1.

Letvægtsplastbæreposernes kommercielle succes skyldes deres lave vægt og den omstændighed, at de er vanskelige at nedbryde. Deres udbredelse skaber et alvorligt problem med forurening, idet de anvendes en eller få gange og er lette at kassere ( 2 ). Mange af disse poser forsvinder fra affaldshåndteringskæden og ophobes i sidste ende i naturen, navnlig som affald i havet ( 3 ).

2.

I forbindelse med denne præjudicielle forelæggelse skal Domstolen afgøre, om EU-retten er til hinder for en italiensk bestemmelse, der forbød anvendelse af plastbæreposer med bestemte egenskaber i Italien, selv om direktiv 94/62/EF ( 4 ) tillod markedsføring af disse poser i alle medlemsstaterne.

3.

Artikel 1 (»Formål«) er affattet således:

»1.   Formålet med dette direktiv er at harmonisere medlemsstaternes foranstaltninger i forbindelse med håndtering af emballage og emballageaffald for på den ene side at forebygge og mindske miljøbelastningen herfra i samtlige medlemsstater samt i tredjelande og derved sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau, og for på den anden side at garantere det indre markeds funktion og undgå handelshindringer og forvridning og begrænsning af konkurrencen i Fællesskabet.

[…]«

4.

Artikel 2 (»Anvendelsesområde«) bestemmer:

»1.   Dette direktiv finder anvendelse på al emballage, der markedsføres i Fællesskabet, og alt emballageaffald, uanset om det anvendes i, eller stammer fra industri-, handels-, kontor-, værksteds-, service-, husholdnings- eller andre sektorer, og uanset hvilke materialer der er anvendt.

[…]«

5.

Artikel 3 (»Definitioner«) ( 5 ) bestemmer:

»[…]

[…]«.

6.

Artikel 4, stk. 1a, (»Forebyggelse«) ( 6 ) har følgende ordlyd:

»1a. Medlemsstaterne træffer foranstaltninger med henblik på at opnå en varig reduktion af forbruget af letvægtsplastbæreposer på deres område.

Disse foranstaltninger kan omfatte anvendelse af nationale reduktionsmål, opretholdelse eller indførelse af økonomiske instrumenter såvel som markedsføringsrestriktioner som en undtagelse fra artikel 18, forudsat at disse restriktioner er forholdsmæssige og ikkediskriminerende.

[…]«

7.

Artikel 9 (»Væsentlige krav«) lyder:

»1.   Tre år efter datoen for dette direktivs ikrafttræden sørger medlemsstaterne for, at emballage kun markedsføres, hvis den opfylder alle væsentlige krav i dette direktiv, herunder bilag II.

[…]«

8.

Artikel 16 (»Anmeldelse«) foreskriver:

»1.   Uden at dette indskrænker bestemmelserne i [Rådets direktiv 83/189/EØF af 28. marts 1983 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter (EFT 1983, L 109, s. 8)], skal medlemsstaterne meddele Kommissionen udkastene til de foranstaltninger, de agter at træffe inden for rammerne af dette direktiv, bortset fra foranstaltninger af fiskal karakter, men inklusive tekniske specifikationer i forbindelse med fiskale foranstaltninger, som skal tilskynde til at opfylde sådanne tekniske specifikationer, så Kommissionen kan gennemgå dem i lyset af de gældende bestemmelser; i sådanne tilfælde følger Kommissionen proceduren i ovennævnte direktiv.

2.   Hvis den foreslåede foranstaltning også vedrører et teknisk spørgsmål som omhandlet i direktiv [83/189], kan den pågældende medlemsstat i forbindelse med den i nærværende direktiv fastsatte anmeldelsesprocedure angive, at anmeldelsen også gælder for direktiv [83/189].«

9.

Artikel 18 (»Markedsføring«) er affattet således:

»Medlemsstaterne må ikke forhindre, at emballage, der opfylder bestemmelserne i dette direktiv, markedsføres på deres område.«

10.

Bilag II omhandler »væsentlige krav til emballages sammensætning og mulighederne for genbrug og nyttiggørelse, herunder genanvendelse, af emballage«.

11.

Artikel 1 bestemmer:

»I dette direktiv forstås ved:

[…]

[…]«

12.

Artikel 8 har følgende ordlyd:

»1.   Med forbehold af artikel 10 sender medlemsstaterne straks Kommissionen ethvert udkast til teknisk forskrift, medmindre der er tale om en almindelig gengivelse af en international eller europæisk standard, i hvilket tilfælde det vil være tilstrækkeligt at oplyse herom. De meddeler ligeledes Kommissionen grundene til, at det er nødvendigt at indføre en sådan teknisk forskrift, medmindre disse grunde allerede fremgår af udkastet.

[…]

5.   Når et udkast til teknisk forskrift er et led i en foranstaltning, som på udkaststadiet skal fremsendes i henhold til andre fællesskabsretsakter, kan medlemsstaterne fremsende den meddelelse, der er omhandlet i stk. 1, i henhold til den pågældende anden fællesskabsretsakt, forudsat at de formelt angiver, at meddelelsen også skal gælde i henhold til dette direktiv.

Selv om Kommissionen ikke reagerer på et udkast til teknisk forskrift i forbindelse med dette direktiv, har dette ingen indflydelse på, hvilke afgørelser der kan træffes på grundlag af andre fællesskabsretsakter.«

13.

Artikel 1 definerer bæreposer som »poser, der er tilgængelige på salgssteder, enten mod betaling eller gratis, med henblik på forbrugerens borttransport af levnedsmidler og ikke-levnedsmidler«.

14.

Artikel 2 bestemmer:

»1.   Markedsføring af bæreposer, der er omfattet af en af følgende kategorier, er tilladt:

2.   Der gives desuden tilladelse til markedsføring af genanvendelige bæreposer fremstillet af papir, væv af naturfibre, polyamidfibre og andre materialer end polymerer.

[…]«

15.

Artikel 6 fastsætter:

»Dette dekret er omfattet af en meddelelsesprocedure i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv [98/34] og træder først i kraft efter afslutningen på denne procedure, forudsat at den bliver afsluttet med et tilfredsstillende resultat.«

16.

Papier Mettler Italia Srl (herefter »Papier Mettler«) er et selskab, der driver virksomhed inden for distribution af indpakning og emballage. Selskabets virksomhed er især koncentreret om fremstilling af polyethylenemballage, herunder plastbæreposer.

17.

Papier Mettler, som efter egen opfattelse har lidt skade som følge af dekretet af 2013, har anlagt sag ved den forelæggende ret med påstand om annullation af dette dekret og om erstatning for den skade, som selskabet har lidt eller vil lide som følge heraf ( 10 ).

18.

Papier Mettler fremførte følgende argumenter til støtte for sit søgsmål:

19.

Den sagsøgte myndighed bestred Papier Mettlers påstande og fremførte nedenstående argumenter:

20.

På denne baggrund har Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italien) forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

21.

Anmodningen om præjudiciel afgørelse indgik til Domstolen den 9. februar 2022.

22.

Papier Mettler, Associazione Italiana delle Bioplastiche e dei Materiali Biodegradabili e Compostabili (herefter »Assobioplastiche«), den italienske regering og Europa-Kommissionen har afgivet skriftlige indlæg. De deltog alle i retsmødet, der blev afholdt den 22. marts 2023.

23.

Først må det afklares, hvilken type plastbæreposer den forelæggende ret taler om. Selv om der i forelæggelsesafgørelsen ikke alle steder anvendes en ensartet terminologi, synes den under alle omstændigheder at vedrøre engangsbæreposer ( 14 ) af letvægtsplast fremstillet af materialer, der hverken er bionedbrydelige eller kompostérbare, men som overholder kravene i direktiv 94/62.

24.

Dernæst bør der foretages en præcisering af de EU-retlige bestemmelser, der er relevante for at besvare de forelagte spørgsmål:

25.

Assobioplastiche og den italienske regering er af den opfattelse, at den præjudicielle forelæggelse bør afvises, eftersom dekretet af 2013 aldrig er trådt i kraft eller er blevet ophævet.

26.

Efter Assobioplastiches opfattelse bør den præjudicielle forelæggelse ligeledes afvises, fordi den forelæggende ret ikke har taget artikel 4, stk. 1a, i direktiv 94/62 i betragtning.

27.

Ingen af disse indsigelser begrunder efter min opfattelse en afvisning a limine af den præjudicielle forelæggelse. Den forelæggende ret har inden for sit ansvarsområde identificeret den nationale lovgivningsramme for den tvist, som de præjudicielle spørgsmål indgår i. Der foreligger som bekendt en formodning for, at disse spørgsmål er relevante ( 16 ).

28.

I retsmødet har parterne indgående drøftet gyldigheden og anvendelsen af dekretet af 2013, dog uden at der på grundlag af deres indlæg kan udledes et klart svar på disse spørgsmål. De var enige om, at den lovgivningsmæssige situation, der var blevet skabt, var forvirrende: En part har betegnet den som kaotisk, en anden som uforklarlig og en tredje som lovgivningsmæssigt rod.

29.

Ifølge Kommissionen trådte dekretet af 2013 i kraft og blev anvendt i Italien fra dets offentliggørelse til dets formelle ophævelse i 2017 ( 17 ). Anvendelsen af artikel 6 kunne under alle omstændigheder udsættes til den 13. september 2013, på hvilken dato status quo-perioden i artikel 9 i direktiv 98/34 ophørte. Eftersom dekretet af 2013 blev offentliggjort den 27. marts 2013, ophørte det med at være et udkast og blev til en gældende bestemmelse, og derfor afgav Kommissionen ikke en udtalelse om dette dekrets forenelighed med EU-retten.

30.

Ifølge den italienske regering og Assobioplastiche trådte dekretet af 2013 aldrig i kraft, fordi der ikke forelå et tilfredsstillende resultat af meddelelsesproceduren med Kommissionen, og dermed trådte den suspensive betingelse i dette dekrets artikel 6 i kraft. Det blev flere år senere formelt ophævet og »fjernet« fra den italienske lovgivning, men der var reelt aldrig tale om en ophævelse af en gældende lovtekst.

31.

Papier Mettler har forklaret, at sanktionsordningen i lovdekret nr. 2/2012 ( 18 ) trådte i kraft med vedtagelsen af dekretet af 2013 og fandt anvendelse, uanset om sidstnævnte trådte i kraft eller ej. Den omstændighed, at Papier Mettler ikke blev pålagt sanktioner, skyldes, at selskabet ophørte med at sælge de plastbæreposer, som dekretet af 2013 forbød at sælge i Italien, hvilket førte til den tabte fortjeneste, som selskabets krav vedrører.

32.

Det tilkommer under alle omstændigheder den forelæggende ret, som alene har kompetence til at fortolke den nationale lovgivning, at afklare denne forvirring om ikrafttrædelsen og virkningerne af dekretet af 2013. Domstolen kan ikke blandt sig i en diskussion, som det tilkommer den forelæggende ret at bringe til ophør.

33.

Den præjudicielle forelæggelse ville være uforklarlig, hvis den forelæggende ret er af den opfattelse, at dekretet af 2013 (som det af Papier Mettler anlagte søgsmål omhandler) aldrig trådte i kraft eller aldrig havde retsvirkninger. Det ville for den forelæggende ret være tilstrækkeligt at godtgøre denne omstændighed for uden videre at kunne træffe afgørelse i hovedsagen. Eftersom den ikke har forstået situationen således og har valgt at forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål, må den implicit være af den modsatte opfattelse.

34.

Efter min opfattelse kan tvisten for den forelæggende ret og selve den præjudicielle forelæggelse under alle omstændigheder ikke betegnes som fiktive. Jeg er således af den opfattelse, at forelæggelsen kan antages til realitetsbehandling med forbehold af, at den forelæggende ret har det sidste ord med hensyn til ikrafttrædelsen og fortolkningen af dekretet af 2013.

35.

Med hensyn til den anden formalitetsindsigelse vil jeg blot anføre, at artikel 4, stk. 1a, i direktiv 94/62 ikke tidsmæssig finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen. De faktiske omstændigheder fandt sted i 2013, og den nævnte bestemmelse blev indsat i direktiv 94/62 i 2015 (ved direktiv 2015/720).

36.

Den forelæggende ret ønsker oplyst, om artikel 16, stk. 1, i direktiv 94/62 og artikel 8 i direktiv 98/34 er til hinder for en national bestemmelse med det ovenfor beskrevne indhold ( 19 ), som er blevet meddelt til Kommissionen efter dens vedtagelse, men få dage før dens offentliggørelse ( 20 ).

37.

Hverken den forelæggende ret eller sagens parter nærer tvivl om, hvorvidt den lovgivning, der indgår i dekretet af 2013, kan kvalificeres som en teknisk forskrift (i henhold til direktiv 98/34). De problemer, som denne betegnelse giver anledning til, og som ofte indbringes for Domstolen ( 21 ), er ikke omhandlet i denne sag, hvis ubestridte forudsætning er, at den pågældende lovgivning udgør en teknisk forskrift.

38.

Den italienske regering havde, således som jeg vil gøre rede for i det nedenstående, pligt til at give Kommissionen meddelelse om denne tekniske forskrift (dekretet af 2013) på udkaststadiet, dvs. inden vedtagelsen ( 22 ).

39.

Artikel 8, stk. 1, i direktiv 98/34 forpligter medlemsstaterne til at meddele Kommissionen ethvert udkast til en teknisk forskrift. I meddelelsen skal de ligeledes angive »grundene til, at det er nødvendigt at indføre en sådan teknisk forskrift, medmindre disse grunde allerede fremgår af udkastet«. Hvis der er tale om en almindelig gengivelse af en international eller europæisk standard, er det tilstrækkeligt at oplyse herom.

40.

En manglende overholdelse af denne pligt medfører, at disse tekniske forskrifter ikke kan gøres gældende over for borgerne, uanset om det er inden for rammerne af en straffesag eller en sag mellem private parter af en anden karakter ( 23 ).

41.

Direktiv 98/34 giver Kommissionen kontrolbeføjelser med hensyn til udkast til tekniske forskrifter, som medlemsstaterne meddeler den ( 24 ). Netop med henblik på at beskytte disse beføjelser er der fastsat direkte konsekvenser, der er forbundet med en manglende meddelelse, således som Domstolen har fastslået siden dommen i sagen CIA Security International: Forpligtelsen i henhold til artikel 8 i direktiv 98/34 har direkte virkning, og nationale tekniske forskrifter, der ikke er blevet meddelt, kan ikke gøres gældende over for borgerne.

42.

Samme konsekvenser er blevet fastslået i forbindelse med tilsvarende informations- og kontrolprocedurer som de i denne sag omhandlede, såsom proceduren i direktiv 2000/31/EF ( 25 ) om informationssamfundstjenester, som Airbnb Ireland-dommen omhandler ( 26 ).

43.

Domstolen har i Airbnb Ireland-dommen bekræftet virkningerne af den forpligtelse – der er fastsat i et direktiv, som giver Kommissionen beføjelser af denne art – som er tilstrækkelig klar, præcis og ubetinget: Den kan tillægges direkte virkning og kan dermed påberåbes af borgerne ved de nationale domstole ( 27 ).

44.

Ifølge forelæggelsesafgørelsen blev dekretet af 2013 meddelt til Kommissionen den 12. marts 2013 ( 28 ), vedtaget seks dage senere og offentliggjort den 27. marts 2013.

45.

En meddelelse til Kommissionen, der er foretaget på denne måde, tilsidesætter imidlertid den forpligtelse, som er fastsat i artikel 8, stk. 1, i direktiv 98/34, af følgende grunde:

46.

Dermed blev den procedure, der er fastsat i direktiv 98/34, omgået. Vedtagelsen af udkastet til teknisk forskrift seks dage efter meddelelsen til Kommissionen udgjorde en tilsidesættelse af status quo-forpligtelsen i artikel 9, stk. 1, i direktiv 98/34: En medlemsstat kan ikke vedtage det meddelte udkast inden for en frist på mindst tre måneder regnet fra datoen for Kommissionens modtagelse af meddelelsen.

47.

Den italienske regering har fremført to argumenter til støtte for sine handlinger og har afvist, at der er sket en tilsidesættelse af direktiv 98/34:

48.

Ingen af disse to begrundelser er efter min opfattelse overbevisende.

49.

Med hensyn til meddelelsen af 2011 ( 32 ) var det udkast til teknisk forskrift, som Kommissionen på daværende tidspunkt blev meddelt, det (kommende) lovdekret nr. 2/2012, der forlængede forbuddet mod markedsføring af engangsplastbæreposer, der ikke overholder den harmoniserede standard UNI EN 13432:2002. Dette lovdekrets artikel 2, stk. 1, bestemte, at der skulle udarbejdes et ministerielt dekret med henblik på at fastlægge omfanget af forbuddet mod at markedsføre plastbæreposer, der hverken er bio-nedbrydelige eller kompostérbare. Desuden fastsatte denne bestemmelse sanktioner med henblik på overtrædelser af denne kommende lovgivning.

50.

Dermed kan meddelelsen af 2013, således som Kommissionen har anført i retsmødet, ikke anses for blot at være en gentagelse af meddelelsen af 2011. I meddelelsen af 2013 er der nye restriktioner for plastbæreposer, som det i henhold til direktiv 98/34 er obligatorisk at meddele Kommissionen.

51.

Med hensyn til suspensionsbestemmelsen (artikel 6) er den italienske stats fremgangsmåde i forbindelse med dens indsættelse i teksten til dekretet af 2013 uforenelig med direktiv 98/34.

52.

Offentliggørelsen af dekretet af 2013 kan i sig selv have indvirkning på varernes frie bevægelighed og bestemme, hvilke typer plastbæreposer der kan markedsføres i Italien. Ved at betinge et dekrets ikrafttrædelse af et tilfredsstillende resultat af meddelelsesproceduren i direktiv 98/34 har den italienske stat benyttet sig af en lovgivningsteknik, der ikke overholder retssikkerhedsprincippet, fordi borgerne ikke ved, hvornår det (tilfredsstillende eller utilfredsstillende) resultat, som de skal tilpasse deres adfærd efter, foreligger.

53.

Som det er tilfældet i denne sag, er denne lovgivningsteknik desuden til hinder for, at der tages hensyn til Kommissionens eller medlemsstaternes bemærkninger eller udførlige udtalelser om, hvorvidt udkastet til teknisk forskrift er foreneligt med EU-retten. Dette strider mod det formål, der forfølges med direktiv 98/34, nærmere bestemt forebyggelse af tekniske handelshindringer, inden de begynder at få restriktive virkninger.

54.

Jeg er sammenfattende af den opfattelse, at vedtagelsen af dekretet af 2013 af formelle grunde var i strid med artikel 8, stk. 1, og artikel 9, stk. 1, i direktiv 98/34.

55.

I henhold til artikel 16, stk. 1, i direktiv 94/62 skal medlemsstaterne meddele Kommissionen udkastene til de foranstaltninger, de agter at træffe inden for rammerne af dette direktiv (i forbindelse med emballage og emballageaffald), inden disse foranstaltninger træffes.

56.

Af samme artikels stk. 2 fremgår det, at hvis den foreslåede foranstaltning vedrører et teknisk spørgsmål, kan den pågældende medlemsstat angive, at anmeldelsen også gælder for direktiv 83/189 (som efterfølgende er blevet erstattet af direktiv 98/34).

57.

Den italienske stat meddelte Kommissionen udkastet til dekretet af 2013 i overensstemmelse med artikel 16 i direktiv 94/62. Denne bestemmelse (til forskel fra artikel 9 i direktiv 98/34) fastlægger ikke en periode, hvor medlemsstaten skal afvente Kommissionens og de øvrige medlemsstaters bemærkninger, inden den vedtager udkastet til national bestemmelse. Derfor vurderer jeg ikke, at Italien har tilsidesat denne bestemmelse, selv om dekretet af 2013 som nævnt blev offentliggjort seks dage efter meddelelsen til Kommissionen.

58.

Proceduren i artikel 16 i direktiv 94/62 er en simpel informationsprocedure, mens den tilsvarende procedure i direktiv 98/34 er en procedure med henblik på information om og kontrol af de nationale forskrifter. Der er således tale om forskellige procedurer med ligeledes forskellige virkninger.

59.

Hverken på grundlag af ordlyden af eller formålet med artikel 16 i direktiv 94/62 kan det fastslås, at en tilsidesættelse af pligten til at give forudgående meddelelse har samme virkning som en tilsidesættelse af direktiv 98/34.

60.

Artikel 16 i direktiv 94/62 vedrører forholdet mellem medlemsstaterne og Kommissionen og skaber således ikke nogen ret for private, der vil være overtrådt, såfremt en medlemsstat tilsidesætter den pligt, som er fastsat i denne bestemmelse. Denne bestemmelse kan således ikke gøres gældende ved de nationale domstole til støtte for en påstand om annullation eller om undladelse af anvendelse af regler, der ikke er blevet meddelt, på borgerne ( 33 ).

61.

Efter min opfattelse fastlægger artikel 16 i direktiv 94/62 en simpel informationsprocedure tilsvarende den, som Domstolen undersøgte i Enichem Base-dommen og Bulk Oil-dommen ( 34 ).

62.

I forbindelse med denne type procedurer er det i modsætning til det, som Kommissionen har anført i retsmødet, efter min opfattelse logisk at afvise, at de nationale bestemmelser ikke kan gøres gældende over for borgerne, når de er blevet vedtaget under tilsidesættelse af en pligt til at give forudgående meddelelse, der følger af en EU-retlig bestemmelse, som ikke fastsætter retsvirkninger, der er direkte forbundet med en tilsidesættelse af denne pligt.

63.

Den simple informationsprocedure i artikel 16 i direktiv 94/62 kan, gentager jeg, ikke sidestilles med proceduren i direktiv 98/34 eller med andre bestemmelser, der følger modellen i sidstnævnte, således som det var tilfældet med pligten i henhold til artikel 3, stk. 4, litra b), andet led, i direktiv 2000/31, som jeg tidligere har nævnt ( 35 ).

64.

De krydshenvisninger, der fremgår af artikel 16, stk. 2, i direktiv 94/62 og af artikel 8, stk. 5, i direktiv 98/34, ændrer ikke ovenstående betragtninger. Der er tale om bestemmelser, der blot angiver, at en meddelelse af et nationalt udkast kan gælde med henblik på to informationsprocedurer, der er fastlagt i forskellige »fællesskabsretsakter«. Dermed undgås det, at det samme udkast meddeles flere gange til Kommissionen. Denne regel ændrer imidlertid ikke ved, at de forskellige procedurer har forskellig karakter.

65.

Som Kommissionen har anført i retsmødet, bør jeg også præcisere, at en meddelelse af et udkast til en teknisk forskrift på grundlag af artikel 8 i direktiv 98/34 ikke er gyldig med henblik på anvendelsen af artikel 114, stk. 5, TEUF. For at gøre brug af denne bestemmelse i EUF-traktaten skal medlemsstaten godtgøre, at den nationale forskrift, som den ønsker at vedtage, er nødvendig med henblik på et højere miljøbeskyttelsesniveau (eller arbejdsmiljøbeskyttelsesniveau) på grund af et problem, der er specifikt for den pågældende medlemsstat, og som foreslås på grundlag af et nyt videnskabeligt belæg efter vedtagelsen af harmoniseringsforanstaltningen.

66.

En meddelelse med henblik på anvendelsen af direktiv 98/34 kræver ikke en så omfattende begrundelse. Desuden medfører en meddelelse i henhold til dette direktiv en simpel udsættelse af ikrafttrædelsen af lovgivningsudkastet i en periode, således at Kommissionen og de øvrige medlemsstaterne har mulighed for eventuelt at reagere.

67.

En meddelelse i henhold til artikel 114, stk. 5, TEUF har derimod til formål at opnå Kommissionens bekræftelse af en højere national beskyttelsesbestemmelse efter en kontrol af, at denne bestemmelse ikke er et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller udgør en hindring for det indre markeds funktion.

68.

Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, om en national bestemmelse, der forbyder markedsføring af engangsbæreposer, der er fremstillet af ikke-bionedbrydelige materialer, men som opfylder de øvrige krav i direktiv 94/62,

69.

I henhold til denne artikel »[må] [m]edlemsstaterne […] ikke forhindre, at emballage, der opfylder bestemmelserne i dette direktiv, markedsføres på deres område«.

70.

I henhold til artikel 9 i direktiv 94/62 kan »emballage kun markedsføres, hvis den opfylder alle væsentlige krav i dette direktiv, herunder bilag II«. Dette bilag omhandler »væsentlige krav til emballages sammensætning og mulighederne for genbrug og nyttiggørelse, herunder genanvendelse, af emballage« ( 36 ).

71.

Domstolen har fastslået, at »mærkning og identificering af emballager og kravene til deres sammensætning og mulighederne for genbrug eller genanvendelse heraf« (artikel 8-11 i direktiv 94/62) er gjort til genstand for en fuldstændig harmonisering ( 37 ).

72.

Følgende konsekvenser kan drages af denne konstatering:

73.

På dette grundlag er artikel 18 i direktiv 94/62, sammenholdt med artikel 9 og bilag II, af materielle grunde til hinder for vedtagelsen af en national forskrift som den i denne sag omhandlede.

74.

Dekretet af 2013 forbyder markedsføring af poser, der ikke overholder en teknisk standard (UNI EN 13432:2002), selv om de opfylder de øvrige krav til nyttiggørelse i henhold til punkt 3 i bilag II til direktiv 94/62, medmindre de opfylder yderligere tekniske specifikationer vedrørende tykkelse og form, som heller ikke er fastsat i dette direktiv.

75.

Selv om dekretet af 2013 har til formål at sikre en effektiv miljøbeskyttelse og en mere effektiv affaldsindsamling, prioriterer (og begunstiger) dette dekret således kompostérbarhed og bionedbrydelighed frem for genanvendelse af materialet og energiudnyttelse, som direktiv 94/62 tillader.

76.

Punkt 3 i bilag II til direktiv 94/62 nævner ligeledes disse fire metoder til nyttiggørelse af emballage. En national bestemmelse kan således ikke være i modstrid med EU-lovgivers valg, når sidstnævnte har foretaget en fuldstændig harmonisering af området og ikke har givet medlemsstaterne mulighed for at prioritere eller udelukke nogle metoder til nyttiggørelse af emballage frem for andre.

77.

Artikel 8-11 i og bilag II til direktiv 94/62 foretager, gentager jeg, en udtømmende harmonisering med hensyn til mærkning og identificering af emballage og kravene til deres sammensætning og mulighederne for genbrug eller genanvendelse heraf. Dermed var Den Italienske Republiks eneste mulighed for at vedtage en mere restriktiv forskrift den i artikel 114, stk. 5 og 6, TEUF omhandlede mulighed ( 40 ).

78.

Disse bestemmelser i EUF-traktaten giver medlemsstaterne mulighed for at indføre nye nationale bestemmelser baseret på nyt videnskabeligt belæg bl.a. vedrørende miljøbeskyttelse på grund af et problem, der er specifikt for den pågældende medlemsstat, og som viser sig efter vedtagelsen af harmoniseringsforanstaltningen.

79.

Denne mulighed er imidlertid betinget af, at Kommissionen forudgående gives meddelelse om den nationale foranstaltning og inden seks måneder bekræfter den ( 41 ). Eftersom det ikke fremgår, at den italienske stat overholdt disse krav, finder undtagelsen i artikel 114, stk. 5 og 6, TEUF ikke anvendelse her.

80.

Den italienske regering og Assobioplastiche har gjort gældende, at dekretet af 2013 er blevet bekræftet ved indsættelsen af den nye artikel 4, stk. 1a, i direktiv 94/62 ved direktiv 2015/720.

81.

Dette argument kan ikke tiltrædes af følgende grunde:

82.

Sammenfattende er artikel 18 i direktiv 94/62, sammenholdt med artikel 9, stk. 1, og bilag II, til hinder for en national bestemmelse, der forbyder markedsføring af engangsbæreposer, der er fremstillet af ikke-bionedbrydelige materialer, men som opfylder de øvrige krav i direktiv 94/62, såfremt den pågældende medlemsstat ikke har meddelt denne bestemmelse til Kommissionen og fået dennes bekræftelse i overensstemmelse med artikel 114, stk. 5 og 6, TEUF.

83.

Den forelæggende ret ønsker oplyst, om artikel 18 i direktiv 94/62, sammenholdt med artikel 9, stk. 1, og bilag II, har direkte virkning, og om en medlemsstats organer skal undlade at anvende enhver national lovgivning, der måtte være i strid med direktivet.

84.

Følgende fremgår af Domstolens faste praksis om direktivernes direkte virkning ( 42 ):

85.

Artikel 18 i direktiv 94/62, sammenholdt med artikel 9, stk. 1, og bilag II, er en klar, præcis og ubetinget EU-retlig bestemmelse, der har direkte virkning, og som borgerne ved de nationale domstole kan påberåbe sig over for den italienske stats myndigheder.

86.

Det er i denne retning tilstrækkeligt at anføre, at artikel 18 i direktiv 94/62 på udtømmende vis og uden undtagelser forbyder, at medlemsstaterne forhindrer markedsføring på deres område af emballage, der opfylder kravene i henhold til dette direktiv.

87.

Artikel 9, stk. 1, i direktiv 94/62 nævner disse krav (artikel 8-11 og bilag II) til emballagens mærkning og identificering samt kravene til sammensætning og mulighederne for genbrug eller genanvendelse heraf, idet det deri anføres, at emballage kun kan markedsføres, hvis den opfylder disse krav.

88.

Bilag II fastsætter nærmere bestemt kravene til emballagens fremstilling og sammensætning (punkt 1), kravene i forbindelse med dens genbrugelighed (punkt 2) og i forbindelse med dens nyttiggørelse (punkt 3). Der fastsættes som nævnt fire alternative kriterier for emballagens nyttiggørelse (genanvendelse af materialet, energiudnyttelse, kompostering eller bionedbrydelighed).

89.

Indtil ændringen af direktiv 94/62 ved direktiv 2015/720 var emballage, der var fremstillet i overensstemmelse med direktiv 94/62, ubetinget omfattet af den frie bevægelighed for varer. Først efter ikrafttrædelsen af direktiv 2015/720 fik medlemsstaterne tilladelse til at indføre strengere foranstaltninger med hensyn til markedsføringen af letvægtsplastbæreposer.

90.

Eftersom artikel 18 i direktiv 94/62, sammenholdt med artikel 9 stk. 1, og bilag II, har direkte virkning, er den nationale ret forpligtet til at undlade at anvende en national bestemmelse, der er i strid hermed ( 43 ).

91.

Eftersom der i hovedsagen er nedlagt påstand om »erstatning for den skade, der er lidt som følge af [den italienske myndigheds] ulovlige adfærd«, ønsker den forelæggende ret oplyst, om »en national lovgivning, der forbyder markedsføring af engangsbæreposer, som ikke er biologisk nedbrydelige, men som er fremstillet i overensstemmelse med kravene i direktiv [94/62]«, udgør en alvorlig og åbenbar tilsidesættelse af artikel 18 i direktiv 94/62.

92.

For at staten ifalder erstatningsansvar for skader, som er forvoldt borgerne på grund af tilsidesættelser af EU-retten, der må tilregnes staten, kræves følgende:

93.

Disse tre betingelser er nødvendige for og tilstrækkelige til, at borgerne har en ret til erstatning. Der er imidlertid intet til hinder for, at en stat kan ifalde ansvar efter mindre restriktive betingelser i henhold til national ret ( 45 ).

94.

Det er principielt de nationale retsinstanser, der skal undersøge, om disse tre betingelser er opfyldt, i overensstemmelse med de anvisninger, som Domstolen har givet herfor ( 46 ). Blandt disse tre betingelser ønsker den forelæggende ret kun oplyst, om tilsidesættelsen af EU-retten er tilstrækkeligt kvalificeret. Den synes således ikke at nære tvivl med hensyn til de to andre betingelser.

95.

Domstolen kan vejlede den forelæggende ret, således at sidstnævnte selv kan afklare, om der i dette tilfælde forelå en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse, henset til samtlige relevante omstændigheder i sagen. De omstændigheder, der kan tages hensyn til, er bl.a.:

96.

Med hensyn til klarhed og præcision gør begge disse egenskaber sig gældende for artikel 18 i direktiv 94/62, sammenholdt med artikel 9, stk. 1, og bilag II. Der er tale om utvetydige bestemmelser, der pålægger medlemsstaterne en negativ forpligtelse (til ikke at hindre markedsføringen af emballage, der opfylder de krav, der er fastsat i direktivet, som foretager en fuldstændig harmonisering).

97.

Der hersker ikke tvivl om, at den italienske stat har handlet forsætligt i forbindelse med dens tilladelse til markedsføring af plastbæreposer, der er omfattet af dekretet af 2013, samtidig med forbuddet mod andre plastbæreposer, der er tilladte i henhold til direktiv 94/62. Det er korrekt, at formålet med denne foranstaltning var at reducere forureningen, men den italienske lovgiver var bevidst om, at indførelsen af denne regel kunne være i strid med direktiv 94/62 ( 48 ).

98.

Artikel 18 i direktiv 94/62, sammenholdt med artikel 9, stk. 1, og bilag II, gav ikke de nationale myndigheder nogen skønsbeføjelse til at forbyde emballage, der overholdt de harmoniserede standarder, på deres område. Den italienske regering kunne have vedtaget mere restriktive miljøbeskyttelsesregler ved hjælp af proceduren i artikel 114, stk. 5 og 6, TEUF, men den anvendte som nævnt ikke denne procedure.

99.

Som jeg også har nævnt, havde medlemsstaterne ikke en skønsbeføjelse til at træffe mere restriktive nationale foranstaltninger med hensyn til markedsføringen af engangsbæreposer af letvægtsplast indtil vedtagelsen af direktiv 2015/720, som indsatte den nye artikel 4, stk. 1a, i direktiv 94/62.

100.

Denne lovgivningsmæssige ændring kan imidlertid have en betydning ( 49 ), hvis den forelæggende ret er af den opfattelse, at den italienske stat (på grund af en retsvildfarelse, hvis undskyldelige karakter den forelæggende ret skal vurdere) havde til hensigt at foregribe Kommissionens lovgivningsforslag, der blev fremsat den 4. november 2013 ( 50 ) og gav anledning til direktiv 2015/720.

101.

Dette forslag blev imidlertid først fremsat efter offentliggørelsen af dekretet af 2013. I dette tilfælde kan det således næppe gøres gældende, at en EU-institution har været medvirkende til vedtagelsen af den nationale foranstaltning.

102.

Sammenfattende kan forbuddet mod markedsføring af engangsbæreposer af letvægtsplast, der ikke er bionedbrydelige og ikke er kompostérbare, samt poser, der ikke opfylder bestemte krav om tykkelse, når disse poser opfylder kravene i direktiv 94/62, udgøre en åbenbart kvalificeret tilsidesættelse af artikel 18 i direktiv 94/62, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.

103.

På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italien) forelagte spørgsmål på følgende måde: