1.

Republikken Polen har med dette søgsmål ( 2 ), som er anlagt i henhold til artikel 263 TEUF, nedlagt påstand om annullation af forordning (EU, Euratom) 2020/2092 ( 3 ).

2.

I dette søgsmål, hvis forfatningsmæssige betydning er ubestridelig, er det omtvistet, om forordning 2020/2092, der indfører en ordning til beskyttelse af Unionens budget i tilfælde af tilsidesættelser af retsstatsprincippet i medlemsstaterne, der er forbundet med budgetgennemførelsen, er blevet vedtaget med det rette retsgrundlag, og om denne forordning er forenelig med en række primærretlige bestemmelser, navnlig med artikel 7 TEU.

3.

Domstolen har besluttet at behandle sagen i plenum, eftersom denne sammensætning er særligt egnet til at behandle sager af »særlig vigtighed« (artikel 16 i statutten for Domstolen).

4.

Jeg henviser til den gengivelse af traktaternes bestemmelser og af den afledte EU-ret, der fremgår af forslaget til afgørelse i sag C-156/21.

5.

Republikken Polen har nedlagt følgende påstande:

6.

Parlamentet og Rådet har nedlagt påstand om frifindelse og om, at Republikken Polen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

7.

Den 12. maj 2021 anmodede Parlamentet Domstolen om at behandle sagen i henhold til artikel 133 i Domstolens procesreglement (fremskyndet procedure), hvilket Domstolens præsident imødekom den 9. juni 2021.

8.

Den 12. maj 2021 anmodede Rådet i henhold til procesreglementets artikel 151, stk. 1, Domstolen om ikke at tage hensyn til visse passager i Republikken Polens stævning, eftersom der her blev gengivet eller henvist til en ikke offentliggjort udtalelse fra Rådets Juridiske Tjeneste. Den 29. juni 2021 besluttede Domstolen i overensstemmelse med den nævnte artikels stk. 5 at henskyde formalitetsindsigelsen til behandling i forbindelse med sagens realitet.

9.

I retsmødet, der blev afholdt af Domstolen i plenum den 11. og den 12. oktober 2021, deltog Republikken Polen, Europa-Parlamentet og Rådet samt Europa-Kommissionen og Kongeriget Belgiens, Kongeriget Danmarks, Forbundsrepublikken Tysklands og Ungarns regering, Irland, Kongeriget Spaniens, Den Franske Republiks, Storhertugdømmet Luxembourgs, Kongeriget Nederlandenes, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges regering.

10.

I dette forslag til afgørelse vil jeg følge den samme fremgangsmåde, som jeg har anvendt i forslaget til afgørelse i sag C-156/21. Jeg vil først behandle den formalitetsindsigelse, som Rådet har rejst. Efterfølgende vil jeg gøre rede for den retlige sammenhæng, hvori udarbejdelsen og vedtagelsen af forordning 2020/2092 indgår. Endelig vil jeg behandle de 11 annullationsanbringender, som Republikken Polen har fremsat til støtte for sin påstand om annullation af forordning 2020/2092.

11.

For at undgå gentagelser vil jeg henvise til forslaget til afgørelse i sag C-156/21 (som indgik til Domstolen forud for den foreliggende sag), så vidt som det er muligt. I dette forslag til afgørelse vil jeg således kun behandle de spørgsmål, som endnu ikke er blevet behandlet i førnævnte forslag til afgørelse.

12.

Rådet har anmodet Domstolen om »ikke at tage hensyn til de passager i stævningen og i bilagene hertil, der henviser til, gengiver indholdet af eller afspejler den analyse, der blev foretaget i udtalelsen fra Rådets Juridiske Tjeneste (Rådets dok. nr. 13593/18) af 25. oktober 2018, og navnlig passagerne [i afsnit 53, 75, 126, 133 og 139]«.

13.

Den polske regering har anmodet Domstolen om at give afslag på Rådets anmodning, fordi Rådets argumenter er ugrundede og ikke kan tiltrædes.

14.

I mit forslag til afgørelse i sag C-156/21 har jeg anført grundene til, at Rådets formalitetsindsigelse, som er identisk med den i denne sag omhandlede, efter min opfattelse skal forkastes, efter en analyse af: a) lovgivningen om aktindsigt i og påberåbelse ved domstolene af dokumenter fra EU-institutionerne, b) retspraksis vedrørende aktindsigt i udtalelser fra institutionernes juridiske tjenester og påberåbelse ved domstolene af disse udtalelser og c) anvendelsen af denne lovgivning og retspraksis i denne sag.

15.

Af samme grunde foreslår jeg, at Domstolen også i denne sag forkaster Rådets formalitetsindsigelse.

16.

Jeg henviser til de i forslaget til afgørelse i sag C-156/21 fremførte argumenter med hensyn til lovgivningsproceduren forud for vedtagelsen af forordning 2020/2092 og de eksisterende ordninger med finansiel konditionalitet i EU-retten.

17.

Den polske regering har anført, at en forordning, der er vedtaget i henhold til artikel 322, stk. 1, litra a), TEUF, hverken kan definere begrebet retsstatsprincippet eller de elementer, der udgør tilsidesættelser af dette princip. En sådan forordning kan heller ikke give Kommissionen og Rådet beføjelser til i forbindelse med anvendelsen af denne forordning at præcisere de krav, der er forbundet med retsstatsprincippet. Lovgiver kan endelig ikke give Rådet beføjelse til at støtte sig på Kommissionens konstateringer om tilsidesættelse af disse principper med henblik på at vedtage foranstaltninger til beskyttelse af Unionens budget, der er rettet til en medlemsstat.

18.

Den polske regering har anført, at forordning 2020/2092 giver hjemmel til at pålægge medlemsstaterne sanktioner for at tilsidesætte de forpligtelser, der påhviler dem i henhold til traktaterne. Forordning 2020/2092 overholder således ikke de krav, som en ordning med finansiel konditionalitet skal opfylde. Dermed kan den ikke have artikel 322, stk. 1, litra a), TEUF som retsgrundlag, hvilken bestemmelse tillægger EU-institutionerne rent budgetmæssige funktioner.

19.

På baggrund af behandlingen af disse argumenter i de tilsvarende punkter i forslaget til afgørelse i sag C-156/21 foreslår jeg, at det første anbringende forkastes.

20.

Den polske regering har gjort gældende, at såfremt Domstolen anerkender Unionens kompetence til at vedtage forordning 2020/2092, bør denne forordnings retsgrundlag være artikel 311, stk. 3, TEUF, subsidiært artikel 312, stk. 2, TEUF, i stedet for artikel 322, stk. 1, litra a), TEUF.

21.

Den polske regering har anført, at forordning 2020/2092 vedrører og er forbundet med den nye budgetcyklus, de samlede finansielle forpligtelser, der er indgået med henblik på den flerårige finansielle ramme (herefter »FFR«) ( 4 ) og genopretningsinstrumentet for Den Europæiske Union, Next Generation EU ( 5 ), hvilket udarbejdelsen af den nævnte forordning vidner om.

22.

Artikel 322, stk. 1, litra a), TEUF er ikke et tilstrækkeligt retsgrundlag for forordning 2020/2092, eftersom denne bestemmelse kun tillader, at der vedtages retsakter til gennemførelse af Unionens årlige budget.

23.

Anvendelsen af dette forkerte retsgrundlag har medført, at der er blevet anvendt en forkert lovgivningsprocedure (den almindelige) og en forkert afstemningsordning (med kvalificeret flertal). Dermed tilsidesættes væsentlige formforskrifter, eftersom artikel 311, stk. 3, TEUF og artikel 312, stk. 2, TEUF bestemmer, at der skal anvendes en særlig lovgivningsprocedure og træffes afgørelse med enstemmighed.

24.

Parlamentet og Rådet har bestridt disse argumenter ( 6 ).

25.

Forordning 2020/2092 indfører en permanent ordning med finansiel konditionalitet, der ikke er forbundet med et årligt budget eller en bestemt FFR.

26.

De regler for gennemførelsen af budgettet, som i henhold til artikel 322, stk. 1, litra a), TEUF kan vedtages, finder anvendelse på såvel de flerårige finansielle rammer (og på instrumentet Next Generation EU) som på de årlige budgetter. Artikel 310 TEUF fastsætter princippet om et årligt budget, hvilket betyder, at de indtægter og udgifter, der er fastlagt i de flerårige finansielle rammer, opdeles og gennemføres på årlig basis i de enkelte budgetter.

27.

Af de to artikler, som den polske regering har påberåbt sig, fremgår det af den første (artikel 311, stk. 3, TEUF), at »Rådet […] efter en særlig lovgivningsprocedure med enstemmighed og efter høring af Europa-Parlamentet [vedtager] en afgørelse, der fastlægger bestemmelser vedrørende ordningen for Unionens egne indtægter. Inden for denne ramme kan der også indføres nye kategorier af egne indtægter, og en eksisterende kategori kan ophæves. Denne afgørelse træder først i kraft, når medlemsstaterne har godkendt den i overensstemmelse med deres forfatningsmæssige bestemmelser«.

28.

Forordning 2020/2092 skaber således ingen ny form for egne indtægter, fjerner ikke nogen af de eksisterende, bestemmer ikke metoderne til opkrævning af egne indtægter og heller ikke forholdet mellem disse. Den nævnte forordning har grundlæggende til formål at finde anvendelse på Unionens udgifter snarere end dens indtægter. Derfor kan artikel 311, stk. 3, TEUF ikke være det rette retsgrundlag for vedtagelsen af denne forordning.

29.

Det samme kan siges med hensyn til den anden artikel, som angiveligt er blevet tilsidesat (artikel 312, stk. 2, TEUF), og som bestemmer, at »Rådet […] efter en særlig lovgivningsprocedure [vedtager] en forordning, der fastlægger den flerårige finansielle ramme. Rådet træffer afgørelse med enstemmighed, når Europa-Parlamentet har givet sin godkendelse med et flertal af sine medlemmer […]«.

30.

Den flerårige finansielle ramme vedtages for en periode på mindst fem år, har til formål at sikre en velordnet udvikling i Unionens udgifter i løbet af denne periode og fastlægger de årlige lofter for bevillinger til forpligtelser for hver enkelt udgiftskategori og det årlige loft for bevillinger til betalinger.

31.

Forordning 2020/2092 omfatter derimod ingen planlægning af Unionens forpligtelser og betalinger inden for en periode (den forbliver gyldig, indtil den bliver ophævet) og kan ikke kvalificeres som en ordning, der kan medvirke til en problemfri afvikling af den årlige budgetprocedure som omhandlet i artikel 312, stk. 3, TEUF.

32.

Med hensyn til den omstændighed, at forordning 2020/2092 er blevet vedtaget sideløbende med forhandlingerne om FFR for 2021-2027 og om instrumentet Next Generation EU (eller at forordningen har en politisk forbindelse med disse), har denne tidsmæssige faktor ingen indvirkning på valget af forordningens retsgrundlag eller på prøvelsen af dens lovlighed.

33.

Under disse omstændigheder skal det andet anbringende forkastes.

34.

Den polske regering har subsidiært (i tilfælde af, at Domstolen anerkender EU-lovgivers kompetence til at vedtage den nævnte forordning) gjort gældende, at behandlingen af forordning 2020/2092 har medført en tilsidesættelse af protokol nr. 2 om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet.

35.

Ifølge den polske regering er gennemførelsen af Unionens budget ikke en enekompetence som omhandlet i artikel 3, stk. 1, TEUF, men derimod en delt kompetence som omhandlet i artikel 4, stk. 1, TEUF, selv om den ikke fremgår af listen over delte kompetencer.

36.

Denne konstatering underbygges af artikel 325, stk. 1, TEUF, hvorefter »Unionen og medlemsstaterne bekæmper svig og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader Unionens finansielle interesser, ved hjælp af foranstaltninger, der træffes i overensstemmelse med denne artikel […]«.

37.

Den polske regering har med henvisning til Kommissionens udkast til den (fremtidige) forordning 2020/2092 ( 7 ) anført, at eftersom dette udkast ikke blev fremsendt til de nationale parlamenter med henblik på efterprøvelse af, om denne forordning var i overensstemmelse med nærhedsprincippet, er artikel 4, stk. 1, artikel 6, stk. 1, og artikel 7, stk. 1, i protokol nr. 2 blevet tilsidesat.

38.

Ifølge den polske regering udgør denne undladelse en tilsidesættelse af en væsentlig formforskrift, som indebærer, at forordning 2020/2092 må annulleres. Dette er blevet fastslået af Domstolen i forbindelse med en tilsidesættelse af pligten til at høre Europa-Parlamentet under lovgivningsproceduren.

39.

Rådet og Europa-Parlamentet har bestridt disse argumenter.

40.

Budgettet gør det muligt for Unionen at gennemføre sine politikker og sikre, at dens institutioner, organer, og agenturer fungerer. Det er ikke omfattet af den vertikale kompetencefordeling mellem Unionen og medlemsstaterne (artikel 3 TEUF – artikel 6 TEUF), eftersom det henhører under en intern kompetence vedrørende Unionens og dens institutioners funktionsmåde, der ligner den kompetence, som sidstnævnte er tillagt med henblik på vedtagelsen af forretningsordener, sprogordninger eller vedtægten for tjenestemænd og andre ansatte. Gennemførelsen af Unionens budget er således ikke et område, der er underlagt princippet om kompetencetildeling, men er derimod omfattet af en enekompetence, som Unionen er tillagt.

41.

Disse konstateringer modsiges ikke af artikel 317 TEUF, som giver Kommissionen beføjelse til på eget ansvar »i overensstemmelse med bestemmelserne i den i medfør af artikel 322 [TEUF] udstedte forordning […] [at gennemføre] budgettet i samarbejde med medlemsstaterne i overensstemmelse med princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning«.

42.

Således er det muligt, at medlemsstaterne ved delegation deltager i forvaltningen af Unionens budget under Kommissionens kontrol. Dette fremhæves ved reglerne om »delt forvaltning«, der er fastlagt i finansforordningens ( 8 ) artikel 63 ( 9 ). Denne delte forvaltning mellem Unionen og dens medlemsstater betyder imidlertid ikke, at sidstnævnte kan vedtage de regler, som Unionens budget er underlagt ( 10 ). Gennemførelsen af Unionens budget er omfattet af Unionens enekompetence, og Unionen kan uddelegere denne opgave til medlemsstaterne, når den anser den delte forvaltning for at være den bedste måde til at sikre, at budgettet gennemføres. Ved delt forvaltning bevarer Kommissionen naturligvis kontrollen med de statslige myndigheders adfærd.

43.

Artikel 325 TEUF, som indgår i kapitlet om »bekæmpelse af svig«, kan heller ikke påberåbes med henblik på at give medlemsstaterne kompetence med hensyn til ordningen med finansiel konditionalitet, der er forbundet med gennemførelsen af Unionens budget.

44.

Forordning 2020/2092, der indfører denne ordning, har ikke umiddelbart til formål at bekæmpe svig. Denne ordning med finansiel konditionalitet gør sig desuden kun gældende i forbindelse med medlemsstaterne, men ikke i forhold til private aktører, som artikel 325 TEUF og de bestemmelser i den afledte ret, der gennemfører denne bestemmelse, er rettet mod.

45.

Eftersom nærhedsprincippet finder anvendelse på områder, der er omfattet af medlemsstaternes og Unionens delte kompetence (artikel 5, stk. 3, TEU), finder det på denne baggrund ikke anvendelse på gennemførelsen af Unionens budget. Såfremt det forholdt sig således, og det nævnte princip fandt anvendelse, er jeg imidlertid af den opfattelse, at den tilsidesættelse af en væsentlig formforskrift, som den polske regering har påberåbt sig, ikke har fundet sted.

46.

Med hensyn til den angivelige tilsidesættelse af artikel 4, stk. 1, artikel 6, stk. 1, og artikel 7, stk. 1, i protokol nr. 2 minder jeg om, at forordninger, ligesom de øvrige retsakter, vedtages af EU-institutionerne i henhold til artikel 288, stk. 1, TEUF. Hvis en EU-institution ikke deltager i vedtagelsen af en retsakt, når en bestemmelse i traktaterne foreskriver dette med bindende virkning, er det logisk, at den formforskrift, der tilsidesættes, kvalificeres som væsentlig og bevirker, at den pågældende retsakt er ugyldig ( 11 ).

47.

De nationale parlamenters funktioner er imidlertid begrænset til de i artikel 12 TEU omhandlede funktioner, som for så vidt angår den foreliggende sag består i at blive holdt orienteret og få tilsendt udkast til EU’s lovgivningsmæssige retsakter [litra a)] og sikre, at nærhedsprincippet overholdes i overensstemmelse med bestemmelserne i protokol nr. 2 [litra b)]. I henhold til artikel 7 i protokol nr. 2 blokerer deres indgriben ikke for vedtagelsen af en retsakt, men pålægger derimod Kommissionen at foretage en fornyet overvejelse af udkastet og derefter trække det tilbage, ændre det eller opretholde det.

48.

Den tilsidesættelse af en væsentlig formforskrift, som den polske regering har påberåbt sig, er angiveligt blevet begået af Kommissionen, der har tilsidesat sin forpligtelse til at sende udkastet til lovgivningsmæssig retsakt til de nationale parlamenter som foreskrevet i artikel 4, stk. 1, i protokol nr. 2.

49.

Denne oprindelige tilsidesættelse har medført en tilsidesættelse af artikel 6, stk. 1, i protokol nr. 2 (muligheden for, at et nationalt parlament sender en begrundet udtalelse, »der forklarer, hvorfor det mener, at det pågældende udkast ikke er i overensstemmelse med nærhedsprincippet«) og af artikel 7, stk. 1, i samme protokol (EU-institutionerne, »hvis udkastet til lovgivningsmæssig retsakt hidrører fra dem, tager hensyn til de begrundede udtalelser, der fremsættes af de nationale parlamenter«).

50.

Der bør imidlertid ikke ses bort fra følgende omstændigheder:

51.

Den polske regerings udtrykkelige anerkendelse af, at Kommissionens udkast blev sendt til de nationale parlamenter ( 14 ), forhindrer ikke denne regering i at gøre gældende, at Kommissionen burde have fremsendt udkastet atter en gang i lyset af den omstændighed, at det pågældende udkast blev ændret væsentligt i løbet af lovgivningsproceduren.

52.

Den polske regering har til støtte for sit synspunkt påberåbt sig Domstolens praksis ( 15 ), hvorefter »kravet om, at [Europa-]Parlamentet som led i beslutningsprocessen skal høres, når traktaten indeholder bestemmelse herom, indebærer, at der skal ske en fornyet høring i alle tilfælde, hvor den endeligt udstedte retsakt som helhed efter sit indhold adskiller sig fra det forslag, som Parlamentet allerede er blevet hørt om«.

53.

Denne retspraksis finder imidlertid ikke anvendelse på den foreliggende sag, eftersom protokol nr. 2 ikke foreskriver, at udkast til lovgivningsmæssige retsakter skal fremsendes anden gang (eller flere gange), når behandlingen af disse i løbet af proceduren for Rådet og Parlamentet ændrer deres indhold. Med hensyn til forordning 2020/2092 ændrede Kommissionen ikke sit oprindelige forslag, eftersom det i stedet var Rådet og Parlamentet, der ændrede det til den tekst, der i sidste ende blev vedtaget.

54.

På baggrund af de ovenstående betragtninger skal det tredje anbringende forkastes.

55.

Den polske regering har i det væsentlige gjort gældende, at den begrundelse for forordningen, der fremgik af Kommissionens forslag, ikke overholdt forpligtelsen i henhold til artikel 296, stk. 2, TEUF som fortolket af Domstolen.

56.

Den polske regering har navnlig anført, at dette forslag hverken begrundede behovet for at vedtage forordning 2020/2092 eller valget af artikel 322, stk. 1, litra a), TEUF som retsgrundlag.

57.

Parlamentet og Rådet har bestridt dette argument.

58.

Dette anbringende er for det første uvirksomt, eftersom det alene vedrører Kommissionens oprindelige forslag og ikke det endelige indhold af forordning 2020/2092. Det er denne lovgivningsmæssige retsakt, der anfægtes, ikke det pågældende forslag.

59.

Selv om tekster, der anvendes i forbindelse med den lovgivningsmæssige behandling af en EU-retsakt, kan tages i betragtning i forbindelse med en undersøgelse af dens begrundelse, er det eneste, der er afgørende, den begrundelse, der indgår i den vedtagne og offentliggjorte lovgivningsmæssige retsakt. Begrundelsen for denne retsakt er naturligvis den begrundelse, der fremgår af de betragtninger, der indgår i præamblen til denne retsakt.

60.

Det følger for det andet af Domstolens praksis, at den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 296, stk. 2, TEUF ( 16 ), skal tilpasses karakteren af retsakten og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt retsakten, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret ( 17 ).

61.

I dette tilfælde har EU-lovgiver imidlertid i tilstrækkelig grad begrundet vedtagelsen af forordning 2020/2092 i de 29 betragtninger, der indgår i præamblen hertil. I den første af de »henvisninger«, som denne præambel indeholder, nævnes navnlig artikel 322, stk. 1, litra a), TEUF.

62.

I disse betragtninger anføres grundene til indførelsen af ordningen med finansiel konditionalitet med henblik på beskyttelse af Unionens budget i tilfælde af tilsidesættelser af retsstatsprincippet i medlemsstaterne.

63.

Forbindelsen »mellem overholdelse af retsstatsprincippet og den effektive gennemførelse af Unionens budget i overensstemmelse med princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning« nævnes særskilt i 13. betragtning til forordningen som et centralt element i forordning 2020/2092.

64.

Følgelig skal det fjerde anbringende forkastes.

65.

Ifølge den polske regering indfører forordning 2020/2092 en ny ordning til kontrol af medlemsstaternes overholdelse af retsstatsprincippet, som ikke er forudset i traktaterne. Den har derfor virkninger, som svarer til en traktatændring, hvilket ikke kan lade sig gøre gennem blot en afledt retsakt.

66.

Eftersom formålet med forordning 2020/2092 er sammenfaldende med formålet med proceduren i artikel 7 TEU, indebærer denne forordning desuden en omgåelse af denne artikel, hvis betingelser er strengere, og som giver medlemsstaterne flere garantier.

67.

På baggrund af behandlingen af disse argumenter i de tilsvarende punkter i forslaget til afgørelse i sag C-156/21 foreslår jeg, at det femte anbringende forkastes.

68.

Efter den polske regerings opfattelse indebærer vedtagelsen af forordning 2020/2092 de facto en tilsidesættelse af artikel 269, stk. 1, TEUF, eftersom denne forordning udvider Domstolens kompetence (som denne artikel begrænser til en kontrol af overholdelsen af procedurebestemmelser) til at omfatte enhver tilsidesættelse af retsstatsprincippet, hvis rækkevidde forordning 2020/2092 også definerer, ligeledes uden noget grundlag.

69.

På baggrund af behandlingen af disse argumenter i de tilsvarende punkter i forslaget til afgørelse i sag C-156/21 foreslår jeg, at det sjette anbringende forkastes.

70.

Den polske regering har anført, at EU-lovgiver ved at indføre ordningen med konditionalitet, der er forbundet med medlemsstaternes efterlevelse af retsstatsprincippet, i forordning 2020/2092:

71.

Parlamentet og Rådet har bestridt disse argumenter.

72.

For så vidt angår den angivelige tilsidesættelse af princippet om kompetencetildeling (artikel 4, stk. 1, TEU og artikel 5, stk. 2, TEU) må jeg gentage, at en sådan tilsidesættelse ikke har fundet sted, da Unionen har retsgrundlag i artikel 322, stk. 1, litra a), TEUF til at vedtage forordning 2020/2092. Jeg henviser til den undersøgelse, som jeg har foretaget i forslaget til afgørelse i sag C-156/21.

73.

Med hensyn til artikel 4, stk. 2, TEU har den polske regering under dette anbringende ( 18 ) ikke gjort gældende, at der er sket en tilsidesættelse af første punktum i denne bestemmelse (dvs. den del, der vedrører den nationale identitet) ( 19 ), men derimod udelukkende af andet punktum, der omhandler respekten for de centrale statslige funktioner ( 20 ).

74.

I modsætning til det af den polske regering anførte underkaster forordning 2020/2092 ikke områder, der er afgørende for medlemsstaternes suverænitet, såsom deres territoriale integritet, opretholdelse af lov og orden samt beskyttelse af den nationale sikkerhed, Kommissionens kontrol.

75.

Det er korrekt, at ordningen i forordning 2020/2092 kan bringes i anvendelse i forbindelse med adfærd udøvet af visse nationale myndigheder (f.eks. myndigheder med ansvar for finansiel kontrol og for tildeling af offentlige kontrakter; efterforskende og retsforfølgende myndigheder og domstole), men kun for så vidt som denne adfærd påvirker gennemførelsen af Unionens budget eller Unionens finansielle interesser.

76.

Artikel 4, stk. 2, andet punktum, TEU tillader ikke, at medlemsstaterne frigør sig fra de forpligtelser, der påhviler dem i henhold til EU-retten i sektorer, der er omfattet af den nationale kompetence, og som er forbundet med udøvelsen af centrale statslige funktioner.

77.

Dette har Domstolen bekræftet med hensyn til så følsomme områder som den indre og ydre sikkerhed ( 21 ), den nationale domstolsorganisation ( 22 ) og endda organiseringen af de væbnede styrker ( 23 ), når der er tale om områder, der hører under EU-retten. Den »nødvendige overholdelse« af denne ret indebærer, at de statslige myndigheders adfærd på disse områder ikke er immun over for EU-institutionernes retsakter, når disse institutioner lovligt udøver deres kompetencer.

78.

Således som Republikken Polen har anført, er reguleringen af de i forordning 2020/2092 nævnte statslige institutioners organisation og funktion (bl.a. efterforskende og retsforfølgende myndigheder og domstole) ganske vist en national kompetence, som artikel 4, stk. 2, andet punktum, TEU understøtter.

79.

Forordning 2020/2092 pålægger imidlertid ikke medlemsstaterne nye forpligtelser med hensyn til disse statslige organers organisation og funktion, der kan påvirke udøvelsen af deres centrale funktioner. De nævnte og andre myndigheders pligt til at handle i overensstemmelse med retsstatsprincippet, som er en fælles værdi for alle medlemsstaterne, forelå tydeligvis inden vedtagelsen af forordning 2020/2092 og følger direkte af traktaterne.

80.

For så vidt som forvaltningen af Unionens budget og beskyttelsen af Unionens finansielle interesser kan blive negativt påvirket af adfærden hos myndigheder, der tilsidesætter retsstatsprincippet, udgør de afhjælpende foranstaltninger, som forordning 2020/2092 tillader, en udøvelse af en kompetence, som Unionen er tillagt.

81.

Den polske regering har under dette anbringende reelt gentaget tilsvarende argumenter som i andre sager (direkte søgsmål eller anmodninger om præjudiciel afgørelse) om, at det ikke er muligt at påberåbe sig artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og chartrets artikel 47 for at rejse tvivl om Republikken Polens foranstaltninger vedrørende de nationale dommeres status eller de nationale domstole. Domstolen har forkastet disse argumenter, som bl.a. støttede sig på artikel 4 TEU, artikel 5, stk. 1 og 2, TEU og artikel 13, stk. 2, TEU ( 24 ).

82.

Henset til det ovenstående skal det syvende anbringende forkastes.

83.

Den polske regering har gjort gældende, at forordning 2020/2092 ikke alene er i strid med princippet om ligebehandling af medlemsstaterne, men også, at den bidrager til, at tilsidesættelserne af dette princip gøres permanente.

84.

Efter den polske regerings opfattelse sikrer forordning 2020/2092 ikke, at Kommissionen forud for konstateringen af tilsidesættelser af retsstatsprincippet vil foretage en »grundig kvalitativ vurdering«, der er objektiv, upartisk og fair.

85.

Den polske regering har desuden anført, at proceduren for vedtagelse af foranstaltninger til beskyttelse af Unionens budget åbenlyst og direkte forskelsbehandler de mindre og mellemstore medlemsstater i forhold til de store medlemsstater, eftersom Rådet træffer sine afgørelser med kvalificeret flertal ifølge en ordning, der anvender en beregning, hvor sidstnævntes stemmer opnår en »uforholdsmæssig stor vægt«.

86.

Parlamentet og Rådet har bestridt disse argumenter.

87.

I forbindelse med redegørelsen for dette anbringende sammenblandes uensartede spørgsmål, som ikke alle er forbundet med det, der i teorien burde være anbringendets eneste genstand (dvs. tilsidesættelsen af princippet om ligebehandling).

88.

Hvis jeg har forstået den polske regerings argumentation korrekt, har den polske regering for det første gjort gældende, at Kommissionen ikke kan foretage en objektiv, upartisk og fair vurdering, da et af de elementer, som den skal tage i betragtning, er rapporterne fra Venedigkommissionen ( 25 ), som er et rådgivende organ, der ved en lejlighed ( 26 ) har sondret mellem de gamle og de nye demokratier i forbindelse med vurderingen af, om udnævnelsen af dommere var i overensstemmelse med de retsstatslige krav.

89.

Det følger af 16. betragtning: til forordning 2020/2092, at Kommissionen bør tage hensyn til »relevante oplysninger fra tilgængelige kilder og anerkendte institutioner«. Disse kilder og institutioner omfatter bl.a. Europarådets organer som f.eks. Sammenslutningen af Stater mod Korruption (GRECO) og Venedigkommissionen.

90.

I samme betragtning anføres det imidlertid, at Kommissionen skal foretage en grundig vurdering, der er »objektiv, upartisk og fair […]«. Kommissionen er i forbindelse med sin vurdering ikke bundet af dokumenter fra Venedigkommissionen og skal ikke tage hensyn til disse, hvis dette medfører en ulige behandling af medlemsstaterne ved anvendelsen af forordning 2020/2092 ( 27 ).

91.

Desuden fremgår det af 26. betragtning til forordning 2020/2092, at »[p]roceduren […] bør respektere principperne om objektivitet, ikkeforskelsbehandling og ligebehandling af medlemsstaterne og bør gennemføres ud fra en upartisk og evidensbaseret tilgang«.

92.

Det er efter min opfattelse logisk, at Kommissionen i denne forbindelse kan indsamle oplysninger fra alle forhåndenværende kilder, således som det fremgår af artikel 6, stk. 3, i forordning 2020/2092. Hvis den berørte medlemsstat er af den opfattelse, at disse oplysninger ikke er pålidelige, kan den benytte to høringsrunder til at bestride dem for Kommissionen, inden sidstnævnte foreslår Rådet at træffe foranstaltninger.

93.

For det andet angives det ikke præcist i den polske regerings argumenter med hensyn til tilsidesættelsen af princippet om ligebehandling af medlemsstaterne, hvorfor forordning 2020/2092 skulle diskriminere nogle medlemsstater i forhold til andre. Denne forordnings artikel 6, stk. 6 og 9, giver alle medlemsstaterne, uden forskel, muligheden for at fremsætte bemærkninger til Kommissionen om den vurdering, som sidstnævnte foretager, samt om de foranstaltninger, som Rådet foreslås at træffe.

94.

Den polske regering synes at have fundet et diskriminerende element i den omstændighed, at de mindre og mellemstore medlemsstater i Rådet ikke har »den samme vægt til at vedtage eller forkaste afgørelser« som de store medlemsstater i henhold til den beregningsmetode, der anvendes til at opnå kvalificeret flertal ( 28 ).

95.

Denne kritik kan naturligvis ikke vedrøre selve afstemningssystemet, som er fastlagt i traktaterne og ikke kan annulleres af Domstolen. Hvis jeg har forstået den polske regerings synspunkt korrekt, vedrører dens kritik anvendelsen af det pågældende afstemningssystem til at vedtage afgørelser om gennemførelse af forordning 2020/2092 (artikel 6, stk. 10 og 11) gennem et kvalificeret flertal i Rådet.

96.

Som Rådet har anført, følger det imidlertid af artikel 16, stk. 3, TEU, at »Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal, medmindre andet er fastsat i traktaterne«. Jeg kan ikke finde nogen bestemmelser i den primære EU-ret, der i dette tilfælde fører til et andet resultat.

97.

For så vidt som den polske regering under dette anbringende har gentaget argumenter om, at foranstaltningerne i forordning 2020/2092 har karakter af sanktioner og ikke tilsigter at beskytte Unionens budget, men derimod retsstatsprincippet direkte, henviser jeg i øvrigt til forslaget til afgørelse i sag C-156/21, hvori jeg har forklaret, hvorfor jeg ikke kan tilslutte mig disse argumenter.

98.

Henset til det ovenstående skal det ottende anbringende forkastes.

99.

Den polske regering har gjort gældende, at forordning 2020/2092, navnlig artikel 3 og artikel 4, stk. 2, ikke opfylder de krav om klarhed og præcision, der følger af retssikkerhedsprincippet.

100.

På baggrund af behandlingen af dette synspunkt i de tilsvarende punkter i forslaget til afgørelse i sag C-156/21 foreslår jeg atter, at dette anbringende forkastes.

101.

Ifølge den polske regering tilsidesætter forordning 2020/2092 proportionalitetsprincippet, der er fastsat i artikel 5, stk. 4, TEU, eftersom forbindelsen mellem beskyttelsen af Unionens budget og tilsidesættelserne af retsstatsprincippet ikke begrundes.

102.

Den polske regering har anført, at lovgiver ikke har godtgjort merværdien af den ordning, der indføres ved forordning 2020/2092, i forhold til de allerede eksisterende finansielle regler i Unionen.

103.

Ifølge den polske regering »vil det i praksis være umuligt« at overholde proportionalitetsprincippet med hensyn til de foranstaltninger, der er fastlagt i forordning 2020/2092, i betragtning af de kriterier, som denne forordning opstiller med henblik på vedtagelsen af disse foranstaltninger.

104.

Parlamentet og Rådet har bestridt disse argumenter.

105.

I henhold til artikel 5, stk. 4, TEU »går indholdet og formen af Unionens handling ikke videre end nødvendigt for at nå målene i traktaterne«.

106.

På linje med Parlamentet og Rådet er jeg af den opfattelse, at forordning 2020/2092 ikke tilsidesætter denne bestemmelse, dvs. at den ikke er i strid med proportionalitetsprincippet ( 29 ). Der er flere grunde til, at jeg er af denne opfattelse.

107.

For det første er lovgiver tillagt et vidt skøn under udøvelsen af sine beføjelser ( 30 ), og jeg er ikke af den opfattelse, at forordning 2020/2092 er en retsakt, der er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til at opnå det formål, som den forfølger, nærmere bestemt at indføre en ordning med finansiel konditionalitet til at gribe ind over for tilsidesættelser af retsstatsprincippet, der har en direkte forbindelse med gennemførelsen af Unionens budget.

108.

For det andet har EU-lovgiver efter min opfattelse i tilstrækkelig grad begrundet behovet for forordning 2020/2092 samt den merværdi, som denne forordning medfører i forhold til den allerede eksisterende finansielle lovgivning i Unionen. Jeg har lagt til grund, at forbindelsen mellem beskyttelsen af Unionens budget og tilsidesættelserne af retsstatsprincippet er blevet godtgjort, hvilket jeg redegør for i andre passager af dette forslag til afgørelse og i forslaget til afgørelse i sag C-156/21.

109.

Forklaringen af denne merværdi fremgår af 17. betragtning til forordning 2020/2092, hvori det anføres, at denne forordnings foranstaltninger »især [er] nødvendige i tilfælde, hvor andre procedurer fastsat i EU-lovgivningen ikke muliggør en mere effektiv beskyttelse af Unionens budget«.

110.

Proceduren i forordning 2020/2092, der finder anvendelse i tilfælde af en tilsidesættelse af retsstatsprincippet, der påvirker budgetgennemførelsen, supplerer således tidligere finansielle regler i Unionen, der indeholder ordninger med konditionalitet, som er forbundet med de forpligtelser, der følger af programmerne til overførsel af midler til medlemsstaterne.

111.

Det nye ved forordning 2020/2092 og dens horisontale karakter i forhold til tidligere retsakter er, at den gør det muligt at tage hensyn til tilsidesættelser af retsstatsprincippet, der i tilstrækkelig direkte grad påvirker gennemførelsen af Unionens budget, når denne påvirkning udspringer af de nationale myndigheders adfærd.

112.

For så vidt som denne adfærd, der er i strid med retsstatsprincippet, er i stand til at påvirke den forsvarlige forvaltning af Unionens budget, indeholdt de tidligere finansielle regler ikke specifikt så kraftige ordninger til at reagere mod dette som den ordning, der er indført ved forordning 2020/2092.

113.

Forordning 2020/2092 overholder således proportionalitetsprincippet, for så vidt som den ordning med konditionalitet, som forordningen indfører, kan anvendes, »medmindre […] andre procedurer […] vil gøre det muligt at beskytte Unionens budget mere effektivt« (artikel 6, stk. 1).

114.

For det tredje er der intet til hinder for, at fremtidige afhjælpende foranstaltninger, der har til formål at beskytte Unionens budget, såsom de i forordning 2020/2092 fastlagte, overholder de krav, der følger af proportionalitetsprincippet. Det skal de desuden gøre i henhold til artikel 5, stk. 3, og 18. betragtning.

115.

På baggrund af det ovenstående skal det tiende anbringende forkastes.

116.

Ifølge den polske regering har EU-lovgiver begået magtmisbrug ved at vedtage forordning 2020/2092. Dette kritikpunkt støtter sig på to synspunkter:

117.

Parlamentet og Rådet har bestridt disse argumenter.

118.

Den polske regering har opbygget dette anbringende i tråd med sine tidligere argumenter. Som den polske regering selv har anerkendt, behandler den navnlig spørgsmålene om formålet med forordning 2020/2092 i forbindelse med det første anbringende ( 31 ).

119.

Der er reelt intet nyt i disse argumenter, som ikke allerede fremgår af det første, det andet, det syvende, det ottende og det niende anbringende, som jeg allerede har behandlet. Dette gør sig både gældende med hensyn til formålet med forordning 2020/2092 og den procedure, som denne forordning indfører, sammenholdt med proceduren i artikel 7 TEU.

120.

Domstolen har fastslået, at »en retsakt kun [er] behæftet med magtfordrejning, såfremt det på grundlag af objektive, relevante og samstemmende indicier fremgår, at den udelukkende eller dog i det mindste overvejende er truffet for at forfølge andre formål end dem, med henblik på hvilke den omhandlede kompetence er tillagt, eller for at omgå en fremgangsmåde, der særligt er fastsat ved EUF-traktaten for at imødegå konkret foreliggende vanskeligheder« ( 32 ).

121.

Formålet med forordning 2020/2092 er som nævnt at indføre en ordning med finansiel konditionalitet, der letter vedtagelsen af foranstaltninger til beskyttelse af Unionens budget i tilfælde af tilsidesættelser af retsstatsprincippet, der er direkte forbundet med gennemførelsen af dette budget.

122.

Artikel 322, stk. 1, litra a), TEUF tillægger EU-lovgiver beføjelser til at indføre denne form for ordning med konditionalitet, som forordning 2020/2092 er et eksempel på, med henblik på at beskytte Unionens budget.

123.

Forordning 2020/2092 indfører ikke en tilsvarende procedure (men med færre restriktioner) som den i artikel 7 TEU omhandlede med henblik på at sanktionere tilsidesættelser af retsstatsprincippet. Der er, efter min opfattelse, tale om forskellige retlige instrumenter.

124.

Under disse omstændigheder skal det 11. anbringende forkastes.

125.

Ifølge artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Parlamentet og Rådet har nedlagt påstand om, at Republikken Polen pålægges at betale sagsomkostningerne, og da sidstnævnte har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagsomkostningerne.

126.

I overensstemmelse med procesreglementets artikel 140, stk. 1, bærer Europa-Kommissionen, Kongeriget Belgien, Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Ungarn, Irland, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Storhertugdømmet Luxembourg, Kongeriget Nederlandene, Republikken Finland og Kongeriget Sverige deres egne omkostninger.

127.

På baggrund af det anførte foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse: