1.

Som det fremhæves i første betragtning til direktiv 2000/60/EF ( 2 ), er »[v]and […] ikke en almindelig handelsvare, men en værdi, som skal beskyttes, forsvares og behandles som sådan«. Med den globale opvarmning ( 3 ) er behovet for at sikre beskyttelsen af dette fælles gode i Den Europæiske Union blevet endnu større.

2.

Dette direktiv opstiller en overordnet ramme, inden for hvilken de europæiske, nationale og regionale myndigheder kan fastlægge integrerede og sammenhængende vandpolitikker ( 4 ). I denne henseende er et af direktivets mål at forebygge forringelse af tilstanden for alle overfladevandområder i EU.

3.

I hovedsagen har Premier ministre de la République française (Den Franske Republiks premierminister) vedtaget et dekret, hvorefter der ved vurderingen af, hvorvidt programmer og administrative afgørelser er forenelige med formålet om at forebygge forringelse af vandkvaliteten, »[ikke] tages […] hensyn til midlertidige kortsigtede virkninger, som er uden langsigtede konsekvenser«. Foreningen France Nature Environnement har anlagt sag ved Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig) for overskridelse af beføjelser og gjort gældende, at denne bestemmelse ikke er i overensstemmelse med direktiv 2000/60, som forbyder enhver – selv midlertidig – forringelse af tilstanden for overfladevandområder.

4.

Domstolen skal således undersøge, om direktivets artikel 4, stk. 1, giver de kompetente nationale myndigheder mulighed for under tilladelsesproceduren for et program eller et enkeltprojekt ikke at tage hensyn til de midlertidige kortsigtede virkninger, som er uden langsigtede konsekvenser for overfladevandets tilstand, og i bekræftende fald, på hvilke betingelser undtagelserne fra forbuddet mod forringelse af en vandforekomst, som er omhandlet i denne artikel 4, stk. 6 og 7, kan finde anvendelse.

5.

Følgende fremgår af 1., 25. og 33. betragtning til direktiv 2000/60:

[…]

[…]

6.

Direktivets artikel 1 med overskriften »Formål« har følgende ordlyd:

»Direktivets overordnede formål er at fastlægge en ramme for beskyttelse af vandløb og søer, overgangsvande, kystvande og grundvand, som:

[…]«

7.

Direktivets artikel 2 med overskriften »Definitioner« fastsætter:

»I dette direktiv gælder følgende definitioner:

[…]

[…]«

8.

Samme direktivs artikel 4 med overskriften »Miljømål« bestemmer:

»1.   Ved iværksættelsen af de indsatsprogrammer, der er angivet i vandområdeplanerne, gælder følgende:

6.   Midlertidig forringelse af vandforekomsternes tilstand er ikke i modstrid med kravene i dette direktiv, hvis forringelsen skyldes omstændigheder af naturlig art eller force majeure, som er ekstraordinære eller ikke med rimelighed kunne have været forudset, navnlig voldsomme oversvømmelser og langvarig tørke, eller skyldes omstændigheder som følge af ulykker, der ikke med rimelighed kunne have været forudset, såfremt følgende betingelser alle er opfyldt:

7.   Medlemsstaterne misligholder ikke dette direktiv, hvis:

og følgende betingelser alle er opfyldt

[…]«

9.

Artikel 8 i direktiv 2000/60 med overskriften »Overvågning af overfladevandets og grundvandets tilstand samt overvågning af beskyttede områder« har følgende ordlyd:

»1.   Medlemsstaterne sørger for, at der opstilles programmer for overvågning af vandtilstanden, for at der kan udarbejdes en sammenhængende og overordnet oversigt over denne inden for hvert vandområdedistrikt:

2.   Disse programmer skal være operationelle senest seks år efter datoen for dette direktivs ikrafttræden, medmindre andet følger af den pågældende lovgivning. Overvågningen skal være i overensstemmelse med kravene i bilag V.

[…]«

10.

Punkt 1.3, 1.3.1 og 1.3.4 i bilag V til direktivet fastsætter:

»1.3. Overvågning af overfladevands økologiske og kemiske tilstand

Overvågningsnettet for overfladevand oprettes i overensstemmelse med kravene i artikel 8. Overvågningsnettet udformes på en sådan måde, at det giver et sammenhængende og generelt overblik over den økologiske og kemiske tilstand inden for hvert vandløbsopland og giver mulighed for klassificering af vandområderne i fem klasser i overensstemmelse med de normgivende definitioner i punkt 1.2. Medlemsstaterne udarbejder et eller flere kort, der viser overvågningsnettet for overfladevand i vandområdeplanen.

[…]

1.3.1. Udformning af kontrolovervågning

[…]

Udvælgelse af overvågningspunkter

Kontrolovervågningen udføres på så mange overfladevandområder, at der kan gives en vurdering af den generelle tilstand for overfladevande inden for hvert vandløbsopland eller delopland i vandområdedistriktet. Ved udvælgelsen af disse vandområder påser medlemsstaterne, hvor det er relevant, at overvågningen foretages på punkter:

[…]

1.3.4. Overvågningsfrekvens

I kontrolovervågningsperioden gælder de frekvenser, der er anført nedenfor, for overvågningsparametre, der er indikatorer for fysisk-kemiske kvalitetselementer, medmindre større intervaller er berettigede på grundlag af teknisk viden og ekspertvurderinger. For biologiske eller hydromorfologiske kvalitetselementer foretages overvågningen mindst én gang i kontrolovervågningsperioden.

Operationel overvågning: frekvensen af den overvågning, der er nødvendig for alle parametre, fastsættes af medlemsstaterne på en sådan måde, at der fremkommer tilstrækkelig mange data til en pålidelig vurdering af det relevante kvalitetselements tilstand. Som en retningslinje bør overvågningen finde sted med intervaller, der ikke er længere end dem, der er angivet i oversigten nedenfor, medmindre større intervaller vil være berettigede på grundlag af teknisk viden og ekspertvurderinger.

Frekvenserne vælges på en sådan måde, at der opnås et acceptabelt pålideligheds- og præcisionsniveau. Vandområdeplanen skal indeholde skøn over det pålideligheds- og præcisionsniveau, der er opnået i overvågningssystemet.

Der vælges overvågningsfrekvenser, der tager hensyn til variabiliteten i parametre, der er et resultat af både naturlige og menneskelige forhold. De tidspunkter, hvorpå overvågningen foretages, udvælges på en sådan måde, at årstidsvariationernes virkning på resultaterne minimeres, og det sikres, at resultaterne afspejler ændringer i vandområdet, der skyldes ændringer som følge af menneskelige belastninger. Supplerende overvågning på forskellige årstider inden for samme år foretages om nødvendigt for at opfylde dette mål.

[…]«

11.

Punkt 2.4 i bilag V til nævnte direktiv vedrører overvågningen af grundvands kemiske tilstand og fastsætter navnlig i bilagets punkt 2.4.1, at »[o]vervågningsnettet udformes således, at det giver et sammenhængende og omfattende overblik over grundvandets kemiske tilstand i hvert vandløbsopland, og således at langsigtede menneskeskabte tendenser til stigning i forekomsten af forurenende stoffer kan registreres«.

12.

Artikel L. 212-1 i code de l’environnement (miljøloven) fastsætter i den udgave, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen:

»I. – Den administrative myndighed afgrænser vandløbsoplandene eller grupperne af vandløbsoplande og fastlægger, hvor det er relevant, de dermed forbundne grundvandsforekomster og indre og territoriale farvande.

[…]

III. – Hvert vandløbsopland eller hver gruppe af vandløbsoplande skal have et eller flere udviklingsskemaer for planlægning og forvaltning af vand, som fastsætter de mål, der er omhandlet i denne artikels stk. IV, og de retningslinjer, der gør det muligt at overholde de principper, der er opstillet i artikel L. 211-1 og L. 430-1. […]

IV. – Målsætningerne for vandkvalitet og ‑mængder, som er fastsat i udviklingsskemaerne for planlægning og forvaltning af vand, svarer:

1. for overfladevand, med undtagelse af kunstige overfladevandområder eller stærkt modificerede overfladevandområder som følge af menneskelige aktiviteter, til en god økologisk og kemisk tilstand

[…]

4. til forebyggelse af forringelse af vandkvaliteten

[…]

VII. – Ændringer af vandets fysiske karakteristika eller udøvelse af nye menneskelige aktiviteter kan på de betingelser, der er fastsat i det i stk. XIII omhandlede dekret, berettige begrundede undtagelser fra overholdelsen af de mål, der er nævnt i stk. IV, nr. 1-4, og i stk. VI.

[…]

XI. – Programmer og administrative afgørelser på vandområdet skal være forenelige med eller gøres forenelige med bestemmelserne i udviklingsskemaerne for planlægning og forvaltning af vand.

[…]

XIII. – Gennemførelsesbestemmelserne til nærværende artikel fastsættes ved dekret fra Conseil d’État [(øverste domstol i forvaltningsretlige sager)].«

13.

Miljølovens artikel R. 212-13, som ændret ved dekret 2018-847 ( 6 ), bestemmer:

»Med henblik på anvendelsen af artikel L. 212-1, stk. IV, nr. 4, består forebyggelse af forringelsen af vandkvaliteten:

[…]

Ved vurderingen af, hvorvidt de programmer og administrative afgørelser, der er nævnt i artikel L. 212-1, stk. XI, er forenelige med formålet om at forebygge forringelse af vandkvaliteten, som er nævnt i artikel L. 212-1, stk. IV, nr. 4, tages der hensyn til de foranstaltninger, der er truffet for at undgå og begrænse denne forringelse, og der tages ikke hensyn til midlertidige kortsigtede virkninger, som er uden langsigtede konsekvenser.«

14.

Ved stævning og et andet processkrift, der blev registreret henholdsvis den 1. april 2019 og den 22. september 2020, har foreningen France Nature Environnement anlagt sag ved Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) mod Premier ministre (premierministeren) og ministre de la Transition écologique et solidaire (ministeren for økologisk og solidarisk omstilling) med påstand om annullation af dekret 2018-847 på grund af overskridelse af beføjelser, for så vidt som det bestemmer, at der i miljølovens artikel R. 212-13 tilføjes et sidste afsnit, i henhold til hvilket der ved vurderingen af, hvorvidt programmer og administrative afgørelser, der er vedtaget på vandområdet, er forenelige med formålet om at forebygge forringelse af vandkvaliteten, »[ikke] tages […] hensyn til midlertidige kortsigtede virkninger, som er uden langsigtede konsekvenser« (herefter »den omtvistede bestemmelse«), og af den stiltiende afgørelse, der følger af premierministerens afslag på FNE’s anmodning om, at denne bestemmelse ophæves.

15.

Til støtte for sit søgsmål har foreningen gjort gældende, at den omtvistede bestemmelse er i strid med direktiv 2000/60/EF, navnlig artikel 4, stk. 1, som forbyder enhver forringelse af tilstanden for vandområder, hvad enten den er midlertidig eller langsigtet.

16.

Den forelæggende ret har anført, at Domstolen i sin dom af 1. juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C-461/13, EU:C:2015:433) ( 7 ), kendte for ret, at artikel 4, stk. 1, litra a), nr. i)-iii), i direktiv 2000/60/EF skal fortolkes således, at medlemsstaterne – medmindre der indrømmes en fravigelse – er forpligtede til at nægte at godkende et enkeltprojekt, såfremt det kan medføre en forringelse af tilstanden for et overfladevandområde, eller når det indebærer risiko for, at der ikke opnås en god tilstand for overfladevand eller et godt økologisk potentiale og god kemisk tilstand for overfladevand på den i direktivet fastsatte dato.

17.

Ifølge den forelæggende ret følger det af direktiv 2000/60, at medlemsstaterne skal nægte at godkende et enkeltprojekt, bl.a. når det kan medføre en forringelse af tilstanden for et overfladevandområde, med forbehold af de i direktivets artikel 4, stk. 6 og 7, fastsatte undtagelser.

18.

Ministeren for økologisk og solidarisk omstilling har over for den forelæggende ret gjort gældende, at den omtvistede bestemmelse ikke er omfattet af undtagelsen i artikel 4, stk. 6, i direktiv 2000/60/EF, som skal skyldes omstændigheder af naturlig art eller force majeure, men derimod af undtagelsen i artiklens stk. 7, hvoraf det fremgår, at direktivet ikke misligholdes, hvis forringelser af et overfladevandområdes tilstand skyldes nye bæredygtige menneskelige udviklingsaktiviteter, på den betingelse, at fire betingelser alle er opfyldt. Ministeren har i denne forbindelse fremlagt et dokument udarbejdet i december 2017 af medlemsstaternes berørte myndigheder og Europa-Kommissionen, hvoraf fremgår, at når sådanne aktiviteter kun har en midlertidig kortvarig virkning, som er uden langsigtede konsekvenser for et vandområdes tilstand, kan de godkendes, uden at denne godkendelse er betinget af, at betingelserne i direktivets artikel 4, stk. 7, er opfyldt.

19.

Under disse omstændigheder har Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

20.

Der er indgivet skriftlige indlæg af foreningen France Nature Environnement, den franske, den tjekkiske og den nederlandske regering samt af Kommissionen. Foreningen France Nature Environnement, den franske og den nederlandske regering samt Kommissionen har ligeledes afgivet mundtlige indlæg i retsmødet, der blev afholdt den 28. oktober 2021.

21.

Med sine to spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 4 i direktiv 2000/60 skal fortolkes således, at den giver medlemsstaterne mulighed for, når de vurderer, hvorvidt et program eller et enkeltprojekt er foreneligt med formålet om at forebygge forringelse af vandkvaliteten, ikke at tage hensyn til de midlertidige kortsigtede virkninger, som er uden langsigtede konsekvenser for overfladevandets tilstand, og i bekræftende fald, hvilke betingelser dette program eller dette projekt skal opfylde for at blive godkendt, jf. denne artikel 4, stk. 6 og 7.

22.

Det skal i denne forbindelse bemærkes, at direktiv 2000/60 er et rammedirektiv, der er blevet vedtaget på grundlag af artikel 175, stk. 1, EF (nu artikel 192, stk. 1, TEUF). Det fastlægger fælles principper og en overordnet ramme for indsatsen til beskyttelse af vandet og samordner og integrerer samt på lang sigt udvikler yderligere de overordnede principper og strukturer for beskyttelse og bæredygtig anvendelse af vand i Den Europæiske Union. De fælles principper og den overordnede ramme for indsatsen, der fastlægges i direktivet, skal senere udvikles yderligere af medlemsstaterne ved at vedtage en række særlige foranstaltninger under overholdelse af de i direktivet fastsatte frister. Direktivets formål er imidlertid ikke at gennemføre en fuld harmonisering af medlemsstaternes lovgivning på vandområdet ( 8 ).

23.

Ifølge direktivets artikel 1, litra a), er direktivets formål at fastlægge en ramme for beskyttelse af vandløb og søer, overgangsvande, kystvande og grundvand, som forebygger yderligere forringelse og beskytter og forbedrer vandøkosystemernes tilstand og, hvad angår deres vandbehov, også tilstanden for terrestriske økosystemer og vådområder, der er direkte afhængige af vandøkosystemerne.

24.

Jeg skal indledningsvis gøre opmærksom på, at den forelæggende ret i sit første præjudicielle spørgsmål henviser til tilstanden for »overfladevandet«. Den følgende analyse vedrører derfor »overfladevand« som defineret i artikel 2, nr. 1), i direktiv 2000/60.

25.

I denne henseende fastsætter direktivets artikel 4, stk. 1, litra a), nr. i), at medlemsstaterne ved iværksættelsen af de indsatsprogrammer, der er angivet i vandområdeplanerne, med hensyn til overfladevand iværksætter de nødvendige foranstaltninger med henblik på at forebygge forringelse af tilstanden for alle overfladevandområder, med forbehold af anvendelse af stk. 6 og 7, jf. dog artiklens stk. 8.

26.

Det følger af Domstolens faste praksis, at artikel 4, stk. 1, litra a), i direktiv 2000/60 ikke begrænser sig til ved en programmatisk formulering at anføre simple mål for forvaltningsplaner, men pålægger en forpligtelse til at forebygge forringelse af tilstanden for vandområder, som har bindende virkninger over for medlemsstaterne, så snart det pågældende vandområdes økologiske tilstand er fastslået i alle faser i den procedure, der er fastlagt ved dette direktiv ( 9 ).

27.

Med andre ord indeholder direktivets artikel 4 ikke kun mere langsigtede planlægningsforpligtelser, der følger af forvaltningsplaner og indsatsprogrammer, men vedrører også enkeltprojekter, som forbuddet mod forringelse af vandområder ligeledes gælder for ( 10 ). En medlemsstat er følgelig forpligtet til at nægte at give tilladelse til et projekt, såfremt sidstnævnte kan medføre en forringelse af tilstanden for et berørt overfladevandområde eller indebærer risiko for, at der ikke opnås en »god tilstand« for overfladevand, med forbehold for de undtagelser, der ligeledes er fastsat i denne artikel 4 ( 11 ).

28.

Det følger heraf, at de kompetente nationale myndigheder under tilladelsesproceduren for et projekt, og således inden der træffes afgørelse, i henhold til artikel 4 i direktiv 2000/60 er forpligtet til at kontrollere, om projektet kan have skadelige virkninger på vandmiljøet, som vil være i strid med forpligtelsen til at forebygge forringelse og forpligtelsen til at forbedre tilstanden for overfladevandområder og grundvandsforekomster. Denne bestemmelse er følgelig til hinder for, at en sådan kontrol først foretages efter dette tidspunkt ( 12 ).

29.

Begrebet »forringelse af tilstanden« for et overfladevandområde er ikke defineret i direktivet ( 13 ). Domstolen har imidlertid givet vigtige præciseringer hvad angår kriterierne for, at det kan fastslås, at der foreligger en forringelse af tilstanden for et vandområde. Domstolen har således fastslået, at det fremgår af opbygningen af direktivets artikel 4, og navnlig stk. 6 og 7 heri, at – selv midlertidige – forringelser i et vandområde kun er tilladte under strenge betingelser. Heraf følger det, at den tærskel, hvorover der foreligger en tilsidesættelse af forpligtelsen til at forebygge forringelse af et vandområde, skal være så lav som muligt ( 14 ).

30.

I denne henseende skal begrebet »forringelse af tilstanden« af et overfladevandområde i artikel 4, stk. 1, litra a), nr. i), i direktiv 2000/60 fortolkes således, at der foreligger en forringelse, når mindst et af kvalitetselementerne som omhandlet i dette direktivs bilag V ( 15 ) falder et niveau, selv om denne forringelse ikke fører til, at hele overfladevandområdet rykker en klasse ned. Hvis det pågældende kvalitetselement allerede befinder sig i den laveste klasse, udgør enhver forringelse af dette element imidlertid en »forringelse af tilstanden« for et overfladevandområde i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i denne bestemmelse ( 16 ).

31.

Domstolen har præciseret, at enhver forringelse af tilstanden for et vandområde skal undgås, medmindre der indrømmes en fravigelse, uafhængigt af de mere langsigtede planer, der følger af forvaltningsplaner og indsatsprogrammer, og at forpligtelsen til at forebygge forringelse af tilstanden for vandområder er bindende i hver fase af gennemførelsen af direktiv 2000/60 og gælder for alle typer overfladevandområder og alle tilstande, for hvilke der er vedtaget eller burde være vedtaget en forvaltningsplan ( 17 ). Desuden skal begrebet »forringelse af tilstanden« i vandområderne fortolkes med henvisning til såvel et kvalitetselement som et stof. Forbuddet mod forringelse bevarer således sin fulde effektive virkning, forudsat at det omfatter alle ændringer, som kan indebære risiko for, at direktivets hovedmål ikke opnås ( 18 ).

32.

Det fremgår således af Domstolens praksis, at de kompetente nationale myndigheder i henhold til nævnte direktiv på den ene side er forpligtet til under tilladelsesproceduren for et program eller et enkeltprojekt at kontrollere, om det kan medføre en forringelse af tilstanden for de pågældende overfladevandområder. På den anden side er alle forringelser af et vandområdes tilstand, således som de er fastlagt af Domstolen, omhandlet, herunder også forringelser af midlertidig karakter.

33.

Den fortolkning af begrebet »forringelse« af et vandområdes tilstand, som Domstolen (Store Afdeling) bl.a. anlagde i dom af 1. juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C-461/13, EU:C:2015:433), kan ganske vist virke tvingende for medlemsstaterne, som kun kan give tilladelse til et program eller et projekt på strenge betingelser, herunder i tilfælde, hvor forringelsen formodes at være kortsigtet ( 19 ). Som Domstolen fastslog i denne dom, kan en sådan fortolkning imidlertid udledes af ordlyden af artikel 4, stk. 1, litra a), nr. i), i direktiv 2000/60 og af den sammenhæng, hvori denne bestemmelse indgår ( 20 ).

34.

I den foreliggende sag hedder det i den omtvistede bestemmelse, at der ved vurderingen af, hvorvidt programmer og administrative afgørelser på vandområdet er forenelige med formålet om at forebygge forringelse af vandkvaliteten, »[ikke] tages […] hensyn til midlertidige kortsigtede virkninger, som er uden langsigtede konsekvenser« ( 21 ).

35.

Sådanne virkninger kan antage forskellige former, men henset til direktiv 2000/60 er det relevante kriterium, om der foreligger en forringelse af tilstanden for det pågældende vandområde eller ej.

36.

Det følger af den omtvistede bestemmelse, at den manglende hensyntagen til midlertidige kortsigtede virkninger, som er uden langsigtede konsekvenser, opstår i forbindelse med tilladelsesproceduren for et program eller et projekt. Denne bestemmelse er baseret på den tankegang, at sådanne virkninger kan have ubetydelige konsekvenser ( 22 ) for det pågældende overfladevandområdes tilstand. Jeg synes imidlertid ikke, at det er helt tydeligt, hvilken betydning denne bestemmelse skal tillægges.

37.

Ifølge en første mulig fortolkning af den omtvistede bestemmelse mener de kompetente nationale myndigheder umiddelbart og uden effektiv kontrol, at visse programmer eller projekter, henset til deres karakteristika, ikke medfører en forringelse af tilstanden for det pågældende overfladevandområde. I denne forbindelse indeholder denne bestemmelse en cirkelslutning, hvorefter disse programmer eller projekter teoretisk set ikke har nogen negative konsekvenser for vandområdets tilstand. Som foreningen France Nature Environnement har anført i retsmødet, stilles der i den nævnte bestemmelse ikke krav om en analyse af et programs eller et projekts indvirkning på mindst et af de kvalitetselementer, der er nævnt i bilag V til direktiv 2000/60, som bestemmer klassificeringen af det pågældende vandområde. Hvis dette er den fortolkning, som de kompetente nationale myndigheder har anlagt, forekommer den mig at være problematisk ud fra et begrebsmæssigt synspunkt. For hvorledes kan det uden effektiv kontrol fastslås, at de konsekvenser, som et program eller projekt har for et vandområdes tilstand, er ubetydelige?

38.

En sådan fortolkning er følgelig ikke i overensstemmelse med direktiv 2000/60 ( 23 ). Det følger af Domstolens praksis, at medlemsstaterne under tilladelsesproceduren for et projekt i henhold til direktivets artikel 4 er forpligtet til at kontrollere, om projektet kan medføre – selv en midlertidig – forringelse i et vandområde ( 24 ). Ethvert program og ethvert projekt skal derfor gøres til genstand for en effektiv vurdering af de virkninger, de kan have på det pågældende vandområdes tilstand.

39.

Den franske regering har i sit skriftlige indlæg ikke udtrykkeligt anført, hvilken fortolkning der er anlagt af den omtvistede bestemmelse. Regeringen har nemlig anført, at i henhold til national lovgivning skal alle de indvirkninger på vandmiljøet, som et enkeltprojekt frembyder, uanset om der er tale om dets midlertidige kortsigtede virkninger, som er uden langsigtede konsekvenser, eller om risiciene for forringelse af tilstanden for vandområder, »ikke desto mindre« analyseres i detaljer i de undersøgelser, der vedlægges ansøgningen om tilladelse til det omhandlede projekt. Desuden er ethvert projekt ledsaget af foranstaltninger, der har til formål at begrænse dets virkninger på bl.a. vandområdernes tilstand, fra projekteringsfasen og frem til projektets afslutning.

40.

Det fremgår imidlertid ikke klart, om den omtvistede bestemmelse i sig selv foreskriver en sådan analyse, eller om bestemmelsen derimod fritager de nationale myndigheder for en sådan analyse, og at denne følger af andre bestemmelser i national ret. Da Domstolen er blevet anmodet om at tage stilling til, om den omtvistede bestemmelse er i overensstemmelse med direktiv 2000/60, er det imidlertid vigtigt at kende bestemmelsens helt nøjagtige betydning.

41.

I denne henseende følger det af fast retspraksis, at alene den forelæggende ret har kompetence til at fastlægge og vurdere de faktiske omstændigheder i den sag, der er forelagt den, samt til at fortolke og anvende den nationale ret ( 25 ). Det tilkommer følgelig denne ret at efterprøve, hvilken fortolkning af den omtvistede bestemmelse de kompetente nationale myndigheder har anlagt. Såfremt denne fortolkning består i, at der i forbindelse med tilladelsesproceduren ikke foretages en effektiv kontrol af et programs eller projekts virkninger på det pågældende vandområdes tilstand med den begrundelse, at disse virkninger formodes at være ubetydelige, mener jeg som allerede nævnt, at en sådan fortolkning ikke er i overensstemmelse med artikel 4 i direktiv 2000/60.

42.

Hvis det derimod er den anden mulige fortolkning af den omtvistede bestemmelse, der er anlagt, nemlig at den indebærer, at der under tilladelsesproceduren skal foretages en effektiv kontrol af et programs eller projekts virkninger på det pågældende overfladevandområdes tilstand, skal analysen gå et skridt videre.

43.

Vanskeligheden ved denne kontrol bunder i, at den er baseret på en forudgående vurdering af det omhandlede programs eller projekts virkninger på overfladevandområdets tilstand, som i sagens natur er vanskelige at fastlægge, så meget desto mere som et vandområde er et dynamisk system, hvis tilstand kan udvikle sig over tid, selv uden menneskelig indgriben. Denne vanskelighed, der pr. definition er forbundet med alle vurderinger af miljøvirkninger, indebærer, at den nævnte kontrol baseres på forud fastlagte videnskabelige modeller.

44.

Som Kommissionen har anført i sit skriftlige indlæg, skal den derfor tage form af en detaljeret og begrundet undersøgelse baseret på beregninger, modelleringsteknikker eller vurderinger, der gør det muligt at opnå et tilstrækkeligt præcist billede af programmets eller projektets tidsmæssige og rumlige virkninger på det pågældende overfladevandområdes tilstand, henset til vandområdets karakteristika og tilstand inden gennemførelsen af dette program eller projekt ( 26 ). Ved samme kontrol skal der tages hensyn til alle andre relevante omstændigheder, såsom eventuelle kumulative virkninger af flere programmer eller projekter eller det forhold, at der er flere berørte overfladevandområder, for at opfylde de miljømål, der er fastsat i artikel 4 i direktiv 2000/60.

45.

Såfremt de kompetente nationale myndigheder efter deres undersøgelse når frem til den konklusion, at det omhandlede program eller projekt forventes kun at medføre ubetydelige og reversible virkninger på overfladevandområdets tilstand, og at der som følge heraf ikke vil ske en »forringelse« som omhandlet i artikel 4, stk. 1, litra a), nr. i), i direktiv 2000/60, kan programmet eller projektet tillades i henhold til dette direktiv.

46.

Hvis de kompetente nationale myndigheder derimod på grundlag af deres undersøgelse finder, at det undersøgte program eller projekt kan føre til en »forringelse« af tilstanden for det pågældende overfladevandområde, skal de undtagelser, der er fastsat i artikel 4 i direktiv 2000/60, anvendes ( 27 ).

47.

Hvorledes kan det afgøres, om der kan ske en »forringelse« af et vandområdes tilstand som omhandlet i dette direktivs artikel 4, stk. 1, litra a), nr. i), henset til de midlertidige kortsigtede virkninger, som er uden langsigtede konsekvenser, der er omhandlet i den omtvistede bestemmelse? ( 28 )

48.

Kommissionen har i sit skriftlige indlæg gjort gældende, at de overvågningsfrekvenser, der er angivet i tabellen i punkt 1.3.4 i bilag V til direktiv 2000/60, som direktivets artikel 8 henviser til, ved vurderingen af, hvad der udgør en midlertidig kortsigtet virkning, der ikke medfører en »forringelse« som omhandlet i denne bestemmelse, kan tjene som reference for de kompetente nationale myndigheder, der skal behandle en ansøgning om tilladelse til et enkeltprojekt. Disse myndigheder kan således antage, at en punktuel forringelse, der har udtømt alle sine virkninger, dvs. hvor det påvirkede kvalitetselement har genfundet sin tidligere tilstand inden for et interval, der er kortere end disse frekvenser, ikke udgør en »forringelse« som omhandlet i det nævnte direktivs artikel 4, stk. 1, litra a), nr. i).

49.

Denne argumentation finder jeg ikke overbevisende. For det første sondres der nemlig ikke i direktiv 2000/60 mellem kortsigtede og langsigtede »forringelser«. Tværtimod nævner dette direktivs artikel 4, stk. 6, den »midlertidige« forringelse af vandforekomsternes tilstand, hvilket betyder, at denne type forringelse ligeledes er omfattet af direktivet. Domstolen har således henvist til selv midlertidige forringelser ( 29 ), dvs. forbigående forringelser. Med andre ord er midlertidige forringelser omfattet af anvendelsesområdet for samme direktivs artikel 4, stk. 1, litra a), nr. i).

50.

For det andet fremgår det ud fra et praktisk synspunkt af punkt 1.3.4 i bilag V til direktiv 2000/60, at der i kontrolovervågningsperioden gælder forskellige frekvenser for overvågningsparametre, der er indikatorer for fysisk-kemiske kvalitetselementer. I nogle tilfælde er frekvensen en måned, som for prioriterede stoffer, andre gange er den tre år, f.eks. for makroinvertebrater og fisk, mens den i endnu andre tilfælde er på op til seks år, nemlig for »kontinuitet« og »morfologi«. For disse to sidstnævnte kvalitetselementer er det tidsmæssige kriterium, der skal tages i betragtning ved vurderingen af, om der vil ske en forringelse, altså på seks år ( 30 ). Jeg kan ikke se, hvordan en sådan forringelse kan kvalificeres som »midlertidig kortsigtet«.

51.

Sagt med andre ord forekommer henvisningen til de overvågningsfrekvenser, der er nævnt i punkt 1.3.4 i bilag V til direktiv 2000/60, mig ikke at være et relevant kriterium for vurderingen af en forringelse af tilstanden for et overfladevandområde, når det af Domstolens praksis fremgår, at den tærskel, hvorover der foreligger en tilsidesættelse af forpligtelsen til at forebygge forringelse af et vandområde, skal være så lav som muligt, og at denne forpligtelse omfatter alle ændringer, som kan indebære risiko for, at direktivets hovedmål ikke opnås ( 31 ).

52.

Under alle omstændigheder fremgår det ikke af de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, at der i den relevante franske lovgivning henvises til de overvågningsfrekvenser, der er fastsat i bilag V til direktivet.

53.

Den nederlandske regering har i øvrigt gjort gældende, at overvågningscyklus, ‑frekvens og ‑punkter i henhold til samme direktiv indledningsvis vælges således, at måledataene giver et repræsentativt og pålideligt overblik over tilstanden for et kvalitetselement eller et stof i hele overfladevandområdet. Dernæst konverteres dataene fra de enkelte overvågningspunkter til én samlet værdi, der aggregeres såvel rumligt som tidsmæssigt. Endelig klassificeres et kvalitetselement eller et stof i et vandområde ved hjælp af en vurdering af den beregnede og aggregerede værdi for dette kvalitetselement eller stof ud fra klassificeringsnormerne i direktiv 2000/60.

54.

Jeg bemærker i denne henseende, at Domstolen har fastslået, at det fremgår af hvert enkelt overvågningssteds rolle og betydning i det system til overvågning af grundvandets kvalitet, der er indført ved direktiv 2000/60, navnlig punkt 2.4 i bilag V, at manglende overholdelse af et kvalitetselement på et enkelt overvågningspunkt er nok til, at det må konstateres, at der foreligger en forringelse af en grundvandsforekomsts tilstand som omhandlet i dette direktivs artikel 4, stk. 1. I overensstemmelse med punkt 2.4 i bilag V til nævnte direktiv skal overvågningspunkterne placeres således, at det giver et sammenhængende og omfattende overblik over grundvandets kemiske tilstand i hvert vandløbsopland. Med henblik herpå er der fastsat forskellige kriterier i denne bestemmelse for udvælgelsen af kontrolsteder, der, som det bekræftes i artikel 4, stk. 3, i direktiv 2006/118/EF ( 32 ), skal give repræsentative overvågningsdata. Manglende overholdelse af et kvalitetselement på et enkelt overvågningspunkt angiver således, at der som omhandlet i artikel 4, stk. 1, litra b), nr. i), i direktiv 2000/60 foreligger en forringelse af den kemiske tilstand for i det mindste en betydelig del af en grundvandsforekomst ( 33 ).

55.

Kommissionen har i retsmødet anført, at den, henset til denne praksis fra Domstolen, ikke kan se, hvordan en kortsigtet og fuldt reversibel ændring kan kvalificeres som tilstrækkeligt repræsentativ og betydelig for et overfladevandområdes tilstand.

56.

Den nævnte praksis vedrører ganske vist grundvand, og Domstolen har henvist til punkt 2.4 i bilag V til direktiv 2000/60, hvorefter overvågningsnettet udformes således, at det giver et sammenhængende og omfattende overblik over grundvandets kemiske tilstand i hvert vandløbsopland, og således at langsigtede menneskeskabte tendenser til stigning i forekomsten af forurenende stoffer kan registreres.

57.

For så vidt angår overfladevand fastsættes det imidlertid tilsvarende i punkt 1.3 i bilag V til dette direktiv, at »[o]vervågningsnettet for overfladevand oprettes i overensstemmelse med kravene i artikel 8. Overvågningsnettet udformes på en sådan måde, at det giver et sammenhængende og generelt overblik over den økologiske og kemiske tilstand inden for hvert vandløbsopland og giver mulighed for klassificering af vandområderne i fem klasser i overensstemmelse med de normgivende definitioner i punkt 1.2« ( 34 ). Punkt 1.3.1 i dette bilag præciserer, at overvågningen sker på punkter, som er signifikante for vandområdedistriktet med hensyn til vandføring og vandvolumen.

58.

Desuden fremgår det af 33. betragtning til direktiv 2000/60, at foranstaltninger vedrørende overfladevand og grundvand, der tilhører samme økologiske, hydrologiske og hydrogeologiske system, skal samordnes. En sådan samordning ville imidlertid ikke være sikret, hvis der blev sondret mellem overvågningspunkternes repræsentativitet for henholdsvis grundvandets og overfladevandets kvalitet.

59.

Under disse omstændigheder er jeg af den opfattelse, at retspraksis vedrørende de nærmere bestemmelser om vurdering af en kemisk forringelse af grundvandets tilstand kan overføres på overfladevand. Jeg foreslår derfor, at Domstolen fastslår, at manglende overholdelse af et kvalitetselement på et enkelt overvågningspunkt angiver, at der som omhandlet i artikel 4, stk. 1, litra a), nr. i), i direktiv 2000/60 foreligger en forringelse af tilstanden for i det mindste en betydelig del af et overfladevandområde.

60.

Jeg skal tilføje, at den nederlandske regering i retsmødet har gjort gældende, at dynamikken i et overfladevandområde er langt større end i en grundvandsforekomst, og at naturlige og menneskelige faktorer har en indflydelse, såsom nedbør, tørke, temperatur, sejlads eller rekreative aktiviteter. På grund af denne dynamik kan et overfladevandområdes tilstand ikke fastlægges på grundlag af én enkelt måling på et bestemt tidspunkt.

61.

Jeg skal dog minde om, at den kontrol, som de kompetente nationale myndigheder skal foretage, er af forudgående karakter og skal baseres på forud fastlagte videnskabelige modeller ( 35 ). I denne forbindelse skal disse myndigheder undersøge virkningerne af det pågældende program eller projekt og afgøre, i hvilket omfang disse i sig selv medfører en forringelse af vandområdets tilstand, uafhængigt af dynamikken i vandområdet.

62.

Så snart der kan ske en »forringelse« af tilstanden for et overfladevandområde som omhandlet i denne bestemmelse, skal der henvises til de undtagelser, der er fastsat i artikel 4 i direktiv 2000/60.

63.

I denne henseende fastsætter dette direktivs artikel 4, stk. 6, at midlertidig forringelse af vandforekomsternes tilstand ikke er i modstrid med kravene i dette direktiv, hvis forringelsen skyldes omstændigheder af naturlig art eller force majeure, som er ekstraordinære eller ikke med rimelighed kunne have været forudset, navnlig voldsomme oversvømmelser og langvarig tørke, eller skyldes omstændigheder som følge af ulykker, der ikke med rimelighed kunne have været forudset, såfremt visse betingelser er opfyldt.

64.

Denne undtagelse finder med andre ord efterfølgende anvendelse og vedrører uforudsete årsager til forringelse. Som den franske regering med rette har anført, er den forringelse af tilstanden for et vandområde, som et program eller projekt kan medføre, pr. definition ikke omfattet af denne bestemmelses anvendelsesområde.

65.

I øvrigt fastsætter artikel 4, stk. 7, i direktiv 2000/60, at medlemsstaterne ikke misligholder dette direktiv, hvis manglende opnåelse af god grundvandstilstand, god økologisk tilstand eller, hvor det er relevant, godt økologisk potentiale, eller manglende forebyggelse af forringelse af et overfladevandområdes eller en grundvandsforekomsts tilstand skyldes nye ændringer af overfladevandområdets fysiske karakteristika eller forandringer i grundvandsforekomsternes niveau. Der foreligger heller ikke misligholdelse fra medlemsstaternes side, hvis manglende forebyggelse af et overfladevandområdes forringelse fra tilstanden »høj« til tilstanden »god« skyldes nye bæredygtige menneskelige udviklingsaktiviteter ( 36 ).

66.

Med andre ord finder denne bestemmelse anvendelse på nye ændringer eller forandringer eller nye bæredygtige udviklingsaktiviteter, hvis en række kriterier og betingelser er opfyldt ( 37 ), hvilket gælder for programmerne og projekterne.

67.

Når et projekt kan medføre negative virkninger for vandressourcer, kan det kun tillades, såfremt betingelserne i artikel 4, stk. 7, litra a)-d), i direktiv 2000/60 er opfyldt. Det er de nationale myndigheder, som har kompetence til at give tilladelse til et projekt, der er forpligtede til at efterprøve, om disse betingelser er opfyldt, før de udsteder en sådan bevilling, med forbehold af en eventuel domstolsprøvelse ( 38 ).

68.

Ifølge den franske regering mister bestemmelserne i artikel 4 i direktiv 2000/60 deres sammenhæng, hvis det lægges til grund, at midlertidige kortsigtede virkninger, som er uden langsigtede konsekvenser, skal tages i betragtning og dermed kan begrunde, at det nægtes at give tilladelse til det omhandlede program eller projekt. Mens der på grundlag af direktivets artikel 4, stk. 7, kan gives tilladelse til programmer eller projekter, der kan medføre en forringelse af tilstanden for overfladevand, risikerer dem, der kun har midlertidige kortsigtede virkninger, som er uden langsigtede konsekvenser, nemlig af denne grund at blive forbudt, uden at disse bestemmelser giver dem mulighed for at opnå en undtagelsestilladelse. En sådan fortolkning ville således føre til, at man på paradoksal vis underlægger de programmer eller projekter, der er de eneste, der kan medføre en forringelse af tilstanden for det pågældende overfladevandområde, den forbudsordning, der i kraft af dens undtagelser er den mindst strenge ordning.

69.

Jeg er ikke enig i denne argumentation. Alle programmer eller projekter er nemlig omfattet af den samme retlige ordning, hvis de kan medføre en »forringelse« af tilstanden for det pågældende overfladevandområde. Således kan selv programmer eller projekter med midlertidige kortsigtede virkninger, som er uden langsigtede konsekvenser, men som medfører en sådan forringelse, indrømmes en undtagelse i henhold til artikel 4, stk. 7, i direktiv 2000/60.

70.

Projekter, der kan medføre kortsigtede negative virkninger på tilstanden for et overfladevandområde, såsom genforvildningstiltag, som er af positiv karakter for miljøbeskyttelsen, kan dermed blive omfattet af denne undtagelse og dermed opnå tilladelse.

71.

I retsmødet har den nederlandske regering fremhævet, at gennemførelsen af undtagelsen i artikel 4, stk. 7, i direktiv 2000/60 volder problemer for medlemsstaterne, navnlig for så vidt angår de hermed forbundne omkostninger.

72.

Dette direktiv er imidlertid blevet udformet med henblik på så vidt muligt at forebygge forringelse af vandområdernes tilstand. Som det fremgår af 25. betragtning til nævnte direktiv, bør der fastsættes miljømål, som kan sikre en god tilstand for overfladevand og grundvand i hele Unionen, og som kan forebygge forringelse af vandets tilstand på EU-niveau. Disse ambitiøse mål indebærer nødvendigvis byrder for medlemsstaterne, som forekommer endnu mere berettigede i lyset af de nuværende klimaændringer.

73.

Endelig har den forelæggende ret henvist til en vejledning, som blev godkendt af EU’s vanddirektører på deres møde i Tallinn (Estland) den 4.-5. december 2017 ( 39 ), hvori det fastslås, at »[h]vis et elements tilstand eller potentiale kun påvirkes midlertidigt i en kort periode og forventes at være genoprettet i løbet af en kort periode, enten naturligt eller som resultat af afhjælpning, og der ikke er nogle langsigtede skadelige konsekvenser, udgør sådanne udsving ikke forringelse i tilstanden/potentialet, og dermed er anvendelsen af en artikel 4, stk. 7-test ikke nødvendig. Hvis virkningerne på vandområdetilstanden/potentialet forventes at være permanent eller vare i en længere periode, skal sådanne aktiviteter underlægges en artikel 4, stk. 7-test« ( 40 ).

74.

Den franske, den tjekkiske og den nederlandske regering har henvist til dette dokument for at fastslå, at den omtvistede bestemmelse er i overensstemmelse med artikel 4 i direktiv 2000/60.

75.

I denne henseende bemærkes, at som det udtrykkeligt er angivet i dette dokument, er dokumentet, som udelukkende er udarbejdet til brug for gennemførelsen af direktivet, ikke i sig selv retligt bindende, og det afspejler ikke nødvendigvis Kommissionens holdning, idet kun Domstolen har kompetence til at foretage en bindende fortolkning af EU-retten.

76.

Som jeg har anført, sondres der i definitionen af begrebet »forringelse« som omhandlet i artikel 4, stk. 1, litra a), nr. i), i direktiv 2000/60 imidlertid ikke mellem kortsigtede og langsigtede forringelser. Det eneste kriterium, der skal tages hensyn til i forbindelse med tilladelsesproceduren for et program eller et projekt, er, om der kan ske en »forringelse« som omhandlet i denne bestemmelse eller ej. Jeg er følgelig af den opfattelse, at det nævnte dokument ikke afspejler indholdet i dette direktiv som fortolket af Domstolen.

77.

På baggrund af det ovenstående mener jeg ikke, at artikel 4 i direktiv 2000/60 giver medlemsstaterne mulighed for, når de vurderer, om et program eller et enkeltprojekt er foreneligt med formålet om at forebygge forringelse af vandkvaliteten, ikke at tage hensyn til midlertidige kortsigtede virkninger, som er uden langsigtede konsekvenser for overfladevandets tilstand. Når de kompetente nationale myndigheder inden for rammerne af tilladelsesproceduren for et program eller et projekt fastsætter, at dette kan medføre en »forringelse« af et overfladevandområdes tilstand som omhandlet i dette direktivs artikel 4, stk. 1, litra a), nr. i), og som fortolket af Domstolen, kan dette program eller dette projekt kun godkendes, hvis betingelserne i direktivets artikel 4, stk. 7, litra a)-d), er opfyldt.

78.

På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål, som Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig) har forelagt, som følger:

»Artikel 4 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/60/EF af 23. oktober 2000 om fastlæggelse af en ramme for Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger skal fortolkes således, at den ikke giver medlemsstaterne mulighed for, når de vurderer, om et program eller et enkeltprojekt er foreneligt med formålet om at forebygge forringelse af vandkvaliteten, ikke at tage hensyn til midlertidige kortsigtede virkninger, som er uden langsigtede konsekvenser for overfladevandets tilstand. Når de kompetente nationale myndigheder inden for rammerne af tilladelsesproceduren for et program eller et projekt fastsætter, at dette kan medføre en »forringelse« af et overfladevandområdes tilstand som omhandlet i dette direktivs artikel 4, stk. 1, litra a), nr. i), og som fortolket af Domstolen, kan dette program eller dette projekt kun godkendes, hvis betingelserne i direktivets artikel 4, stk. 7, litra a)-d), er opfyldt.«