1.

Forordning (EF) nr. 1370/2007 ( 2 ), som fastlægger en fælles ordning for kompensation for offentlige serviceforpligtelser inden for personbefordring med jernbane og ad vej, bestemmer i artikel 4, stk. 1, litra b), nr. i), at det i kontrakter om offentlig trafikbetjening og generelle regler på objektiv og gennemsigtig måde på forhånd skal fastlægges, hvilke parametre en eventuel kompensation for offentlig trafikbetjening beregnes ud fra.

2.

Er det foreneligt med denne bestemmelse, at der ikke udbetales fuld kompensation til en operatør af offentlig trafikbetjening for opfyldelsen af en offentlig serviceforpligtelse, fordi midler svarerende til denne kompensation ikke er afsat i statens finanslov og udbetalt til den pågældende kompetente myndighed? Dette er i det væsentlige hovedspørgsmålet, som Okrazjen sad – Burgas (den regionale domstol i Burgas, Bulgarien) har forelagt.

3.

Anmodningen om præjudiciel afgørelse er fremsat i forbindelse med en sag mellem Obsjtjina Pomorie (Pomorie kommune, Bulgarien) og selskabet »ANCHIALO AVTO« OOD (herefter »Anchialo«) vedrørende tildeling af kompensation for offentlig trafikbetjening i henhold til en kontrakt om offentlig trafikbetjening indgået med henblik på levering af offentlig personbefordring med bus.

4.

Selv om Domstolen allerede i dom af 8. september 2022, Lux Express Estonia (C-614/20, EU:C:2022:641), havde lejlighed til at fortolke artikel 4, stk. 1, litra b), nr. i), i forordning nr. 1370/2007, vil den foreliggende sag for første gang give Domstolen anledning til at udtale sig om, hvorvidt en medlemsstat har mulighed for at indføre yderligere betingelser end dem, der allerede er fastsat i forordningen, for betaling af kompensation for offentlig trafikbetjening.

5.

Artikel 1 i forordning nr. 1370/2007 med overskriften »Formål og anvendelsesområde« bestemmer i stk. 1:

»Formålet med denne forordning er at fastlægge, hvordan de kompetente myndigheder inden for rammerne af fællesskabsretten kan tilrettelægge den offentlige personbefordring for at sikre levering af tjenesteydelser af almen interesse, som bl.a. er hyppigere, sikrere, bedre eller billigere end, hvad der kan opnås ved alene at lade markedskræfterne virke.

Med dette for øje fastlægger forordningen, på hvilke vilkår de kompetente myndigheder, når de pålægger eller indgår kontrakter vedrørende offentlige serviceforpligtelser, yder operatører af offentlig trafikbetjening kompensation for deres omkostninger og/eller giver eneret til gengæld for opfyldelsen af de offentlige serviceforpligtelser.«

6.

Forordningens artikel 2 med overskriften »Definitioner« fastsætter:

»I denne forordning forstås ved:

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]«

7.

Forordningens artikel 3 med overskriften »Kontrakter om offentlig trafikbetjening og generelle regler« bestemmer i stk. 1 og 2:

»1.   Når en kompetent myndighed beslutter at tildele den valgte operatør eneret og/eller kompensation af en hvilken som helst art for at opfylde den offentlige serviceforpligtelse, skal det ske i form af en kontrakt om offentlig trafikbetjening.

2.   Uanset stk. 1 kan offentlige serviceforpligtelser, der består i anvendelse af maksimaltakster for samtlige passagerer eller for bestemte passagerkategorier, også være omfattet af generelle regler. Den kompetente myndighed yder efter principperne i artikel 4 og 6 og i bilaget operatørerne af offentlig trafikbetjening kompensation for den – positive eller negative – finansielle nettoeffekt på omkostninger og indtægter som følge af de takstforpligtelser, som de er pålagt ved generelle regler, på en sådan måde, at overkompensation udelukkes. Dette berører ikke de kompetente myndigheders ret til at lade offentlige serviceforpligtelser vedrørende maksimaltakster indgå i kontrakter om offentlig trafikbetjening.«

8.

I forordningens artikel 4 med overskriften »Obligatorisk indhold i kontrakter om offentlig trafikbetjening og generelle regler« hedder det i stk. 1:

»I kontrakter om offentlig trafikbetjening og generelle regler skal det:

9.

Artikel 5 i forordning nr. 1370/2007 med overskriften »Indgåelse af kontrakter om offentlig trafikbetjening« bestemmer:

»1.   Kontrakter om offentlig trafikbetjening indgås efter reglerne i denne forordning. […]

[…]

5.   Den kompetente myndighed kan træffe hasteforanstaltninger, hvis trafikbetjeningen afbrydes, eller der er umiddelbar risiko herfor Hasteforanstaltningen kan bestå i indgåelse af en kontrakt om offentlig trafikbetjening uden forudgående udbud eller en formel aftale om forlængelse af en sådan kontrakt eller krav om levering af visse offentlige tjenesteydelser. Operatøren af den offentlige trafikbetjening skal have ret til at klage over afgørelsen om at pålægge levering af visse offentlige tjenesteydelser. En kontrakt om offentlig trafikbetjening, der er indgået eller forlænget som hasteforanstaltning, eller pålæg om en sådan kontrakt må ikke løbe længere end to år.

[…]«

10.

Forordningens artikel 6 med overskriften »Kompensation for offentlig trafikbetjening« bestemmer i stk. 1:

»Kompensation i forbindelse med en generel regel eller en kontrakt om offentlig trafikbetjening skal være i overensstemmelse med artikel 4, uanset efter hvilken procedure kontrakten er indgået. Enhver form for kompensation, der ydes ifølge en generel regel eller en kontrakt om offentlig trafikbetjening, der er indgået uden forudgående udbud i henhold til artikel 5, stk. 2, 4, 5 eller 6, skal desuden være i overensstemmelse med bestemmelserne i bilaget.«

11.

Bilaget til den nævnte forordning (herefter »bilaget«) med overskriften »Regler for kompensation i de tilfælde, der er omhandlet i artikel 6, stk. 1« bestemmer i punkt 2 og 3:

»2.   Kompensationen kan ikke være større end den økonomiske nettovirkning, dvs. summen af de virkninger – såvel positive som negative – som opfyldelse af den offentlige serviceforpligtelse har for de omkostninger og indtægter, som en operatør af offentlig trafikbetjening har. Virkningerne skal vurderes ved at sammenligne den situation, hvor den offentlige serviceforpligtelse opfyldes, med den tænkte situation, hvor den offentlige serviceforpligtelse ikke blev opfyldt. […]

3.   Opfyldelse af den offentlige serviceforpligtelse kan eventuelt have indvirkning på en operatørs transportaktiviteter ud over de(n) pågældende offentlige serviceforpligtelse(r). For at undgå overkompensation eller manglende kompensation bør der derfor tages hensyn til målelige økonomiske virkninger på operatørens berørte net, når den økonomiske nettovirkning beregnes.«

12.

Artikel 4 i de afsluttende bestemmelser til Zakona za avtomobilnite prevozi (vejtransportloven) ( 3 ) af 17. september 1999 i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, bestemmer i stk. 1 og 3:

»(1)   I Republikken Bulgariens statsbudget afsættes hvert år udgifter til:

[…]

(3)   Betingelserne og proceduren for tildeling af de i stk. 1 omhandlede midler samt betingelserne og proceduren for udstedelse af billetter for bestemte grupper af passagerer, der er fastsat i lovgivningen, fastlægges i en bekendtgørelse, som vedtages af ministerrådet på forslag af ministeren for transport, informationsteknologi og kommunikation.«

13.

Naredba no 3 za uslovjata i reda za predostavjane na sredstva za subsidirane na prevoza na patnitsite po nerentabilni avtobusni linii vav vatresjnogradskia transport i transporta v planinski i drugi rajoni (bekendtgørelse nr. 3 om betingelserne og proceduren for tildeling af midler til subsidiering af personbefordring på urentable busruter i bytrafikken og i trafikken i bjergområder og andre områder) ( 4 ) af 4. april 2005 (herefter »bekendtgørelsen af 2005«) bestemte i artikel 1, stk. 1:

»I denne bekendtgørelse fastsættes betingelserne og proceduren for tildeling af tilskud, der er afsat i det centrale budget til personbefordring i byer og mellem byer i landets tyndt befolkede bjergområder og grænseområder.«

14.

Naredbata za uslovijata i reda za predostavjane na sredstva za kompensirane na namalenite prichodi ot prilaganeto na tseni za obsjtjestveni patnitjeski prevozi po avtomobilnia transport, predvideni v normativnite aktove za opredeleni kategorii patnitsi, za subsidirane na obsjtjestveni patnitjeski prevozi po nerentabilni avtobusni linii vav vatresjnogradskia transport i transporta v planinski i drugi rajoni i za izdavane na prevozni dokumenti za izvarsjvane na prevozite (bekendtgørelse om betingelserne og proceduren for tildeling af midler til kompensation for tabte indtægter som følge af anvendelsen af takster for offentlig personbefordring ad vej, der er fastsat i lovgivningen for visse grupper af passagerer, og for tilskud til offentlig personbefordring i forbindelse med urentable busruter i byer og i bjergområder og andre områder samt om udstedelse af rejsedokumenter) ( 5 ) af 29. marts 2015 (herefter »bekendtgørelsen af 2015«) bestemmer i artikel 1, stk. 1 og 2:

»(1)   I denne bekendtgørelse fastsættes betingelserne og proceduren for tildeling af midler, der er afsat i det centrale budget til kompensation og tilskud til transportvirksomheder, der opfylder offentlige serviceforpligtelser i forbindelse med gratis personbefordring og personbefordring til nedsat pris ved transport i byer og mellem byer i landets bjergområder og andre tyndt befolkede områder.

(2)   De midler, der er omhandlet i stk. 1, udgør kompensation for offentlig personbefordring som omhandlet i forordning [nr. 1370/2007] og tildeles på de betingelser og efter de procedurer, der er fastsat i den nævnte forordning og i gældende national lovgivning.«

15.

Bekendtgørelsens artikel 2, stk. 1, har følgende ordlyd:

»De midler, der er omhandlet i denne bekendtgørelse, kan tildeles op til det beløb, der er fastsat i finansloven for det pågældende år.«

16.

Bekendtgørelsens artikel 3, stk. 1 og 4, lyder således:

»(1)   De midler, der er omhandlet i denne bekendtgørelse, tildeles i form af målrettede overførsler fra det centrale budget via systemet til elektroniske budgetbetalinger (SEBRA). Med henblik herpå er der fastsat beløbsgrænser for de kommuner, der har overholdt den retlige procedure for tildeling af offentlig personbefordring i henhold til forordning nr. 1370/2007 og bestemmelserne i loven om offentlige kontrakter eller koncessionsloven, med forbehold for principperne om offentlighed og gennemsigtighed, fri og fair konkurrence, ligebehandling og ikke-forskelsbehandling.

[…]

(4)   Kommunernes borgmestre betaler transportvirksomhederne en godtgørelse i forhold til de faktisk udførte transportydelser.«

17.

Samme bekendtgørelses artikel 55, stk. 1 og 2, bestemmer:

»1.   Tilskud til passagerbefordring ydes til transportvirksomheder over kommunernes budgetter med et beløb, der ikke overstiger den finansielle nettovirkning af opfyldelsen af den offentlige serviceforpligtelse.

2.   Den finansielle nettovirkning fremkommer ved at sammenlægge omkostningerne i forbindelse med den offentlige serviceforpligtelse, der er pålagt af den kompetente myndighed, og som er indeholdt i en kontrakt om offentlig trafikbetjening og/eller i en generel regel, og fradrage eventuelle positive finansielle virkninger inden for det net, der drives i henhold til den pågældende offentlige serviceforpligtelse, fradrage billetindtægter eller andre indtægter, der genereres i forbindelse med opfyldelsen af den pågældende offentlige serviceforpligtelse, og tillægge en rimelig fortjeneste.«

18.

Artikel 56 i bekendtgørelsen af 2015 bestemmer:

»(1)   Tilskud ydes kun til transportvirksomheder, med hvilke den pågældende kommune har indgået kontrakter, som opfylder betingelserne i forordning nr. 1370/2007.

(2)   Kontrakterne skal nødvendigvis fastsætte bestemmelser for:

[…]

(4)   Hvis en transportvirksomhed ikke overholder betingelserne i kontrakterne, kan kommunernes borgmestre nedsætte tilskudsbeløbet eller suspendere tildelingen.«

19.

Ved afgørelse af 14. august 2013 gav guvernøren i regionen Burgas (Bulgarien) tilladelse til, at borgmesteren for Pomorie kommune for en periode på højst seks måneder kunne indgå kontrakt om udførelsen af offentlig bustransport i henhold til de køreplaner, der var opregnet i denne afgørelse, bl.a. med hensyn til buslinjen mellem byerne Pomorie og Kableshkovo (Bulgarien) samt Pomories bybusruter nr. 1 og 2. Kontrakten om offentlig trafikbetjening skulle indgås i form af en kontrakt uden forudgående udbud i henhold til artikel 5, stk. 5, i forordning nr. 1370/2007 som en hasteforanstaltning med henblik på at afhjælpe afbrydelsen af den offentlige personbefordring på de pågældende ruter som følge af udløbet af de eksisterende kontrakter og den samtidige afslutning af udbudsproceduren for indgåelse af en ny kontrakt om offentlig trafikbetjening.

20.

På grundlag af denne afgørelse indgik Pomorie kommune i sin egenskab af kompetent myndighed og Anchialo som operatør af offentlig trafikbetjening den 1. november 2013 en kontrakt, hvorved dette selskab fik overdraget driften af den offentlige personbefordring for så vidt angår de pågældende busruter (herefter »den omhandlede kontrakt«). Kontraktens artikel 2 bestemte, at kontrakten udløb ved den kompetente myndigheds afslutning af den procedure, der er fastsat i loven om offentlige kontrakter. I henhold til kontraktens artikel 5 forpligtede denne myndighed sig endvidere til inden for de af finansministeriet fastsatte frister at overføre midler til operatøren med henblik på henholdsvis subsidiering, såfremt dette var fastsat i den gældende nationale lovgivning, og kompensation for gratis befordring og befordring til nedsat pris for visse grupper af støtteberettigede borgere i henhold til denne lovgivning.

21.

Det er ubestridt, at Anchialo leverede de i kontrakten aftalte transportydelser. Kontrakten udløb den 15. januar 2019 efter afslutningen af en procedure, som blev gennemført i henhold til lov om offentlige kontrakter. For perioden fra den 1. januar 2016 til den 31. december 2018, for hvilken Anchialo krævede betaling af den skyldige kompensation i henhold til den omhandlede kontrakt, udbetalte Pomorie kommune et beløb på 3690 bulgarske leva (BGN) (ca. 1886 EUR på den relevante dato) til Anchialo, hvilket svarede til de samlede midler, der var afsat i Republikken Bulgariens centrale budget og udbetalt til denne kommune med henblik på tilskud til befordring i byer og mellem byer.

22.

Anchialo anfægtede beløbets størrelse og anlagde sag ved Rajonen sad Pomorie (kredsdomstolen i Pomorie, Bulgarien). En revisor udmeldt som sagkyndig fastslog, at den finansielle nettovirkning i henhold til bestemmelserne i bilaget og artikel 55 i bekendtgørelsen af 2015 for dette selskab for årene 2016 til 2018 udgjorde ca. 86000 BGN (ca. 43800 EUR på den relevante dato). Det fremgår ligeledes af den sagkyndige erklæring, at selskabets regnskaber var opstillet på en sådan måde, at det var muligt at foretage en præcis fordeling af omkostninger og indtægter mellem støttede og ikke støttede aktiviteter i overensstemmelse med kravene i bilaget. Under retssagen nedlagde Anchialo påstand om betaling af en del af det skyldige beløb, som fortsat ikke var betalt, nemlig 24931,60 BGN (ca. 12700 EUR på den relevante dato).

23.

Ved dom af 8. november 2021 gav Rajonen sad Pomorie (kredsdomstolen i Pomorie) sagsøgeren medhold. Denne ret fandt bl.a., at formålet med kompensationen for offentlig trafikbetjening som omhandlet i forordning nr. 1370/2007 er at kompensere for den negative økonomiske nettovirkning ved at dække de omkostninger, som operatøren har afholdt i forbindelse med udførelse af offentlig trafikbetjening, og at Pomorie kommune, eftersom den omhandlede kontrakt blev indgået i 2013, ikke kunne gøre gældende, at Anchialo ikke havde ret til kompensation for offentlig trafikbetjening med den begrundelse, at kontrakten ikke indeholdt de obligatoriske betingelser, der er omhandlet i artikel 56, stk. 2, i bekendtgørelsen af 2015. Henset til datoen for vedtagelsen af bekendtgørelsen kunne kravet i denne bestemmelse om nødvendigvis at fastsætte de parametre, der ligger til grund for beregningen af tilskuddet, efter rettens opfattelse ikke finde anvendelse på den omhandlede kontrakt, og da Anchialo havde leveret den offentlige trafikbetjening, som kontrakten vedrørte, var selskabet berettiget til et tilskud, og de kompetente myndigheder var forpligtet til at yde selskabet kompensation for offentlig trafikbetjening i henhold til forordning nr. 1370/2007.

24.

Pomorie kommune appellerede denne dom til Okrazjen sad – Burgas (den regionale domstol i Burgas, Bulgarien), den forelæggende ret, under henvisning til, at de betingelser, der er fastsat i bekendtgørelsen af 2015, ligeledes er fastsat inden for rammerne af forordning nr. 1370/2007. Denne forordning har direkte virkning fra dens vedtagelse, dvs. den 23. oktober 2007, og det følger heraf, at kravene i forordningens artikel 4, stk. 1, var gældende fra denne dato, og at der intet grundlag er for udbetaling af tilskud, når kravene ikke indgår i den omhandlede kontrakt. Pomorie kommune har ligeledes henvist til den omhandlede kontrakts artikel 5, hvoraf den har udledt, at dens forpligtelse til at betale tilskud ikke er ubetinget, men afhængig af opfyldelsen af de betingelser, der er fastsat i den nationale lovgivning. Det kan således ikke bebrejdes kommunen, at der ikke blev udbetalt nogen kompensation for offentlig trafikbetjening til transportvirksomhederne, når der ikke blev betalt noget tilskud fra statens centrale budget til kommunens budget. Kommunen har tilføjet, at den ikke havde nogen retlig beføjelse til selv at fastsætte størrelsen af kompensationerne og tilskuddene, men kun til at foretage en målrettet fordeling af de kompensationer og tilskud, som den havde fået tildelt.

25.

Anchialo har for den forelæggende ret gjort gældende, at artikel 56, stk. 2, i bekendtgørelsen af 2015 er en materiel bestemmelse, og at den som sådan ikke har tilbagevirkende kraft. Følgelig kan lovligheden af den omhandlede kontrakt ikke undersøges i lyset af denne bekendtgørelse. Forordning nr. 1370/2007 giver en operatør af offentlig trafikbetjening en umistelig ret til kompensation for offentlig trafikbetjening, og forordningen forbyder ikke udtrykkeligt betaling af kompensation for offentlig trafikbetjening i tilfælde af, at kontrakten om offentlig trafikbetjening ikke formelt opfylder de krav, der er fastsat i forordningen. Formålet med denne forordning er at sikre gennemsigtighed af mekanismen til fastsættelse af kompensationen for offentlig trafikbetjening og at forhindre overkompensation uden at afskære operatørerne fra den kompensation, som de har ret til. Anchialo har ligeledes fremhævet, at selskabet ifølge konstateringerne i den sagkyndige erklæring lever op til alle de krav, der er fastsat i forordning nr. 1370/2007 og i bekendtgørelsen af 2015 for så vidt angår kompensationen for offentlig trafikbetjening. Ifølge selskabet afhænger ydelsen af tilskud fra det centrale statsbudget, henset til bekendtgørelsens artikel 3, stk. 1, udelukkende af den pågældende kommune og af kommunens overholdelse af lovkravene vedrørende tildeling af kontrakter om offentlig trafikbetjening. Pomorie kommune, der er forpligtet til at sikre den offentlige transport på sit område, er derfor fortsat forpligtet til at betale fuld kompensation for offentlig trafikbetjening til den pågældende operatør af offentlig trafikbetjening, uanset om staten har ydet tilskud eller ej.

26.

Den forelæggende ret har anført, at bekendtgørelsen af 2015 blev vedtaget på grundlag af vejtransportloven, navnlig artikel 4, stk. 1, i de afsluttende bestemmelser hertil, og at bekendtgørelsens artikel 2, stk. 1, bestemmer, at midlerne tildeles op til det beløb, der er fastsat i finansloven for staten for det pågældende år. Den forelæggende ret har tilføjet, at bekendtgørelsens artikel 56, stk. 1, samtidig bestemmer, at tilskud kun ydes til operatører af offentlig trafikbetjening, med hvilke den pågældende kommune har indgået kontrakter, der opfylder kravene i forordning nr. 1370/2007, og at de øvrige stykker i artikel 56 fastsætter yderligere krav vedrørende indholdet af de kontrakter, der indgås med operatørerne. Som fortolket af de kompetente nationale myndigheder fastsætter den nationale lovgivning med henblik på betaling af kompensation for offentlig trafikbetjening krav om, at kompensationen er blevet fastsat i finansloven for det pågældende år og udbetalt til den kompetente myndighed. I modsat fald vil sidstnævnte ikke være i stand til lovligt at betale kompensationen til operatøren af offentlig trafikbetjening til trods for den faktiske opfyldelse af kontrakten om offentlig trafikbetjening.

27.

Forordning nr. 1370/2007, navnlig dennes artikel 6, stk. 1, indeholder imidlertid ikke sådanne krav for så vidt angår betaling af kompensation for offentlig trafikbetjening. Den forelæggende ret ønsker derfor oplyst, om denne forordning giver en medlemsstat mulighed for gennem sin nationale lovgivning eller interne bestemmelser at indføre yderligere krav og begrænsninger vedrørende betaling af kompensation for offentlig trafikbetjening til en transportør for opfyldelse af en offentlig serviceforpligtelse.

28.

Den omhandlede kontrakt definerer i øvrigt ikke de parametre, ud fra hvilke kompensationen for offentlig trafikbetjening beregnes, men henviser i denne forbindelse til den nationale lovgivning. Ifølge den forelæggende ret kan anvendelsen af bindeordet »og« i artikel 4, stk. 1, litra b), nr. i), i forordning nr. 1370/2007, som nævner »kontrakter om offentlig trafikbetjening og generelle regler«, fortolkes således, at det er tilstrækkeligt, at de parametre, ud fra hvilke kompensationen beregnes, er fastsat i generelle regler, nemlig dem, der er fastsat i bekendtgørelsen af 2015 og tidligere i bekendtgørelsen af 2005. Den anden mulige fortolkning ville være, at disse parametre nødvendigvis skal være fastsat ikke blot i generelle regler, men også i kontrakten om offentlig trafikbetjening som omhandlet i denne forordning.

29.

På denne baggrund har Okrazjen sad – Burgas (den regionale domstol i Burgas) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

30.

Pomorie kommune, den bulgarske regering og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. De to sidstnævnte procesdeltagere har ligeledes afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 21. juni 2023.

31.

Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om forordning nr. 1370/2007 skal fortolkes således, at den er til hinder for, at en medlemsstat vedtager bestemmelser, hvorefter kompensation for offentlig trafikbetjening som omhandlet i denne forordning kun kan tildeles en operatør af offentlig trafikbetjening, hvis midler svarende til denne kompensation er blevet afsat i medlemsstatens finanslov for det pågældende år og udbetalt til den kompetente myndighed.

32.

Indledningsvis bemærkes, at en forordning i henhold til artikel 288, stk. 2, TEUF er bindende i alle enkeltheder og gælder umiddelbart i hver medlemsstat. Forordningers karakter og funktion i EU-rettens retskildesystem betyder således, at deres bestemmelser i almindelighed har umiddelbar virkning i de nationale retsordener, uden at det er nødvendigt for de nationale myndigheder at træffe gennemførelsesforanstaltninger. I det omfang gennemførelsen af visse bestemmelser i en forordning kræver det, kan medlemsstaterne vedtage gennemførelsesforanstaltninger hertil, hvis de ikke hindrer dens direkte anvendelighed, hvis de ikke skjuler dens EU-retlige karakter, og hvis de præciserer udøvelsen af det skøn, der er tildelt dem ved den pågældende forordning, alt inden for grænserne af forordningens bestemmelser ( 6 ).

33.

Det er i denne henseende under henvisning til de relevante bestemmelser i den pågældende forordning, fortolket i lyset af forordningens mål, at det skal afgøres, om disse bestemmelser forbyder, pålægger eller tillader medlemsstaterne at vedtage visse gennemførelsesforanstaltninger, og, særligt i sidstnævnte tilfælde, om den pågældende foranstaltning falder inden for rammerne af det skøn, som er tildelt medlemsstaterne. Det skal ligeledes bemærkes, at alle EU-retlige bestemmelser, der opfylder de nødvendige betingelser for at have direkte virkning, forpligter alle myndigheder i medlemsstaterne, dvs. ikke alene nationale domstole, men også alle administrative organer, herunder decentrale myndigheder, og disse myndigheder er forpligtede til at anvende dem ( 7 ).

34.

Hvad angår de relevante bestemmelser i forordning nr. 1370/2007 i det foreliggende tilfælde bemærkes, at denne forordning i henhold til artikel 1, stk. 1, har til formål at fastlægge, hvordan de kompetente myndigheder inden for rammerne af EU-retten kan tilrettelægge den offentlige personbefordring for at sikre levering af tjenesteydelser af almen interesse, som bl.a. er hyppigere, sikrere, bedre eller billigere, end hvad der kan opnås ved alene at lade markedskræfterne virke, og med dette for øje fastlægger forordningen, på hvilke vilkår de kompetente myndigheder, når de pålægger offentlige serviceforpligtelser eller indgår kontrakter herom, yder operatører af offentlig trafikbetjening kompensation for deres omkostninger og/eller giver eneret til gengæld for opfyldelsen af de offentlige serviceforpligtelser.

35.

Følgelig regulerer forordning nr. 1370/2007 tildelingen til en offentlig operatør af en »kompensation for offentlig trafikbetjening«, der i denne forordnings artikel 2, litra g), defineres som enhver fordel, herunder økonomisk, som en kompetent myndighed indrømmer direkte eller indirekte ved brug af offentlige midler i den periode, hvor en offentlig serviceforpligtelse gælder, eller som vedrører perioden. Som det præciseres i 34. betragtning til forordningen, »[kan k]ompensation for offentlig trafikbetjening […] vise sig påkrævet inden for landbaseret personbefordring, idet de virksomheder, der forestår den pågældende tjeneste, derved bliver i stand til at fungere på grundlag af sådanne principper og vilkår, at de kan udføre deres opgaver«.

36.

Desuden bestemmer artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1370/2007, at når en kompetent myndighed beslutter at tildele den valgte operatør eneret og/eller kompensation af en hvilken som helst art for at opfylde den offentlige serviceforpligtelse, skal det ske i form af en kontrakt om offentlig trafikbetjening. Forordningens artikel 4, stk. 1, præciserer, at det i kontrakter om offentlig trafikbetjening og generelle regler a) klart skal defineres, hvilken offentlig serviceforpligtelse en operatør af offentlig trafikbetjening skal opfylde, og inden for hvilke geografiske områder, b) på en objektiv og gennemsigtig måde på forhånd fastlægges, i) hvilke parametre en eventuel kompensation beregnes ud fra, og ii) i hvilken form og i hvilket omfang eventuelle enerettigheder ydes, og på en sådan måde, at overkompensation udelukkes, og c) fastlægges, hvordan omkostningerne til varetagelse af tjenesterne skal fordeles.

37.

Hvad i denne henseende angår artikel 4, stk. 1, litra b), nr. i), i forordning nr. 1370/2007 har Domstolen fastslået, at det med hensyn til udtrykket »eventuel« fremgår af den sammenhæng, hvori denne bestemmelse indgår, at dette udtryk henviser til de kompetente myndigheders mulighed for i henhold til samme forordnings artikel 1, stk. 1, andet afsnit, og artikel 3, stk. 1, inden for rammerne af en kontrakt om offentlig trafikbetjening at vælge at tildele operatørerne kompensation til gengæld for opfyldelsen af de offentlige serviceforpligtelser – i tillæg til eller i stedet for enerettigheder ( 8 ).

38.

Det fremgår i øvrigt af artikel 5, stk. 5, i forordning nr. 1370/2007, at den kompetente myndighed kan træffe en hasteforanstaltning, der kan gennemføres ved »indgåelse af en kontrakt uden forudgående udbud«, hvilket i forordningens artikel 2, litra h), defineres som en kontrakt om offentlig trafikbetjening, der indgås med en bestemt operatør af offentlig trafikbetjening uden nogen forudgående udbudsprocedure. I så fald fastsætter forordningen yderligere krav vedrørende kompensationen for offentlig trafikbetjening ( 9 ).

39.

For det første bestemmer artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1370/2007, at for kontrakter om offentlig trafikbetjening, der indgås i henhold til bl.a. denne forordnings artikel 5, stk. 5, fastlægges de parametre, ud fra hvilke en eventuel kompensation skal beregnes, på en sådan måde, at hver enkelt kompensation ikke kan overstige det beløb, der er nødvendigt til dækning af den finansielle nettoeffekt på omkostninger og indtægter ved at opfylde de offentlige serviceforpligtelser, under hensyntagen til de indtægter, en operatør af offentlig trafikbetjening har herved samt en rimelig fortjeneste.

40.

For det andet bestemmer artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1370/2007, at kompensation i forbindelse med en generel regel eller en kontrakt om offentlig trafikbetjening skal være i overensstemmelse med forordningens artikel 4, uanset efter hvilken procedure kontrakten er indgået, og at enhver form for kompensation, der ydes ifølge en generel regel eller en kontrakt om offentlig trafikbetjening, der er indgået uden forudgående udbud i henhold til bl.a. artikel 5, stk. 5, desuden skal være i overensstemmelse med bestemmelserne i bilaget. Det fremgår af punkt 2 heri, at »[k]ompensationen [ikke] kan være større end den økonomiske nettovirkning, dvs. summen af de virkninger – såvel positive som negative – som opfyldelse af den offentlige serviceforpligtelse har for de omkostninger og indtægter, som en operatør af offentlig trafikbetjening har«. Bilagets punkt 3 præciserer, at »[o]pfyldelse af den offentlige serviceforpligtelse [eventuelt kan] have indvirkning på en operatørs transportaktiviteter ud over de(n) pågældende offentlige serviceforpligtelse(r)«, og at der »[f]or at undgå overkompensation eller manglende kompensation [derfor] bør […] tages hensyn til målelige økonomiske virkninger på operatørens berørte net, når den økonomiske nettovirkning beregnes«.

41.

Det fremgår således af ordlyden af de relevante bestemmelser i forordning nr. 1370/2007, at hvad angår en kompensation for offentlig trafikbetjening har forordningen først og fremmest til formål at forhindre overkompensation til fordel for operatøren af offentlig trafikbetjening ( 10 ), som medfører en ugrundet berigelse af denne. Det bemærkes, at hovedsagen ikke vedrører en situation med overkompensation, men derimod en manglende kompensation, hvilket ligeledes er omtalt i bilagets punkt 3, i hvilken situation operatøren skal overholde sin offentlige serviceforpligtelse i overensstemmelse med kontrakten om offentlig trafikbetjening uden at modtage nogen modydelse. For at undgå disse to typer situationer skal en kontrakt om offentlig trafikbetjening indeholde parametrene for beregningen af kompensationen for offentlig trafikbetjening, som skal fastsættes på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde, og for kontrakter, der er indgået uden forudgående udbud, skal kompensationen desuden fastsættes på grundlag af den finansielle nettovirkning for operatøren af offentlig trafikbetjening. Som Domstolen har fastslået, følger det ligeledes af disse bestemmelser, at forordning nr. 1370/2007 pålægger de kompetente myndigheder at yde kompensation for de byrder, der følger af offentlige serviceforpligtelser ( 11 ).

42.

I det foreliggende tilfælde fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at Anchialo og Pomorie kommune indgik den omhandlede kontrakt som en kontrakt uden forudgående udbud i henhold til artikel 5, stk. 5, i forordning nr. 1370/2007. Det er i øvrigt ubestridt, at dette selskab har opfyldt de forpligtelser til offentlig trafikbetjening, der er fastsat i kontrakten. Pomorie kommune betalte imidlertid ikke hele det tilskud til offentlig trafikbetjening, som selskabet havde ret til, således som fastlagt i en sagkyndig erklæring. I denne forbindelse har den forelæggende ret anført, at den nationale lovgivning, således som den er blevet fortolket af de kompetente nationale myndigheder, for så vidt angår udbetaling af kompensation for offentlig trafikbetjening fastsætter krav om, at kompensationen er fastsat i finansloven for det pågældende år, og at den er udbetalt til den kompetente myndighed. I den foreliggende sag betalte Pomorie kommune kun Anchialo 3690 BGN (ca. 1886 EUR på den relevante dato) ( 12 ) for den pågældende periode, svarende til det samlede beløb, der var afsat i og udbetalt fra Republikken Bulgariens centrale budget til denne kommune i form af tilskud til befordring i byer og mellem byer ( 13 ).

43.

I en sag som den i hovedsagen omhandlede skal det derfor for det første fastslås, at de parametre, ud fra hvilke kompensationen for offentlig trafikbetjening skulle beregnes, ikke var fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde. Dette beløb afhang nemlig af de midler, der var afsat i statsbudgettet, og som kan variere fra år til år og efter kriterier, der ikke er forbundet med gennemførelsen af den kontrakt om offentlig trafikbetjening, som operatøren af offentlig trafikbetjening havde indgået. Som det fremgår af niende betragtning til forordning nr. 1370/2007, er det for at sikre, at princippet om gennemskuelighed, lige behandling af konkurrerende operatører og proportionalitet overholdes, når der ydes kompensation eller tildeles enerettigheder, vigtigt, at den offentlige serviceforpligtelses art og den aftalte modydelse fastsættes i en kontrakt om offentlig trafikbetjening mellem den kompetente myndighed og den valgte operatør af offentlig trafikbetjening.

44.

Hvad for det andet nærmere bestemt angår kontrakter om offentlig trafikbetjening, der er indgået som en kontrakt uden forudgående udbud, tager betingelsen om, at operatøren kun kan få tildelt et tilskud til offentlig trafikbetjening, hvis midlerne er afsat i og udbetalt fra statsbudgettet, ikke hensyn til den finansielle nettovirkning på omkostninger og indtægter ved opfyldelsen af en forpligtelse til offentlig trafikbetjening, således som det kræves i artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1370/2007 og i bilaget. En kontrakt om offentlig trafikbetjening kan imidlertid ikke begrænse en kompensation for en offentlig serviceforpligtelse, som kan kaldes »kompenserende« ( 14 ), til det beløb, der tildeles den kompetente myndighed fra statsbudgettet, når forpligtelsen er blevet fastlagt kontraktmæssigt.

45.

Jeg vil gerne tilføje, således som den bulgarske regering og Kommissionen har anført, at en medlemsstat, hvis dens budgetmæssige kapacitet ikke tillader det, for fremtiden kan beslutte at begrænse tildelingen af offentlige trafikbetjening eller endog ikke at indgå kontrakter om offentlig trafikbetjening. Hvad derimod angår fortiden, når kontrakten er blevet opfyldt af operatøren af offentlig trafikbetjening, således som det er tilfældet i hovedsagen, er det efter min opfattelse indlysende, at operatøren har ret til kompensation for offentlig trafikbetjening som modydelse for de offentlige serviceforpligtelser, som operatøren er blevet pålagt, i overensstemmelse med forordning nr. 1370/2007. Ud over anvendelsen af denne forordning skal det bemærkes, at retssikkerhedsprincippet, der hører til EU-rettens almindelige grundsætninger, bl.a. kræver, at retsreglerne er klare, præcise og forudsigelige i deres retsvirkninger ( 15 ).

46.

Desuden er en »offentlig serviceforpligtelse« i henhold til den nævnte forordnings artikel 2, litra e), generelt det krav, som en kompetent myndighed definerer eller fastsætter for at sikre ydelser i forbindelse med offentlig personbefordring, som en operatør på rent forretningsmæssigt grundlag ikke ville påtage sig eller ikke ville påtage sig i samme omfang eller under samme vilkår uden at modtage nogen modydelse. Uden en passende kompensation for offentlig trafikbetjening ville ingen operatør således være villig til at levere sådanne ydelser af almen interesse. En tilgang, der består i knytte udbetalingen af en given kompensation for offentlig trafikbetjening til udbetalingen af et tilskud fra medlemsstaten til den kompetente myndighed, kan under omstændigheder som dem, der foreligger i hovedsagen, føre til manglende kompensation eller underkompensation, hvilket kan gøre det usikkert, om der overhovedet vil blive indgået kontrakter om offentlig trafikbetjening, og bringe opfyldelse af de hertil knyttede offentlige serviceforpligtelser i fare.

47.

Under disse omstændigheder må det, henset til den retspraksis, der er nævnt i punkt 32 og 33 i dette forslag til afgørelse, fastslås, at den omhandlede nationale lovgivning ikke er omfattet af den skønsbeføjelse, som er tillagt den enkelte medlemsstat med henblik på at vedtage foranstaltninger til gennemførelse af en forordning, i det foreliggende tilfælde forordning nr. 1370/2007, for så vidt angår fastsættelsen af den kompensation for offentlig trafikbetjening, som en operatør af offentlig trafikbetjening har ret til.

48.

På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at det første spørgsmål besvares med, at forordning nr. 1370/2007 skal fortolkes således, at den er til hinder for, at en medlemsstat vedtager bestemmelser, hvorefter kompensation for offentlig trafikbetjening som omhandlet i denne forordning kun kan tildeles en operatør af offentlig trafikbetjening, hvis midler svarende hertil er blevet afsat i denne stats finanslov for det pågældende år og udbetalt til den kompetente myndighed.

49.

Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 4, stk. 1, litra b), nr. i), i forordning nr. 1370/2007 skal fortolkes således, at denne bestemmelse tillader udbetaling af en kompensation for offentlig trafikbetjening til en operatør af offentlig trafikbetjening, når de parametre, ud fra hvilke denne kompensation beregnes, ikke er fastlagt i en kontrakt om offentlig trafikbetjening, men er fastsat på forhånd i generelle regler, der fastsætter størrelsen af den nævnte kompensation i overensstemmelse med forordningens bestemmelser.

50.

Indledningsvis bemærkes, at artikel 2, litra l), i forordning nr. 1370/2007 definerer en »generel regel« som en foranstaltning, der gælder uden forskelsbehandling for al offentlig personbefordring af samme art inden for et bestemt geografisk område, som en kompetent myndighed har ansvaret for.

51.

For at besvare det forelagte spørgsmål skal det bemærkes, at det følger af Domstolens faste praksis, at der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot skal tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af ( 16 ).

52.

Hvad for det første angår ordlyden af artikel 4, stk. 1, litra b), nr. i), i forordning nr. 1370/2007 fastsætter denne bestemmelse, at kontrakter om offentlig trafikbetjening »og« generelle regler på objektiv og gennemsigtig måde på forhånd skal fastlægge, hvilke parametre en eventuel kompensation for offentlig trafikbetjening skal beregnes ud fra, på en sådan måde, at overkompensation udelukkes. Det er efter min opfattelse klart, at EU-lovgiver ved at anvende bindeordet »og« har haft til hensigt at inkludere de »generelle regler« blandt de elementer, der gør det muligt at fastsætte kompensationens størrelse. Med andre ord kræver ordlyden af den nævnte bestemmelse ikke, at alle parametrene for beregningen af kompensationen for offentlig trafikbetjening defineres i et og samme dokument, men alene, at disse parametre fastlægges på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde.

53.

Hvad for det andet angår den sammenhæng, hvori artikel 4, stk. 1, litra b), nr. i), i forordning nr. 1370/2007 indgår, bemærkes, at forordningens artikel 2, litra i), definerer »kontrakt om offentlig trafikbetjening« som et eller flere juridisk bindende dokumenter, hvorved der indgås en aftale mellem en kompetent myndighed og en operatør af offentlig trafikbetjening om overdragelse af forvaltning og drift af offentlig personbefordring, der er omfattet af de offentlige serviceforpligtelser, til operatøren af offentlig trafikbetjening. Det fremgår endvidere af denne bestemmelse, at kontrakten i henhold til medlemsstaternes lovgivning også kan bestå i en afgørelse, som træffes af den kompetente myndighed, og som har form af en individuel lovgivningsmæssig retsakt eller en administrativt regulerende retsakt, eller ifølge hvilken den kompetente myndighed under visse betingelser selv varetager tjenesterne eller overdrager varetagelsen til en intern operatør. I denne henseende fremgår det af niende betragtning til denne forordning, at kontrakten kan have forskellig form eller betegnelse, alt efter den enkelte medlemsstats retssystem.

54.

Henset til forskellene mellem medlemsstaternes retssystemer har EU-lovgiver således valgt at tillægge begrebet »kontrakt om offentlig trafikbetjening« som omhandlet i forordning nr. 1370/2007 en bred og fleksibel betydning ( 17 ), der omfatter retsakter af kontraktmæssig karakter, men også andre former for retsakter af anden art ( 18 ), idet EU-lovgiver har anerkendt kombinationen af en generel retsakt, hvorved forvaltningen af tjenesteydelser tildeles en operatør, og en forvaltningsakt, der præciserer kravene til de tjenesteydelser, der skal leveres, og præciserer den metode, der finder anvendelse ved beregningen af kompensationen ( 19 ). Denne sammenhæng understøtter således en fortolkning, hvorefter parametrene for beregning af kompensationen for offentlig trafikbetjening kan fastlægges ved henvisning til generelle regler, der er fastsat ved lov eller administrative bestemmelser, for så vidt som disse parametre på forhånd er fastsat på objektiv og gennemsigtig måde i disse regler.

55.

Hvad for det tredje angår de mål, der forfølges med forordning nr. 1370/2007, har formålet om gennemskuelighed, således som det fremgår af 9. og 30. betragtning hertil, en særlig betydning ved fastlæggelsen af parametrene for beregningen af kompensation for offentlig trafikbetjening. For at nå dette mål forekommer det imidlertid ikke nødvendigt, at alle parametrene for beregning af kompensation for offentlig trafikbetjening er indeholdt i den kontrakt, der er indgået mellem den kompetente myndighed og operatøren af offentlig trafikbetjening. Når de generelle regler vedrørende parametrene for beregning af kompensation er fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde, således som det kræves i henhold til denne forordnings artikel 4, stk. 1, litra b), nr. i), og opfylder betingelserne i bilaget, kan en operatør af offentlig trafikbetjening nemlig udregne størrelsen af den kompensation, som vedkommende kan forvente at modtage. I øvrigt skal disse generelle regler i forbindelse med anvendelsen af denne bestemmelser være let tilgængelige for de berørte operatører. Dette er bl.a. tilfældet, når de er offentliggjort i den pågældende medlemsstats officielle tidende.

56.

Jeg foreslår derfor, at det andet spørgsmål besvares med, at artikel 4, stk. 1, litra b), nr. i), i forordning nr. 1370/2007 skal fortolkes således, at denne bestemmelse tillader udbetaling af kompensation for offentlig trafikbetjening til en operatør af offentlig trafikbetjening, når de parametre, ud fra hvilke denne kompensation beregnes, ikke er fastlagt i en kontrakt om offentlig trafikbetjening, men er fastsat på forhånd, på objektiv og gennemsigtig måde, i generelle regler, der fastsætter størrelsen af den nævnte kompensation i overensstemmelse med forordningens bestemmelser.

57.

På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af Okrazjen sad – Burgas (den regionale domstol i Burgas, Bulgarien) forelagte præjudicielle spørgsmål på følgende måde: