1.

Denne præjudicielle forelæggelse er indgivet som led i en sag, hvori det er omtvistet, i hvilken grad det tyske tilsynsorgan ( 2 ) har kontrolbeføjelser for så vidt angår infrastrukturforvalterens afgørelser vedrørende de afgifter, der skal betales af jernbanevirksomhederne. Visse af disse virksomheder anmodede forgæves det pågældende tilsynsorgan om at påbyde infrastrukturforvalteren at tilbagebetale de afgifter, som efter deres opfattelse var blevet uretmæssigt opkrævet.

2.

Den ret, der skal afgøre tvisten, har anmodet Domstolen om at fortolke forskellige bestemmelser i direktiv 2012/34/EU ( 3 ) vedrørende kompetencen hos de nationale tilsynsorganer for jernbanesektoren.

3.

Artikel 3 (»Definitioner«) har følgende ordlyd:

»I dette direktiv forstås ved:

[…]

[…]

[…]

[…]«

4.

Artikel 55 (»Tilsynsorgan«) bestemmer:

»1.   Hver medlemsstat opretter et enkelt nationalt tilsynsorgan for jernbanesektoren. […]

[…]«

5.

Artikel 56 (»Tilsynsorganets funktioner«) er affattet som følger:

»1.   Med forbehold af artikel 46, stk. 6, har en ansøger ret til at indgive klage til tilsynsorganet, hvis han mener at være blevet uretfærdigt behandlet, udsat for forskelsbehandling eller på anden måde krænket, især ved en afgørelse truffet af infrastrukturforvalteren eller, hvis det er relevant, jernbanevirksomheden eller operatøren af en servicefacilitet vedrørende:

[…]

[…]

2.   Med forbehold af de nationale konkurrencemyndigheders beføjelser til at sikre konkurrencen på markederne for jernbanetjenester har tilsynsorganet beføjelse til at overvåge konkurrencesituationen på markederne for jernbanetransportydelser, herunder navnlig markedet for højhastighedspassagertransport, og infrastrukturforvalteres aktiviteter i forbindelse med stk. 1, litra a)-j). Tilsynsorganet skal navnlig føre tilsyn med overholdelse af stk. 1, litra a)-j), på eget initiativ med henblik på at undgå forskelsbehandling af ansøgerne. Det kontrollerer især, om netvejledningen indeholder diskriminerende bestemmelser eller giver infrastrukturforvalteren skønsbeføjelser, som kan anvendes til at forskelsbehandle ansøgerne.

[…]

6.   Tilsynsorganet sikrer, at afgifter, der er fastsat af infrastrukturforvalteren, er i overensstemmelse med kapitel IV, afdeling 2, og ikke indebærer forskelsbehandling. Forhandlinger mellem ansøgere og en infrastrukturforvalter om niveauet for infrastrukturafgifter er kun tilladt, hvis de foregår under overvågning af tilsynsorganet. Tilsynsorganet griber ind, hvis forhandlingerne kan forventes at stride mod dette kapitel.

[…]

9.   Tilsynsorganet behandler alle klager og anmoder i givet fald om relevante oplysninger og tager initiativ til høring af alle relevante parter senest en måned efter modtagelse af klagen. Det behandler alle klager, træffer de fornødne foranstaltninger og informerer de relevante parter om sin begrundede afgørelse inden for en forud fastsat rimelig frist, dog altid senest seks uger efter modtagelsen af alle relevante oplysninger. Med forbehold af de nationale konkurrencemyndigheders beføjelser til at sikre konkurrencen på markederne for jernbanetjenesteydelser træffer tilsynsorganet, hvor det er nødvendigt, på eget initiativ afgørelse om passende foranstaltninger med henblik på at korrigere forskelsbehandling af ansøgere, markedsforvridning og alle andre former for uønsket udvikling på disse markeder, navnlig med hensyn til stk. 1, litra a)-j).

En afgørelse truffet af tilsynsorganet er bindende for alle de af afgørelsen omfattede parter og er ikke underlagt kontrol fra en anden administrativ instans’ side. Tilsynsorganet skal kunne håndhæve sine afgørelser med passende sanktioner, herunder bøder.

[…]«

6.

Følgende fremgår af bilag VII (»Plan for tildelingsprocessen«):

[…]«

7.

Det bestemmes i § 66 (»Tilsynsmyndigheden og dens funktioner«):

»1)   Såfremt den adgangsberettigede er af den opfattelse, at vedkommende er blevet udsat for en forskelsbehandling eller på anden vis har fået krænket sine rettigheder som følge af en afgørelse fra en jernbaneinfrastrukturforvalter, har vedkommende ret til at indgive klage for tilsynsorganet […]

[…]

3)   Lykkes det ikke at blive enige med hensyn til adgangen eller med hensyn til en rammeaftale, kan jernbaneinfrastrukturforvalterens afgørelse kontrolleres af tilsynsorganet, enten efter begæring fra den adgangsberettigede eller af egen drift. Begæringen skal indgives inden for en frist, inden for hvilken […] tilbuddet om indgåelse af aftaler kan accepteres.

4)   Navnlig kan følgende gøres til genstand for kontrol efter forudgående begæring eller af egen drift:

[…]

[…]«

8.

§ 67 (»Tilsynsorganets beføjelser, overvågning af transportmarkedet, gennemførelsesbestemmelser«) fastsætter:

»1)   Tilsynsorganet kan for så vidt angår jernbaner og øvrige personer, som er underlagt bestemmelserne i denne lov, træffe nødvendige foranstaltninger med henblik på at undgå eller forebygge tilsidesættelser af denne lov eller af EU-retsakter, som finder direkte anvendelse inden for denne lovs anvendelsesområde. […]

[…]«

9.

§ 68 (»Tilsynsorganets afgørelser«) har følgende ordlyd:

»1)   Tilsynsorganet behandler klager senest én måned efter modtagelsen heraf. Til dette formål anmoder det de berørte parter om at tilvejebringe de oplysninger, der er nødvendige for at kunne træffe afgørelse, og indleder drøftelser med alle de berørte parter. Tilsynsorganet træffer afgørelse vedrørende samtlige klager samt de nødvendige foranstaltninger til afhjælpning af situationen, idet det inden for en forud fastsat og rimelig frist, og under alle omstændigheder inden for seks uger efter modtagelsen af alle behørige oplysninger, underretter de berørte parter om sin begrundede afgørelse. Med forbehold af konkurrencemyndighedernes beføjelser træffer tilsynsorganet af egen drift afgørelse om de foranstaltninger, som er egnede til at undgå forskelsbehandling og forvridning af markedet.

2)   Såfremt en jernbaneinfrastrukturforvalters afgørelse i det i § 66, stk. 1 og 3, omhandlede tilfælde berører en adgangsberettigets ret til adgang til jernbaneinfrastrukturen:

Den i første afsnit nævnte afgørelse kan ligeledes omhandle betingelser for anvendelsen af jernbanenettet eller af servicefaciliteter.

3)   Tilsynsorganet kan med virkning for fremtiden pålægge jernbaneinfrastrukturforvalteren at ændre de i § 66, stk. 4, fastsatte foranstaltninger eller at erklære dem for at være udløbet, i det omfang de ikke er forenelige med denne lovs bestemmelser eller med de EU-retsakter, der finder direkte anvendelse på denne lovs anvendelsesområde.«

10.

I årene 2002-2011 fastsatte DB Netz AG ( 5 ) i sin egenskab af forvalter af dele af den tyske jernbaneinfrastruktur afgifterne på adgang til infrastruktur for hver enkelt af køreplanens gyldighedsperioder.

11.

Länderbahn GmbH DLB, Prignitzer Eisenbahn GmbH, Ostdeutsche Eisenbahn og Ostseeland Verkehrs GmBH (herefter »sagsøgerne«) er jernbanevirksomheder, som anvender den af DB Netz forvaltede infrastruktur.

12.

Sagsøgerne var uenige i, at det var korrekt at anvende en »regionalfaktor«, som udgjorde et af takseringselementerne for anvendelsen af DB Netz’ infrastruktur. De af DB Netz fastsatte afgifter var efter deres opfattelse delvist ulovlige, eftersom »regionalfaktoren« var diskriminerende over for de virksomheder, der drev regionalbaner ( 6 ). Følgelig betalte de enten de opkrævede afgifter med forbehold eller tilbageholdt betalingen.

13.

Den 5. marts 2010 traf Bundesnetzagentur i forbindelse med en kontrol af de af DB Netz godkendte afgifter en afgørelse, hvori ( 7 ):

14.

Den 9. november 2017 afsagde Domstolen dom i CTL Logistics-sagen ( 9 ), hvori den efter at have analyseret den tyske lovgivning ( 10 ) fastslog, at direktiv 2001/14/EF ( 11 ) – forgængeren for direktiv 2012/34 – »er til hinder for en national lovgivning […], der i hvert enkelt tilfælde foreskriver en kontrol af rimeligheden af afgifterne for brug af jernbaneinfrastrukturen ved de almindelige retsinstanser og eventuelt en mulighed for at ændre disse afgifter uafhængigt af det tilsyn, som føres af det […] omhandlede tilsynsorgan«.

15.

Med støtte i CTL Logistics-dommen rejste sagsøgerne krav over for Bundesnetzagentur om, at de vedtagne afgifter for køreplanerne for 2003-2011 blev erklæret ugyldige, og at DB Netz blev tilpligtet at tilbagebetale de for meget opkrævede afgifter.

16.

Ved hovedsageligt identiske afgørelser af 11. oktober 2019, 3. juli 2020 og 11. december 2020 afviste Bundesnetzagentur sagsøgernes krav. Der var efter agenturets opfattelse intet juridisk grundlag for påstanden om, at der skulle foretages en ex post-kontrol, eftersom jernbanevirksomhederne alene havde mulighed for at anfægte afgifterne, mens de var i kraft.

17.

Ved søgsmål anlagt ved Verwaltungsgericht Köln (forvaltningsdomstolen i Köln, Tyskland) den 6. og den 9. november 2019 nedlagde sagsøgerne påstand om, at Bundesnetzagentur skulle pålægges at foretage en ex post-kontrol, som gav det mulighed for at erklære de omtvistede afgifter ugyldige med virkning ex tunc, og at DB Netz skulle tilpligtes at foretage tilbagebetaling heraf.

18.

Før den nævnte domstol kan tage stilling til sagsøgernes påstand, har den grundlæggende behov for at vide:

19.

I denne sammenhæng har Verwaltungsgericht Köln (forvaltningsdomstolen i Köln) forelagt fem præjudicielle spørgsmål, hvoraf jeg på Domstolens opfordring vil fremsætte et forslag til afgørelse af de fire første, som har følgende ordlyd:

20.

Anmodningen om præjudiciel afgørelse blev indgivet til Domstolen den 2. september 2022.

21.

Der er indgivet skriftlige indlæg af Prignitzer Eisenbahn GmbH, Ostdeutsche Eisenbahn og Ostseeland Verkehrs GmBH (i fællesskab), DB Netz, den tyske, den litauiske, den norske og den polske regering samt Europa-Kommissionen.

22.

I retsmødet, som blev afholdt den 15. juni 2023, deltog Prignitzer Eisenbahn (herunder på vegne af Ostdeutsche Eisenbahn og Ostseeland Verkehr), DB Netz, den tyske, den østrigske og den polske regering samt Kommissionen.

23.

Den forelæggende ret har forudsat, at direktiv 2012/34 finder anvendelse, hvorfor den har anmodet om en fortolkning af dets artikel 56, stk. 1, 6 og 9.

24.

De i sagen omtvistede afgifter, som vedrører perioden 2003-2011, blev imidlertid fastsat og opkrævet, mens direktivets forgænger, direktiv 2001/14, fortsat var i kraft, hvorfor der kan argumenteres for, at dette direktiv finder tidsmæssig anvendelse ( 12 ).

25.

Under alle omstændigheder svarer artikel 56, stk. 1, 6 og 9, i direktiv 2012/34 til de mindre detaljerede bestemmelser i artikel 30, stk. 2, 3 og 5, i direktiv 2001/14 ( 13 ). Som samtlige parter i retsmødet var enige om, er der derfor intet til hinder for at rette fokus mod artikel 56 i direktiv 2012/34, således som den forelæggende ret har ønsket.

26.

I forelæggelsesafgørelsen henvises til CTL Logistics-dommen, som nævnes gentagne gange, samt dom af 8. juli 2021, Koleje Mazowieckie ( 14 ). Domstolen havde på tidspunktet for indgivelsen af anmodningen om præjudiciel afgørelse endnu ikke afsagt dom i DB Station-sagen.

27.

Visse af parterne og procesdeltagerne i sagen har gentagne gange henvist til sidstnævnte dom, som blev afsagt den 27. oktober 2022, idet dommen efter deres opfattelse besvarer flere af de her rejste præjudicielle spørgsmål ( 15 ).

28.

Den forelæggende ret ønsker oplyst, om afgiftsordningen kan anfægtes, »hvis gyldighedsperioden for den afgift, der efterprøves, allerede er udløbet«.

29.

Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at Bundesnetzagentur ved at afvise de sagsøgende virksomheders klage betingede retten til at anfægte godkendelsen af afgifterne af, at dette fandt sted inden for deres gyldighedsperiode ( 16 ). Det ville således ikke være muligt at anfægte »tidligere afgifter« ( 17 ).

30.

Dette standpunkt lader til at afspejle den løsning, der i sin tid blev vedtaget i den tyske lovgivning ( 18 ) og retspraksis ( 19 ), hvorefter Bundesnetzagentur alene kunne kontrollere de gældende afgifter og træffe beslutninger med fremtidig virkning ( 20 ).

31.

Den løsning, der følger af EU-retten, tillader imidlertid ikke en sådan tidsmæssig begrænsning, hvilket den tyske regering har anerkendt i sit skriftlige indlæg ( 21 ) under henvisning til DB Station-dommen.

32.

Artikel 56, stk. 1, litra e), i direktiv 2012/34 giver ansøgere ret til at »indgive klage til tilsynsorganet […] vedrørende […] niveauet for eller strukturen i infrastrukturafgifter, som virksomheden skal eller kan komme til at skulle betale«. Denne affattelse kunne bogstavelig talt give anledning til at tro, at klagerne alene vedrører de gældende afgifter eller dem, der er fastsat fremadrettet, men Domstolen har imidlertid ikke fortolket bestemmelsen således.

33.

Således blev det i DB Station-dommen fastslået, at et »tilsynsorgan, [når] klagesagen blev indbragt for det i henhold til artikel 30, stk. 2, i direktiv 2001/14, imidlertid ikke gyldigt [kan] frasige sig sin kompetence til at træffe afgørelse om lovligheden af de tidligere opkrævede infrastrukturafgifter« ( 22 ). Dette er ligeledes tilfældet, når »en bestemmelse i den nationale lovgivning […] ikke giver det mulighed for at træffe afgørelse om lovligheden af allerede opkrævede infrastrukturafgifter« ( 23 ).

34.

Tilsynsorganet har således kompetence til at efterprøve lovligheden af de anvendte og modtagne afgifter i forbindelse med tidligere køreplaner, og i givet fald at erklære disse ugyldige.

35.

Det er imidlertid helt legitimt at rejse spørgsmålet om, hvorvidt jernbanevirksomhedernes ret til at kræve en kontrol af »tidligere afgifter« ikke er underlagt nogen frister ( 24 ), eller om den derimod kan gøres til genstand for tidsmæssige begrænsninger, som er inspireret af retssikkerhedsprincippet. En betydelig andel af de i retsmødet fremførte anbringender omhandlede denne problemstilling, på trods af at den forelæggende ret ikke udtrykkeligt har henvist hertil. Jeg vil derfor alene behandle spørgsmålet for fuldstændighedens skyld.

36.

I mangel af en udtrykkelig bestemmelse i direktiv 2012/34 tilkommer det medlemsstaterne, i overensstemmelse med princippet om processuel autonomi, at fastsætte de tidsmæssige grænser for klager, hvorved borgere anmoder de nationale organer om tilbagebetaling af beløb, der uretmæssigt er blevet opkrævet i strid med EU-retten. Medlemsstaterne skal under alle omstændigheder iagttage effektivitetsprincippet og ækvivalensprincippet ( 25 ).

37.

Det forholder sig imidlertid således, at tysk ret ifølge de fremlagte oplysninger i retsmødet ikke lader til specifikt at foreskrive sådanne tidsmæssige grænser for afgifterne på benyttelse af jernbaneinfrastruktur ( 26 ).

38.

I denne henseende tilkommer det den forelæggende ret at afklare, om de tyske bestemmelser reelt fastsætter en uendelig klagefrist, eller om de tværtimod fastsætter tidsmæssige grænser for udøvelsen heraf, baseret på en forældelsesfrist for rettighederne eller en præklusionsfrist for klager.

39.

Inden for rammerne af denne bedømmelse af national ret, der som nævnt efter min opfattelse alene kan foretages af den forelæggende ret, kan det være relevant at foretage en afvejning af, om retssikkerhedsprincippet bør have forrang for legalitetsprincippet (henset til, at den anvendte regionalfaktor blev erklæret ulovlig og efterfølgende blev fjernet), og om der foreligger nogen faktorer, som kan begrunde, at der har været en berettiget forventning om, at de »tidligere afgifter« ikke længere kunne gøres til genstand for klager.

40.

Godtages det, at de generelle forældelsesfrister – hvad enten der er tale om de civilretlige eller forvaltningsretlige frister – eller præklusionsfristerne kan anvendes direkte eller analogt, er den forelæggende ret nødt til at fastlægge det tidspunkt, hvor de begynder at løbe, og dette spørgsmål afhænger som udgangspunkt ligeledes af national ret ( 27 ).

41.

I denne forbindelse er der i retsmødet blevet nævnt to mulige begyndelsestidspunkter:

42.

Kort sagt er det min opfattelse, at DB Station-dommen indeholder de nødvendige elementer til at besvare det første præjudicielle spørgsmål således, at tilsynsorganet kan efterprøve lovligheden af afgifter vedrørende allerede udløbne gyldighedsperioder. Det tilkommer den forelæggende ret at tage stilling til, om udøvelsen af retten til at klage over disse afgifter er underlagt frister i henhold til de nationale bestemmelser, og om sådanne frister er blevet iagttaget i forbindelse med hovedsagerne.

43.

Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende (således som jeg foreslår), ønsker den forelæggende ret oplyst, om tilsynsorganet i henhold til artikel 56, stk. 1, 6 og 9, i direktiv 2012/34 »ved en ex post-kontrol af tidligere afgifter kan erklære disse ugyldige med ex tunc-virkning«.

44.

Ved fastsættelsen af tilsynsorganets funktioner gives det ved artikel 56, stk. 9, i direktiv 2012/34 vide interventionsbeføjelser, i henhold til hvilke det kan træffe passende foranstaltninger med henblik på at »korrigere […] andre former for uønsket udvikling på disse [jernbane]markeder, navnlig med hensyn til stk. 1, litra a)-j)«.

45.

Tilsynsorganets kontrolbeføjelser, som kan udvides til at gælde »tidligere afgifter«, således som jeg har redegjort for ovenfor, giver organet mulighed for at erklære de anfægtede beslutninger ugyldige, hvorved de vil miste deres retsgrundlag. Dette fremgår efter min opfattelse af artikel 56, stk. 9, i direktiv 2012/34, hvorefter tilsynsorganet efter modtagelse og behandling af en klage ( 28 ) som ovenfor nævnt gives tilladelse til at træffe de »fornødne foranstaltninger« ved afgørelser, som er bindende for alle de berørte parter.

46.

Den omstændighed, at der i national ret ikke måtte findes en analog løsning, udgør ikke en hindring: Domstolen har fastslået, »at bestemmelserne i [artikel 56, stk. 9, i direktiv 2012/34] er ubetingede og tilstrækkeligt præcise, og at de dermed har direkte virkning […]. Disse bestemmelser forpligter følgelig alle myndigheder i medlemsstaterne, dvs. ikke alene nationale domstole, men også alle administrative organer, herunder decentrale myndigheder, og disse myndigheder er forpligtede til at anvende dem« ( 29 ).

47.

Den således erklærede ugyldighed får tilbagevirkende kraft (ex tunc) fra det tidspunkt, hvor den indtrådte. Dette er logikken bag ethvert klagesystem, som tillader en administrativ eller retslig myndighed at annullere de beslutninger, der er underlagt dens kontrol.

48.

Det følger af denne logik, at når infrastrukturforvalterens afgørelser er ulovlige og bliver kendt ugyldige af tilsynsorganet som følge af de fejl eller mangler, som de er behæftede med, indebærer tilsynsorganets erklæring, at den anfægtede afgørelse bliver helt eller delvist ugyldig ab initio.

49.

Imidlertid lader en ugyldighedserklæring med virkning ex tunc ikke til at have været den løsning, der blev valgt af den tyske lovgiver i § 68, stk. 3, i lov om tilsyn med jernbaner, men den er påkrævet i henhold til EU-retten af de ovennævnte grunde ( 30 ).

50.

Såfremt de to foregående spørgsmål besvares bekræftende, ønskes det med det tredje spørgsmål oplyst, om artikel 56, stk. 1, 6 og 9, i direktiv 2012/34 tillader »en national lovgivning, som udelukker muligheden for en ex post-kontrol af tidligere afgifter med ex tunc-virkning«.

51.

I virkeligheden fremgår svaret på dette spørgsmål af besvarelsen af det andet spørgsmål (de ville faktisk kunne besvares samlet), ud fra følgende forudsætninger:

52.

Følgelig tillader artikel 56, stk. 1, 6 og 9, i direktiv 2012/34 ikke, at national ret forhindrer tilsynsorganerne for jernbanesektoren i at efterprøve lovligheden af afgifter i forbindelse med allerede udløbne regnskabsår, inden for de tilladte tidsmæssige grænser. Den samme bestemmelse i direktiv 2012/34 er til hinder for, at det i national ret kan forbydes at give en erklæring om en afgifts ugyldighed tilbagevirkende kraft (ex tunc) fra det tidspunkt, hvor den pågældende afgift trådte i kraft.

53.

Den forelæggende ret ønsker oplyst, om »den kompetente tilsynsmyndigheds afhjælpende foranstaltninger […] principielt også giver mulighed for at påbyde tilbagebetaling af afgifter, som infrastrukturforvalteren har opkrævet ulovligt, selv om tilbagebetalingskravene mellem jernbanevirksomheden og infrastrukturforvalteren kan gøres gældende ved et civilt søgsmål«.

54.

Det tages i spørgsmålet for givet, at jernbanevirksomheder i Tyskland i alle tilfælde kan anlægge søgsmål ved de civile domstole med henblik på at opnå tilbagebetaling af de ulovligt opkrævede afgifter fra infrastrukturforvalteren.

55.

Følgelig er det min opfattelse, at tvivlsspørgsmålet er begrænset til, om de samme jernbanevirksomheder i henhold til direktiv 2012/34 ligeledes ville kunne rette henvendelse til tilsynsorganet med henblik på at opnå en sådan tilbagebetaling. Det ville kun være tilfældet, såfremt det pågældende organ havde beføjelse til at påbyde infrastrukturforvalteren at foretage tilbagebetaling.

56.

Det fremgår af præmis 97 i CTL Logistics-dommen, at tilsynsorganets indgriben har afgørende betydning for at kunne erklære afgifterne ugyldige, eftersom det er en ufravigelig forudsætning for, at de civile domstole efterfølgende kan påbyde tilbagebetaling heraf. Dette argument bekræftes i tilsvarende vendinger i Koleje Mazowieckie-dommen i forbindelse med erstatningssøgsmål ( 31 ).

57.

Det, som den forelæggende ret ønsker oplyst her, er, om artikel 56, stk. 1, 6 og 9, i direktiv 2012/34 giver tilsynsorganet for jernbanesektoren beføjelse til selv at påbyde tilbagebetaling af de ulovligt modtagne afgifter, således at sideløbende eller på hinanden følgende sager undgås.

58.

Løsningen på denne problemstilling er forbundet med problemstillingen i forbindelse med fastlæggelsen af, om de nationale tilsynsorganer kan blande sig i forholdet mellem økonomiske aktører, som i princippet er underlagt de privatretlige regler ( 32 ), og om dette kan foregå såvel i forbindelse med konstateringen (erklæring af en kontrakts ugyldighed) ( 33 ) som i forbindelse med gennemførelsen (påbud om tilbagebetaling, krav om erstatning fra den ene part til den anden). Endnu engang er det den enkelte medlemsstats lovgivning, der skal fastsætte, hvilken løsning der skal anvendes, såfremt det ikke er reguleret i EU-retten.

59.

Set ud fra et EU-retligt perspektiv er det tilstrækkeligt at bemærke, at der i CTL Logistics-dommen for så vidt angår den konstaterende fase blev taget stilling til tvivlsspørgsmålene vedrørende beføjelserne hos tilsynsorganerne for jernbanesektoren på den ovennævnte måde, hvilket den tyske lovgiver har tilsluttet sig ( 34 ).

60.

Med hensyn til gennemførelsesfasen indeholder EU-retten derimod ikke altid udtrykkelige bestemmelser vedrørende tilsynsorganernes beføjelser til at påbyde de virksomheder, der er under deres tilsyn, at tilbagebetale de ulovligt modtagne beløb. I mangel af sådanne bestemmelser har medlemsstaterne skønsmæssige beføjelser på dette område.

61.

I en sag vedrørende det indre marked for elektricitet ( 35 ) fastslog Domstolen, at direktiv 2009/72/EF ( 36 ) ikke var til hinder for, at en medlemsstat tillagde den nationale tilsynsmyndighed beføjelser til at pålægge elektricitetsvirksomheder at tilbagebetale deres kunder et beløb svarende til de opkrævninger, der var baseret på kontraktvilkår, som myndigheden havde erklæret ulovlige ( 37 ).

62.

Ræsonnementerne i Green Network-dommen kan være relevante for den foreliggende sag. I denne dom bemærkede Domstolen,

63.

Kort sagt bemærkede Domstolen på grundlag af den åbne formulering af bestemmelserne i direktiv 2009/72, at selv om direktivet ikke fastsætter en pligt til, at den regulerende myndighed skal have beføjelse til at påbyde tilbagebetaling, kan den enkelte medlemsstat godt vedtage dette i national ret.

64.

For så vidt angår direktiv 2012/34 »påhviler det [tilsyns]organet at »overvåge konkurrencesituationen på markederne for jernbanetransportydelser« og i denne forbindelse at kontrollere de afgørelser, der træffes af aktørerne i jernbanesektoren, herunder i forhold til de forskellige faktorer, der er opregnet i artikel 56, stk. 1, i direktiv 2012/34« ( 42 ).

65.

Helt specifikt giver artikel 56, stk. 1, litra d) og e), i direktiv 2012/34 en ansøger beføjelse til at »indgive klage til tilsynsorganet, hvis han mener at være blevet uretfærdigt behandlet, udsat for forskelsbehandling eller på anden måde krænket, især ved en afgørelse truffet af infrastrukturforvalteren […] vedrørende: […] afgiftsordninger [og] niveauet for eller strukturen i infrastrukturafgifter, som virksomheden skal eller kan komme til at skulle betale«.

66.

Modstykket til denne beføjelse er tilsynsorganets kompetence til at fastslå, om infrastrukturforvalterens afgørelser med hensyn til afgifterne er gyldige eller ej. Tilsynsorganet skal i henhold til artikel 56, stk. 6, i direktiv 2012/34 sikre, »[…] at afgifter, der er fastsat af infrastrukturforvalteren, er i overensstemmelse med kapitel IV, afdeling 2, og ikke indebærer forskelsbehandling« ( 43 ).

67.

Op til dette punkt er der intet, der tyder på, at de afgørelser, der træffes af tilsynsorganet for jernbanesektoren, er andet end konstaterende. Det fremgår ikke af direktiv 2012/34, at medlemsstaterne har en pligt til at give tilsynsorganet gennemførelsesbeføjelser. Derfor vil det samme kriterium, som blev fastsat i Green Network-dommen (direktivet hverken kræver eller er til hinder for), finde anvendelse.

68.

Der ville imidlertid kunne argumenteres for, at de funktioner, der varetages af tilsynsorganet for jernbaneområdet, i henhold til artikel 56, stk. 9, i direktiv 2012/34 ikke blot er konstaterende, eftersom organet har kompetence til at træffe »afgørelse om passende foranstaltninger med henblik på at korrigere forskelsbehandling af ansøgere, markedsforvridning og alle andre former for uønsket udvikling på disse markeder, navnlig med hensyn til stk. 1, litra a)-j)«.

69.

Ifølge denne argumentation vil den reaktionskapacitet, som direktiv 2012/34 tildeler tilsynsorganet for jernbanesektoren, være mere omfattende end den i direktiv 2009/72 fastsatte. Tilsynsorganets beføjelser (til at »afhjælpe« og »korrigere«) ville gå videre end til at være rent konstaterende, og de ville således omfatte gennemførelseskompetencer, såsom kompetencen til at påbyde tilbagebetaling af de af infrastrukturforvalteren ulovligt opkrævede afgifter.

70.

Det er imidlertid ikke min opfattelse, at forskellene mellem de to direktiver er så omfattende. Tages der udgangspunkt i direktiv 2009/72, havde den bindende virkning af de afgørelser, der blev truffet af tilsynsorganet for elektricitetssektoren, ligeledes betydning for kompetencen til at gennemføre disse afgørelser. Således fik tilsynsorganet i henhold til direktivets artikel 37, stk. 10, f.eks. beføjelse »til at kræve, at transmissions- og distributionssystemoperatørerne om nødvendigt ændrer […] vilkår og betingelser, herunder tariffer«. I bestemte tilfælde kunne de »træffe afgørelse om passende kompensationsforanstaltninger«.

71.

En så relevant beslutning som den, der – ved et direktiv – tildeler et tilsynsorgan kompetencen til at påbyde tilbagebetaling af beløb, der er blevet fastsat inden for rammerne af et kontraktforhold, kan efter min opfattelse alene træffes af EU-lovgiver. I forbindelse med et direktivs manglende omtale af denne kompetence kan løsningen i Green Network-dommen anvendes.

72.

Der er intet til hinder for, at EU-lovgiver beslutter, at tilsynsorganet i forbindelse med en infrastrukturforvalters opkrævning af ulovlige afgifter af egen drift kan påbyde denne at tilbagebetale beløbet, således at den tilsidesatte retsorden genetableres ( 44 ). Som nævnt foreskrives dette imidlertid ikke i direktiv 2012/34.

73.

Det er med andre ord ikke min opfattelse, at direktiv 2012/34 pålægger medlemsstaterne en pligt til, at tilsynsorganet i alle tilfælde skal være kompetent til at påbyde tilbagebetaling, og i endnu mindre grad, at det skulle være den eneste med beføjelse hertil. Der findes andre systemer omfattende mekanismer til koordinering mellem forskelligartede myndigheder (judicielle og administrative), som kan anvendes forud herfor ( 45 ).

74.

Navnlig for så vidt angår de i direktiv 2012/34 fastsatte afgifter blev det i CTL Logistics-dommen medgivet, at tilbagebetalingen heraf kan finde sted »i henhold til civilretlige bestemmelser« på de deri fastsatte betingelser ( 46 ).

75.

Der er således tale om et emne, der falder ind under området for medlemsstaternes processuelle autonomi. Det er medlemsstaterne, der skal vælge mellem: a) at tildele tilsynsorganerne gennemførelsesbeføjelser til at påbyde tilbagebetaling af afgifterne, idet disse beføjelser kan eksistere sideløbende med den civile retsinstans’ beføjelser, eller b) alene at give mulighed for at anlægge søgsmål vedrørende tilbagebetaling for de civile retsinstanser, under forudsætning af, at de i CTL Logistics-dommen fastsatte betingelser opfyldes, og at procedurerne er i overensstemmelse med ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet.

76.

Det tilkommer naturligvis den forelæggende ret at fortolke national ret med henblik på at fastlægge, hvilken ordning for kompetencetildeling der er fastsat heri. Uden at det er min hensigt at overtage dens opgave, er det imidlertid min opfattelse, at bestemte indikatorer i parternes skriftlige indlæg samt i retsmødet taler for, at tysk ret giver Bundesnetzagentur beføjelse til at påbyde tilbagebetaling af de ulovlige afgifter.

77.

Den tyske regering har således anført, at tilsynsorganet ifølge regeringens fortolkning af lov om tilsyn med jernbaner har beføjelse til at påbyde tilbagebetaling, når det træffer afgørelse inden for rammerne af en procedure, som det har indledt af egen drift, men ikke såfremt proceduren er indledt på begæring (klage) af en jernbanevirksomhed ( 47 ).

78.

Om end jeg har vanskeligt ved at forstå, hvorfor tilsynsorganet ikke skulle kunne foretage sig det samme efter parts begæring, som det ville kunne af egen drift ( 48 ), når direktiv 2012/34 netop sidestiller disse to former for ageren ( 49 ), kan dette spørgsmål som nævnt alene løses af de tyske retsinstanser gennem en fortolkning af national ret.

79.

Det skal tilføjes, at såfremt den nationale lovgiver måtte vælge at tillægge tilsynsorganet kompetencen til at påbyde infrastrukturforvalteren at tilbagebetale de ulovligt modtagne afgifter, ser jeg ingen grund til, at der skulle være forskel i behandlingen, afhængigt af om organet handler på parts begæring eller af egen drift.

80.

På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen giver Verwaltungsgericht Köln (forvaltningsdomstolen i Köln, Tyskland) følgende besvarelse:

»Artikel 56, stk. 1, 6 og 9, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2012/34/EU af 21. november 2012 om oprettelse af et fælles europæisk jernbaneområde

skal fortolkes således, at