–

BP France SAS ved avocats M. Dantin og A. Kourtih, bistået af F. Bouheret, A. Comtesse York von Wartenberg og de J. Lopez, som eksperter,

–

den franske regering ved J.-L. Carré, V. Depenne B. Fodda og M. Guiresse, som befuldmægtigede,

–

den nederlandske regering ved M.K. Bulterman og A. Hanje, som befuldmægtigede,

–

den østrigske regering ved A. Posch, J. Schmoll, F. Koppensteiner og F. Werni, som befuldmægtigede,

–

Europa-Kommissionen ved B. De Meester og F. Thiran, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 17 og 18 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/28/EF af 23. april 2009 om fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder og om ændring og senere ophævelse af direktiv 2001/77/EF og 2003/30/EF (EUT 2009, L 140, s. 16), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/1513 af 9. september 2015 (EUT 2015, L 239, s. 1) (herefter »direktiv 2009/28«), af artikel 25, 29 og 30 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2018/2001 af 11. december 2018 om fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder (EUT 2018, L 328, s. 82) samt af artikel 34 TEUF.

2

Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem BP France SAS og ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique (økonomi- og finansminister og minister for industriel og digital suverænitet , Frankrig) vedrørende lovligheden af cirkulære af 18. august 2020 fra den delegerede minister med ansvar for offentlige regnskaber om en tilskyndelsesafgift vedrørende indarbejdning af biobrændstoffer (herefter »det omtvistede cirkulære«), der pålægger anvendelse af en fysisk kulstof-14-laboratorietest med henblik på at fastsætte det faktiske indhold af hydrogenbehandlede vegetabilske olier (herefter »HVO«) af benzin- eller dieseltypen i et brændstof, der fremstilles i henhold til sambehandlingsteknikken.

3

Direktiv 2009/28 blev ophævet og erstattet af direktiv 2018/2001 med virkning fra den 1. juli 2021. Artikel 2, stk. 2, litra i), i direktiv 2009/28 indeholdt følgende definition:

»[…]

4

Samme direktivs artikel 3 med overskriften »Bindende nationale overordnede mål og foranstaltninger for anvendelse af energi fra vedvarende energikilder« bestemte i stk. 4 følgende:

»Hver medlemsstat sikrer, at andelen af energi fra vedvarende energikilder inden for alle former for transport i 2020 mindst svarer til 10% af det endelige energiforbrug på transportområdet i medlemsstaten.

[...]«

5

Det pågældende direktivs artikel 17 med overskriften »Bæredygtighedskriterier for biobrændstoffer og flydende biobrændsler« bestemte i stk. 1:

»Uanset om råmaterialerne er dyrket på eller uden for [Det Europæiske] Fællesskab[s] område, må energi fra biobrændstoffer og flydende biobrændsler kun tages i betragtning med henblik på de i litra a), b) og c) omhandlede formål, hvis de opfylder bæredygtighedskriterierne i stk. 2-5:

[...]«

6

Denne artikel 17, stk. 2-5, fastlægger bæredygtighedskriterier for fremstilling af biobrændstoffer og flydende biobrændsler.

7

Den pågældende artikel 17, stk. 8, fastsatte:

»8.   Med henblik på de i stk. 1, litra a), b) og c), omhandlede formål må medlemsstaterne ikke ud fra andre bæredygtighedsbegrundelser afvise at tage biobrændstoffer og flydende biobrændsler, der er fremstillet i overensstemmelse med denne artikel, i betragtning.«

8

Artikel 18 i direktiv 2009/28 med overskriften »Kontrol af overholdelsen af bæredygtighedskriterierne for biobrændstoffer og flydende biobrændsler« bestemte:

»1.   Når biobrændstoffer og flydende biobrændsler skal tages i betragtning med henblik på de i artikel 17, stk. 1, litra a), b) og c), omhandlede formål, kræver medlemsstaterne af de økonomiske aktører, at de dokumenterer, at de bæredygtighedskriterier, der er fastsat i artikel 17, stk. 2-5, er opfyldt. Til dette formål kræver de, at de økonomiske aktører anvender et massebalancesystem, der:

[...]

3.   Medlemsstaterne træffer foranstaltninger for at sikre, at de økonomiske aktører forelægger pålidelige oplysninger og på opfordring stiller de data, der er anvendt til at udarbejde oplysningerne, til rådighed for medlemsstaten. Medlemsstaterne kræver af de økonomiske aktører, at de sørger for en tilstrækkelig standard for en uafhængig kontrol af de oplysninger, de forelægger, og at de dokumenterer, at dette er blevet gjort. Det skal kontrolleres, at de systemer, der anvendes af de økonomiske aktører, er nøjagtige, pålidelige og sikret mod svindel. Der skal foretages en evaluering af frekvensen og metodologien i prøveudtagningen og dataenes pålidelighed.

De oplysninger, der er nævnt i første afsnit, skal navnlig omfatte oplysninger om opfyldelse af de bæredygtighedskriterier, der er nævnt i artikel 17, stk. 2-5, passende og relevante oplysninger om de foranstaltninger, der er truffet med henblik på beskyttelse af jord, vand og luft, genopretning af nedbrudte arealer og undgåelse af overdrevent vandforbrug i områder, hvor der er vandknaphed, samt passende og relevante oplysninger om de foranstaltninger, der er truffet for at tage hensyn til de forhold, der er nævnt i artikel 17, stk. 7, andet afsnit.

[...]

4.   Fællesskabet bestræber sig på at indgå bilaterale eller multilaterale aftaler med tredjelande, der indeholder bestemmelser om bæredygtighedskriterier, der svarer til kriterierne i dette direktiv. Når Fællesskabet har indgået aftaler, der indeholder bestemmelser vedrørende emner omfattet af bæredygtighedskriterierne i artikel 17, stk. 2-5, kan [Europa-]Kommissionen beslutte, at disse aftaler godtgør, at biobrændstoffer og flydende biobrændsler, der er fremstillet af råmaterialer dyrket i disse lande, overholder de omhandlede bæredygtighedskriterier. [...]

Kommissionen kan træffe afgørelse om, at frivillige nationale eller internationale ordninger, der fastsætter standarder for fremstilling af biomasseprodukter, indeholder nøjagtige data med henblik på de i artikel 17, stk. 2, omhandlede formål og/eller godtgør, at partier af biobrændstoffer eller flydende biobrændsler overholder bære-dygtighedskriterierne i artikel 17, stk. 3, 4 og 5, og/eller at ingen materialer bevidst er ændret eller kasseret, så partiet eller en del deraf falder ind under bilag IX. [...]

[...]

5.   Kommissionen vedtager kun beslutninger i henhold til stk. 4, hvis den pågældende aftale eller ordning opfylder tilstrækkelige standarder for pålidelighed, gennemsigtighed og uafhængig kontrol. [...]

De i stk. 4 omhandlede frivillige ordninger (»de frivillige ordninger«) skal regelmæssigt, og mindst én gang om året, offentliggøre en liste over deres certificeringsorganer, som anvendes til uafhængig kontrol, idet det for hvert certificeringsorgan angives, hvilken enhed eller national offentlig myndighed der har anerkendt det, og hvilken enhed eller national offentlig myndighed der fører tilsyn med det.

Navnlig med henblik på at forhindre svig kan Kommissionen på grundlag af en risikoanalyse eller de i nærværende artikels stk. 6, andet afsnit, omhandlede rapporter specificere standarderne for uafhængig kontrol og kræve, at alle frivillige ordninger anvender disse standarder. Dette skal ske ved hjælp af gennemførelsesretsakter vedtaget efter undersøgelsesproceduren i artikel 25, stk. 3. Sådanne retsakter skal fastlægge en tidsfrist, inden for hvilken de frivillige ordninger skal gennemføre standarderne. Kommissionen kan ophæve afgørelser om anerkendelse af frivillige ordninger, såfremt disse ordninger ikke gennemfører sådanne standarder inden for den fastlagte tidsfrist.

[...]

7.   Såfremt en økonomisk aktør fremlægger dokumentation eller data, der er opnået i overensstemmelse med en aftale eller en ordning, der har været genstand for en beslutning i henhold til stk. 4, kan en medlemsstat ikke, i det omfang dette er omfattet af den pågældende beslutning, kræve, at leverandøren fremlægger yderligere dokumentation for overholdelse af de bæredygtighedskriterier, der er fastsat i artikel 17, stk. 2-5, eller oplysninger om de foranstaltninger, der er nævnt i denne artikels stk. 3, andet afsnit.

[...]«

9

Følgende fremgår af 94., 107.-110. og 126. betragtning til direktiv 2018/2001:

[...]

[...]

10

Direktivets artikel 2 med overskriften »Definitioner« bestemmer i stk. 2:

»Endvidere forstås ved:

[...]

[…]«

11

Direktivets artikel 25 med overskriften »Integration af vedvarende energi i transportsektoren« bestemmer i stk. 1:

»For at integrere brugen af vedvarende energi i transportsektoren pålægger hver medlemsstat brændstofleverandører en forpligtelse til at sikre, at andelen af vedvarende energi inden for det endelige energiforbrug i transportsektoren udgør mindst 14% senest i 2030 (minimumsandel) i overensstemmelse med et vejledende udviklingsforløb, som medlemsstaten har fastsat og beregnet efter den metode, der er fastsat i denne artikel og i artikel 26 og 27.[...]

[...]«

12

Samme direktivs artikel 28 med overskriften »Andre bestemmelser om vedvarende energi i transportsektoren« bestemmer i stk. 5:

»Senest den 31. december 2021 vedtager Kommissionen delegerede retsakter i overensstemmelse med artikel 35 som supplement til dette direktiv ved at præcisere den metode, der skal bestemme andelen af biobrændstoffer og biogas til transport, der stammer fra biomasse forarbejdet med fossile brændstoffer i en fælles proces [...]«

13

Artikel 29 i direktiv 2018/2001 med overskriften »Bæredygtighedskriterier og kriterier for besparelse af drivhusgasemissioner for biobrændstoffer, flydende biobrændsler og biomassebrændsler« bestemmer i stk. 1:

»Energi fra biobrændstoffer, flydende biobrændsler og biomassebrændsler tages kun i betragtning med henblik på de i dette afsnits litra a), b) og c) omhandlede formål, hvis de opfylder bæredygtighedskriterierne og kriterier for besparelse af drivhusgasemissioner fastsat i stk. 2-7 og 10:

[...]«

14

Denne artikel 29, stk. 2-7, definerer bæredygtighedskriterierne for produktion af biobrændstoffer, flydende biobrændsler og biomassebrændsler.

15

Den pågældende artikel 29, stk. 12, har følgende ordlyd:

»Med henblik på de i nærværende artikels stk. 1, første afsnit, litra a), b) og c), omhandlede formål, og uden at dette berører artikel 25 og 26, må medlemsstaterne ikke ud fra andre bæredygtighedsbegrundelser afvise at tage biobrændstoffer og flydende biobrændsler, der er fremstillet i overensstemmelse med nærværende artikel, i betragtning. Nærværende stykke berører ikke offentlig støtte, der ydes i henhold til støtteordninger, som er godkendt inden den 24. december 2018.«

16

Artikel 30 i direktiv 2018/2001 med overskriften »Kontrol af overholdelsen af bæredygtighedskriterierne og kriterierne for besparelse af drivhusgasemissioner« fastsætter følgende:

»Hvor biobrændstoffer, flydende biobrændsler og biomassebrændsler, eller andre brændstoffer, som kan komme i betragtning ved beregningen af tælleren, der er omhandlet i artikel 27, stk. 1, litra b), skal tages i betragtning med henblik på de i artikel 23 og 25 samt i artikel 2[9], stk. 1, litra a), b) og c), omhandlede formål, kræver medlemsstaterne af de økonomiske aktører, at de dokumenterer, at de bæredygtighedskriterier og kriterier for besparelse af drivhusgasemissioner, der er fastsat i artikel 29, stk. 2-7 og 10, er opfyldt. Til disse formål kræver de, at de økonomiske aktører anvender et massebalancesystem, der:

Massebalancesystemet sikrer, at hvert parti kun tælles én gang i artikel 7, stk. 1, første afsnit, litra a), b) eller c), med henblik på beregning af det endelige bruttoenergiforbrug fra vedvarende energikilder og indeholder oplysninger om, hvorvidt der er ydet støtte til produktion af det pågældende parti, og i givet fald fra hvilken type støtteordning.

2.   Når et parti er forarbejdet, skal oplysninger om partiets bæredygtigheds- og drivhusgasemissionsbesparelseskarakteristika justeres og tildeles det pågældende output i overensstemmelse med følgende regler:

3.   Medlemsstaterne træffer foranstaltninger til at sikre, at de økonomiske aktører forelægger pålidelige oplysninger om overholdelsen af de drivhusgasemissionsbesparelsestærskler, der er fastsat i og vedtaget i medfør af artikel 25, stk. 2, og af de bæredygtighedskriterier og kriterier for besparelse af drivhusgasemissioner, der er fastsat i artikel 29, stk. 2-7 og 10, og at økonomiske aktører efter anmodning stiller de data, der blev anvendt til at udarbejde oplysningerne, til rådighed for den relevante medlemsstat. Medlemsstaterne kræver af de økonomiske aktører, at de sørger for en tilstrækkelig standard for en uafhængig kontrol af de oplysninger, de forelægger, og at de dokumenterer, at dette er blevet gjort. Med henblik på at overholde artikel 29, stk. 6, litra a), og artikel 29, stk. 7, litra a), kan første eller anden parts revision anvendes indtil skovbiomassens første opsamlingssted. Revisionen skal bekræfte, at de systemer, der anvendes af de økonomiske aktører, er nøjagtige, pålidelige og sikret mod svindel, herunder ved en kontrol, som sikrer, at materialer ikke bevidst ændres eller kasseres, så partiet eller en del deraf kan blive til affald eller et restprodukt. Den skal evaluere frekvensen og metoden i prøveudtagningen og dataenes pålidelighed.

[...]

4.   Kommissionen kan træffe afgørelse om, at frivillige nationale eller internationale ordninger, der fastsætter standarder for fremstilling af biobrændstoffer, flydende biobrændsler eller biomassebrændsler eller andre brændstoffer, som kan komme i betragtning ved beregningen af tælleren, der er omhandlet i artikel 27, stk. 1, litra b), indeholder nøjagtige data om drivhusgasemissionsbesparelser med henblik på artikel 25, stk. 2, og artikel 29, stk. 10, påviser overholdelsen af artikel 27, stk. 2, og artikel 28, stk. 2 og 4 eller påviser, at partier af biobrændstoffer, flydende biobrændsler eller biomassebrændsler overholder bæredygtighedskriterierne fastsat i artikel 29, stk. 2-7. Operatørerne kan i forbindelse med deres påvisning af, at kriterierne fastsat i artikel 29, stk. 6 og 7, er opfyldt, forelægge den krævede dokumentation direkte på kildeområdeniveau. Kommissionen kan med henblik på artikel 29, stk. 3, første afsnit, litra c), nr. ii), anerkende områder til beskyttelse af sjældne, truede eller udryddelsestruede økosystemer eller arter, der er anerkendt ved internationale aftaler eller er medtaget på lister udarbejdet af mellemstatslige organisationer eller Den Internationale Naturværnsunion.

Kommissionen kan beslutte, at disse ordninger indeholder nøjagtige oplysninger om trufne foranstaltninger med henblik på beskyttelse af jordbund, vand og luft, genopretning af nedbrudte arealer, undgåelse af overdrevent vandforbrug i områder, hvor der er vandknaphed, og certificering af biobrændstoffer, flydende biobrændsler og biomassebrændsler med lav risiko for indirekte ændringer i arealanvendelsen.

[...]

6.   Medlemsstaterne kan oprette nationale ordninger, hvor overholdelse af bæredygtighedskriterierne og kriterierne for besparelse af drivhusgasemissioner, der er fastsat i artikel 29, stk. 2-7 og 10, og drivhusgasemissionsbesparelsestærsklerne for vedvarende flydende og gasformige transportbrændstoffer, der ikke er af biologisk oprindelse, og genanvendt kulstofbrændsel, der er fastsat og vedtaget i henhold til artikel 25, stk. 2, og i overensstemmelse med artikel 28, stk. 5, kontrolleres i hele sporbarhedskæden med deltagelse af de kompetente nationale myndigheder.

[...]

9.   Såfremt en økonomisk aktør fremlægger dokumentation eller data, der er opnået i overensstemmelse med en ordning, der har været genstand for en afgørelse i henhold til denne artikels stk. 4 eller 6, kan en medlemsstat ikke, i det omfang dette er omfattet af den pågældende afgørelse, kræve, at leverandøren fremlægger yderligere dokumentation for overholdelse af de bæredygtighedskriterier og kriterier for besparelse af drivhusgasemissioner, der er fastsat i artikel 29, stk. 2-7 og 10.

[...]«

17

Kommissionens delegerede forordning (EU) 2023/1640 af 5. juni 2023 om metoden til at bestemme andelen af biobrændstoffer og biogas til transport, der er produceret af biomasse forarbejdet med fossile brændstoffer i en fælles proces (EUT 2023, L 205, s. 1), blev vedtaget på grundlag af artikel 28, stk. 5, i direktiv 2018/2001. Denne delegerede forordnings artikel 2 med overskriften »Massebalancemetoden« bestemmer:

»1.   Ved anvendelse af en massebalancemetode foretager den økonomiske aktør den fuldstændige massebalanceanalyse af den samlede masse af input og output. Massebalancemetoden skal sikre, at bioindholdet i alt output er proportionalt med inputtets bioindhold, og at andelen af biogent materiale, der er identificeret ved kulstof-14-test, tilskrives hvert output. Der skal anvendes forskellige omregningsfaktorer for hvert output, således at disse mest nøjagtigt modsvarer resultatet af målingen af bioindholdet ved hjælp af kulstof-14-testen. I outputtet skal der tages hensyn til den masse, der går tabt i afgasser, i flydende industrispildevand og i faste restprodukter. Massebalancemetoden skal omfatte yderligere analytisk karakterisering af råprodukter og produkter såsom endelige og tilnærmede analyser af systemets massestrømme.

[...]«

18

Toldlovens artikel 266 quindecies i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, bestemte:

»I. De personer, der er pligtige at betale den i artikel 265 omhandlede indenlandske forbrugsafgift, betaler en tilskyndelsesafgift vedrørende indarbejdning af biobrændstoffer.

[...]

III. Tilskyndelsesafgiften vedrørende indarbejdning af biobrændstoffer er baseret på den samlede mængde af henholdsvis benzin og diesel, for hvilken afgiften skal betales i løbet af et kalenderår.

Afgiftsbeløbet beregnes separat dels for benzin, dels for diesel.

Dette beløb svarer til indtægten fra det i dette punkt III, første afsnit, fastsatte afgiftsgrundlag til den i punkt IV fastsatte takst, i forbindelse med hvilken der anvendes en koefficient svarende til forskellen mellem den nationale målprocentsats for indarbejdning af vedvarende energi inden for transportsektoren, der er fastsat i samme punkt IV, og andelen af vedvarende energi i de produkter, der indgår i afgiftsgrundlaget. Hvis andelen af vedvarende energi er højere eller svarer til den nationale målprocentsats for indarbejdning af vedvarende energi inden for transportsektoren, er afgiften 0.

IV. Afgiftssatsen og de nationale målprocentsatser for indarbejdning af vedvarende energi i transportsektoren er følgende:

V.-A. - Andelen af vedvarende energi er den andel, fastsat som den nedre brændværdi, af energien, der er fremstillet af vedvarende energikilder, som den afgiftspligtige person kan dokumentere findes i de brændstoffer, der indgår i afgiftsgrundlaget, idet der, hvor det er relevant, tages hensyn til de beregningsregler for visse råmaterialer, der er fastsat i C og D i dette punkt V, og bestemmelserne i afsnit VII.

Energien i biobrændstoffer er vedvarende, når disse brændstoffer opfylder de krav til bæredygtighed, der er opstillet i artikel 17 i [direktiv 2009/28].

Aa. - Der tages kun hensyn til den energi, der er indeholdt i produkter, der er sporbare i hele produktionskæden.

Et dekret fastsætter de nærmere regler for sporbarhed, der finder anvendelse på hvert enkelt produkt afhængigt af de råmaterialer, der indgår i produktet, og reglerne for beregning af den energi, der anvendes i henhold til dette punkt V.

[...]«

19

Dekret nr. 2019-570 af 7. juni 2019 om tilskyndelsesafgift vedrørende indarbejdning af biobrændstoffer (JORF af 9.6.2019, tekst nr. 13) bestemmer i artikel 3:

»De oplysninger, på grundlag af hvilke den person, der er pligtig at svare tilskyndelsesafgift med henblik på anvendelsen af toldlovens artikel 266 quindecies andet afsnit af punkt A i punkt V, skal godtgøre, at de afgiftspligtige brændstoffer indeholder energi fra vedvarende energikilder, omfatter, ud over i givet fald flytningsdokumenter og lagerregnskaber som omhandlet i samme lovs artikel 158g, punkt II, litra b), vedrørende afgiftspligtige produkter og afgiftspligtige brændstoffer, følgende oplysninger:

[...]

[...]«

20

Dette dekrets artikel 4, nr. III, bestemmer:

»III. - Lageregnskaberne med henblik på kontrol med vedvarende energi føres af personer, der er i besiddelse af produkter, der opfylder betingelserne, i et afgiftsoplag, et afgiftsoplag for energiprodukter eller et anlæg, hvorfra brændstof kan bringes direkte på markedet uden forudgående ophold i afgiftsoplag (herefter »anlæg underlagt en særlig afgiftsordning«), samt af personer, der gør brug af den valgmulighed, der er omhandlet i artikel 5, nr. 3.

De skal redegøre for:

[...]«

21

Det nævnte dekrets artikel 7 fastsætter:

»Certifikater og lagerregnskaber med henblik på kontrol med den vedvarende energi skal indeholde betegnelserne på og mængderne af produkter, der opfylder betingelserne, og som består af vedvarende energi, uanset om de er indarbejdet i afgiftspligtige brændstoffer eller ej, idet der skelnes mellem:

De omfatter ligeledes de oplysninger, der er nødvendige for at kontrollere den vedvarende energi, som er fastsat af told- og afgiftsmyndighederne.«

22

Dekretets artikel 8 er affattet på følgende måde:

»Udstedelse af certifikater og udfærdigelse af lagerregnskaber med henblik på kontrol med vedvarende energi dokumenteres ved påtegning fra den eller de kompetente toldmyndigheder.

[...]«

23

Det omtvistede cirkulæres punkt 109-111, 114 og 115, der er indeholdt i del V, punkt A, i kapitel IV i det omtvistede cirkulære med overskriften »Hensyntagen til det reelle indhold af biobrændstoffer ved opførelse i de lagerregnskaber, der føres inden for rammerne af tilskyndelsesafgiften vedrørende indarbejdning af biobrændstoffer«, bestemmer:

»[109.] Mængden af produkter, der opfylder betingelserne, som er opført som en indførsel i de lagerregnskaber, der føres inden for rammerne af tilskyndelsesafgiften vedrørende indarbejdning af biobrændstoffer, skal svare til den mængde, der anerkendes af toldmyndighederne ved produktets ankomst til et [anlæg underlagt en særlig afgiftsordning] eller et [afgiftsoplag]. Der er i princippet tale om de mængder, der er opført i ledsagedokumenterne [det administrative enhedsdokument, det elektroniske administrative dokument, det forenklede ledsagedokument, eller det forenklede handelsledsagedokument].

I tilfælde af leveringer af brændstoffer indeholdende biobrændstoffer, som modtages som en indførsel i et [anlæg underlagt en særlig afgiftsordning] eller et afgiftsoplag skal der udføres en laboratorietest på grundlag af en prøve udtaget ved lodsningen af brændstofpartiet, således at det reelle indhold af biobrændstof i det modtagne produkt kan fastslås. Denne test skal foretages for alle typer biobrændstoffer.

[110.] Det skal fremgå af ledsagedokumenterne til leverancer af brændstoffer indeholdende biobrændstoffer, hvor stor den reelle leverede mængde er, og hvor stor en reel mængde biobrændstoffer, der er indeholdt i det leverede brændstof. Hvis ledsagedokumenterne til brændstofleverancerne angiver en mængde biobrændstoffer, der ikke svarer til den fysiske test der udføres af et laboratorium, kan kun den mængde biobrændstof, der reelt er indeholdt i det modtagne brændstof, bestemt på grundlag af den fysiske test, der foretages ved produktets ankomst til afgiftsoplaget, opføres som en indførsel i lagerregnskaberne. De mængder, der opføres som en indførsel i lagerregnskabet, skal også svare til de mængder biobrændstof, der er omfattet af den bæredygtighedsattest, som er udarbejdet af biobrændstofleverandøren.

[111.] For så vidt angår hydrogenbehandlede vegetabilske olier (HVO) af typen benzin eller dieselolie skal den fysiske kulstof-14-laboratorietest svare til den mængde, der er anført i ledsagedokumenterne +/– 10%«

[...]

[114.] Laboratorietesten er obligatorisk en første gang for hver modtagelse af brændstof indeholdende biobrændstoffer i 2020 for hver enkelt leverandør og dernæst for hver ny leverandør. Hvis det fremgår af de fysiske tests, at mængden af biobrændstoffer svarer til den mængde, der er angivet i ledsagedokumentet, er det ikke længere obligatorisk at udføre fysiske tests af fremtidige leverancer fra denne leverandør, men de kan udføres på stikprøvebasis på den relevante toldtjenestes foranledning.

Denne laboratorietest gælder import, EU-interne leverancer samt nationale leverancer af brændstof indeholdende biobrændstoffer ved modtagelsen i det første franske afgiftsoplag.

115. Denne fysiske test har alene til formål at fastslå mængden af biobrændstoffer modtaget i et [anlæg underlagt en særlig afgiftsordning] eller et afgiftsoplag som en indførsel i det lagerregnskab, der føres inden for rammerne af tilskyndelsesafgiften vedrørende indarbejdning af biobrændstoffer. Denne test kan ikke fastslå, hvilket råmateriale biobrændstoffet er produceret af. Råmaterialet skal angives i ledsagedokumenterne til forsendelsen og navnlig i bæredygtighedsattesten. Dette råmateriale kan fastslås ved massebalancemetoden, som er anerkendt i de frivillige bæredygtighedsordninger.«

24

BP France importerer brændstoffer, der indeholder HVO, og som er fremstillet i Spanien i henhold til den såkaldte »sambehandlingsteknik« til Frankrig. Sambehandlingen består i på raffinaderiet at indarbejde vegetabilske olier i det fossile materiale inden afsvovlingsenheden med henblik på, at disse vegetabilske olier omdannes til HVO under påvirkning fra hydrogen. De brændstoffer, der fremstilles i henhold til denne teknik, udgør i det væsentlige en blanding af fossile molekyler og biobaserede molekyler.

25

Disse brændstoffer anbringes dernæst i afgiftsoplag i Frankrig, inden de bliver bragt i omsætning.

26

For at fremme anvendelsen af biobrændstoffer i transportsektoren har de franske myndigheder i toldlovens artikel 266 quindecies indført en tilskyndelsesafgift vedrørende indarbejdning af biobrændstoffer. Afgiften beregnes på grundlag af det samlede omfang af den benzin og dieselolie, som de afgiftspligtige bringer i omsætning i løbet af et kalenderår, for hvilke der anvendes en tarif udtrykt i euro pr. hektoliter. På den indtægt, der beregnes af dette afgiftsgrundlag, anvendes derefter en koefficient svarende til forskellen mellem den nationale målprocentsats for indarbejdning af vedvarende energi i transport og andelen af vedvarende energi i den samlede mængde af de pågældende brændstoffer. Heraf følger, at beløbet for tilskyndelsesafgiften vedrørende indarbejdning af biobrændstoffer nedsættes proportionalt med stigningen i andelen af biobrændstoffer i de produkter, der indgår i beregningsgrundlaget for denne afgift, til nul, hvis denne andel er større end eller svarer til denne nationale målprocentsats.

27

Dekret nr. 2019-570 fastsætter de nærmere bestemmelser, der gør det muligt for en afgiftspligtig person at godtgøre, at de afgiftspligtige brændstoffer indeholder biobrændstoffer. I henhold til dette dekrets artikel 3, 4 og 7 skal indehaveren af sådanne brændstoffer i afgiftsoplag eller i et anlæg underlagt en særlig afgiftsordning føre lagerregnskaber med henblik på kontrol med vedvarende energi, som viser indførsel og udførsel af mængderne af brændstoffer, idet der sondres mellem biobrændstoffer i produkter, der ikke er fremstillet på grundlag af biomasse.

28

Den 18. august 2020 vedtog den delegerede minister med ansvar for offentlige regnskaber det omtvistede cirkulære, som i forbindelse med modtagelse i det første franske afgiftsoplag af brændstoffer, der indeholder biobrændstoffer såsom HVO, kræver, at der foretages en fysisk kulstof-14-laboratorietest af en prøve af disse brændstoffer (herefter »den fysisk kulstof-14-test«) for at fastlægge det faktiske biobrændstofindhold i de nævnte brændstoffer med henblik på at beregne den skyldige tilskyndelsesafgift vedrørende indarbejdning af biobrændstoffer.

29

BP France har anlagt sag ved Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig), som er den forelæggende ret, med påstand om annullation af dette cirkulære på grund af magtmisbrug, for så vidt som det for brændstoffer, der er fremstillet i henhold til sambehandlingsteknikken, kræver, at der skal foretages en sådan fysisk kulstof-14-test.

30

BP France har for denne ret bl.a. gjort gældende, at det pågældende cirkulære er i strid med de formål, der forfølges med artikel 17 og 18 i direktiv 2009/28 og artikel 28-30 i direktiv 2018/2001, for så vidt som det pålægger en økonomisk aktør dokumentation for overholdelse af andre bæredygtighedskriterier end dem, der er fastsat i disse artikler.

31

BP France har ligeledes anført, at det raffinaderi, hvori de omhandlede brændstoffer fremstilles, deltager i en frivillig ordning, der er anerkendt af Kommissionen som en fuldstændig ordning i henhold til artikel 18, stk. 4, i direktiv 2009/28. Følgelig er den massebalancemetode, der er fastsat i dette direktivs artikel 18, stk. 1, og i artikel 30 i direktiv 2018/2001, som anvendes inden for rammerne af denne frivillige ordning, tilstrækkelig til med henblik på at føre lagerregnskab i henhold til tilskyndelsesafgiften vedrørende indarbejdning af biobrændstoffer at vurdere mængderne af de såkaldte »biobaserede« molekyler«, såsom HVO, der er indeholdt i de brændstoffer, som er modtaget af dette selskab i det første franske afgiftsoplag.

32

Ifølge den forelæggende ret er den fysiske kulstof-14-test på grundlag af den nuværende videnskabelige viden den eneste metode, der gør det muligt at måle det faktiske indhold af såkaldte »biobaserede« molekyler, såsom HVO, i brændstoffer, der fremstilles efter sambehandlingsteknikken.

33

Denne ret nærer imidlertid tvivl i tre henseender.

34

For det første er den i tvivl om formålet med artikel 17 og 18 i direktiv 2009/28 samt artikel 30 i direktiv 2018/2001. Den forelæggende ret er således i tvivl om, hvorvidt massebalanceovervågningsmekanismerne og de nationale eller frivillige ordninger, der er fastsat i disse artikler, alene har til formål at vurdere og dokumentere bæredygtigheden af råmaterialer og biobrændstoffer og blandinger heraf og ikke at danne ramme for vurderingen af andelen af energi fra vedvarende energikilder, såsom HVO, der er indeholdt i brændstoffer fremstillet i henhold til sambehandlingsteknikken, og følgelig harmonisere medregningen af denne andel med henblik på de i artikel 17, stk. 1, første afsnit, litra a)-c), i direktiv 2009/28 samt artikel 25 og artikel 29, stk. 1, første afsnit, litra a)-c), i direktiv 2018/2001 omhandlede formål.

35

Såfremt dette ikke er tilfældet, ønsker den forelæggende ret for det andet oplyst, om disse bestemmelser er til hinder for, at en medlemsstat ved fastsættelsen af den mængde HVO, der skal lægges til grund som en indførsel i de lagerregnskaber, som de erhvervsdrivende skal føre med henblik på fastsættelsen af tilskyndelsesafgiften vedrørende indarbejdning af biobrændstoffer, kræver – ved modtagelsen i denne medlemsstats første afgiftsoplag af importerede brændstoffer, der indeholder HVO, og som er fremstillet i en anden medlemsstat, i henhold til sambehandlingsteknikken – at der foretages en gennemførelse af en fysisk kulstof-14-test af indholdet af HVO i disse brændstoffer, herunder når det anlæg, hvor de nævnte brændstoffer er blevet produceret, anvender et massebalancesystem, der er certificeret ved en frivillig ordning, og som Kommissionen har anerkendt som en fuldstændig ordning i henhold til artikel 18, stk. 4, i direktiv 2009/28.

36

For det tredje og sidste ønsker den forelæggende ret oplyst, om forpligtelsen til at foretage en fysisk kulstof-14-test af import, af EU-interne leverancer samt af nationale leverancer, der indeholder biobrændstoffer, når de modtages i det første franske afgiftsoplag, udgør en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion, der er uforenelig med artikel 34 TEUF, selv om for det første en sådan test ikke er påkrævet for brændstoffer, der indeholder biobrændstoffer, som er fremstillet i henhold til en sambehandlingsteknik i et raffinaderi beliggende i Frankrig, som bringes i omsætning i denne medlemsstat direkte ab fabrik (uden at være modtaget på et afgiftsoplag, inden de bringes i omsætning), og for det andet den pågældende medlemsstat med henblik på den pågældende afgift accepterer at foretage en vurdering af indholdet af biobrændsler i eksporterede produkter eller produkter, der bringes i omsætning i andre sektorer end transportsektoren på grundlag af virksomhedens eller fabrikkens gennemsnitlige månedlige indarbejdning.

37

På denne baggrund har Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

38

Det skal indledningsvis præciseres, at selv om den forelæggende ret i sit første spørgsmål formelt har henvist til artikel 17 og 18 i direktiv 2009/28, som vedrører henholdsvis bæredygtighedskriterierne for biobrændstoffer og flydende biobrændsler og kontrollen af disses overholdelse, og til artikel 30 i direktiv 2018/2001, der vedrører kontrol af overholdelsen af bæredygtighedskriterierne og kriterierne for reduktion af drivhusgasemissioner, tilsigter den åbenbart også at opnå en fortolkning af dette sidstnævnte direktivs artikel 29, der vedrører kriterierne for bæredygtighed og reduktion af drivhusgasemissioner for biobrændstoffer, flydende biobrændsler og biomassebrændsler.

39

Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret således nærmere bestemt oplyst, om artikel 17 og 18 i direktiv 2009/28 samt artikel 29 og 30 i direktiv 2018/2001 skal fortolkes således, at massebalanceovervågningsystemet og de frivillige nationale eller internationale ordninger, som er fastsat i disse artikler, alene har til formål at vurdere og dokumentere bæredygtigheden af råmaterialer og biobrændstoffer og blandinger heraf og ikke at danne ramme for vurderingen af andelen af vedvarende energi i brændstoffer, der er fremstillet efter sambehandlingsteknikken.

40

I denne forbindelse bemærkes, at bestemmelserne i direktiv 2009/28 og bestemmelserne i direktiv 2018/2001, som Domstolen skal fortolke inden for rammerne af den foreliggende sag, i det væsentlige har samme genstand og indhold med henblik på den fortolkning, som Domstolen skal give i denne sag (jf. analogt dom af 20.9.2022, VD og SR, C-339/20 og C-397/20, EU:C:2022:703, præmis 64).

41

Indledningsvis har EU-lovgiver, således som det fremgår af artikel 17 i direktiv 2009/28 og artikel 29 i direktiv 2018/2001, sammenholdt med 94. betragtning hertil, haft til hensigt at foretage en harmonisering af de bæredygtighedskriterier, som det er bydende nødvendigt, at biobrændstof opfylder, for at energi fra disse brændstoffer i hver medlemsstat kan tages i betragtning med henblik på de tre formål, der er omhandlet i henholdsvis denne artikel 17, stk. 1, første afsnit, litra a)-c), og artikel 29, stk. 1, første afsnit, litra a)-c). Disse formål er for det første en kontrol af, i hvilken udstrækning medlemsstaterne når de nationale mål, og det EU-mål, der er fastsat i henholdsvis artikel 3 i direktiv 2009/28 og artikel 3, stk. 1, i direktiv 2018/2001, for det andet en vurdering af, om deres forpligtelser vedrørende vedvarende energi er overholdt, herunder for så vidt angår direktiv 2018/2001 forpligtelsen vedrørende den i dette sidstnævnte direktivs artikel 25 fastsatte minimumsandel af vedvarende energi i det endelige energiforbrug i transportsektoren, og for det tredje den eventuelle berettigelse til finansiel støtte til forbrug af biobrændstoffer og flydende biobrændsler (jf. i denne retning dom af 22.6.2017, sag C-549/15, E.ON Biofor Sverige, EU:C:2017:490, præmis 28).

42

Disse bæredygtighedskriterier vedrører oprindelsen af de organiske råmaterialer, som biobrændstoffer er fremstillet af, eller produktionsbetingelserne for disse råmaterialer. Således kan f.eks. biobrændstoffer, der er fremstillet af råmaterialer fra arealer med store værdier med hensyn til biologisk mangfoldighed, ikke tages i betragtning med henblik på de formål, der er omhandlet i artikel 17, stk. 1, i direktiv 2009/28 eller artikel 29, stk. 1, i direktiv 2018/2001.

43

Den harmonisering, der er foretaget i artikel 17 i direktiv 2009/28 og i artikel 29 i direktiv 2018/2001, har således en meget specifik karakter, idet den alene vedrører biobrændstoffer, der i henholdsvis artikel 2, stk. 2, litra i), i direktiv 2009/28 og artikel 2, stk. 2, nr. 33), i direktiv 2018/2001 er defineret som ethvert flydende eller gasformigt brændstof eller biobrændstof til transport, fremstillet på grundlag af biomasse, og idet den alene præciserer, hvilke bæredygtighedskriterier sådant biobrændstof skal opfylde, for at medlemsstaterne kan tage energi fra disse brændstoffer i betragtning med henblik på de tre særlige formål, der er nævnt i denne artikel 17, stk. 1, første afsnit, litra a)-c), og artikel 29, stk. 1, første afsnit, litra a)-c). I denne sammenhæng er der desuden tale om en udtømmende harmonisering, idet artikel 17, stk. 8, i direktiv 2009/28 nemlig præciserer, at med henblik på disse tre formål må medlemsstaterne ikke ud fra andre bæredygtighedsbegrundelser afvise at tage biobrændstoffer, som opfylder bæredygtighedskriterierne i artikel 17 og 29, i betragtning (jf. i denne retning dom af 22.6.2017, E.ON Biofor Sverige, C-549/15, EU:C:2017:490, præmis 32).

44

For det første er formålet med artikel 17 i direktiv 2009/28 og artikel 29 i direktiv 2018/2001 med henblik på at sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau, hvortil artikel 95, stk. 3, EF, nu artikel 114, stk. 3, TEUF, henviser, at sikre, at biobrændstoffer alene kan tages i betragtning af medlemsstaterne med henblik på de i direktivets artikel 17, stk. 1, første afsnit, litra a)-c), og artikel 29, stk. 1, første afsnit, litra a)-c), tre omhandlede miljøformål, hvis de opfylder de bæredygtighedskriterier, som EU-lovgiver i det foreliggende tilfælde har indført (jf. i denne retning dom af 22.6.2017, E.ON Biofor Sverige, C-549/15, EU:C:2017:490, præmis 33).

45

For det andet har artikel 17 i direktiv 2009/28 og artikel 29 i direktiv 2018/2001, sammenholdt med 94. og 110. betragtning til sidstnævnte direktiv, til formål at lette medlemsstaternes indbyrdes handel med bæredygtige biobrændstoffer. Denne lettelse beror først og fremmest på den omstændighed, som allerede er fremhævet i nærværende doms præmis 43, at når biobrændstoffer, herunder brændstoffer fra andre medlemsstater, opfylder bæredygtighedskriterierne i artikel 17 og 29, må medlemsstaterne i henhold til artikel 17, stk. 8, i direktiv 2009/28 og artikel 29, stk. 12, i direktiv 2018/2001 med henblik på de i artikel 17, stk. 1, første afsnit, litra a)-c), og artikel 29, stk. 1, første afsnit, litra a)-c), omhandlede tre formål ikke »ud fra andre bæredygtighedsbegrundelser« end de begrundelser, der er indeholdt i denne artikel, afvise at tage disse biobrændstoffer i betragtning (jf. i denne retning dom af 22.6.2017, E.ON Biofor Sverige, C-549/15, EU:C:2017:490, præmis 34).

46

Selv om artikel 17 i direktiv 2009/28 og artikel 29 i direktiv 2018/2001 i denne henseende bl.a. gør det muligt at lette handelen med bæredygtige biobrændstoffer, kan det imidlertid ikke udledes af det ovenstående, at disse artikler ligeledes har til formål at regulere vurderingen af andelen af vedvarende energi i brændstoffer, der er fremstillet efter sambehandlingsteknikken, og følgelig at harmonisere medregningen af denne andel med henblik på de tre formål, der er omhandlet i denne artikel 17, stk. 1, første afsnit, litra a)-c), og artikel 29, stk. 1, første afsnit, litra a)-c). Som der netop er redegjort for, består formålet med artikel 17 og 29 nemlig kun i ved en harmonisering at regulere de bæredygtighedskriterier, som biobrændstoffer skal opfylde, for at en medlemsstat kan tage disse i betragtning med henblik på disse tre formål.

47

Ud fra denne synsvinkel foreskriver artikel 18, stk. 1, første punktum, i direktiv 2009/28 og artikel 30, stk. 1, første punktum, i direktiv 2018/2001 alene, at når biobrændstoffer skal tages i betragtning med henblik på de tre formål, der er omhandlet i henholdsvis artikel 17, stk. 1, første afsnit, litra a)-c), i direktiv 2009/28 og artikel 29, stk. 1, første afsnit, litra a)-c), i direktiv 2018/2001, kræver medlemsstaterne af de økonomiske aktører, at de dokumenterer, at de bæredygtighedskriterier, der er fastsat i denne artikel 17, stk. 2-5, og denne artikel 29, stk. 2-7, er opfyldt (jf. i denne retning dom af 22.6.2017, E.ON Biofor Sverige, C-549/15, EU:C:2017:490, præmis 36).

48

Med henblik herpå fremgår det af denne artikel 18, stk. 1, andet punktum, og af denne artikel 30, stk. 1, andet punktum, at medlemsstaterne er forpligtede til at kræve, at de økonomiske aktører anvender et såkaldt »massebalancesystem«, der skal have visse generelle kendetegn, som er præciseret henholdsvis i disse bestemmelsers litra a)-c), og a)-d). Ifølge disse litraer skal et sådant system således for det første tillade, at partier af råmaterialer eller biobrændstoffer med forskellige bæredygtighedskarakteristika kan blandes, for det andet kræve, at oplysninger om bæredygtighedskarakteristikaene og disse partiers størrelse forbliver knyttet til blandingen, for det tredje muliggøre en blanding med henblik på efterfølgende forarbejdning af partier af råmaterialer med forskelligt energiindhold, forudsat at partiets størrelse tilpasses energiindholdet, og for det fjerde fastsætte, at summen af alle partier, der trækkes ud af blandingen, beskrives som havende de samme bæredygtighedskarakteristika i de samme mængder som summen af alle partier, der tilføres blandingen (jf. i denne retning dom af 22.6.2017, E.ON Biofor Sverige, C-549/15, EU:C:2017:490, præmis 37).

49

De pågældende bestemmelser kan imidlertid ikke fortolkes således, at de har til formål ligeledes at regulere vurderingen af andelen af vedvarende energi i brændstoffer, der er fremstillet i henhold til sambehandlingsteknikken, og følgelig harmonisere medregningen af denne andel med henblik på de formål, der er omhandlet i artikel 17, stk. 1, første afsnit, litra a)-c), i direktiv 2009/28 og artikel 29, stk. 1, første afsnit, litra a)-c), i direktiv 2018/2001.

50

Det skal for det første konstateres, at henset til ordlyden deraf, har artikel 18, stk. 1, i direktiv 2009/28 og artikel 30, stk. 1, i direktiv 2018/2001 nemlig som deres eneste formål at indføre kontrolmekanismer, der skal sikre en korrekt anvendelse af henholdsvis artikel 17 i direktiv 2009/28 og artikel 29 i direktiv 2018/2001. De oplysninger, som de økonomiske aktører skal forelægge medlemsstaterne i henhold til denne artikel 18, stk. 3, andet afsnit, og denne artikel 30, stk. 3, første afsnit, vedrører først og fremmest overholdelsen af de bæredygtighedskriterier, der er fastsat i denne artikel 17, stk. 2-5, og denne artikel 29, stk. 2-7.

51

For det andet skal det ligeledes bemærkes, at de systemer til kontrol af disse bæredygtighedskriterier, som medlemsstaterne i givet fald pålægger de økonomiske aktører i overensstemmelse med artikel 18, stk. 1 og 3, i direktiv 2009/28 og artikel 30, stk. 1 og 3, i direktiv 2018/2001, kun udgør en af de måder, hvorpå en sådan kontrol kan sikres i henhold til disse direktiver. Som det fremgår af denne artikel 18, stk. 4 og 5, og af denne artikel 30, stk. 4 og 6, kan de såkaldte »frivillige« nationale eller internationale ordninger, der også bl.a. omfatter bestemmelser vedrørende massebalancesystemet, godkendes af Kommissionen, idet den nævnte artikel 18, stk. 7, og den nævnte artikel 30, stk. 9, i denne henseende bestemmer, at medlemsstaterne, når en økonomisk aktør fremlægger dokumentation eller data, der er opnået i overensstemmelse med en sådan ordning, ikke kan kræve, at denne økonomiske aktør fremlægger yderligere dokumentation for overholdelse af de pågældende bæredygtighedskriterier.

52

Som det fremgår af 107., 109. og 110. betragtning til direktiv 2018/2001, har EU-lovgiver på grundlag af erfaringen med den praktiske gennemførelse af de samme bæredygtighedskriterier i øvrigt haft til hensigt på en harmoniseret måde at styrke frivillige internationale eller nationale certificeringsordningers rolle, ikke i forbindelse med vurderingen af andelen af vedvarende energi, der er indeholdt i brændstoffer, som er produceret i henhold til sambehandlingsteknikken, men udelukkende med hensyn til kontrol med overholdelsen af de bæredygtighedskriterier, der er fastsat i artikel 17, stk. 2-5, i direktiv 2009/28 og artikel 29, stk. 2-7, i direktiv 2018/2001.

53

Endelig fremgår det af artikel 28, stk. 5, i direktiv 2018/2001, sammenholdt med 126. betragtning hertil, at EU-lovgiver har tillagt Kommissionen beføjelse til at vedtage delegerede retsakter som supplement til dette direktiv ved at præcisere den metode, der skal bestemme den andel af biobrændstoffer og biogas til transport, der stammer fra forarbejdningen af biomasse og fossile brændstoffer i en fælles proces (den såkaldte »sambehandlingsproces«).

54

Som generaladvokaten har anført i punkt 51-55 i forslaget til afgørelse, bekræfter den omstændighed, at Kommissionen den 5. juni 2023 vedtog delegeret forordning 2023/1640 til gennemførelse af denne bestemmelse, at EU-lovgiver ikke havde ønsket, at den massebalancemetode, der er fastsat i artikel 30, stk. 1, i direktiv 2018/2001, skal gøre det muligt at sikre en vurdering af andelen af vedvarende energi i brændstoffer, der er fremstillet i henhold til sambehandlingsteknikken, og følgelig at harmonisere medregningen af denne andel med henblik på de i dette direktivs artikel 25 og artikel 29, stk. 1, første afsnit, litra a)-c), omhandlede formål.

55

Det følger af det ovenstående, at eftersom artikel 17 og 18 i direktiv 2009/28 samt artikel 29 og 30 i direktiv 2018/2001 ikke har til formål at regulere vurderingen af andelen af vedvarende energi i brændstoffer, der er fremstillet i henhold til sambehandlingsteknikken, kan de ikke være til hinder for en medlemsstats lovgivning, der kræver, at der foretages en fysisk kulstof-14-test af indholdet af HVO i disse brændstoffer i forbindelse med modtagelsen af disse brændstoffer i denne medlemsstats første afgiftsoplag, selv om de nævnte brændstoffer produceres af en erhvervsdrivende, der anvender en frivillig massebalanceovervågningsordning, som af Kommissionen er anerkendt som fuldstændig i henhold til artikel 18, stk. 4, i direktiv 2009/28 og artikel 30, stk. 4, i direktiv 2018/2001.

56

Henset til ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 17 og 18 i direktiv 2009/28 samt artikel 29 og 30 i direktiv 2018/2001 skal fortolkes således, at massebalanceovervågningsordningen og de frivillige nationale eller internationale ordninger, som er fastsat i disse artikler, har til formål at vurdere og dokumentere bæredygtigheden af råmaterialer og biobrændstoffer og blandinger heraf og ikke at danne ramme for vurderingen af andelen af vedvarende energi i brændstoffer, der er fremstillet i henhold til sambehandlingsteknikken.

57

Henset til besvarelsen af det første spørgsmål er det ufornødent at besvare det andet spørgsmål.

58

Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 34 TEUF skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en medlemsstats lovgivning, der med henblik på beregningen af en tilskyndelsesafgift vedrørende indarbejdning af biobrændstoffer kræver, at der foretages en fysisk kulstof-14-test af indholdet af HVO i brændstoffer, der er fremstillet i henhold til sambehandlingsteknikken i forbindelse med modtagelsen af disse brændstoffer i denne medlemsstats første afgiftsoplag, når disse brændstoffer er produceret i et anlæg, der er beliggende i en anden medlemsstat, og som anvender et massebalancesystem, der er certificeret ved en frivillig ordning, som Kommissionen i henhold til artikel 18, stk. 4, i direktiv 2009/28 og artikel 30, stk. 4, i direktiv 2018/2001 har anerkendt som værende fuldstændig, selv om brændstoffer, der er fremstillet i henhold til denne teknik i den første medlemsstat, ikke underkastes en sådan test, når de bringes i omsætning direkte ab fabrik, og når myndighederne i denne første medlemsstat med henblik på ab anlæg underlagt en særlig afgiftsordning eller ab nationalt afgiftsoplag at fastsætte indholdet af biobrændstoffer, der med henblik på afgiften kan tilføjes, accepterer at vurdere indholdet af biobrændstoffer i eksporterede produkter eller produkter, der bringes i omsætning i andre sektorer end transportsektoren, på grundlag af virksomhedens eller fabrikkens gennemsnitlige månedlige indarbejdning.

59

Indledningsvis bemærkes, at enhver national foranstaltning vedrørende et område, hvor der er foretaget en udtømmende harmonisering på EU-plan, ikke skal bedømmes på grundlag af den primære EU-ret, men på grundlag af bestemmelserne i den retsakt, der gennemfører denne harmonisering (dom af 22.6.2017, E.ON Biofor Sverige, C-549/15, EU:C:2017:490, præmis 76, og af 4.10.2018, L.E.G.O., C-242/17, EU:C:2018:804, præmis 52).

60

Som det er fastslået i denne doms præmis 46 og 49, har hverken direktiv 2009/28 eller direktiv 2018/2001 foretaget en udtømmende harmonisering af de kontrolmetoder, der gør det muligt at bestemme indholdet af HVO i brændstoffer, som er fremstillet i henhold til sambehandlingsteknikken, således at medlemsstaterne bevarer en skønsmargen i denne henseende, samtidigt med at de er forpligtede til at overholde artikel 34 TEUF.

61

Når dette er sagt, skal det bemærkes, at artikel 34 TEUF, idet den forbyder foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indførselsrestriktioner mellem medlemsstaterne, omfatter enhver af medlemsstaternes bestemmelser, som direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre samhandelen i EU (jf. i denne retning dom af 11.7.1974, Dassonville, 8/74, EU:C:1974:82, præmis 5, og af 22.6.2017, E.ON Biofor Sverige, C-549/15, EU:C:2017:490, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis).

62

Det skal i denne forbindelse fastslås, at et krav om at foretage en fysisk kulstof-14-test af indholdet af HVO i brændstoffer, der er fremstillet i henhold til sambehandlingsteknikken, som det, der følger af toldlovens artikel 266 quindecies, sammenholdt med artikel 3 i dekret nr. 2019-570 og det omtvistede cirkulære, direkte og aktuelt kan hindre import til Frankrig af biobrændstoffer, der er fremstillet i henhold til denne teknik, fra andre medlemsstater.

63

Som det nærmere bestemt fremgår af punkt 114 i det omtvistede cirkulære, finder dette krav kun anvendelse på import, EU-interne leverancer og nationale leveringer af brændstof, der indeholder biobrændstof, ved modtagelsen heraf i det første franske afgiftsoplag, og ikke, som den forelæggende ret har fremhævet, på biobrændstoffer, der er fremstillet i henhold til denne teknik i et raffinaderi i Frankrig, og som bringes direkte i omsætning i denne medlemsstat uden at være modtaget på et afgiftsoplag.

64

Dette krav kan gøre det vanskeligere at få adgang til det franske marked for brændstoffer, der er fremstillet i henhold til denne teknik, og som hidrører fra andre medlemsstater end Frankrig, hvilket den franske regering i øvrigt har medgivet i retsmødet, eftersom det eksponerer brændstoffet for omkostninger, der fordyrer deres indførsel til denne medlemsstat, og som sammenlignelige produkter, der er fremstillet i denne medlemsstat, som ikke er modtaget fra et afgiftsoplag og er bragt direkte i omsætning i samme medlemsstat, ikke er eksponeret for.

65

Ifølge fast retspraksis kan en national foranstaltning, der udgør en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner, være begrundet i et af de almene hensyn, som er opregnet i artikel 36 TEUF, eller i et tvingende hensyn. I begge tilfælde skal den pågældende nationale foranstaltning, i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, være egnet til at sikre virkeliggørelsen af det formål, den forfølger, og må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for, at formålet opfyldes (dom af 4.10.2018, L.E.G.O., C-242/17, EU:C:2018:804, præmis 63 og den deri nævnte retspraksis).

66

I denne henseende fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at kravet om gennemførelse af en fysisk kulstof-14-test af de brændstoffer, der fremstilles i henhold til sambehandlingsteknikken, gør det muligt at beregne grundlaget for tilskyndelsesafgiften vedrørende indarbejdning af biobrændstoffer, og det nævnte krav bidrager derved til at fremme indarbejdningen af biobrændstoffer og dermed til selve anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder, hvilket i princippet er egnet til at beskytte miljøet. I denne henseende har dette krav i forlængelse af de mål, der er fastsat i henholdsvis artikel 3, stk. 4, i direktiv 2009/28 og i artikel 3 og 25 i direktiv 2018/2001, til formål at sikre den konkrete gennemførelse af reduktion af drivhusgasemissioner, som er en af hovedårsagerne til de klimaændringer, som Unionen og dens medlemsstater har forpligtet sig til at bekæmpe (jf. i denne retning dom af 4.10.2018, L.E.G.O., C-242/17, EU:C:2018:804, præmis 64 og den deri nævnte retspraksis).

67

For så vidt som det nævnte krav i overensstemmelse med det omtvistede cirkulæres punkt 109, 110, 114 og 115 har til formål at fastlægge de faktiske mængder biobrændstoffer, der er indeholdt i et brændstof, som er fremstillet i henhold til sambehandlingsteknikken, ved modtagelsen heraf i et afgiftsoplag med henblik på at beregne grundlaget for tilskyndelsesafgiften vedrørende indarbejdning af biobrændstoffer, skal det, som den franske regering har anført i retsmødet, ligeledes lægges til grund, at det samme krav bidrager til at forebygge risikoen for svig i produktionskæden for sådanne brændstoffer. Som den forelæggende ret har fremhævet, gør en sådan kontrol det nemlig muligt med sikkerhed at få kendskab til det reelle indhold af HVO i et parti brændstof, som er fremstillet i henhold til denne teknik, og dermed at beregne tilskyndelsesafgiften vedrørende indarbejdning af biobrændstoffer nøjagtigt.

68

Ifølge Domstolens faste praksis kan formålene om beskyttelse af miljøet og bekæmpelse af svig således begrunde nationale foranstaltninger, der kan hindre samhandelen i Unionen, forudsat at disse foranstaltninger står i rimeligt forhold til det tilsigtede mål (dom af 4.10.2018, L.E.G.O, C-242/17, EU:C:2018:804, præmis 67 og den deri nævnte retspraksis).

69

Det skal derfor undersøges, om en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede opfylder de krav, der følger af proportionalitetsprincippet, dvs. om den er egnet til at opnå de lovlige formål, som den forfølger, og om den er nødvendig herfor (dom af 4.10.2018, L.E.G.O., C-242/17, EU:C:2018:804, præmis 68 og den deri nævnte retspraksis).

70

Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt den fysiske kulstof-14-test, der er omhandlet i det omtvistede cirkulære, er egnet til at nå disse mål, skal det bemærkes, at der ifølge den forelæggende ret ikke på grundlag af den nuværende videnskabelige viden findes andre kontrolmetoder, der gør det muligt at bestemme det faktiske indhold af de såkaldte »biobaserede« molekyler såsom HVO i brændstoffer, der er fremstillet i henhold til sambehandlingsteknikken.

71

I denne henseende skal det bemærkes, at delegeret forordning 2023/1640 i artikel 2 fastsætter, at den fysiske kulstof-14-test, selv om den ikke er den eneste metode til bestemmelse af det biogene indhold i et brændstof, der er fremstillet i henhold til sambehandlingsteknikken, i det mindste udgør en supplerende kontrolmetode, hvis den pågældende økonomiske aktør anvender andre metoder.

72

Det fremgår således, at kravet om gennemførelse af denne test er egnet til at nå de mål, der er identificeret i denne doms præmis 66 og 67.

73

Det skal imidlertid bemærkes, at en restriktiv foranstaltning kun kan anses for at være egnet til at sikre gennemførelsen af det ønskede formål, hvis den reelt opfylder hensynet om at nå dette på en sammenhængende og systematisk måde (dom af 23.12.2015, Scotch Whisky Association m.fl., C-333/14, EU:C:2015:845, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).

74

Det fremgår imidlertid af forelæggelsesafgørelsen, at kravet om gennemførelse af en fysisk kulstof-14-test indgår i en mere generel politik til fremme af anvendelse af energi fra vedvarende energikilder. Det fremgår imidlertid af de oplysninger, som den forelæggende ret har fremlagt, at anvendelsen af denne test ikke er påkrævet, dels hvad angår biobrændstoffer, der er fremstillet i henhold til en sambehandlingsteknik i et raffinaderi beliggende på det franske område, og som i denne medlemsstat er bragt i omsætning direkte ab fabrik uden at blive modtaget i et afgiftsoplag, dels, når det drejer sig om at evaluere indholdet af biobrændstoffer i eksporterede produkter eller produkter, der bringes i omsætning i andre sektorer end transportsektoren, på grundlag af en gennemsnitlig månedlig indarbejdning af biobrændstoffer i den pågældende virksomhed eller fabrik.

75

Under disse omstændigheder, og som generaladvokaten har anført i punkt 100 og 102 i forslaget til afgørelse samt med forbehold af den efterprøvelse, som det påhviler den forelæggende ret at foretage, forekommer et sådant krav ikke at være egnet til at sikre gennemførelsen af de forfulgte mål, da det ikke reelt opfylder hensynet om at nå målene på en sammenhængende og systematisk måde.

76

For så vidt som den franske regering såvel i sit skriftlige indlæg som i retsmødet har gjort gældende, at fransk ret reelt ikke foreskriver en forskellig behandling af biobrændstoffer på grundlag af deres oprindelse, skal det bemærkes, at det påhviler Domstolen i henhold til kompetencefordelingen mellem Unionens retsinstanser og de nationale retsinstanser at tage hensyn til de faktiske omstændigheder og de retsregler, som ifølge forelæggelsesafgørelsen er baggrunden for de præjudicielle spørgsmål. En anmodning om præjudiciel afgørelse kan således ikke behandles på grundlag af den fortolkning af national ret, som en medlemsstats regering støtter sig på (dom af 15.4.2021, État belge (Omstændigheder, der er indtruffet senere end afgørelsen om overførsel), C-194/19, EU:C:2021:270, præmis 26 og den deri nævnte retspraksis).

77

Henset til ovenstående betragtninger skal det tredje spørgsmål besvares med, at artikel 34 TEUF skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en medlemsstats lovgivning, der med henblik på beregningen af en tilskyndelsesafgift vedrørende indarbejdning af biobrændstoffer kræver, at der foretages en fysisk kulstof-14-test af indholdet af HVO i brændstoffer, der er fremstillet i henhold til sambehandlingsteknikken i forbindelse med modtagelsen af disse brændstoffer i denne medlemsstats første afgiftsoplag, når disse brændstoffer er produceret i et anlæg, der er beliggende i en anden medlemsstat, og som anvender et massebalancesystem, der er certificeret ved en frivillig ordning, som Kommissionen i henhold til artikel 18, stk. 4, i direktiv 2009/28 og artikel 30, stk. 4, i direktiv 2018/2001 har anerkendt som værende fuldstændig, selv om brændstoffer, der er fremstillet i henhold til denne teknik i den første medlemsstat, ikke underkastes en sådan test, når de bringes i omsætning direkte ab fabrik, og når myndighederne i denne første medlemsstat med henblik på ab anlæg underlagt en særlig afgiftsordning eller ab nationalt afgiftsoplag at fastsætte indholdet af biobrændstoffer, der med henblik på afgiften kan tildeles, accepterer at vurdere indholdet af biobrændstoffer i eksporterede produkter eller produkter, der bringes i omsætning i andre sektorer end transportsektoren, på grundlag af virksomhedens eller fabrikkens gennemsnitlige månedlige indarbejdning.

78

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret: