1.

Kun få emner har fascineret generationer af EU-jurister så meget som direktivers direkte virkning. Emnet har været genstand for langvarige diskussioner (og i et vist omfang store kontroverser), både blandt EU-institutionerne og i akademiske fora, siden 1960’erne ( 2 ) og frem til i dag ( 3 ).

2.

En række erfarne generaladvokater har tidligere anbefalet Domstolen at anerkende ikke blot den vertikale virkning, men også den direkte horisontale virkning af direktiver, der ikke er blevet gennemført ( 4 ), for dermed (i det mindste delvist) at »helbrede« Unionens retsorden for, hvad der er blevet beskrevet som en »børnesygdom« i EU-retten ( 5 ). Domstolens praksis har imidlertid været ret fast på dette punkt. Siden Marshall-dommen og Faccini Dori-dommen har Domstolen konsekvent fastslået, at et direktiv ikke i sig selv kan skabe forpligtelser for private og derfor ikke som sådan kan påberåbes over for sådanne personer ( 6 ).

3.

Samtidig har Domstolen imidlertid i flere henseender forsøgt at afbøde de negative konsekvenser, som direktivers manglende direkte horisontale virkning kan have for borgerne. Domstolen har navnlig: i) indført en vidtrækkende forpligtelse for både nationale domstole og andre nationale myndigheder til i videst muligt omfang at fortolke national ret i overensstemmelse med bestemmelserne i ikke gennemførte direktiver ( 7 ), ii) anlagt en bred fortolkning af begrebet »medlemsstat« og statslige organer på dette område, for at dække en række organisationer og organer, der således skal tages i betragtning ( 8 ), iii) accepteret direkte virkning i visse særlige trepartsforhold med to private parter og en offentlig part ( 9 ), iv) accepteret direkte virkning af visse bestemmelser i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder og af visse generelle retsprincipper, som bestemmelserne i et direktiv kan være et udtryk for ( 10 ), og v) sænket barren for et vellykket søgsmål om erstatningsansvar mod medlemsstater, der ikke har gennemført direktiver ( 11 ).

4.

Den foreliggende sag giver Domstolen lejlighed til generelt at overveje retstilstanden på området og kaste yderligere lys over visse aspekter af dens praksis.

5.

Artikel 1, stk. 2, i Rådets direktiv 2008/118/EF af 16. december 2008 om den generelle ordning for punktafgifter og om ophævelse af direktiv 92/12/EØF ( 12 ), som var gældende på det relevante tidspunkt ( 13 ), bestemte:

»Medlemsstaterne kan lægge yderligere indirekte afgifter på punktafgiftspligtige varer til særlige formål, forudsat at disse afgifter er i overensstemmelse med Fællesskabets afgiftsregler for punktafgifter eller moms, for så vidt angår bestemmelse af afgiftsgrundlaget, afgiftsberegning, afgiftens forfald og kontrol af afgiften, idet disse regler dog ikke omfatter bestemmelser om fritagelser.«

6.

Artikel 5 i Decreto Legislativo 2 febbraio 2007, n. 26, Attuazione della direttiva 2003/96/CE che ristruttura il quadro comunitario per la tassazione dei prodotti energetici e dell’elettricità (lovdekret nr. 26 af 2.2.2007 om gennemførelse af direktiv 2003/96/EF om omstrukturering af EF-bestemmelserne for beskatning af energiprodukter og elektricitet) ( 14 ) ændrede artikel 6 i Decreto Legge del 28 novembre 1988, n. 511, Disposizioni urgenti in materia di finanza regionale e locale (lovdekret nr. 511 af 28.11.1988, hastebestemmelser vedrørende regionale og lokale finanser) ( 15 ) og indførte en provinsiel tillægspunktafgift på elektricitet (herefter »tillægsafgiften«).

7.

Artikel 2 i Decreto Legislativo 14 marzo 2011, n. 23, Disposizioni in materia di federalismo fiscale communle (lovdekret nr. 23 af 14.3.2011, bestemmelser om kommunal skatteføderalisme) ( 16 ) bestemte, at tillægsafgiften fra 2012 ophørte med at finde anvendelse i regionerne med almindeligt styre. Efterfølgende ophævede artikel 4 i Decreto Legge 2 marzo 2012, n. 16, Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento (lovdekret nr. 16 af 2.3.2012, hastebestemmelser vedrørende skattemæssig forenkling, effektivisering og styrkelse af beskatningsprocedurer) ( 17 ) fuldstændigt tillægsafgiften med virkning fra den 1. april 2012.

8.

Artikel 14 i Decreto Legislativo 26 ottobre 1995, n. 504, Testo Unico Accise (lovdekret nr. 504 af 26.10.1995, den konsoliderede lovtekst om punktafgifter) ( 18 ) fastsætter i stk. 1, at »punktafgiften tilbagebetales, når den er blevet urigtigt erlagt«, i stk. 2, at »anmodningen om tilbagebetaling skal indgives inden to år fra betalingsdatoen eller den dato, på hvilken denne ret kan udøves, idet der ellers sker præklusion«, og i stk. 4, at »såfremt den punktafgiftspligtige ved udfaldet af en retssag pålægges at tilbagebetale tredjemænd punktafgiftsbeløb, som uberettiget er blevet overvæltet på dem, skal den punktafgiftspligtige anmode om tilbagebetaling inden for 90 dage fra den dato, på hvilken den dom, hvormed denne er blevet pålagt at tilbagebetale beløbene, opnår retskraft, idet der ellers sker præklusion«.

9.

Sagsøgerne i hovedsagen (Gabel Industria Tessile S.p.A og Canavesi S.p.A) er begge selskaber, som hver især indgik en aftale med en af de sagsøgte (henholdsvis A2A Energia S.p.A. og Energit S.p.A.) om levering af elektricitet til deres produktionsanlæg og betalte dem de respektive vederlag, herunder de beløb, der blev faktureret som tillægsafgift for perioden 2010-2011.

10.

I 2020 anlagde sagsøgerne sag mod de sagsøgte ved Tribunale di Como (retten i Como, Italien) med påstand om tilbagebetaling af de beløb, der var betalt i tillægsafgift, med den begrundelse, at de nationale bestemmelser om indførelse af denne afgift var uforenelige med EU-retten.

11.

Tribunale di Como (retten i Como) har anført, at Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol, Italien) efter Domstolens dom i Undis Servizi-sagen og Messer France-sagen ( 19 ) fastslog, at tillægsafgiften var i strid med artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118.

12.

Tribunale di Como (retten i Como) har tilføjet, at den foreliggende sag indgår i en række af verserende sager vedrørende beløb, som blev betalt med urette i perioden fra fristen for medlemsstaternes gennemførelse af direktiv 2008/118 indtil den dato, hvorpå den italienske lovgiver ophævede den omhandlede tillægsafgift. I denne sammenhæng har de realitetsbehandlende retter i Italien udviklet to indbyrdes modsatrettede synspunkter.

13.

Ifølge det første synspunkt bør kravene ikke tages til følge, idet en undladelse af at anvende de relevante nationale bestemmelser, eftersom de sagsøgte er private selskaber, ville være ensbetydende med at tillægge bestemmelserne i direktiv 2008/118 direkte horisontal virkning. Den forelæggende ret har understreget, at undladelsen af at anvende de nationale bestemmelser ville medføre, at private enheder blev pålagt en yderligere forpligtelse: tilbagebetaling af de beløb, der er opkrævet som ulovlige afgifter, til slutbrugeren. Ifølge det andet synspunkt bør kravene derimod tages til følge, eftersom effektivitetsprincippet, hvis jeg forstår det korrekt, kan forpligte de nationale retter til at anvende bestemmelserne i et direktiv, der ikke er blevet gennemført, selv i forbindelse med en tvist mellem private.

14.

Da Tribunale di Como (retten i Como) således er i tvivl om fortolkningen af de relevante principper og bestemmelser i EU-retten, har den besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

15.

Den 17. maj 2023 anmodede Domstolen den forelæggende ret om uddybende oplysninger vedrørende de nationale procedurer for tilbagesøgning af urigtigt erlagte afgifter, en anmodning som blev besvaret ved skrivelse af 31. maj 2023.

16.

Der er indgivet skriftlige indlæg af den spanske regering og Europa-Kommissionen, der begge også har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 13. september 2023.

17.

Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om EU-retten er til hinder for, at en national domstol inden for rammerne af en tvist mellem to private undlader at anvende en bestemmelse i national ret, som er i strid med en klar, præcis og ubetinget bestemmelse i et ikke gennemført direktiv, selv om dette ville være nødvendigt for, at sagsøgeren kunne gøre de rettigheder gældende, som det nævnte direktiv tillægger ham eller hende.

18.

Vurderet alene på ordlyden ville svaret på et sådant spørgsmål – af de nedenfor anførte grunde – være ret ligetil. Det fremgår imidlertid af forelæggelsesafgørelsen, at den forelæggende ret har ønsket at rejse en række spørgsmål vedrørende direktivers direkte virkning, som går videre end selve spørgsmålets ordlyd. I de følgende afsnit vil jeg derfor forsøge at behandle alle disse spørgsmål.

19.

Jeg vil først behandle det problem, som det første spørgsmål udtrykkeligt rejser: Kan en national ret anvende bestemmelserne i et ikke gennemført direktiv i en tvist mellem private?

20.

I en nylig dom vedrørende bestemmelserne i et ikke gennemført direktiv bekræftede Domstolen, at »[…] en national ret ikke er forpligtet til alene på grundlag af EU-retten at undlade at anvende en national bestemmelse, der er i strid med en EU-retlig bestemmelse, såfremt sidstnævnte bestemmelse ikke har direkte virkning«. Den slog herefter fast, at dette princip gælder »uden at dette dog berører denne rets og enhver kompetent national forvaltnings mulighed for i medfør af national ret at undlade at anvende enhver national bestemmelse, der er i strid med en bestemmelse i EU-retten, som ikke har en sådan virkning« ( 20 ).

21.

Dette betyder kort fortalt, at EU-retten ikke forpligter de nationale retter til at undlade at anvende nationale bestemmelser, der er i strid med EU-retlige bestemmelser, som ikke har direkte virkning, i tvister mellem private, men at den heller ikke er til hinder for, at de nationale retter kan gøre dette, såfremt det følger af national ret. De nationale retter kan med andre ord give direktiver direkte horisontal virkning i medfør af national ret.

22.

I retsmødet bestred den spanske regering denne opfattelse med den begrundelse, at dette ville indføre en vis form for ulighed mellem private.

23.

Jeg mener dog, at det modsatte er tilfældet. Om noget er det den manglende gennemførelse af direktiver, der skaber ulighed: i) på EU-niveau, eftersom borgere henholdsvis kan eller ikke kan nyde godt af de rettigheder, der er tillagt dem i henhold til EU-retten, f.eks. afhængigt af, i hvilken medlemsstat de er bosiddende eller arbejder, og ii) på nationalt niveau mellem borgere, der kan gøre deres rettigheder gældende, fordi de gør krav gældende mod offentlige instanser, og personer, der på trods af, at de støtter ret på de samme EU-regler, ikke kan gøre deres rettigheder gældende, fordi de gør krav gældende mod private enheder. En horisontal anvendelse af ikke gennemførte direktiver – hvor national ret tillader det – ville således fjerne en kilde til urimelig forskelsbehandling ( 21 ). Mere generelt ville dette også styrke effektiviteten (den effektive virkning) af de pågældende direktiver.

24.

Jeg ser faktisk ikke nogen rimelig grund til, hvorfor EU-retten skulle fortolkes således, at den forbyder en medlemsstats nationale retsorden at forfølge en mere fuldstændig og effektiv anvendelse af EU-retlige bestemmelser, som ville have været almengyldige, hvis medlemsstaten ikke havde undladt at gennemføre dem ( 22 ).

25.

Hvis en national ret i henhold til national lovgivning ikke har mulighed for at tillægge direktiver horisontal direkte virkning, kræver EU-retten det – som allerede anført – imidlertid ikke. Det rejser følgende spørgsmål: Bør Domstolen tage sin praksis på dette område op til fornyet overvejelse?

26.

Efter min opfattelse ville det ikke være til megen nytte at drøfte spørgsmålet om, hvorvidt Domstolen bør tage sin praksis på området op til fornyet overvejelse.

27.

Der er ingen tvivl om, at der kan findes gode argumenter både for og imod anerkendelsen af direktivers direkte horisontale virkning. På trods af spørgsmålets kompleksitet – som ville kræve en lang juridisk analyse for at kunne behandles på passende vis – kan man imidlertid let få det indtryk, at alt, hvad der skal siges, allerede er blevet sagt ( 23 ).

28.

For mit vedkommende er det tilstrækkeligt at konstatere, at jeg på den ene side anerkender betydningen af de argumenter, som tidligere generaladvokater har fremført mod direktivernes »exceptionalisme«. De fandt, at der var gode principielle grunde til at tillægge direktiver direkte virkning uden nogen sondring med hensyn til sagsøgtes status. Efter disse generaladvokaters opfattelse ville dette bl.a. i) fjerne de mange uoverensstemmelser, der er fulgt med den inkrementelle udvikling i retspraksis på området, ii) forhindre nationale domstole i at anvende tvivlsomme fortolkninger af national ret for at sikre overensstemmelse med EU-retten, iii) styrke borgernes ret til effektive retsmidler og mere generelt styrke EU-rettens virkninger, og iv) forebygge forskelsbehandling mellem forskellige borgere og sikre lige konkurrencevilkår mellem offentlige og private virksomheder ( 24 ).

29.

På den anden side må jeg dog medgive, at mange argumenter taler imod anerkendelsen af direktivers direkte horisontale virkning. Artikel 288 TEUF sondrer unægteligt mellem de forskellige retsakter, der er opregnet deri. I modsætning til forordninger, der beskrives som »bindende i alle enkeltheder og gælde[nde] umiddelbart i hver medlemsstat«, er et direktiv »med hensyn til det tilsigtede mål bindende for enhver medlemsstat, som det rettes til, men overlader det til de nationale myndigheder at bestemme form og midler for gennemførelsen«. Det er derfor min opfattelse, at Domstolens praksis hovedsageligt har til formål at bevare de særlige kendetegn ( 25 ) ved og den forfatningsmæssige betydning ( 26 ) af denne form for lovgivning, som afspejler det »føderale« element i Unionens retsorden ( 27 ).

30.

Det er korrekt, at Unionens retsorden i 2023 er helt forskellig fra den, hvori Domstolen afsagde Marshall-dommen og Faccini Dori-dommen ( 28 ). Amsterdamtraktaten, Nicetraktaten og mest af alt Lissabontraktaten har nemlig i væsentlig grad ændret EU-rettens institutionelle og forfatningsmæssige landskab. Jeg finder imidlertid ikke, at ændringerne af (hvad der nu) er artikel 288 TEUF – henset til de specifikke drøftelser, der fandt sted i forbindelse med konventet om Europas fremtid (2002-2003) ( 29 ) og de efterfølgende regeringskonferencer ( 30 ) – understøtter idéen om, at traktaternes ophavsmænd havde til hensigt at ændre den grundlæggende forskel mellem forordninger og direktiver.

31.

I lyset af den meget nylige retspraksis på dette punkt, herunder fra Store Afdeling ( 31 ), tvivler jeg således på, at Domstolen ville være tilbøjelig til at genoverveje, endsige ændre sin faste praksis på området. Det forekommer mig, at bolden, i det mindste indtil videre – for at bruge et udtryk, der stammer fra tennissporten – er på medlemsstaternes banehalvdel: Domstolens praksis vedrørende dette spørgsmål er klar og kendt af dem, og hvis ikke de anser situationen for tilfredsstillende, kan de afhjælpe dette ved at ændre traktaterne ( 32 ).

32.

Når dette er sagt, vil den omstændighed, at EU-retten ikke pålægger de nationale retter at anerkende direktivers direkte horisontale virkning, være uden betydning for hovedsagen, hvis tvisterne anses for at vedrøre en privat (forbrugeren) og en enhed, der har handlet som et statsligt organ (leverandøren). Selv om dette spørgsmål ikke udtrykkeligt er blevet rejst af den forelæggende ret, blev emnet drøftet under retsforhandlingerne for Domstolen.

33.

Siden Van Duyn-dommen og Ratti-dommen ( 33 ) har Domstolen konsekvent fastslået, at det ville være uforeneligt med den bindende virkning, som (den nuværende) artikel 288 TEUF tillægger direktiver at udelukke private fra muligheden for at støtte ret på de forpligtelser, der er pålagt medlemsstaterne ved sådanne instrumenter. Domstolen har navnlig fastslået, at det ikke kan tillades medlemsstaterne at drage fordel af deres manglende gennemførelse af et direktiv ( 34 ). Som en konsekvens heraf kan private – til støtte for deres krav eller forsvar – påberåbe sig klare, præcise og ubetingede bestemmelser i ikke gennemførte direktiver i forbindelse med tvister med myndighederne i den medlemsstat, der ikke har gennemført de omhandlede direktiver (vertikal direkte virkning).

34.

I årenes løb har Domstolen præciseret, at det ovenstående er korrekt, uanset i hvilken egenskab den offentlige myndighed handler (som arbejdsgiver eller offentlig myndighed), og uanset om denne myndighed faktisk er ansvarlig for medlemsstatens manglende gennemførelse af det pågældende direktiv ( 35 ).

35.

Vigtigere for den foreliggende sag har Domstolen i denne sammenhæng fortolket begrebet »medlemsstat« bredt. I henhold til fast praksis kan der støttes ret på ubetingede og tilstrækkelig præcise direktivbestemmelser over for organer eller enheder, der skal sidestilles med staten, »[…] enten fordi de er offentligretlige juridiske personer, som udgør en del af staten i vid forstand […]«, eller, hvor der er tale om privatretlige enheder, fordi »[…] de er undergivet en offentlig myndigheds myndighed eller kontrol […]«, eller alternativt »[…] fordi de af en sådan myndighed er blevet tildelt udførelsen af en opgave af almen interesse og med henblik herpå er blevet tillagt [visse] særlige beføjelser« (herefter »Foster-testen«). ( 36 )

36.

I den foreliggende sag fremgår det af sagsakterne, at de sagsøgte i hovedsagen ikke er offentligretlige juridiske personer. Hvorvidt de er omfattet af en af de to andre alternative situationer vedrørende privatretlige enheder, er imidlertid et spørgsmål, som det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve ( 37 ). Dette skyldes ikke blot, at Domstolen ikke råder over alle de oplysninger, der er nødvendige for at foretage en sådan vurdering, men også, mere grundlæggende, fordi det for at kunne foretage en korrekt vurdering kan vise sig nødvendigt at fortolke bestemmelser eller principper i national ret.

37.

Med henblik på at bistå den forelæggende ret vil jeg tilføje nogle kortfattede betragtninger vedrørende den type bedømmelse, som denne ret skal foretage.

38.

Jeg er i princippet enig med den spanske regering i, at afgørelsen af, om en given enhed opfylder »Foster-testen«, normalt kræver en vurdering fra sag til sag, hvor alle relevante omstændigheder vedrørende denne enheds organisation og aktiviteter tages i betragtning.

39.

For at afgøre, om en privat enhed er »[…] undergivet en offentlig myndigheds myndighed eller kontrol […]«, bør en domstol f.eks. undersøge statens mulighed for direkte eller indirekte at udøve en dominerende indflydelse på denne enheds beslutningsproces – hvis ikke i dens daglige aktiviteter, så i det mindste på de vigtigste valg og strategiske beslutninger.

40.

I den forbindelse er det vigtigt, at man på grundlag af den relevante lovgivning og enhedens interne regler tager hensyn til elementer såsom: i) ejerskabsstrukturen, ii) eksistensen af særlige stemme- eller vetorettigheder til fordel for en anden enhed, iii) sammensætningen af de styrende organer og procedurerne for udnævnelse heraf, iv) typen af aktiviteter, der udøves, v) formål, som forfølges af enheden, og vi) enhedens finansieringsmåde ( 38 ). Den blotte omstændighed, at staten (eller en anden offentlig myndighed) ejer en andel i et selskab – som jeg forstår det er tilfældet for sagsøgte i hovedsagen – er således ikke i sig selv afgørende for, om staten udøver kontrol over dette selskab.

41.

Hvad angår vurderingen af, om en privat enhed af en offentlig myndighed er blevet tildelt »udførelsen af en opgave af almen interesse« og med henblik herpå er blevet tillagt »særlige beføjelser«, har jeg følgende bemærkninger.

42.

Indledningsvis skal vurderingen af, om en privat enhed skal sidestilles med staten, efter min opfattelse ikke foretages ved (udelukkende) at undersøge den pågældende enheds karakter og generelle aktiviteter. Det, der er særlig vigtigt, er således, om »Foster-testen« er opfyldt for så vidt angår selve det forhold, der ligger til grund for den pågældende tvist. En privat enhed har således mulighed for at udøve en eller flere former for virksomhed af almen interesse, i hvilken sammenhæng den er tillagt særlige beføjelser, samtidig med at den udøver andre aktiviteter på rent kommercielt grundlag og under normale konkurrencevilkår med andre virksomheder ( 39 ).

43.

Desuden er de to elementer »almen interesse« og »særlige beføjelser« klart kumulative: Begge skal være til stede, for at en enhed kan betragtes som et statsligt organ. Disse forhold skal ligeledes være indbyrdes forbundne i den forstand, at de særlige beføjelser skal være tildelt den pågældende enhed »med henblik [på]« at gøre det muligt for den effektivt at forfølge den almene interesse ( 40 ).

44.

I øvrigt vil de mål, der kan anses for at forfølge en »almen interesse«, naturligvis variere fra medlemsstat til medlemsstat. Dette begreb afspejler imidlertid nødvendigvis tanken om, at enhedens aktiviteter ikke udelukkende (eller overvejende) skal være til gavn for dens ejere eller interessenter, men til gavn for samfundet som helhed. Det er også rimeligt at antage, at tildelingen af en offentlig opgave af almen interesse bør følge af en lovgivningsmæssig eller administrativ retsakt ( 41 ).

45.

Endelig skal eksistensen af »særlige beføjelser« identificeres ved at sammenligne de regler, der regulerer det forhold, der ligger til grund for den pågældende tvist, med de regler, der regulerer forholdet mellem private. Er det pågældende organ og dets modpart ligeværdige, eller i det mindste i en tilsvarende situation, i deres forhold? Kan det pågældende organ ensidigt pålægge en forpligtelse eller begrænse sin modparts rettigheder?

46.

Som afslutning på dette punkt vil jeg gerne mere generelt tilføje, at »Foster-testen« efter min opfattelse ikke kan anvendes for bredt ( 42 ). I vore dage er de fleste økonomiske aktiviteter på den ene eller anden måde stærkt reguleret. Desuden søger mange enheder (f.eks. ikke-statslige organisationer) at nå mål af almen interesse, selv om de på ingen måde er knyttet til staten; og på samme måde ejes mange virksomheder (helt eller delvist) af staten, men de forfølger ikke noget alment formål.

47.

Medmindre den horisontale/vertikale sondring reduceres til en simpel formalitet, er det derfor afgørende, at private enheder – i forbindelse med tvister som dem, der verserer for den forelæggende ret – kun anses for at have handlet som et statsligt organ, når den »offentlige« kontrol med disse enheder eller den offentlige karakter af deres aktiviteter klart kan identificeres. Fristelsen til at tage »genveje« for at hjælpe forbrugere og/eller finde en pragmatisk og retfærdig løsning på tvister, som på grundlag af de relevante proceduremæssige rammer synes at være overkomplicerede, kan være forståelig, men det ville i sidste ende være uklogt.

48.

I sin anmodning om præjudiciel afgørelse ønsker den forelæggende ret ligeledes oplyst, om det EU-retlige effektivitetsprincip i en situation som den i hovedsagen omhandlede – dvs. sagsøgere, der står over for betydelige processuelle vanskeligheder ved at gøre deres rettigheder gældende – kan fortolkes således, at det undtagelsesvis pålægger de nationale retter at anvende bestemmelserne i direktiver, der ikke er gennemført, selv i tvister mellem private.

49.

Dette synspunkt må efter min opfattelse afvises. Effektivitetsprincippet (forstået som effektiv virkning ( 43 )) er ofte blevet anvendt af Domstolen som et fortolkningsredskab, der dels gør det muligt at udelukke fortolkninger af EU-retlige bestemmelser, der skader deres gyldighed, gør dem overflødige eller fører til absurde resultater, dels prioriterer fortolkninger, der sikrer de pågældende bestemmelsers »fulde virkning«, dvs. evnen til at nå det af EU-lovgiver forfulgte mål ( 44 ).

50.

Derimod kan effektivitetsprincippet – efter min opfattelse – ikke anvendes som et middel til at »maksimere« en EU-bestemmelses rækkevidde og virkning i en sådan grad, at de går videre end lovgivers åbenbare hensigt, eller til at omgå de grundlæggende forfatningsmæssige principper i Unionens retsorden.

51.

Desuden ville indførelsen af en yderligere ( 45 ) – og upræcis defineret – undtagelse til ingen-horisontal-virkning reglen for extrema ratio tilfælde (en slags »når intet andet virker«), efter min opfattelse blot øge retsusikkerheden ( 46 ). Der er tale om et område, der, som retstilstanden er nu, af visse observatører beskrives som et meget komplekst ( 47 ) eller usammenhængende område ( 48 ). Det må medgives, at en del af kritikken ikke er ganske grundløs. Jeg tøver derfor med at foreslå en udvidelse af antallet eller rækkevidden af undtagelserne, da dette ville være til skade for systemets forudsigelighed, sammenhæng og intellektuelle stringens.

52.

På baggrund af det ovenstående foreslår jeg Domstolen at besvare det første spørgsmål med, at i) EU-retten ikke forpligter de nationale domstole til at undlade at anvende nationale bestemmelser, som er i strid med EU-retlige bestemmelser, som ikke har direkte virkning i tvister mellem private, men at den ikke er til hinder for, at de nationale domstole gør dette i medfør af national ret, og ii) ubetingede og tilstrækkeligt præcise bestemmelser i et direktiv kan påberåbes over for privatretlige enheder eller organer, når de er underlagt en offentlig myndigheds myndighed eller kontrol, eller alternativt når de af en sådan myndighed er blevet tildelt udførelsen af en opgave af almen interesse og med henblik herpå har fået tildelt visse særlige beføjelser.

53.

Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om effektivitetsprincippet er til hinder for en national bestemmelse, hvorefter en endelig forbruger ikke direkte kan anmode staten om tilbagebetaling af urigtigt erlagt afgift, men kun giver vedkommende mulighed for at fremsætte et civilretligt krav mod den leverandør – der opkrævede afgiften på statens vegne, og som er den eneste, der kan opnå tilbagebetaling heraf fra skattemyndighederne – når grunden til, at afgiften er ulovlig, er, at den er i strid med EU-retten, og når denne begrundelse ikke gyldigt kan påberåbes i forbindelse med søgsmålet mod leverandøren.

54.

Dette spørgsmål er foranlediget af den særlige situation i hovedsagen, der – hvis min opfattelse er korrekt – kan sammenfattes således: i) Sagsøgerne er forbrugere, der har betalt en afgift til en leverandør, som opkrævede afgiften på vegne af staten, hvilket efterfølgende viste sig at være uforeneligt med EU-retten, ii) under omstændigheder som de omstridte giver den nationale lovgivning mulighed for tilbagebetaling af urigtigt erlagte afgifter gennem en totrinsprocedure: Først skal forbrugeren kræve tilbagebetaling af afgiften fra leverandøren (ved en civil domstol), og derefter kan leverandøren kræve tilbagebetaling fra staten (ved en forvaltningsdomstol), og iii) forbrugerne synes ikke at kunne påberåbe sig bestemmelserne i direktiv 2008/118 ved den forelæggende ret, idet Italien ikke har gennemført dette direktiv korrekt, og de sagsøgte synes at være private virksomheder.

55.

På den baggrund er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt en situation som den, der foreligger i hovedsagen, skal anses for en situation, hvor det vil være uforholdsmæssigt vanskeligt eller umuligt for forbrugeren at opnå tilbagebetaling af en urigtigt erlagt afgift, hvilket således kunne begrunde, at forbrugeren kan fremsætte sit krav direkte over for staten (i stedet for over for den leverandør, der har opkrævet afgiften).

56.

Jeg må indledningsvis gøre opmærksom på, at det, på trods af de præciseringer, som den forelæggende ret har givet som svar på et spørgsmål fra Domstolen, ikke er alle træk ved det nationale system for regulering af tilbagebetaling af urigtigt erlagte afgifter, der står mig helt klar. Jeg finder det på den baggrund beklageligt, at hverken parterne i hovedsagen eller – hvilket jeg finder særlig uheldigt – den italienske regering fandt det muligt at deltage i denne sag.

57.

Jeg spørger f.eks. mig selv, om der i alle tilfælde er behov for to retssager for at sikre, at hverken forbrugeren eller leverandøren kommer til at afholde den urigtigt erlagte afgift. Et sådant krav forekommer mig ganske problematisk. I den forbindelse skal det erindres, at forpligtelsen til i henhold til artikel 4, stk. 3, TEU at »[…] [træffe] alle almindelige eller særlige foranstaltninger for at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, der følger af traktaterne eller af retsakter vedtaget af EU-institutionerne«, påhviler alle medlemsstaternes myndigheder og ikke kun de judicielle myndigheder.

58.

Som Domstolen fastslog i dommen i Fratelli Costanzo-sagen, »[…] [kan] sådanne direktivbestemmelser, når de opfylder de i Domstolens praksis forudsatte betingelser, […] påberåbes af borgerne ved de nationale domstole, og […] samtlige forvaltninger, herunder […] lokalforvaltninger […] er forpligtet til at anvende disse bestemmelser« ( 49 ). Efter min opfattelse er bestemmelserne i artikel 1, stk. 2, i direktiv 2008/118 tilstrækkelig klare, præcise og ubetingede til at der kan støttes ret på dem (»vertikalt«) af en borger over for offentlige myndigheder, herunder administrative myndigheder, såsom skattemyndigheder.

59.

Endnu vigtigere er det, at det ikke står mig klart, hvilke retsmidler, om nogen, der er til rådighed for borgere, der kræver tilbagebetaling af urigtigt erlagte afgifter, såfremt den almindelige procedure i artikel 14 i lovdekret nr. 504 skulle vise sig at være utilstrækkelig til at opnå dette resultat.

60.

I denne forbindelse vil jeg minde om, at Domstolen konsekvent har fastslået, at retten til at få tilbagebetalt afgifter, som en medlemsstat har opkrævet i strid med EU-retten, består som en konsekvens af og i tilslutning til de rettigheder, som borgerne er tillagt ved de EU-retlige bestemmelser, der forbyder sådanne afgifter. Medlemsstaten har således i princippet pligt til at tilbagebetale skatter og afgifter, som er opkrævet under tilsidesættelse af EU-retten. I mangel af EU-retlige bestemmelser om tilbagebetaling af afgifter, tilkommer det i overensstemmelse med princippet om procesautonomi hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at fastsætte betingelserne for fremsættelse af sådanne krav. Dette princip er imidlertid underlagt overholdelsen af ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet. Medlemsstaterne skal navnlig sikre, at de betingelser, hvorunder der kan anlægges sag om tilbagesøgning af urigtigt erlagte beløb, er af en sådan art, at den økonomiske byrde ved afgifterne kan blive udlignet ( 50 ).

61.

På grundlag af disse principper har Domstolen fastslået, at en medlemsstat i princippet kan modsætte sig et krav om tilbagebetaling af en urigtigt erlagt afgift, rejst af den endelige køber, hvorpå afgiften er blevet overvæltet, med den begrundelse, at det ikke er den pågældende køber, der har betalt afgiften til skattemyndighederne. Dette forudsætter, at køberen – som i sidste ende bærer byrden – i medfør af national ret kan fremsætte et civilretligt krav mod leverandøren om tilbagesøgning af de urigtigt erlagte beløb. Hvis tilbagebetalingen fra leverandøren viser sig at være umulig eller uforholdsmæssigt vanskelig, kræver effektivitetsprincippet imidlertid, at køberen skal være i stand til at rette sit krav om tilbagebetaling direkte mod skattemyndighederne, og at medlemsstaten skal indføre de instrumenter og processuelle regler, som er nødvendige herfor ( 51 ).

62.

Det forekommer mig, at disse betragtninger er relevante i den foreliggende sag. Det tilkommer imidlertid den forelæggende ret at afgøre, om de pågældende nationale processuelle regler er af en sådan art, at det i en situation som den i hovedsagen omhandlede er umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt for en forbruger at opnå tilbagebetaling af den urigtigt erlagte afgift.

63.

Efter min opfattelse skal betingelsen om »uforholdsmæssigt store vanskeligheder« ikke vurderes abstrakt, men skal vurderes i forhold til den enkelte sagsøgers særlige situation. Er denne sagsøger »forpligtet« til at benytte en eller flere procedurer, som på grund af deres kompleksitet, længde og/eller omkostninger medfører en urimelig byrde for den pågældende, henset til størrelsen af de beløb, der ville kunne tilbagesøges? Og ville tilgængeligheden (og de rimelige udsigter til succes) af procedurerne være noget, som en fornuftig advokat ville have kendskab til, eller ville vedkommende vurdere disse retsmidler som tvivlsomt gennemførbare?

64.

Hvis den forelæggende ret i lyset af en sådan analyse skulle nå til den konklusion, at sagsøgerne i hovedsagen faktisk står i en praktisk umulig eller uforholdsmæssig vanskelig situation, vil det EU-retlige effektivitetsprincip – som i et sådant tilfælde er sammenfaldende med retten til effektive retsmidler ( 52 ) – kræve, at disse forbrugere får adgang til at anlægge sag direkte mod staten for at opnå tilbagebetaling af den urigtigt erlagte afgift.

65.

I den sag, der er anlagt mod staten, ville forbrugerne da have »to esser i ærmet«. Dels kunne de gøre gældende, at den processuelle regel, som forbyder dem at fremsætte krav direkte over for staten, skulle erklæres uanvendelig, idet den er i strid med det EU-retlige effektivitetsprincip, dels kunne de påberåbe sig bestemmelserne i direktiv 2008/118, eftersom tvisten er af »vertikal« karakter.

66.

På baggrund af det ovenstående skal det andet spørgsmål efter min opfattelse besvares med, at EU-retten ikke er til hinder for en national lovgivning, der ikke tillader en endelig forbruger at anmode om tilbagebetaling direkte fra staten af en afgift, der er opkrævet i strid med EU-retten, men kun giver forbrugeren mulighed for at tilbagesøge denne afgift hos den leverandør, der har opkrævet afgiften på statens vegne. Hvis tilbagebetaling fra leverandøren viser sig at være umulig eller uforholdsmæssig vanskelig, kræver effektivitetsprincippet imidlertid, at forbrugeren kan rette sit krav om tilbagebetaling direkte mod skattemyndighederne.

67.

Sammenfattende foreslår jeg Domstolen at besvare de af Tribunale di Como (retten i Como, Italien) forelagte præjudicielle spørgsmål således: