelse med Curtea Constituționalăs (forfatningsdomstol) praksis. I hovedsagen befinder appellanterne sig ikke i en sådan situation.

49.

Den forelæggende ret ønsker med sine to første præjudicielle spørgsmål, som kan besvares samlet, nærmere bestemt oplyst, om artikel 325, stk. 1, TEUF, sammenholdt med BFI-konventionens artikel 2, beslutning 2006/928 og chartrets artikel 49, under de beskrevne faktiske og retlige omstændigheder er til hinder for de nationale bestemmelser og den nationale retspraksis vedrørende afbrydelse af forældelsesfristerne for strafansvar.

50.

Grundlaget for begge spørgsmål er, at der ved anvendelsen af de nationale bestemmelser i overensstemmelse med den forfatningsretlige retspraksis opstår en risiko for straffrihed for handlinger, der udgør alvorlig svig til skade for Unionens finansielle interesser. På denne baggrund indeholder den forelæggende rets argumentation henvisninger til bl.a. Domstolens dom i Åkerberg Fransson-sagen ( 18 ), i sagen Taricco m.fl. ( 19 ), i M.A.S. og M.B.-sagen ( 20 ) og i sagen Euro Box Promotion m.fl. ( 21 ).

51.

Først og fremmest må det fastslås, at BFI-direktivet, hvis artikel 12 fastlægger fælles regler om forældelsesfristerne for strafansvar i forbindelse med strafbare handlinger, der udgør svig rettet mod Den Europæiske Unions finansielle interesser, ikke finder anvendelse i denne sag, af nedenstående grunde:

52.

Direktiv 2006/112/EF ( 22 ), sammenholdt med artikel 4, stk. 3, TEU, pålægger ganske vist medlemsstaterne at bekæmpe momssvig ( 23 ), men indeholder ikke specifikke regler, der finder anvendelse på en situation som den i hovedsagen omhandlede.

53.

Med hensyn til artikel 2 TEU, artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og artikel 4, stk. 3, TEU kan disse bestemmelser tages i betragtning ved undersøgelsen af, om de nationale love og den nationale retspraksis er i overensstemmelse med artikel 325, stk. 1, TEUF, som er den primærretlige bestemmelse, der indfører princippet om beskyttelse af Unionens finansielle interesser.

54.

Det samme gæler for BFI-konventionen, der præciserer princippet i artikel 325 TEUF.

55.

Ud over artikel 325 TEUF kan også beslutning 2006/928 have betydning for svaret ( 24 ). Selv om de i denne sag omhandlede strafbare handlinger vedrører momssvig, har den situation, som Curtea Constituționalăs (forfatningsdomstol) praksis har skabt med hensyn til forældelsesfristerne for strafansvar, også indvirkning på korruptionssager, navnlig på højt niveau, således som Kommissionen har anført i MSK-rapporten fra 2022 ( 25 ).

56.

Efter disse præciseringer vil jeg i det følgende undersøge:

57.

I henhold til artikel 325, stk. 1, TEUF skal medlemsstaterne »[bekæmpe] svig og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader Unionens finansielle interesser, ved hjælp af foranstaltninger, […] som virker afskrækkende og er af en sådan art, at de yder en effektiv beskyttelse i medlemsstaterne […]« ( 26 ).

58.

Det påhviler navnlig medlemsstaterne at træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på at sikre en effektiv og fuldstændig opkrævning af de egne indtægter, som består i de indtægter, der hidrører fra anvendelsen af en ensartet sats på de harmoniserede momsberegningsgrundlag ( 27 ).

59.

Henvisningen i artikel 325 TEUF til »svig og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader Unionens finansielle interesser«, indebærer ifølge Domstolen ( 28 ), at korruptionshandlinger kan være forbundet med svig, og omvendt kan det forhold, at der begås svig, fremmes ved korruptionshandlinger. En skade på de finansielle interesser kan i visse tilfælde følge af, at momssvig og korruptionshandlinger forenes ( 29 ).

60.

»Svig«, som defineret i BFI-konventionens artikel 1 ( 30 ), omfatter provenuet af anvendelsen af en ensartet sats på de harmoniserede momsberegningsgrundlag, der er fastlagt i henhold til EU-retlige regler ( 31 ).

61.

De dømte i denne sag blev som nævnt dømt for lovovertrædelserne afgiftssvig og oprettelse af en kriminel organisation på området for moms og punktafgift på dieselolie. Der hersker således hverken tvivl om, at artikel 325, stk. 1, TEUF finder anvendelse, eller at der er tale om handlinger, der udgør alvorlig svig, som skader Unionens finansielle interesser: Det beløb, som svigen udgør, er større end 50000 EUR (BFI-konventionens artikel 2, stk. 1).

62.

Ved gennemførelsen af artikel 325, stk. 1, kan medlemsstaterne frit vælge, hvilke sanktioner der skal finde anvendelse. Disse kan have form af administrative sanktioner, strafferetlige sanktioner eller en kombination af disse. De skal under alle omstændigheder sikre den fulde opkrævning af momsindtægter og herved beskytte EU’s finansielle interesser. Det kan være nødvendigt med strafferetlige sanktioner for at bekæmpe visse grove tilfælde af momssvig på en effektiv og afskrækkende måde ( 32 ).

63.

Rumænsk ret fastsætter strafferetlige sanktioner for denne form for svig, og der er i forbindelse med denne præjudicielle forelæggelse ingen tvivl om, at de er effektive og afskrækkende. Det er desuden ubestridt, at de forældelsesfrister ( 33 ), der er fastsat i straffeloven af 2009 med henblik på denne kategori af strafbare handlinger, i teorien er passende ( 34 ), dvs. at de ikke er til hinder for sanktionernes effektive og afskrækkende karakter. Disse frister er længere end de minimumsfrister, der er fastsat i BFI-direktivets artikel 12.

64.

Det forelagte spørgsmål vedrører således hverken sanktionerne, således som de er fastlagt i rumænsk ret, eller de forældelsesfrister, som er fastsat i straffeloven af 2009, men derimod den omstændighed, at det er retligt umuligt at afbryde disse frister som følge af to domme afsagt af Curtea Constituțională (forfatningsdomstol).

65.

Ifølge de øverste rumænske domstole henhører forældelse af strafansvar i henhold til rumænsk ret under den materielle ret (og derfor ikke under procesretten). Dette postulat er ikke i strid med EU-retten, hvilket jeg senere vil gøre rede for.

66.

Konsekvensen af disse domme og af den nationale lovgivers passivitet er, at intet skridt, der gennemføres i løbet af en straffesag, kunne afbryde forældelsesfristerne for strafansvar i en bestemt periode ( 35 ). Den omstændighed, at grundene til afbrydelse forsvandt, anses for at være »den mildeste strafferetlige lov« som omhandlet i artikel 15, stk. 2, i den rumænske forfatning og artikel 5 i straffeloven af 2009. Selv om lavere retsinstanser har fastlagt divergerende retspraksis, er dette den fortolkning af den rumænske lovgivning, der skal følges for så vidt angår den omhandlede periode, eftersom den er blevet bindende ved Curtea Constituționalăs (forfatningsdomstol) dom nr. 297/2018 og nr. 358/2022 og ved Înalta Curte de Casație și Justițies (kassationsdomstol) dom nr. 67/2022, som blev afsagt i lovens interesse.

67.

Dermed kan personer, der er dømt såvel for alvorlig svig, som skader Unionens finansielle interesser, som for andre lovovertrædelser ( 36 ), få deres domme ophævet og blive løsladt: Det er tilstrækkeligt, at forældelsesfristerne i henhold til straffeloven af 2009 er udløbet mellem det tidspunkt, hvor lovovertrædelsen blev begået, og den endelige dom, hvorved de blev idømt straf (idet det ikke er muligt at tage grunde til afbrydelse i betragtning).

68.

Den forelæggende ret ( 37 ) har foreslået en fortolkning af den nationale lovgivning, der gør det muligt at udelukke, at der er tale om »en mildere straffebestemmelse« i hovedsagen ( 38 ). Dette er imidlertid et punkt, som det alene tilkommer den forelæggende ret at tage stilling til. Muligheden for at fortolke national ret på en måde, der er i overensstemmelse med EU-retten, selv om denne fortolkning indebærer en afvigelse fra en højere retsinstans’ praksis, er betinget af, at der ikke anlægges fortolkninger contra legem af national ret ( 39 ).

69.

Jeg kan ikke se, hvordan der kan anlægges en fortolkning af de rumænske bestemmelser og den rumænske forfatningsretlige praksis vedrørende afbrydelse af forældelsesfristerne for strafansvar i perioden 2018-2022, som ikke er i strid med Curtea Constituționalăs (forfatningsdomstol) afgørelser. I disse afgørelser fastslås definitivt, hvilken lovgivning der finder anvendelse i Rumænien, og denne domstol har det »sidste ord« med hensyn til den nationale lovgivning ( 40 ).

70.

Idet muligheden for en anden fortolkning er udelukket, må det afklares, om den nationale lovgivning, således som den fremgår af de bestemmelser og den forfatningsretlige praksis, som fortolker disse, tilsidesætter forpligtelsen til at pålægge effektive og afskrækkende straffe for alvorlig svig til skade for Unionens finansielle interesser. Den forelæggende ret har i forelæggelsesafgørelsen anført, at en sådan tilsidesættelse foreligger.

71.

Ifølge de oplysninger, der er tilgængelige i forbindelse med den præjudicielle procedure, kan denne bedømmelse anses for at være begrundet, hvis situationen i Rumænien i den betragtede periode har medført straffrihed for et stort antal lovovertrædelser i forhold til Unionens finansielle interesser på en måde, der er i strid med artikel 325, stk. 1, TEUF.

72.

Domstolen tillægger forpligtelsen til at bekæmpe ulovlige aktiviteter, der skader Unionens finansielle interesser, ved hjælp af foranstaltninger, som virker afskrækkende og effektivt, direkte virkning. Artikel 325, stk. 1, TEUF pålægger medlemsstaterne en resultatforpligtelse, der er præcis, og som ikke er underlagt nogen betingelse ( 41 ).

73.

Det tilkommer hver enkelt medlemsstat at sikre, at de regler, der finder anvendelse på retsforfølgning af lovovertrædelser, der skader Unionens finansielle interesser, ikke er udformet på en sådan måde, at de indebærer en systemisk risiko for straffrihed. Dette skal den imidlertid gøre, samtidig med at den sikrer beskyttelsen af de tiltalte personers grundlæggende rettigheder ( 42 ).

74.

Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at den rumænske lovgiver tilsidesatte denne forpligtelse i næsten fire år ved ikke at ændre artikel 155, stk. 1, i straffeloven af 2009 efter Curtea Constituționalăs (forfatningsdomstol) dom nr. 297/2018. Ændringen blev endelig foretaget ved lovdekret nr. 71/2022, men i perioden fra den nævnte dom til dette lovdekret herskede der straffrihed for et stort antal grove overtrædelser til skade for Unionens finansielle interesser som følge af den tilbagevirkende kraft af lex mitior-princippet.

75.

Beslutning 2006/928 er en retsakt, som Kommissionen har vedtaget på grundlag af tiltrædelsesakten, som udgør en del af den primære EU-ret. Den udgør nærmere bestemt en afgørelse som omhandlet i artikel 288, stk. 4, TEUF.

76.

Kommissionens rapporter til Europa-Parlamentet og Rådet,
der er udarbejdet i henhold til den ved beslutning 2006/928 indførte mekanisme for samarbejde og kontrol (MSK), skal ligeledes anses for retsakter, der er vedtaget af en EU-institution, og hvis retsgrundlag er denne beslutnings artikel 2 ( 43 ).

77.

Domstolen har allerede undersøgt karakteren og retsvirkningerne af beslutning 2006/928 og har fremhævet, at denne beslutning er bindende i alle enkeltheder for Rumænien, så længe den ikke er blevet ophævet.

78.

De benchmarks, der er indeholdt i bilaget til beslutning 2006/928, har til formål at sikre, at retsstatsprincippet overholdes (artikel 2 TEU), og de er bindende for Rumænien: Denne medlemsstat er forpligtet til at træffe passende foranstaltninger med henblik på at opfylde disse mål, idet medlemsstaten i henhold til princippet om loyalt samarbejde (artikel 4, stk. 3, TEU) skal tage behørigt hensyn til de rapporter, som Kommissionen har udarbejdet, og til de henstillinger, der er formuleret i disse rapporter ( 44 ).

79.

Beslutning 2006/928 indførte til dette formål MSK og fastsatte på områderne retsreform og bekæmpelse af korruption i Rumænien de i beslutningens artikel 1 og bilaget til beslutningen omhandlede benchmarks. De nævnte benchmarks er bindende, således at Rumænien er underlagt en specifik forpligtelse til at nå disse mål og til afholde sig fra at gennemføre enhver foranstaltning, der risikerer at bringe virkeliggørelsen af disse mål i fare ( 45 ).

80.

Den forelæggende ret har fremhævet, at de rumænske retter henlægger straffesager, også i forbindelse med det særlige retsmiddel med påstand om ophævelse, idet grundene til afbrydelse af forældelsesfristerne for strafansvar forsvandt mellem 2018 og 2022 som følge af Curtea Constituționalăs (forfatningsdomstol) praksis.

81.

Den forelæggende ret har i denne forbindelse mindet om, at det i MSK-rapporten fra 2022 blev fastslået, at den omtvistede situation kan have en »[betydelig] indvirkning på igangværende procedurer forud for retssager og under retssager« med mulige »alvorlige konsekvenser« på grund af »bortfald af strafansvar i et betydeligt antal sager« ( 46 ). Den forelæggende ret er derfor af den opfattelse, at dette påvirker hele det rumænske retssystem.

82.

Den situation, som er beskrevet af den forelæggende ret og i MSK-rapporten af 2022, vidner om en risiko for straffrihed i Rumænien for handlinger, der udgør alvorlig svig, som skader Unionens finansielle interesser (og for korruption på højt niveau, som i mange tilfælde er forbundet hermed), i perioden fra 2018 til 2022, selv om det ikke præcist angives, hvor mange af disse sager der skader disse finansielle interesser. Denne risiko skyldes de manglende grunde til afbrydelse af forældelsesfristerne for strafansvar (og samtidig den urimeligt lange varighed af de tilsvarende straffesager, der overskrider forældelsesfristerne).

83.

Det tilkommer den forelæggende ret at afklare den faktiske omstændighed, om den rumænske stat som følge af Curtea Constituționalăs (forfatningsdomstol) praksis løber en systemisk risiko for straffrihed for handlinger, der udgør alvorlig svig, som skader Unionens finansielle interesser, og for hermed forbunden korruption. I bekræftende fald overholder Rumænien ikke den specifikke forpligtelse til at opfylde de benchmarks, der er fastsat i beslutning 2006/928 (navnlig benchmarks med hensyn til bekæmpelse af korruption).

84.

Artikel 325, stk. 1, TEUF har direkte virkning, hvilket også er tilfældet for beslutning 2006/928. I henhold til princippet om EU-rettens forrang indebærer disse bestemmelser, at enhver modstridende national bestemmelse uden videre bliver uanvendelig ( 47 ).

85.

»Det påhviler […] de kompetente nationale retsinstanser fuldt ud at gennemføre de forpligtelser, der følger af artikel 325, stk. 1 og 2, TEUF, og undlade at anvende nationale bestemmelser om bl.a. forældelsesfrister, der i forbindelse med sager om alvorlig lovovertrædelser på momsområdet er til hinder for anvendelsen af effektive og afskrækkende sanktioner til bekæmpelse af svig, som skader Unionens finansielle interesser« ( 48 ).

86.

I den i hovedsagen omhandlede procedure finder artikel 325, stk. 1, TEUF og beslutning 2006/928 anvendelse, dvs. at »EU-retten [gennemføres]« som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1.

87.

På denne baggrund må den forelæggende ret sikre sig, at de i chartret fastsatte grundlæggende rettigheder (for de dømte personer i dette tilfælde) er overholdt. Hvis den forelæggende ret på baggrund af det ovenstående beslutter at undlade at anvende den nationale retspraksis vedrørende de manglende grunde til afbrydelse af forældelsen af strafansvaret i perioden 2018-2022, kan den ikke gøre dette uden for chartrets bestemmelser, som ikke har en lavere værdi end artikel 325, stk. 1, TEUF ( 49 ).

88.

Forpligtelsen til at sikre en effektiv opkrævning af Unionens egne indtægter fritager dog ikke de nationale retsinstanser fra at overholde de grundlæggende rettigheder, der er sikret i chartret, og de generelle EU-retlige principper, når der er tale om straffesager, der er indledt for lovovertrædelser på momsområdet, i hvilken forbindelse EU-retten gennemføres ( 50 ).

89.

I denne forbindelse er den grundlæggende rettighed, der kan begrunde, at den rumænske forfatningsretlige praksis opretholdes og anvendes, den, der er fastsat i chartrets artikel 49, stk. 1, sidste punktum: nærmere bestemt princippet om tilbagevirkende kraft af en mildere straffebestemmelse eller lex mitior-princippet.

90.

Forpligtelsen til at beskytte Unionens egne indtægter på momsområdet kan, gentager jeg, ikke fritage de nationale retsinstanser fra at anvende lex mitior-princippet, som er et princip, der er knyttet til det strafferetlige legalitetsprincip, som er uløseligt forbundet med retsstatsprincippet. Sidstnævnte er en af de vigtigste værdier, som Unionen hviler på (artikel 2 TEU).

91.

I henhold til chartrets artikel 49, stk. 1, »[…] kan [der] ikke pålægges en strengere straf end den, der var anvendelig på det tidspunkt, da lovovertrædelsen blev begået. Hvis der, efter at en lovovertrædelse er begået, i loven fastsættes en mildere straf, skal denne anvendes«.

92.

Princippet om tilbagevirkende kraft af en mildere straffebestemmelse, som er fastlagt således i chartret, udgør en del af den primære EU-ret ( 51 ) og indgår i internationale traktater, der er indgået af EU’s medlemsstater ( 52 ).

93.

Domstolen har fastslået, at »[a]nvendelsen af den mildeste straffebestemmelse […] nødvendigvis [indebærer] successiv anvendelse af lovene over tid og er baseret på den betragtning, at lovgiver har ændret holdning enten til den strafferetlige kvalificering af forholdene eller til, hvilken straf der skal pålægges for en overtrædelse« ( 53 ).

94.

Lex mitior-princippet udgør en undtagelse til forbuddet mod at anvende strafferetlige bestemmelser med tilbagevirkende kraft. For så vidt som den tilbagevirkende kraft in bonam partem tilgodeser den tiltalte, kan det ikke gøres gældende, at gennemførelsen af den efterfølgende strafferetlige lov ser bort fra det strafferetlige legalitetsprincip (nullum crimen, nulla poena sine lege). Den tidligere lov, der var gældende på tidspunktet for de forhold, der udgjorde overtrædelsen, viger ganske enkelt med tilbagevirkende kraft og forbedrer således den tiltaltes (eller den dømtes) strafferetlige situation.

95.

Selv om grundlaget for lex mitior-princippet er omtvistet, beror dette princip på, at en person hverken bør dømmes eller forblive frihedsberøvet for en adfærd, som lovgiver på tidspunktet for straffesagen ikke (længere) finder bør straffes efter den tidligere lov. Lovgivers ændrede opfattelse kommer således den pågældende til gode ( 54 ).

96.

Det fremgår af forklaringerne til chartret (artikel 52, stk. 3), at den ret, der er sikret ved chartrets artikel 49, har samme betydning og omfang som den ret, der er sikret ved den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (herefter »EMRK«).

97.

Eftersom EMRK ikke udtrykkeligt omfattede dette princip, udledte Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«) det af EMRK’s artikel 7 ( 55 ) i kølvandet på Domstolens praksis.

98.

Menneskerettighedsdomstolen har fastslået følgende:

99.

Indtil videre har hverken Menneskerettighedsdomstolen eller Domstolen imidlertid præcist afgrænset den nøjagtige rækkevidde af lex mitior-princippet i tilfælde som det i hovedsagen omhandlede. Denne anmodning om præjudiciel afgørelse giver Domstolen lejlighed til at udvikle sin praksis og afklare, om nedenstående følger af chartrets artikel 49, stk. 1, sidste punktum:

100.

Medlemsstaternes forfatningsmæssige traditioner med hensyn til lex mitior-princippet er »sjældne«. Der findes lande, der næsten ser bort fra denne grundlæggende strafferetlige garanti, og andre, der giver den en omfattende dækning, herunder forfatningsmæssig karakter (bl.a. Portugal, Rumænien, Italien og Spanien). Domstolen bør efter min opfattelse fastlægge en selvstændig og specifik norm for beskyttelse af chartrets artikel 49, stk. 1, sidste punktum, der giver adressaterne for denne bestemmelse et højt beskyttelsesniveau og ikke blot en minimumsbeskyttelse.

101.

I henhold til chartrets artikel 49, stk. 1, sidste punktum, finder den lov, hvori der fastsættes »en mildere straf«, anvendelse. Domstolen har som nævnt fastslået, at anvendelsen af den mildeste straffebestemmelse er baseret på den betragtning, at lovgiver har ændret holdning »enten til den strafferetlige kvalificering af forholdene eller til, hvilken straf der skal pålægges for en overtrædelse« ( 59 ).

102.

Ingen af henvisningerne er afgørende, men antyder, at lex mitior-princippet i chartret alene gælder for materielle strafferetlige bestemmelser og ikke for processuelle strafferetlige bestemmelser.

103.

Hvis dette er tilfældet, må det i hver enkelt sag afklares, hvornår forældelsesfristen og afbrydelserne af denne har materiel eller blot processuel karakter med henblik på chartrets artikel 49. Det er en vigtig afklaring, fordi processuelle strafferetlige bestemmelser normalt følger reglen tempus regit actum.

104.

I de øverste rumænske domstoles praksis hersker en opfattelse af, at de bestemmelser, der i dette land omhandler forældelsesfristerne for strafansvar, har materiel karakter. Intet i EU-retten er til hinder for denne nationale retspraksis, således som Domstolen fastslog i M.A.S. og M.B.-dommen.

105.

Beskyttelsen af Unionens finansielle interesser ved at pålægge strafferetlige sanktioner er en delt kompetence mellem Unionen og medlemsstaterne som omhandlet i artikel 4, stk. 2, TEUF.

106.

På tidspunktet for de omtvistede faktiske omstændigheder var der endnu ikke var sket harmonisering fra EU-lovgivers side af de forældelsesregler, der finder anvendelse på strafbare handlinger på momsområdet ( 60 ). Medlemsstaterne var berettiget til i deres retsorden at fastsætte, at ordningen med hensyn til forældelse af strafansvar og afbrydelser heraf henhørte under den materielle strafferet ( 61 ).

107.

Idet der ikke foreligger en harmonisering af reglerne for forældelse af strafansvar for kriminalitet, der skader Unionens finansielle interesser, er det således op til hver enkelt medlemsstats lovgivning at afgøre, om forældelsesreglerne har processuel eller materiel karakter ( 62 ).

108.

Domstolen valgte ganske vist i Taricco-dommen at tillægge reglerne for forældelse af strafansvar processuel karakter, således som Menneskerettighedsdomstolen havde konstateret ( 63 ). I andre sager har Domstolen imidlertid anlagt en anden opfattelse med hensyn til forældelsesfrister ( 64 ).

109.

Menneskerettighedsdomstolen har i sin praksis været tilbøjelig til at tillægge disse bestemmelser processuel karakter, for så vidt som de ikke definerer overtrædelserne og den straf, de medfører, men derimod blot fastlægger en forudgående betingelse for, at sagen kan efterforskes ( 65 ). Menneskerettighedsdomstolen har imidlertid anført, at det er i strid med EMRK’s artikel 7 at dømme en tiltalt for en forældet lovovertrædelse ( 66 ).

110.

I M.A.S. og M.B.-dommen ( 67 ). nuancerede Domstolen (efter min opfattelse med rette) Taricco-dommen:

111.

Så længe der ikke er foretaget en harmonisering i EU-retten ( 70 ), er jeg, henset til M.A.S. og M.B.-dommen, af den opfattelse, at hver enkelt medlemsstat fortsat kan tillægge regler om forældelse af strafansvar (hvilket naturligvis omfatter regler om afbrydelse af forældelsesfristerne) materiel karakter. Disse regler er samtidig underlagt lex mitior-princippet i chartrets artikel 49, stk. 1, sidste punktum.

112.

Ud over at fastslå, at forældelse af strafansvar henhører under den materielle ret, fastslog Curtea Constituțională (forfatningsdomstol), at artikel 155 i straffeloven af 2009 om afbrydelse af forældelsesfristerne var forfatningsstridig. Som følge af denne retspraksis løb disse frister uden mulighed for afbrydelser i perioden fra den 25. juni 2018 til den 30. maj 2022.

113.

Det kan gøres gældende, at en forfatningsdomstols afgørelser ikke udgør en »mildere straffebestemmelse«, eftersom der ikke er tale om egentlige lovgivningsmæssige foranstaltninger truffet af medlemsstaten. Efter min opfattelse bør denne indsigelse ikke desto mindre forkastes.

114.

Da Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) fastslog, at artikel 155 i straffeloven af 2009 var forfatningsstridig, fungerede den som en »negativ lovgiver« ( 71 ). I stater, hvor der foretages en koncentreret efterprøvelse af forfatningsmæssighed, har konstateringer af, at love er forfatningsstridige, en værdi og en bindende virkning svarende til selve de love, som erklæres helt eller delvist uanvendelige (eller, i givet fald, ugyldige), idet de er uforenelige med den nationale forfatning. I disse har erklæringer af, at love er forfatningsstridige, virkning erga omnes og indebærer, at disse love helt eller delvist forsvinder fra retsordenen (Spanien, Polen, Portugal, Litauen, Rumænien, Tyskland og Italien).

115.

Med henblik på at anvende lex mitior-princippet med tilbagevirkende kraft er der således efter min opfattelse ingen forskel på en hel eller delvis ophævelse af en straffelov ved en efterfølgende lov (lovgivers afgørelser) og en ligeledes hel eller delvis fjernelse af denne lov fra retsordenen ved en erklæring om forfatningsstridighed (forfatningsdomstolens afgørelser) ( 72 ).

116.

Derfor svarer en erklæring om forfatningsstridighed som den, Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) har afgivet i dom nr. 297/2018 og nr. 358/2022, materielt set til en lovændring med henblik på anvendelsen af lex mitior-princippet. Dette gælder for alle offentlige myndigheder, også for domstolene ( 73 ), selv om sidstnævnte fortsat har kompetence til at vurdere, om nationale retsforskrifter, som denne medlemsstats forfatningsdomstol har fundet forenelige med en national forfatningsbestemmelse, er forenelige med EU-retten ( 74 ).

117.

I forbindelse med denne sag har Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) ved dom nr. 297/2018 og nr. 358/2022 afgjort et rumænsk forfatningsretligt spørgsmål uden at tage stilling til foreneligheden med EU-retten eller »udfordre« dennes forrang.

118.

Når Domstolen nævner »successiv anvendelse af lovene over tid«, anvender den begrebet »lovene« i bred forstand. Ifølge denne forståelse omfatter dette begreb naturligvis love vedtaget af medlemsstaternes lovgivningsorganer, men også ændringer af selv samme love som følge af en forfatningsdomstols erklæringer om forfatningsstridighed. Dette er efter min opfattelse i højere grad foreneligt med forpligtelsen til ikke at fortolke de ved chartret beskyttede rettigheder på en måde, der indskrænker deres indhold.

119.

Menneskerettighedsdomstolens dom i sagen Ruban mod Ukraine er ikke i modstrid med den fortolkning, som jeg foreslår. I den pågældende sag blev der rejst spørgsmål om, hvorvidt den ukrainske stat havde tilsidesat lex mitior-princippet som følge af en dom afsagt af landets forfatningsdomstol. Menneskerettighedsdomstolen afviste, at EMRK’s artikel 7 var blevet tilsidesat, men behandlede erklæringen om forfatningsstridighed, som om der var tale om en lovændring, uden at gøre gældende, at denne forfatningsretlige praksis ikke udgjorde en successiv anvendelse af »love« ( 75 ).

120.

I dommen i sagen Scoppola mod Italien syntes Menneskerettighedsdomstolen at begrænse anvendelsen af lex mitior-princippet til strafferetlige procedurer, der endnu ikke er afgjort ved endelig dom ( 76 ). I visse efterfølgende sager har Menneskerettighedsdomstolen imidlertid udvidet dette princip til også at omfatte endelige domme, såfremt dette er tilladt i henhold til national ret ( 77 ).

121.

Ved første øjekast kunne det se ud, som om Domstolen også begrænsende lex mitior-princippet til domme, som ikke er endelige ( 78 ). Efter min opfattelse ville dette imidlertid være en forhastet konklusion, eftersom den undersøgte nationale lovgivning i Delvigne-sagen gav de dømte mulighed for i henhold til den nye lov på ny at vurdere den situation, der fulgte af en forudgående endelig straffedom.

122.

Efter min opfattelse bør lex mitior-princippet også finde anvendelse på endelige straffedomme, der er ved at blive fuldbyrdet. Jeg medgiver, at dette ikke er tilfældet i alle EU’s medlemsstater, selv om nogle af disse har valgt denne løsning ( 79 ). Selv i de medlemsstater, hvor lex mitior-princippet som hovedregel ikke finder anvendelse på retskraftige straffedomme, findes der adskillige undtagelser fra denne regel. Ofte omfatter den tilbagevirkende kraft in melius således denne form for domme, når den nye straffelovgivning bestemmer dette, eller når en adfærd afkriminaliseres ( 80 ), eller når en forfatningsdomstol fastslår, at en straffelov er forfatningsstridig ( 81 ).

123.

Princippet i chartrets artikel 49, stk. 1, sidste punktum, har under alle omstændigheder en selvstændig betydning, der ikke afhænger af de mange forskellige løsninger, som medlemsstaterne er nået frem til, og det beskyttelsesniveau, som dette princip bør medføre, skal være højt og skal som nævnt ikke udgøre et minimumsniveau.

124.

Det er ikke logisk, at lovgivers ændrede værdier (eller ændrede kriterier for straf) alene finder anvendelse på sigtede eller tiltalte og ikke på personer, der på grundlag af lignende forhold er ved at afsone endelige domme. Denne manglende logik fremgår tydeligere i forbindelse med afkriminalisering, ved en efterfølgende lov, af adfærd, der tidligere blev straffet (abolitio criminis). En god juridisk samvittighed kan ikke bære, at alene tidsmæssige årsager i dette tilfælde er afgørende for, at personer, der har fået en endelig dom for denne adfærd, fortsat skal være fængslede, mens gerningsmændene til den samme adfærd, som endnu afventer dom, fritages for strafansvar.

125.

Det samme krav om rimelighed og sammenhæng, som lex mitior-princippet indebærer for sigtede eller tiltalte, kan overføres på personer, der allerede er blevet dømt. Det er, gentager jeg, ikke rimeligt, at det er afgørende for, om to personer, der har begået lignende lovovertrædelser på den samme dag, er omfattet af dette princip, at den strafferetlige procedure for den enes vedkommende blev afsluttet hurtigere med en endelig dom, mens den samme procedure for den andens vedkommende varede længere tid og endnu ikke har givet anledning til en endelig dom.

126.

Logikken i princippet om tilbagevirkende kraft af en mildere straffebestemmelse bør også finde anvendelse på endelige straffedomme for at undgå uoverensstemmelser som beskrevet ovenfor. Det forholder sig imidlertid således, at denne løsning indebærer en procedure med genoptagelse af domme, der er retskraftige, men dette forekommer mig ikke at være en uoverstigelig forhindring. Det er den ikke i forbindelse med afkriminalisering af adfærd, der tidligere blev anset for lovovertrædelser, og jeg kan ikke se, hvorfor det samme ikke skulle gælde for andre tilfælde af successiv anvendelse af lovene over tid ( 82 ).

127.

Genoptagelse af endelige domme som følge af lex mitior-princippet kræver, at den nationale lovgivning indeholder et retsmiddel med henblik på gennemførelse af denne ændring på den dømtes anmodning. I Rumænien er dette retsmiddel ifølge forelæggelsesafgørelsen det særlige retsmiddel med påstand om ophævelse i artikel 426, stk. 1, litra b), i den rumænske strafferetsplejelov med de begrænsninger, der er anført i Înalta Curte de Casație și Justițies (kassationsdomstol) dom nr. 67/2022.

128.

Sammenfattende foreslår jeg en fortolkning af princippet om tilbagevirkende kraft af en mildere straffebestemmelse, som er fastsat i chartrets artikel 49, stk. 1, sidste punktum, hvorefter

129.

I hovedsagen begrunder princippet om tilbagevirkende kraft af en mildere straffebestemmelse, der er fastsat i chartrets artikel 49, stk. 1, sidste punktum, fritagelsen fra strafansvar for dømte, som på daværende tidspunkt var omfattet af en ordning for afbrydelse af forældelsen af strafansvar, som efterfølgende blev erklæret forfatningsstridig, forudsat at der er tale om områder, der er omfattet af EU-retten. Denne fritagelse omfatter således handlinger, der udgør alvorlig svig, som skader Unionens finansielle interesser, og som er i strid med artikel 325 TEUF og beslutning 2006/928.

130.

Dermed kræver EU-retten i en situation som den beskrevne ikke, at den omtvistede praksis fra Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) undlades anvendt, selv om virkningerne af dette indebærer straffrihed for gerningsmændene til nogle af disse lovovertrædelser.

131.

Såfremt Domstolen i modsætning til det, jeg har foreslået, måtte være af den opfattelse, at princippet om tilbagevirkende kraft af en mildere straffebestemmelse i henhold til chartrets artikel 49, stk. 1, sidste punktum, ikke finder anvendelse i denne sag, må det undersøges, om der i rumænsk ret findes en højere norm for beskyttelse end lex mitior-princippet.

132.

En retsinstans i en medlemsstat kan, således som det er tilfældet her, befinde sig i en situation, hvor den skal kontrollere foreneligheden af grundlæggende rettigheder med en national bestemmelse eller foranstaltning, der gennemfører EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1.

133.

I en situation, hvor medlemsstaternes virke ikke fuldt ud er reguleret af EU-retten, bekræfter chartrets artikel 53, at det er muligt for de nationale myndigheder og retter at anvende nationale normer for beskyttelse af de grundlæggende rettigheder.

134.

I rumænsk ret er den nationale norm for beskyttelse af princippet om tilbagevirkende kraft af en mildere straffebestemmelse fastlagt i forfatningens artikel 15, stk. 2, og i artikel 5, stk. 1, i straffeloven af 2009, hvis rækkevidde er blevet præciseret af Curtea Constituțională (forfatningsdomstol).

135.

Det følger som nævnt af Curtea Constituționalăs (forfatningsdomstol) og Înalta Curte de Casație și Justițies (kassationsdomstol) praksis, at reglerne om forældelse af strafansvar og reglerne om afbrydelse af forældelsesfristerne har materiel karakter, og dermed finder lex mitior-princippet anvendelse på disse ( 83 ).

136.

Det blev fremhævet i Curtea Constituționalăs (forfatningsdomstol) dom nr. 297/2018 og nr. 358/2022, at der i medfør af det nævnte princip fra den 25. juni 2018 til den 30. maj 2022 ikke fandtes nogen grunde til afbrydelse af forældelsesfristerne for strafansvar.

137.

For at denne nationale norm for beskyttelse af princippet om tilbagevirkende kraft af en mildere straffebestemmelse, som er fastsat i rumænsk ret, kan finde anvendelse, har Domstolen bestemt, at to betingelser skal være opfyldt ( 84 ):

138.

For så vidt angår den første betingelse har Unionen ikke indført en særlig ordning på dette område. Anvendelsen af den rumænske norm berører således ikke beskyttelsesniveauet i chartrets artikel 49, stk. 1, sidste punktum.

139.

Det er mere vanskeligt at fastslå, om normen til beskyttelse af lex mitior-princippet i rumænsk ret gør indgreb i EU-rettens forrang, enhed og effektive virkning, da det ikke er let at forene retspraksis efter M.A.S. og M.B.-dommen på den ene side og retspraksis efter dommen i sagen Euro Box Promotion på den anden.

140.

I M.A.S. og M.B.-dommen

141.

Domstolen tillod således en begrænsning af anvendelsen af princippet om EU-rettens forrang: Nationale retter kan anvende nationale bestemmelser, der er i strid med EU-retten, med henblik på at beskytte en grundlæggende rettighed (det strafferetlige legalitetsprincip), der sikres med en højere norm i henhold til national ret end den norm, der er fastsat i EU-retten ( 89 ).

142.

M.A.S. og M.B.-dommen indebærer således ikke, at en national ret er forpligtet til at give absolut prioritet til beskyttelsen af Unionens finansielle interesser i et sådant omfang, at denne beskyttelse har forrang for en grundlæggende rettighed såsom princippet om, at strafbare forhold og straffe skal have lovhjemmel.

143.

I dommen i sagen Euro Box Promotion undersøgte Domstolen den rumænske lovgivning og forfatningsretlige praksis ( 90 ), som ligesom den tilsvarende italienske lovgivning i M.A.S. og M.B.-sagen kunne indebære en systemisk risiko for straffrihed for handlinger, der udgør alvorlig svig, som skader Unionens finansielle interesser, i strid med forpligtelsen i henhold til artikel 325, stk. 1, TEUF. Efter denne undersøgelse fastslog Domstolen, at

144.

Efter min opfattelse ligger den foreliggende sag nærmere den sag, der gav anledning til M.A.S. og M.B.-dommen, end den, der gav anledning til dommen i sagen Euro Box Promotion. I sidstnævnte dom konstaterede Domstolen ikke en overtrædelse af chartrets artikel 47, stk. 2, første punktum, i forbindelse med praksis vedrørende sammensætningen af dommerkollegierne ved kassationsdomstolen, der var specialiserede i korruption, som forfatningsdomstolen havde erklæret forfatningsstridig. I rumænsk ret forelå der heller ikke tydeligt en national norm for beskyttelse af retten til en uafhængig domstol, der forudgående er oprettet ved lov. Det har en af parterne gjort gældende i retsmødet i sit svar på et spørgsmål fra Domstolen, men den rumænske regering og Kommissionen har afvist, at en sådan norm forelå ( 95 ).

145.

Under alle omstændigheder er påberåbelsen af en systemisk risiko for straffrihed for grov kriminalitet, som skader Unionens finansielle interesser, efter min opfattelse ikke en grund, der begrunder en begrænsning af en grundlæggende rettighed som f.eks. princippet om anvendelse med tilbagevirkende kraft af en mildere straffebestemmelse, når der findes en højere norm for beskyttelse af denne rettighed i en medlemsstats forfatningssystem end den, der er fastsat i chartrets artikel 49, stk. 1, sidste punktum.

146.

Såfremt Domstolen ikke tiltræder den fortolkning, som jeg har foreslået af chartrets artikel 49, stk. 1, sidste punktum, anføres sammenfattende, at Curtea Constituționalăs (forfatningsdomstol) praksis vedrørende de manglende grunde til afbrydelse af forældelsesfrister for strafansvar mellem 2018 og 2022 har fastsat en højere national norm for beskyttelse af princippet om tilbagevirkende kraft af lex mitior end den norm, der er fastsat i den nævnte artikel i chartret.

147.

Det forholder sig således, at anvendelsen af denne nationale norm kan medføre en risiko for straffrihed for personer, der er blevet dømt for at have begået alvorlig svig, som skader Unionens finansielle interesser, således som jeg allerede har vurderet, og som den forelæggende ret har fremhævet.

148.

Retspraksis efter M.A.S. og M.B.-dommen indebar imidlertid den samme risiko for straffrihed, og jeg kan ikke se nogen grund til at omgå denne praksis i denne sag. I den foreliggende sag foreligger der tydeligvis en højere national norm for beskyttelse af lex mitior-princippet, således som det var tilfældet i M.A.S. og M.B.-sagen og i modsætning til sagen Euro Box Promotion.

149.

Unionens finansielle interesser er uden tvivl berettigede til beskyttelse, men denne beskyttelse kan ikke have forrang for beskyttelsen af en grundlæggende rettighed såsom den, der er repræsenteret ved princippet om tilbagevirkende kraft af en mildere straffebestemmelse.

150.

De grundlæggende rettigheder i et retsfællesskab som Unionen er ikke mindre vigtige end dette retsfællesskabs finansielle interesser. Unionens finansielle interesser kan med andre ord ikke beskyttes, hvis dette medfører en tilsidesættelse af de grundlæggende rettigheder.

151.

Hvis gennemførelsen af artikel 325 TEUF og gennemførelsesbestemmelserne hertil er mangelfuld, og der i en eller flere medlemsstater opstår en systemisk risiko for straffrihed, råder Unionen over andre retlige mekanismer, hvormed den kan gribe ind, som f.eks. traktatbrudssøgsmål. Efter min opfattelse er det ikke foreneligt med retsstatsprincippet i artikel 2 TEU at indskrænke beskyttelsen af lex mitior-princippet for at sikre en bedre beskyttelse af Unionens finansielle interesser.

152.

Dermed har princippet om EU-rettens forrang ikke virkning i dette tilfælde, og den forelæggende ret skal ikke undlade at anvende Curtea Constituționalăs (forfatningsdomstol) praksis for at sikre, at artikel 325, stk. 1, TEUF og beslutning 2006/928 overholdes. Den forelæggende ret skal derimod følge denne retspraksis og opretholde den højere norm for beskyttelse af lex mitior-princippet i henhold til rumænsk ret, som på grund af sin karakter tilgodeser gerningsmændene til strafbare handlinger.

153.

Dette er også den løsning, der er mest forenelig med det strafferetlige legalitetsprincip og de krav om strafferettens forudsigelighed og klarhed, der følger af dette princip ( 96 ). Curtea Constituționalăs (forfatningsdomstol) domme, suppleret af dommen fra Înalta Curte de Casație și Justiție (kassationsdomstol), præciserede ordningen for afbrydelse af forældelsen af strafansvar i artikel 155, stk. 1, i straffeloven af 2009 efter en periode, hvor der herskede tvivl blandt de almindelige domstole. En undladelse af at anvende denne praksis ville på ny skabe usikkerhed om afbrydelse af forældelsen af strafansvar mellem 2018 og 2022.

154.

Den forelæggende ret har forelagt det tredje spørgsmål i det tilfælde, at Domstolen besvarer de to første spørgsmål bekræftende (og alene såfremt reglerne ikke kan fortolkes i overensstemmelse med EU-retten).

155.

Eftersom jeg har foreslået, at de to første spørgsmål besvares benægtende, er det ikke nødvendigt at behandle det tredje spørgsmål. Det vil jeg imidlertid gøre, i det tilfælde, at Domstolen indtager en anden holdning.

156.

Domstolen har allerede taget stilling til aspekter ved det rumænske retssystem ( 97 ), på hvilken baggrund det sidste præjudicielle spørgsmål kan besvares. Med dette spørgsmål har den forelæggende ret fremhævet muligheden for, at dommere pålægges disciplinære sanktioner, når de afviger fra forfatningsdomstolens praksis, som efter deres opfattelse ikke er i overensstemmelse med EU-retten.

157.

Som den forelæggende ret ( 98 ) og den rumænske regering har anført, blev artikel 99, litra ș), i lov nr. 303/2004, hvorefter manglende overholdelse af Curtea Constituționalăs (forfatningsdomstol) domme eller af domme afsagt af Înalta Curte de Casație și Justiție (kassationsdomstol) i forbindelse med søgsmål i lovens interesse udgjorde en disciplinærforseelse. ophævet efter RS-dommen.

158.

Det fremgår imidlertid af Curtea Constituționalăs (forfatningsdomstol) dom nr. 520/2022 af 9. november 2022, at dommeres manglende overholdelse af domme afsagt af Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) eller af Înalta Curte de Casație și Justiție (kassationsdomstol) kan give anledning til en disciplinær sanktion, såfremt den pågældende dommer har varetaget sit embede i ond tro eller udvist grov uagtsomhed. Den forelæggende ret ønsker oplyst, om denne nye disciplinærordning er forenelig med EU-retten.

159.

Dommen i sagen Euro Box Promotion og RS-dommen indeholder tilstrækkelige elementer til, at dette spørgsmål kan besvares. Jeg vil derfor blot gengive nogle af betragtningerne fra disse domme:

160.

Det tredje præjudicielle spørgsmål skal således besvares på tilsvarende måde.

161.

På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af Curtea de Apel Brașov (appeldomstolen i Brașov, Rumænien) forelagte spørgsmål således: