–

Kapniki A. Michailidis AE, ved dikigoros P. Yatagantzidis,

–

den græske regering ved E. Leftheriotou, M. Tassopoulou og A.-E. Vasilopoulou, som befuldmægtigede,

–

Rådet for Den Europæiske Union ved M. Balta, A. Nowak-Salles og A. Tamás, som befuldmægtigede,

–

Europa-Kommissionen ved M. Konstantinidis og B. Rechena, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører gyldigheden af artikel 3, stk. 3, i Rådets forordning (EØF) nr. 2062/92 af 30. juni 1992 om fastsættelse for 1992-høsten af målpriser, interventionspriser og præmier til købere af tobak i blade, afledte interventionspriser for tobak i baller, referencekvaliteter samt produktionsområder (EFT 1992, L 215, s. 22).

2

Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem på den ene side Kapniki A. Michaïlidis AE og på den anden side Organismos Pliromon kai Elenchou Koinotikon Enischiseon Prosanatolismou kai Engyiseon (OPEKEPE) (betalings- og kontrolorganet for udviklings- og garantistøtte fra Fællesskabet, Grækenland) og Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon (landbrugs- og fødevareministeriet, Grækenland) vedrørende annullationen af en afgørelse truffet af Ethnikos Organismos Kapnou (det nationale tobakskontor, Grækenland) i henhold til forordning nr. 2062/92, hvorved det er blevet pålagt dette selskab at tilbagebetale en præmie med den begrundelse, at selskabet med urette har fået udbetalt denne præmie.

3

Sjette betragtning til Rådets forordning (EØF) nr. 727/70 af 21. april 1970 om oprettelse af en fælles markedsordning for råtobak (den danske specieludgave: serie I, bind 1970(I), s 186), som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 860/92 af 30. marts 1992 (EFT 1992, L 91, s. 1) (herefter »forordning nr. 727/70«), havde følgende ordlyd:

»[D]isse mål kan nås ved en interventionsordning, der beror på et system med målpriser og interventionspriser, som dels pålægger interventionsorganerne en forpligtelse til at opkøbe til interventionsprisen, og dels foreskriver ydelse af præmie til de aftagere, der køber tobaksblade direkte hos producenterne inden for Fællesskabet. Denne ordning skal anvendes således, at forbedring af kvaliteten og tilpasning af produktionen fremmes, særlig ved omlægning af avlen til mere efterspurgte eller mere konkurrencedygtige sorter.«

4

Denne forordnings artikel 2, stk. 3, bestemte følgende:

»3.   Mål- og interventionspriserne fastsættes:

Der kan dog fastsættes differentierede priser for samme sort for specifikke produktionsområder, jf. artikel 4, stk. 5.«

5

Den nævnte forordnings artikel 3, stk. 1 og 3, fastsatte følgende:

»1.   Der ydes en præmie til fysiske eller juridiske personer, som køber tobak i blade direkte hos Fællesskabets tobaksavlere.

Præmien ydes kun til sådanne købere,

[…]

3.   Gennemførelsesbestemmelserne til denne artikel, og særlig bestemmelserne om den administrative kontrol, udstedes i overensstemmelse med den i artikel 17 fastsatte fremgangsmåde.

I disse gennemførelsesbestemmelser fastsættes de klausuler, der skal findes i kontrakterne, navnlig angivelse af den pris, der skal betales producenten, og størrelsen af den præmie, som kontrakten giver ret til.«

6

Samme forordnings artikel 4, stk. 3 og 4, havde følgende ordlyd:

»3.   Præmiebeløbet fastsættes:

[…]

Det således fastsatte præmiebeløb gælder for al tobak af den pågældende sort. Såfremt imidlertid, ved en given sort, ydelse af lige store præmiebeløb for tobak af forskellig kvalitet, men af samme sort, truer med at hæmme den fælles markedsordnings rette funktion og produktionens kvalitative tilpasning til aftagernes behov, kan præmiebeløbet undtagelsesvis, for så vidt angår kvaliteter, der afviger fra den anvendte referencekvalitet, fastsættes til et beløb, der er højere eller lavere end det, der normalt anvendes på alle tobakker inden for den pågældende sort.

Beløbet kan dog differentieres for samme sort for specifikke produktionsområder, jf. stk. 5.

4.   Hvert år inden [den] 1. november fastsættes det for det følgende kalenderårs høst gældende præmiebeløb for de enkelte sorter efter den i [EØF-]traktatens artikel 43, stk. 2, fastsatte fremgangsmåde.«

7

Med henblik på at begrænse enhver stigning i tobaksproduktionen i Den Europæiske Union og samtidig modvirke produktionen af sorter, der var forbundet med afsætningsproblemer, blev der ved Rådets forordning (EØF) nr. 1114/88 af 25. april 1988 om ændring af forordning (EØF) nr. 727/70 om oprettelse af en fælles markedsordning for råtobak (EFT 1988, L 110, s. 35) indsat et stk. 5 i denne sidstnævnte forordnings artikel 4. Denne bestemmelse fastsatte følgende:

»Rådet fastsætter hvert år efter fremgangsmåden i [EØF-]traktatens artikel 43, stk. 2, for hver sort eller gruppe af sorter af tobak produceret i Fællesskabet, for hvilke der fastsættes priser og præmier, en maksimal garantimængde, bl.a. i forhold til markedsvilkårene og de socio-økonomiske og landbrugsmæssige forhold i de pågældende områder. Den samlede maksimale garantimængde for Fællesskabet fastsættes for høsten i hvert af årene 1988, 1989 og 1990 til 385000 tons tobak i blade.

[…]«

8

Betingelserne og kravene angående de dyrkningskontrakter, som er omhandlet i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 727/70, blev fastsat i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1726/70 af 25. august 1970 om gennemførelsesbestemmelser for ydelse af præmie for tobak i blade (den danske specialudgave: serie I, bind 1970(II) s. 517).

9

Artikel 2b, stk. 1, 3 og 4, i forordning nr. 1726/70, som ændret ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 1413/91 af 29. maj 1991 (EFT 1991, L 135, s. 15) (herefter »forordning nr. 1726/70«), bestemte følgende:

»1.   [Dyrkningskontrakten], der mindst skal indeholde de i nr. 1 til 12 i bilaget anførte enkeltheder, indgås mellem følgende parter:

[…]

3.   Dyrkningskontrakten kan gælde for et eller flere år. Den skal være indgået inden den 1. juni i det år, hvor den anvendes første gang, medmindre der foreligger force majeure. […]

4.   Dyrkningskontrakten skal obligatorisk indeholde følgende:

[…]«

10

Bilaget til forordning nr. 1726/70 indeholdt en model for en EF-dyrkningskontrakt, hvis punkt 1, 4, 5 og 8 havde følgende ordlyd:

[…]

[…]

11

Første, tredje og syvende betragtning til forordning nr. 2062/92 havde følgende ordlyd:

»[Europa-]Kommissionen har foreslået en reform af den fælles markedsordning for tobak, der vil blive anvendt fra 1993-høsten; bestemmelserne for den foregående høst bør derfor opretholdes for 1992-høsten, medmindre ændringer er nødvendige for at sikre overgangen til den nye ordning; i betragtning af den nye ordning er det ikke påkrævet at fastsætte den maksimale garantimængde pr. sort eller sortsgrupper som i artikel 4, stk. 5, første afsnit, i [forordning nr. 727/70] for 1993-høsten.

[…]

[M]ålpriserne og interventionspriserne for tobak i blade bør fastsættes efter de kriterier, der er nævnt i artikel 2, stk. 2, i [forordning nr. 727/70], med henblik på at fremme en produktionsudvikling i retning af en omlægning af avlen til de sorter, der er mest efterspurgte og mest konkurrencedygtige samt mindst sundhedsfarlige.

[…]

[P]ræmien er den samme for al tobak af den pågældende sort uafhængigt af den leverede tobaks kvalitet; dette tilskynder til at producere tobak af ringe kvalitet; det er derfor nødvendigt at nedsætte præmiebeløbet for de mængder tobak af ringe kvalitet, der opkøbes af en forarbejdningsvirksomhed ud over en procentsats svarende til den normale mængde tobak af ringe kvalitet i forhold til den samlede høst.«

12

Denne forordnings artikel 3 fastsatte følgende:

»1.   For 1992-høsten fastsættes de i artikel 2 og 3 i [forordning nr. 727/70] omhandlede målpriser, interventionspriser og præmier, der ydes til køberne af tobak i blade, samt de i artikel 6 i samme forordning omhandlede afledte interventionspriser for tobak i baller som angivet i bilag IV til nærværende forordning.

[…]

3.   Når mængden af tobak af lavere klasser, kategorier eller kvaliteter, der opkøbes af en forarbejdningsvirksomhed, i forhold til det samlede opkøb af den pågældende sort overstiger den procentsats, der er anført i bilag IV, nedsættes præmien med 30% for den mængde, der overstiger den pågældende procentsats.«

13

I bilag IV til den nævnte forordning var det under løbenummer 18 fastsat, at for så vidt angik kvalitet IV af sorten »Katerini og lignende sorter« var den i samme forordnings artikel 3, stk. 3, omhandlede procentsats på 20%.

14

Sagsøgeren i hovedsagen indgik inden den 1. juni 1992 et antal kontrakter om opkøb af tobak af sorten Katerini med en række tobaksproducenter for 1992-høsten. Derefter modtog selskabet som forskud den præmie, der var fastsat i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 727/70.

15

Ved en afgørelse af 22. september 1995 anmodede Ethnikos Organismos Kapnou (det nationale tobakskontor) sagsøgeren i hovedsagen om at tilbagebetale en del af den præmie på 51564843 græske drakmer (GRD) (ca. 151327 EUR), som dette selskab havde fået udbetalt, som et uretmæssigt modtaget beløb i henhold til artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 2062/92, med den begrundelse, at det forskud, som selskabet havde modtaget i form af denne præmie, var større end det, som det var berettiget til. Ifølge Ethnikos Organismos Kapnou (det nationale tobakskontor) udgjorde den mængde af tobak af en lavere kategori, som sagsøgeren i hovedsagen havde opkøbt, således en procentdel på over 20% af dette selskabs samlede opkøb.

16

Sagsøgeren i hovedsagen anlagde et annullationssøgsmål til prøvelse af denne afgørelse ved Symvoulio tis Epikrateias (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Grækenland), som er den forelæggende ret, der henviste sagen til Dioikitiko Protodikeio Athinon (forvaltningsdomstol i første instans i Athen, Grækenland) med henblik på, at den dér skulle behandles som et søgsmål med fuld prøvelsesret. Sagsøgeren i hovedsagen gjorde for sidstnævnte ret bl.a. gældende, at artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 2062/92 var ugyldig som følge af denne bestemmelses tilbagevirkende kraft og en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Dioikitiko Protodikeio Athinon (forvaltningsdomstol i første instans i Athen) frifandt ved en dom det nationale tobakskontor, idet den fandt søgsmålet ugrundet.

17

Sagsøgeren i hovedsagen iværksatte appel til prøvelse af denne dom ved Dioikitiko Efeteio Athinon (appeldomstol i forvaltningsretlige sager i Athen, Grækenland), som ved en dom forkastede appellen med den begrundelse, dels at artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 2062/92 ikke havde tilbagevirkende kraft, eftersom denne bestemmelse ikke vedrørte tidspunktet for indgåelsen af de omhandlede dyrkningskontrakter, men tobakkens kvalitet, dels at denne forordning ikke tilsidesatte princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.

18

Sagsøgeren i hovedsagen har iværksat appel til prøvelse af denne dom ved Symvoulio tis Epikrateias (øverste domstol i forvaltningsretlige sager). Denne ret er i tvivl om gyldigheden af den nævnte bestemmelse, for så vidt som denne kunne være i strid med princippet om, at retsregler ikke kan have tilbagevirkende kraft, og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.

19

Den forelæggende ret er nærmere bestemt af den opfattelse, at artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 2062/92 havde tilbagevirkende kraft, eftersom denne forordning blev offentliggjort den 30. juli 1992, dvs. efter datoen for udløbet af den i forordning nr. 1726/70 fastsatte frist for indgåelse af dyrkningskontrakter mellem producenter og forarbejdningsvirksomheder vedrørende 1992-høsten. Det er i denne forbindelse denne rets vurdering, at selv om den nedsættelse af præmien, der var fastsat i denne artikel 3, stk. 3, havde til formål at forbedre kvaliteten af de dyrkede tobakssorter og dermed deres konkurrenceevne, kunne et sådant formål – som var i overensstemmelse med målsætningerne for den fælles markedsordning for tobak – ikke nås på tidspunktet for ikrafttrædelsen af forordning nr. 2062/92, da denne frist på dette tidspunkt var udløbet, og da aktørerne på det pågældende marked allerede havde truffet beslutning om tilpasning af produktionen, uden at det var muligt at nå dette formål ved 1992-høsten. Den forelæggende ret er derfor i tvivl om, hvorvidt artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 2062/92 er gyldig.

20

Den forelæggende ret er i øvrigt af den opfattelse, at forordning nr. 2062/92 ved at fastsætte en nedsættelse af præmien for tobak af lavere kvalitet kunne være i strid med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, da det præmiebeløb, der var gældende for høsten i det pågældende år, i henhold til artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 727/70 skulle fastsættes inden den 1. november i det foregående år, og da dyrkningskontrakterne under alle omstændigheder skulle indgås inden den 1. juni hvert år.

21

På denne baggrund har Symvoulio tis Epikrateias (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Er artikel 3, stk. 3, i [forordning nr. 2062/92], som bestemmer, at når mængden af tobak af lavere kvaliteter, der opkøbes af en forarbejdningsvirksomhed, i forhold til det samlede opkøb af den pågældende sort overstiger den procentsats, der er anført i bilag IV [til denne forordning], nedsættes præmien med 30% for den mængde, der overstiger den pågældende procentsats, i strid med princippet om, at retsregler ikke kan have tilbagevirkende kraft, og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning?«

22

Med sit præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 2062/92 er gyldig, henset til princippet om, at retsregler ikke kan have tilbagevirkende kraft, og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.

23

Indledningsvis bemærkes, at selv om retssikkerhedsprincippet som udgangspunkt er til hinder for, at en EU-retsakt gives gyldighed fra et tidspunkt, der ligger før dens offentliggørelse, kan dette rent undtagelsesvis tillades, når det tilstræbte almene formål fordrer det, og når de berørtes berettigede forventning respekteres behørigt, samt i det omfang det af de pågældende reglers ordlyd, formål eller opbygning klart fremgår, at de skal kunne tillægges tilbagevirkende kraft (dom af 30.4.2019, Italien mod Rådet (Kvote for sværdfisk i Middelhavet), C-611/17, EU:C:2019:332, præmis 106 og den deri nævnte retspraksis].

24

Under disse omstændigheder skal det i første række afgøres, om artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 2062/92 – der bestemte, at når mængden af tobak af lavere klasser, kategorier eller kvaliteter, der blev opkøbt af en forarbejdningsvirksomhed, i forhold til det samlede opkøb af den pågældende sort oversteg den procentsats, der var anført i bilag IV til denne forordning, skulle præmien nedsættes med 30% for den mængde, der oversteg den pågældende procentsats – havde tilbagevirkende kraft. I bekræftende fald skal det i anden række efterprøves, om en anvendelse med tilbagevirkende kraft af denne bestemmelse kan tillades i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i den foreliggende doms foregående præmis.

25

Hvad for det første angår vurderingen af, om artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 2062/92 havde tilbagevirkende kraft, skal det fastslås, at denne forordning blev offentliggjort den 30. juli 1992. Det fulgte imidlertid af artikel 2b, stk. 3, i forordning nr. 1726/70, at de fysiske eller juridiske personer, som købte tobak i blade hos tobaksavlere, skulle have indgået dyrkningskontrakter med disse avlere senest den 1. juni 1992 for på grundlag af 1992-høsten at have ret til den præmie, der var fastsat i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 727/70, medmindre der forelå force majeure.

26

Under disse omstændigheder må det konkluderes, at forordning nr. 2062/92, herunder dennes artikel 3, stk. 3, havde tilbagevirkende kraft, eftersom den blev vedtaget på et tidspunkt, hvor de fysiske eller juridiske personer, som købte tobak i blade hos tobaksavlere, allerede havde skullet påtaget sig bindende kontraktlige forpligtelser over for disse avlere med hensyn til opkøb af deres produktion (jf. analogt dom af 11.7.1991, Crispoltoni, C-368/89, EU:C:1991:307, præmis 14-16).

27

Desuden fulgte denne tilbagevirkende kraft af den omstændighed, at den årlige fastsættelse af præmiebeløbet for 1992-høsten i medfør af denne bestemmelse fandt sted i juni 1992, selv om den i henhold til artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 727/70 skulle have fundet sted inden den 1. november 1991.

28

Hvad for det andet angår spørgsmålet om, hvorvidt anvendelsen med tilbagevirkende kraft af artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 2062/92 kunne begrundes i et alment formål, der fordrede det, skal det bemærkes, at en anvendelse med tilbagevirkende kraft af denne forordning, herunder forordningens artikel 3, stk. 3, ufravigeligt fulgte af nødvendigheden af at nå den grundlæggende målsætning, der forfulgtes med den fælles markedsordning for tobak for 1992, nemlig at yde finansiel støtte til tobaksproducenter og ‑forarbejdningsvirksomheder.

29

Under disse omstændigheder skal det for det tredje undersøges, om princippet om beskyttelse af den berettigede forventning blev behørigt overholdt. Det skal i denne forbindelse påpeges, at selv om dette princip er et af Unionens grundlæggende principper, kan de erhvervsdrivende ikke have nogen berettigede forventninger om opretholdelse af en bestående situation, som Unionens institutioner kan ændre ved beslutninger truffet inden for rammerne af deres skøn, og dette gælder navnlig på et område som de fælles markedsordninger, hvis formål netop kræver en konstant tilpasning efter ændringer i den økonomiske situation (jf. i denne retning dom af 5.10.1994, Crispoltoni m.fl., C-133/93, C-300/93 og C-362/93, EU:C:1994:364, præmis 57, af 17.9.1998, Pontillo, C-372/96, EU:C:1998:412, præmis 22, og af 26.6.2012, Polen mod Kommissionen, C-335/09 P, EU:C:2012:385, præmis 180 og den deri nævnte retspraksis).

30

Det følger heraf, at de erhvervsdrivende ikke kan påberåbe sig en velerhvervet ret til bevarelse af en fordel, som for disse virksomheder er resultatet af indførelsen af den fælles markedsordning, og som de har haft fordel af på et givet tidspunkt (dom af 5.10.1994, Crispoltoni m.fl., C-133/93, C-300/93 og C-362/93, EU:C:1994:364, præmis 58, og af 17.9.1998, Pontillo, C-372/96, EU:C:1998:412, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis).

31

Dette er så meget desto mere tilfældet, når – som det er tilfældet i tvisten i hovedsagen – de EU-retlige forskrifter, som finder anvendelse, i den konkrete sag forordning nr. 727/70, forpligtede Rådet til hvert år, navnlig under hensyn til udviklingen af markederne og de forskellige tobakssorters skadelighed, at fastsætte priser og præmier for disse sorter, og udtrykkeligt tog højde for en eventuel nedsættelse af disse priser og præmier (jf. i denne retning dom af 17.9.1998, Pontillo, C-372/96, EU:C:1998:412, præmis 24).

32

Siden offentliggørelsen af forordning nr. 1114/88 var alle de berørte erhvervsdrivende således bekendt med den situation med usikkerhed, der fulgte af, at den årlige fastsættelse af priser og præmier endnu ikke havde fundet sted. Så længe EU-lovgiver ikke havde fastsat priserne og præmierne for 1992-tobakshøsten, kunne disse erhvervsdrivende navnlig ikke have nogen berettiget forventning om, at et bestemt niveau for de omhandlede priser og præmier ville blive opretholdt.

33

Det skal endvidere bemærkes, at i henhold til artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 727/70 kunne præmiebeløbet undtagelsesvis, for så vidt angik kvaliteter, der afveg fra den anvendte referencekvalitet, fastsættes til et beløb, der var højere eller lavere end det, der normalt anvendtes på alle tobakker inden for den pågældende sort. Som det fremgik af artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 2062/92, sammenholdt med første, tredje og syvende betragtning hertil, havde denne forordning ydermere til formål at modvirke produktionen af lavere klasser, kategorier eller kvaliteter af de tobakssorter, der var forbundet med afsætningsproblemer, med henblik på at begrænse tobaksproduktionen inden for Unionen i almindelighed.

34

Det skal i øvrigt bemærkes, at det fremgår af artikel 2b, stk. 1, i forordning nr. 1726/70, sammenholdt med punkt 8 i bilaget til denne forordning, at de dyrkningskontrakter, der blev indgået mellem køberne og tobaksavlerne, skulle indeholde en klausul om en genforhandling af den kontraktlige pris i tilfælde af en ændring af bl.a. den præmie, der blev udbetalt til køberne.

35

Det må derfor fastslås, at de omhandlede erhvervsdrivendes berettigede forventning ikke blev tilsidesat ved artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 2062/92.

36

På baggrund af ovenstående betragtninger må det konkluderes, at gennemgangen af det forelagte spørgsmål intet har frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 2062/92, henset til princippet om, at retsregler ikke kan have tilbagevirkende kraft, og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.

37

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tiende Afdeling) for ret:

Gennemgangen af det præjudicielle spørgsmål har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 3, stk. 3, i Rådets forordning (EØF) nr. 2062/92 af 30. juni 1992 om fastsættelse for 1992-høsten af målpriser, interventionspriser og præmier til købere af tobak i blade, afledte interventionspriser for tobak i baller, referencekvaliteter samt produktionsområder, henset til princippet om, at retsregler ikke kan have tilbagevirkende kraft, og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.