I. Indledning

II. Retsforskrifter

A. International ret

1. Konventionen om begrænsning af statsløshed

2. Konventionen om begrænsning af tilfælde af dobbelt statsborgerret

3. Den europæiske konvention om statsborgerret

B. EU-retten

C. Østrigsk ret

III. De faktiske omstændigheder i hovedsagen, retsforhandlingerne for Domstolen og de præjudicielle spørgsmål

IV. Bedømmelse

A. Indledende bemærkninger

B. Det første præjudicielle spørgsmål: Er situationen i hovedsagen omfattet af EU-retten?

1. Domstolens relevante praksis om fortabelse af unionsborgerstatus

a) Dommen i sagen Micheletti m.fl.: Medlemsstaterne skal ved udøvelsen af deres kompetence med hensyn til erhvervelse og fortabelse af statsborgerskab overholde EU-retten

b) Rottmann-dommen og dommen i sagen Tjebbes m.fl.: bekræftelse og tydeliggørelse af det princip, der blev stadfæstet i dommen i sagen Micheletti m.fl.

2. Følgerne af den omtvistede afgørelse i forhold til EU-retten

a) Anvendelsen af de principper, der kan udledes af Rottmann-dommen og dommen i sagen Tjebbes m.fl., på situationen i hovedsagen

b) Den retspraksis, der følger af Ruiz Zambrano-dommen: fratagelse af den effektive nydelse af kerneindholdet i de rettigheder, som tildeles ved unionsborgerstatus

c) Lounes-dommen: logikken om en progressiv integration

3. Republikken Estlands afgørelse om JY’s frigørelse fra sit statsborgerskab

C. Det andet præjudicielle spørgsmål: den omtvistede afgørelses overensstemmelse med proportionalitetsprincippet

1. Begrundelsen om den almene interesse, der forfølges med den lovgivning, der har ligget til grund for den omtvistede afgørelse

2. Overholdelse af proportionalitetsprincippet for så vidt angår de virkninger, som den omtvistede afgørelse har for JY’s situation

a) Omstændighederne omkring den berørte persons individuelle situation

1) Overtrædelsernes art

2) Den tid, der er gået mellem datoen for meddelelse af tilsagnet og datoen for dets tilbagekaldelse

3) Begrænsningerne i udøvelsen af retten til at færdes og opholde sig frit på hele Unionens område

4) Muligheden for, at den berørte person kan generhverve sit oprindelige statsborgerskab

5) Den normale udvikling af et familie- og arbejdsliv

b) De nationale reglers sammenhæng og egnethed til at nå målet om beskyttelse af trafiksikkerheden

V. Forslag til afgørelse

1.

En medlemsstats lovgivning tillader med begrundelse i administrative forseelser i tilknytning til trafiksikkerheden denne at tilbagekalde et tilsagn om tildeling af statsborgerskab til en person, der kun har statsborgerskab i en enkelt medlemsstat og er blevet frigjort fra dette statsborgerskab og dermed sin unionsborgerstatus med henblik på at opnå statsborgerskab i en anden medlemsstat i overensstemmelse med myndighedernes afgørelse i nævnte medlemsstat indeholdende et sådant tilsagn: Dette forhindrer dermed den berørte person i at generhverve sit unionsborgerskab.

2.

I den foreliggende sag anmodes Domstolen om at fortolke artikel 20 TEUF i lyset af den retspraksis, der fremgår af Rottmann-dommen ( 2 ) og dommen i sagen Tjebbes m.fl. ( 3 ), og om at åbne den tredje del af et relativt ømtåleligt kapitel vedrørende medlemsstaternes forpligtelser med hensyn til erhvervelse og fortabelse af nationalitet i lyset af EU-retten.

3.

Republikken Østrig tiltrådte De Forenede Nationers konvention om begrænsning af statsløshed, der blev vedtaget i New York den 30. august 1961 og trådte i kraft den 13. december 1975 (herefter »konventionen om begrænsning af statsløshed«) den 22. september 1972. Denne konvention bestemmer i artikel 7, stk. 2, 3 og 6, følgende:

»2.   En statsborger i en kontraherende stat, som ansøger om naturalisation i et fremmed land, skal ikke fortabe sin statsborgerret, medmindre han erhverver eller har fået tilsagn om at kunne erhverve statsborgerret i vedkommende fremmede land.

3.   Medmindre andet følger af stk. 4 og 5 i denne artikel, skal en statsborger i en kontraherende stat ikke på grund af udrejse, bopæl i udlandet, undladelse af registrering eller af lignende årsager fortabe sin statsborgerret, såfremt han derved ville blive statsløs.

[…]

6.   Bortset fra de i denne artikel nævnte tilfælde kan ingen person fortabe sin statsborgerret i en kontraherende stat, dersom sådan fortabelse ville gøre ham statsløs, og selv om en sådan fortabelse ikke måtte være udtrykkelig udelukket ifølge andre bestemmelser i denne konvention.«

4.

Nævnte konventions artikel 8, stk. 1 og 3, bestemmer:

»1.   En kontraherende stat må ikke fratage nogen person statsborgerretten, hvis en sådan fratagelse ville gøre den pågældende statsløs.

[…]

3.   Uanset bestemmelserne i denne artikels stk. 1 bevarer en kontraherende stat adgangen til at fratage en person statsborgerretten, hvis den på undertegnelses-, ratifikations- eller tiltrædelsesdatoen udtrykkeligt afgiver erklæring om, at den ønsker at bevare denne adgang af en eller flere af følgende grunde, når disse indgår i statens lovgivning på det pågældende tidspunkt:

[…]«

5.

Konventionen om begrænsning af tilfælde af dobbelt statsborgerret og om værnepligt for personer med dobbelt statsborgerret, der blev underskrevet i Strasbourg den 6. maj 1963, og som trådte i kraft den 28. marts 1968, har fundet anvendelse for Republikken Østrig siden den 1. september 1975.

6.

Denne konventions artikel 1 med overskriften »Begrænsning i antallet af tilfælde af dobbelt statsborgerret« bestemmer i stk. 1, at »[d]e kontraherende parters statsborgere, som har nået myndighedsalderen, og som af egen fri vilje, enten gennem naturalisation, option eller generhvervelse, opnår statsborgerret hos en anden part, mister deres hidtidige statsborgerret. De kan ikke få tilladelse til at beholde denne«.

7.

Den europæiske konvention om statsborgerret, der blev vedtaget den 6. november 1997 inden for rammerne af Europarådet og trådte i kraft den 1. marts 2000 (herefter »konventionen om statsborgerret«), har fundet anvendelse for Republikken Østrig siden den 1. marts 2001.

8.

Artikel 4 i konventionen om statsborgerret med overskriften »Principper« bestemmer, at enhver kontraherende stats regler om statsborgerret skal baseres på principperne om, at enhver har ret til at besidde statsborgerret, og om, at statsløshed skal undgås.

9.

Konventionens artikel 6 med overskriften »Erhvervelse af indfødsret« bestemmer i stk. 3, at »[i]følge enhver kontraherende stats nationale lovgivning skal der gives mulighed for naturalisation af personer med lovligt og fast ophold i det pågældende land. Ifølge de af den kontraherende stat opstillede betingelser for naturalisation kan der højst kræves fast ophold i en periode på ti år, før en ansøgning kan indgives«.

10.

Nævnte konventions artikel 7 med overskriften »Fortabelse af statsborgerret ex lege eller på foranledning af en kontraherende stat« bestemmer i stk. 1 og 3 følgende:

»1.   Enhver kontraherende stats nationale lovgivning må ikke indeholde bestemmelser om fortabelse af statsborgerret ex lege eller på foranledning af den kontraherende stat, bortset fra følgende tilfælde:

[…]

[…]

3.   En kontraherende stats nationale lovgivning må ikke indeholde bestemmelser om, at statsborgerretten fortabes i medfør af denne artikels stk. 1 og 2, hvis den pågældende person derved ville blive statsløs, dog med undtagelse af de i stk. 1, litra b), omtalte tilfælde.«

11.

Konventionens artikel 8 med overskriften »Fortabelse af statsborgerret på personens egen foranledning« bestemmer navnlig, at »[e]nhver kontraherende stat skal tillade, at en person kan løses fra sin statsborgerret, dog på betingelse af, at den pågældende ikke derved bliver statsløs«.

12.

Det fremgår af artikel 10 i konventionen om statsborgerret med overskriften »Behandling af ansøgninger«, at »[e]nhver kontraherende stat skal sikre, at ansøgninger om erhvervelse, bevarelse, fortabelse, generhvervelse eller udstedelse af dokumentation for erhvervelse af statsborgerret i landet behandles inden for en rimelig tidsfrist«.

13.

Konventionens artikel 15 med overskriften »Andre mulige tilfælde af dobbelt statsborgerret« bestemmer:

»Denne konventions bestemmelser begrænser ikke en kontraherende stats ret til i sin nationale lovgivning at bestemme hvorvidt:

14.

Det fremgår af konventionens artikel 16 med overskriften »Bevarelse af tidligere statsborgerret«, at »[e]n kontraherende stat må ikke gøre en persons erhvervelse eller bevarelse af statsborgerret betinget af, at vedkommende giver afkald på eller fortaber fremmed statsborgerret, såfremt afkald eller fortabelse ikke er mulig eller ikke med rimelighed kan påkræves«.

15.

Med artikel 20, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde indføres et unionsborgerskab, og det bestemmes, at »enhver, der er statsborger i en medlemsstat«, er unionsborger. Ifølge artikel 20, stk. 2, litra a), TEUF har unionsborgere »ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område«.

16.

§ 10 i Staatsbürgerschaftsgesetz 1985 (den østrigske lov om statsborgerskab fra 1985) af 30. juli 1985 ( 4 ) (herefter »StbG«) med overskriften »Tildeling« bestemmer:

»(1)   Medmindre andet bestemmes i denne forbundslov, kan en udlænding kun tildeles statsborgerskab, hvis

[…]

[…]

(2)   En udlænding kan ikke tildeles statsborgerskab, hvis

[…]

[…]

(3)   En udlænding, som har et udenlandsk statsborgerskab, kan ikke tildeles statsborgerskab, hvis den pågældende

[…]«

17.

Følgende bestemmes i StbG’s § 20, stk. 1-3:

»(1)   En udlænding skal gives tilsagn om tildeling af statsborgerskab på den betingelse, at den pågældende inden for en frist på to år dokumenterer, at denne er blevet frigjort fra sit statsborgerskab i sit hidtidige hjemland, såfremt

(2)   Tilsagnet om statsborgerskab skal tilbagekaldes, såfremt udlændingen med undtagelse af § 10, stk. 1, nr. 7, ophører med at opfylde blot én af de krævede betingelser for tildeling af statsborgerskab.

(3)   Statsborgerskabet, hvorom der er givet tilsagn, skal tildeles, så snart udlændingen

18.

JY, der på det pågældende tidspunkt var estisk statsborger, ansøgte ved brev af 15. december 2008 om tildeling af østrigsk statsborgerskab.

19.

Ved afgørelse truffet af Niederösterreichische Landesregierung (regeringen for delstaten Niederösterreich, Østrig), der var den kompetente myndighed som følge af JY’s bopæl, den 11. marts 2014 fik JY i henhold til StbG’s § 11a, stk. 4, nr. 2, sammenholdt med § 20 og § 39, tilsagn om tildeling af østrigsk statsborgerskab, såfremt hun inden for en frist på to år dokumenterede, at hun var blevet frigjort fra sit statsborgerskab i Republikken Estland.

20.

JY, der havde fast bopæl i Wien (Østrig), fremlagde inden for fristen på to år en bekræftelse fra Republikken Estland, hvorefter hun ved afgørelse truffet af Republikken Estlands regering den 27. august 2015 var blevet frigjort fra sit estiske statsborgerskab. Siden frigørelsen fra det estiske statsborgerskab har JY været statsløs.

21.

Ved afgørelse af 6. juli 2017 tilbagekaldte Wiener Landesregierung (regeringen for delstaten Wien), som i mellemtiden var blevet den kompetente myndighed, i henhold til StbG’s § 20, stk. 2, afgørelsen truffet af Niederösterreichische Landesregierung og gav afslag på JY’s ansøgning om tildeling af østrigsk statsborgerskab i henhold til StbG’s § 10, stk. 1, nr. 6 (herefter »den omtvistede afgørelse«).

22.

Som begrundelse anførte Wiener Landesregierung, at JY dels havde begået to alvorlige administrative forseelser efter meddelelsen af tilsagnet om tildeling af østrigsk statsborgerskab, idet hun havde undladt at anbringe en forskriftsmæssig kontrolplakette på sit motorkøretøj og havde ført et motorkøretøj i spirituspåvirket tilstand, dels fra 2007 til 2013, før tilsagnet blev givet, havde begået otte administrative forseelser. Denne administrative myndighed fandt derfor, at JY ikke opfyldte betingelserne i StbG’s § 10, stk. 1, nr. 6. JY iværksatte appel til prøvelse af denne afgørelse.

23.

Ved dom af 23. januar 2018 forkastede Verwaltungsgericht Wien (den regionale forvaltningsdomstol i Wien, Østrig) søgsmålet, idet den i det væsentlige fandt, at tilsagnet om tildeling af østrigsk statsborgerskab skulle tilbagekaldes i henhold til StbG’s § 20, stk. 2, når en grund til afslag først opstår, efter at der er fremlagt dokumentation for frigørelse fra det hidtidige statsborgerskab, og at betingelsen for tildeling i StbG’s § 10, stk. 1, nr. 6, ikke var opfyldt i den konkrete sag. Den første af de to pågældende grove administrative forseelser kunne således udgøre en trussel mod beskyttelsen af den offentlige trafiksikkerhed, mens den anden kunne bringe andre trafikanters sikkerhed i fare. Ifølge denne domstol gav disse to administrative forseelser sammen med de otte administrative forseelser, der var blevet begået mellem 2007 og 2013, ikke længere grundlag for en prognose om fremtidig korrekt adfærd fra JY’s side i henhold til sidstnævnte bestemmelse, idet JY’s lange ophold i Østrig og hendes erhvervsmæssige og personlige integration ikke kunne så tvivl om denne konklusion.

24.

Desuden fandt denne domstol, at Rottmann-dommen ikke fandt anvendelse, eftersom JY på tidspunktet for afgørelsen allerede var statsløs og derfor ikke længere unionsborger. Endvidere gav de grove strafbare handlinger anledning til at mene, at de foranstaltninger, der blev truffet ved den omtvistede afgørelse, var forholdsmæssige i lyset af konventionen om begrænsning af statsløshed.

25.

JY har iværksat en revisionsanke til prøvelse af denne dom ved Verwaltungsgerichtshof (forvaltningsdomstol, Østrig).

26.

Henset til de administrative forseelser, som JY har begået før og efter at have modtaget tilsagnet om tildeling af østrigsk statsborgerskab, har den forelæggende ret anført, at hverken den omstændighed, at betingelserne om tilbagekaldelse af tilsagnet om tildeling af østrigsk statsborgerskab er opfyldt i henhold til StbG’s § 20, stk. 2, eller afslaget på ansøgningen om tildeling af dette statsborgerskab i henhold til denne lovs § 10, stk. 1, nr. 6, i henhold til østrigsk ret kan anfægtes.

27.

Herefter har den forelæggende ret præciseret, at selv om Verwaltungsgericht Wien (den regionale forvaltningsdomstol i Wien) har undersøgt denne tilbagekaldelses forholdsmæssighed som følge af JY’s situation som statsløs i lyset af konventionen om begrænsning af statsløshed og har konkluderet, at den er forholdsmæssig, henset til de forseelser, som JY har begået, har den forelæggende ret imidlertid ikke i henhold til EU-retten foretaget en kontrol af forholdsmæssigheden af de konsekvenser, som tilbagekaldelsen af tilsagnet om tildeling af statsborgerskab har for den berørte persons og i givet fald dennes familiemedlemmers situation, idet Rottmann-dommen og dommen i sagen Tjebbes m.fl. ikke fandt anvendelse i den konkrete sag.

28.

Hvad angår det første spørgsmål har den forelæggende ret således på forhånd oplyst, at JY, henset til hendes faktiske og retlige situation på datoen for vedtagelsen af den omtvistede afgørelse, der er afgørende for undersøgelsen af det velbegrundede i dommen fra Verwaltungsgericht Wien (den regionale forvaltningsdomstol i Wien), ikke var unionsborger. Til forskel fra den situation, som de berørte personer befandt sig i den sag, der gav anledning til Rottmann-dommen og den sag, der gav anledning til dommen i sagen Tjebbes m.fl., er fortabelsen af unionsborgerstatus ikke i den foreliggende sag en følge af den omtvistede afgørelse. Tværtimod havde JY som følge af tilbagekaldelsen af tilsagnet om tildeling af statsborgerskab kombineret med afslaget på hendes ansøgning om østrigsk statsborgerskab mistet retten til at generhverve unionsborgerskabet, som hun havde opnået betinget, og som hun selv allerede havde givet afkald på.

29.

Spørgsmålet er således, om en sådan situation på grund af dens karakter og konsekvenser henhører under EU-retten, og om den kompetente administrative myndighed skulle overholde denne ret ved vedtagelsen af den omtvistede afgørelse. Den forelæggende ret mener i denne henseende ligesom Verwaltungsgericht Wien (den regionale forvaltningsdomstol i Wien), at en sådan situation ikke er omfattet af EU-retten.

30.

Besvares det første spørgsmål bekræftende, ønsker den forelæggende ret ligeledes oplyst, om myndighederne og de kompetente nationale domstole i henhold til Domstolens praksis i forbindelse med afgørelsen om tilbagekaldelsen af tilsagnet om tildeling af østrigsk statsborgerskab er forpligtet til at fastslå, om tilbagekaldelsen af tilsagnet, hvorved muligheden for generhvervelse af unionsborgerskabet bortfalder, ud fra et EU-retligt synspunkt er forenelig med proportionalitetsprincippet. Ifølge den forelæggende ret er en sådan undersøgelse af forholdsmæssigheden påkrævet, og den ønsker oplyst, om alene den omstændighed, at JY har givet afkald på sit unionsborgerskab og har opløst det særlige solidaritets- og loyalitetsforhold mellem oprindelsesmedlemsstaten og dens borgere og den gensidige sammenhæng mellem rettigheder og pligter, der er grundlaget for statsborgerskabstilknytningen ( 5 ), er afgørende.

31.

På denne baggrund har Verwaltungsgericht Wien (den regionale forvaltningsdomstol i Wien) ved afgørelse af 13. februar 2020, indgået til Domstolen den 3. marts 2020, besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

32.

JY, den østrigske og den franske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. De samme parter samt den estiske og den nederlandske regering var til stede i retsmødet, der blev afholdt den 1. marts 2021.

33.

Artikel 20, stk. 1, TEUF bestemmer, at »[u]nionsborgerskab har enhver, der er statsborger i en medlemsstat. Unionsborgerskab er et supplement til det nationale statsborgerskab og træder ikke i stedet for dette«. Artikel 20 TEUF giver således enhver person, der er statsborger i en medlemsstat, unionsborgerstatus ( 6 ), hvilket er tænkt som den grundlæggende status for alle medlemsstaternes statsborgere ( 7 ). Dette betyder, at statsborgerskab i en medlemsstat er forudsætningen for at kunne opnå unionsborgerstatus, hvortil er knyttet de rettigheder og pligter, der er indeholdt i traktaterne ( 8 ). Unionsborgerskab har således ikke blot en afledt, men også en supplerende karakter, for så vidt som det indrømmer unionsborgerne supplerende rettigheder såsom retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område eller valgret og valgbarhed ved valg til Europa-Parlamentet og ved kommunale valg ( 9 ). I denne henseende giver unionsborgerskabet medlemsstaternes statsborgere et borgerskab, der går »ud over det statslige« ( 10 ).

34.

Den foreliggende sag, der indgår i denne juridiske kontekst, berører direkte unionsborgerens grundlæggende status, og de af den forelæggende ret forelagte spørgsmål ligger i forlængelse af Rottman-dommen og dommen i sagen Tjebbes m.fl., der er særlig relevante i den foreliggende sag.

35.

I dette forslag til afgørelse vil jeg for det første bedømme spørgsmålet om, hvorvidt den i hovedsagen omhandlede situation er omfattet af EU-retten. Jeg vil i denne henseende redegøre for retspraksis om fortabelse af unionsborgerstatus, inden jeg går over til i lyset af denne at bedømme følgerne af den omtvistede afgørelse (det første spørgsmål). For det andet vil jeg – efter at have henvist til den estiske regerings afgørelse om frigørelse af JY fra dennes statsborgerskab – undersøge denne første afgørelses forholdsmæssighed (det andet spørgsmål).

36.

Med sit første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om en situation, hvor en fysisk person, der kun har statsborgerskab i en enkelt medlemsstat, og som giver afkald på dette statsborgerskab og dermed sin unionsborgerstatus med henblik på at opnå statsborgerskab i en anden medlemsstat i overensstemmelse med et tilsagn om tildeling af statsborgerskab i den anden medlemsstat, idet denne afgørelse efterfølgende er blevet tilbagekaldt, og der er blevet givet afslag på hendes ansøgning om dette statsborgerskab, hvorved den berørte person forhindres i at generhverve sit unionsborgerskab, efter sin natur og sine konsekvenser er omfattet af EU-retten.

37.

Hvad angår for det første de nærmere omstændigheder i den foreliggende sag har den forelæggende ret oplyst, at det er kendetegnende for situationen i hovedsagen, at JY på datoen for vedtagelse af den omtvistede afgørelse allerede havde givet afkald på sit estiske statsborgerskab og dermed sit unionsborgerskab. Til forskel fra de situationer, der gav anledning til Rottmann-dommen og dommen i sagen Tjebbes m.fl., er fortabelse af unionsborgerskabet ikke en følge af den omtvistede afgørelse, og JY’s situation er således ikke omfattet af EU-retten.

38.

Hvad angår for det andet de skriftlige indlæg, som parterne har indgivet, er den østrigske regering enig med den forelæggende ret og har gjort gældende, at JY på eget initiativ har givet afkald på estisk statsborgerskab og dermed på sit unionsborgerskab. JY har imidlertid fremhævet, at hun aldrig har haft til hensigt at give afkald på sit unionsborgerskab som en grundlæggende status. Hun ønskede blot – og havde en berettiget forventning om – at opnå statsborgerskab i en anden medlemsstat og mistede i sidste ende ufrivilligt sit unionsborgerskab. JY har hævdet, at for så vidt som tilbagekaldelsen af tilsagnet om tildeling af østrigsk statsborgerskab vedrører hendes rettigheder som unionsborger, var de østrigske myndigheder forpligtede til at overholde EU-retten i denne henseende.

39.

Den franske regering og Kommissionen er af den opfattelse, at situationen i hovedsagen efter sin natur og sine konsekvenser er omfattet af EU-retten.

40.

Ifølge den franske regering befinder JY, der har givet afkald på sit oprindelige estiske statsborgerskab, fordi hun havde fået tilsagn fra en medlemsstat om, at hun ville få tildelt statsborgerskab i denne, sig desuden i en situation, hvor en afgørelse om tilbagekaldelse af dette tilsagn bevirker, at hun fastholdes i en situation som statsløs, som er kendetegnet ved en fortabelse af det unionsborgerskab, som hun havde i henhold til artikel 20 TEUF, og de dertil knyttede rettigheder. I en sådan situation er medlemsstaterne forpligtede til at overholde EU-retten ved udøvelsen af deres kompetence vedrørende statsborgerskab.

41.

Kommissionen har erkendt, at den situation, der ligger til grund for tvisten i hovedsagen, er forskellig fra de situationer, der gav anledning til Rottmann-dommen og dommen i sagen Tjebbes m.fl. Den har imidlertid gjort gældende, at den omstændighed, at en unionsborger, der ønsker at integrere sig bedre i værtsmedlemsstaten ved at anmode om statsborgerskab i denne, udviser en adfærd, der er i overensstemmelse med lovgivningen i denne medlemsstat og er parat til at acceptere midlertidigt at blive statsløs, ikke kan være til skade for denne med den begrundelse, at tilbagekaldelsen af tilsagnet om tildeling af statsborgerskab ikke er underlagt domstolskontrol i forhold til EU-retten, eftersom statsløsheden skyldes ordningen for erhvervelse af østrigsk statsborgerskab.

42.

Den estiske og den nederlandske regering har også i retsmødet hævdet, at JY’s situation er omfattet af EU-retten.

43.

Jeg vil således undersøge, om en sådan situation er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde, henset til de særlige omstændigheder, der gør sig gældende i hovedsagen.

44.

Den forelæggende ret har henvist til Rottmann-dommen og dommen i sagen Tjebbes m.fl. Det er dog efter min opfattelse hensigtsmæssigt at indlede bedømmelsen af den relevante retspraksis med at se på dommen i sagen Micheletti m.fl. ( 11 ).

45.

Domstolen fastslog i dommen i sagen Micheletti m.fl. ( 12 ), at »[f]astlæggelsen af kriterierne for erhvervelse og fortabelse af statsborgerskab hører efter folkeretten under medlemsstaternes kompetence, idet de herved skal overholde [EU-retten]«. Domstolen præciserede, at når en medlemsstat under overholdelse af EU-retten har tildelt statsborgerskab til en person, må en anden medlemsstat ikke »begrænse virkningerne […] ved at kræve yderligere betingelser for anerkendelse af dette statsborgerskab, når det drejer sig om udøvelse af de i traktaten hjemlede grundlæggende friheder« ( 13 ).

46.

Det er vigtigt her at fremhæve, at Domstolens forbehold i denne dom, hvorefter EU-retten skal overholdes, omfatter såvel betingelserne for erhvervelse af statsborgerskab som betingelserne for fortabelse af dette. Jeg vil vende tilbage til dette punkt nedenfor ( 14 ).

47.

Det princip, som Domstolen fastslog i dommen i sagen Micheletti m.fl. ( 15 ), blev stadfæstet i Rottmann-dommen ( 16 ). I forbindelse med undersøgelsen af en beslutning om tilbagekaldelse af sagsøgerens naturalisation truffet af de tyske myndigheder klarlagde Domstolen ligeledes rækkevidden af dette princip ( 17 ). Efter at have bekræftet medlemsstaternes kompetence med hensyn til erhvervelse og fortabelse af statsborgerskab ( 18 ) gjorde Domstolen imidlertid opmærksom på, at »[d]en omstændighed, at et område henhører under medlemsstaternes kompetence, er imidlertid ikke til hinder for, at de relevante nationale regler skal overholde EU-retten i situationer, der er omfattet af denne« ( 19 ). Til grund for dette lagde den fast retspraksis på området vedrørende situationer, hvor en lovgivning, der var vedtaget inden for et anliggende, der henhører under den nationale kompetence, var blevet vurderet i lyset af EU-retten ( 20 ). Da disse situationer er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde, skal de således iagttage denne, og de er underlagt Domstolens kontrol ( 21 ). Unionsborgerskabet kan nemlig ikke fratages dets effektive virkning, og de rettigheder, det indebærer, kan følgelig ikke krænkes med vedtagelsen af statslige foranstaltninger ( 22 ).

48.

I Rottmann-dommen ( 23 ) fastslog Domstolen således, at henset til den grundlæggende karakter af den unionsborgerstatus, der tildeles ved artikel 20 TEUF, er situationen for en unionsborger, der konfronteres med en beslutning om tilbagekaldelse af en naturalisation, der er vedtaget af en medlemsstats myndigheder, og hvorved den pågældende efter at have mistet sit oprindelige statsborgerskab i en anden medlemsstat sættes i en situation, der kan medføre fortabelse af denne status og af de dertil knyttede rettigheder, efter sin natur og sine konsekvenser omfattet af EU-retten.

49.

Med denne dom blev der således åbnet mulighed for, at visse aspekter af medlemsstaternes lovgivning om statsborgerskab vedrørende fortabelse af unionsborgerstatus kan gøres til genstand for en indgående undersøgelse i forhold til EU-retten ( 24 ). En sådan lejlighed opstod ni år senere med den sag, der gav anledning til dommen i sagen Tjebbes m.fl. ( 25 ).

50.

I denne dom var det en generel betingelse om de berørte personers fortabelse ex lege af nederlandsk statsborgerskab og dermed unionsborgerstatus, der var genstand for undersøgelsen i forhold til EU-retten ( 26 ). Domstolen stadfæstede ( 27 ) det princip, der var blevet fastslået i tidligere retspraksis ( 28 ). Med henvisning til Rottmann-dommens præmis 42 og 45 bekræftede den, at situationen for unionsborgere, der kun er statsborgere i en enkelt medlemsstat, og som ved fortabelse af dette statsborgerskab konfronteres med fortabelse af den unionsborgerstatus, der tildeles ved artikel 20 TEUF, og af de dertil knyttede rettigheder, efter sin natur og sine konsekvenser er omfattet af EU-retten, og at medlemsstaterne derfor ved udøvelsen af deres kompetence vedrørende statsborgerskab skal overholde EU-retten ( 29 ).

51.

Inden for disse rammer i retspraksis ( 30 ) er spørgsmålet i den foreliggende sag følgende: Er JY’s situation omfattet af EU-rettens anvendelsesområde?

52.

Af de grunde, som jeg vil redegøre for i det følgende, er jeg overbevist om, at dette spørgsmål skal besvares bekræftende.

53.

I den foreliggende sag var JY ganske vist på den dato, der er relevant for undersøgelsen af det velbegrundede i søgsmålet i hovedsagen, nemlig datoen for vedtagelse af den omtvistede afgørelse ( 31 ), allerede blevet statsløs og havde dermed fortabt sin unionsborgerstatus. Det er ligeledes korrekt, at fortabelsen af denne status ikke er en direkte følge af den omtvistede afgørelse. JY var således blevet frigjort fra sit statsborgerskab i Republikken Estland ved en afgørelse truffet af denne medlemsstats regering.

54.

Desuden er det klart, at fortabelse af denne status ikke er en følge af en betingelse om fortabelse af statsborgerskab ( 32 ), men af en betingelse om dets erhvervelse i østrigsk lovgivning ( 33 ). De østrigske myndigheder har således begrundet de foranstaltninger, der blev truffet ved den omtvistede afgørelse, med, at JY ikke længere opfyldte de betingelser for erhvervelse af østrigsk statsborgerskab, der er opstillet i StbG’s artikel 10, stk. 1, nr. 6 ( 34 ).

55.

Som allerede anført ( 35 ) og henset til disse særlige omstændigheder, adskiller JY’s situation sig fra de situationer, der gav anledning til Rottmann-dommen og dommen i sagen Tjebbes m.fl. Af nedenstående grunde er jeg dog af den opfattelse, at disse omstændigheder ikke er af en sådan karakter, at de udelukker JY fra EU-rettens anvendelsesområde.

56.

For det første selv om den estiske regerings og Wiener Landesregierungs (regeringen for delstaten Wien) afgørelser ganske vist er baseret på ordningen for erhvervelse og fortabelse af statsborgerskab i to forskellige nationale retsordener ( 36 ), er jeg dog enig med Kommissionen i, at tilbagekaldelsen af tilsagnet om naturalisation af en person, der er statsløs på datoen for en sådan tilbagekaldelse, ikke skal behandles isoleret set, men under hensyntagen til den omstændighed, at denne person var statsborger i en anden medlemsstat og dermed var unionsborger ( 37 ). På dette tidspunkt bør JY’s fortabelse af unionsborgerstatus efter min opfattelse følgelig vurderes under hensyntagen ikke blot til de estiske myndigheders afgørelse, men også til den østrigske procedure for naturalisation i sin helhed ( 38 ).

57.

For det andet vil jeg gerne vende tilbage til et emne, som jeg tidligere har nævnt, nemlig den omstændighed, at det forbehold, som Domstolen fremsatte i dommen i sagen Micheletti m.fl. ( 39 ), omfatter betingelserne for såvel erhvervelse som fortabelse af statsborgerskab. Det princip, der blev opstillet i denne dom, blev bekræftet i Rottmann-dommen ( 40 ) og dommen i sagen Tjebbes m.fl. ( 41 ). Dette princip finder herefter anvendelse på tvister som den i hovedsagen omhandlede, der vedrører betingelserne for erhvervelse af statsborgerskab, for så vidt som disse betingelser resulterer i den berørte persons fortabelse af unionsborgerstatus. Når der er tale om unionsborgere, er kompetencen med hensyn til fortabelse og erhvervelse af statsborgerskab, for så vidt som den berører samtlige de rettigheder, der tildeles og beskyttes ved Unionens retssystem, underlagt en domstolsprøvelse i forhold til EU-retten.

58.

I den foreliggende sag fremgår det af den retlige ramme, som den forelæggende ret har redegjort for, at ifølge StbG’s § 20, stk. 1, er tilsagnet om tildeling af østrigsk statsborgerskab underlagt en betingelse sine qua non om, at den berørte person inden for en frist på to år skal frigøre sig fra sit statsborgerskab i oprindelsesmedlemsstaten. Denne person skal med andre ord acceptere ikke blot at blive statsløs, men også at miste sin unionsborgerstatus ( 42 ).

59.

I denne henseende er det efter min opfattelse vigtigt at undersøge dels det frivillige eller ufrivillige afkald på statsborgerskab i oprindelsesmedlemsstaten dels spørgsmålet om de berettigede forventninger, som et sådant tilsagn skaber.

60.

Hvad angår først karakteren af betingelsen om afkald har JY ifølge den østrigske regering frivilligt givet afkald på sit estiske statsborgerskab og dermed sin unionsborgerstatus. Kan et sådant afkald imidlertid betegnes som »frivilligt«?

61.

I modsætning til, hvad den østrigske regering i det væsentlige har gjort gældende, kan en situation, hvor en statsborger i en medlemsstat, der som JY har givet afkald på sit statsborgerskab i oprindelsesmedlemsstaten alene med det formål at opfylde den betingelse for at opnå tilsagn om tildeling af østrigsk statsborgerskab, der er fastsat i den nationale lovgivning, og dermed alene med udsigten til at generhverve sit unionsborgerskab, ikke betegnes som et »frivilligt afkald«. Som Kommissionen har fremhævet, var et sådant afkald blevet givet, mens de østrigske myndigheder havde givet JY tilsagn om, at alle betingelserne for tildeling af østrigsk statsborgerskab var opfyldt, bortset fra frigørelsen fra det tidligere statsborgerskab. Det er dermed indlysende, at JY, som det fremgår af hendes indlæg, ønskede at bevare sin unionsborgerstatus.

62.

Eftersom østrigsk lovgivning i forbindelse med tilsagn om naturalisation opstiller en betingelse sine qua non om afkald på statsborgerskab i oprindelsesmedlemsstaten, idet den dog samtidig bevarer muligheden for at tilbagekalde dette tilsagn, konfronterer udøvelsen af en sådan tilbagekaldelse systematisk den berørte unionsborger med en fortabelse af unionsborgerstatus, og denne situation er således omfattet af EU-retten.

63.

Hvad dernæst angår den berettigede forventning er det indlysende, at dette tilsagn, for så vidt som tilsagnet om tildeling af østrigsk statsborgerskab er betinget af et afkald på og fortabelse af det oprindelige statsborgerskab, skaber en berettiget forventning hos den berørte person ( 43 ). Jeg er navnlig af den opfattelse, at JY’s berettigede forventning i den foreliggende sag om at generhverve sit unionsborgerskab er beskyttet af EU-retten ( 44 ). Når de østrigske myndigheder træffer afgørelse om tilsagn om naturalisation, er de således forpligtede til at sikre, at en statsborger som JY ikke fortaber sit unionsborgerskab – herunder i tilfælde af forseelser begået før eller efter vedtagelsen af denne afgørelse – ved at lette erhvervelsen af det statsborgerskab, der anmodes om. Som det fremgår af mit forslag til en besvarelse af det andet præjudicielle spørgsmål, er jeg af den opfattelse, at de østrigske myndigheder ved udøvelsen af denne kompetence også er forpligtet til at tage hensyn til de særlige omstændigheder i hver enkelt situation under overholdelse af proportionalitetsprincippet ( 45 ).

64.

Den statsløshed, som den østrigske ordning til erhvervelse af statsborgerskab indebærer, konfronterer en statsborger i en medlemsstat, der som JY ønsker at erhverve østrigsk statsborgerskab, med en midlertidig fortabelse af den unionsborgerstatus, der tildeles ved artikel 20 TEUF. Den kan dog også efterfølgende konfrontere personen med en permanent fortabelse af denne status, eftersom de østrigske myndigheder som i den foreliggende sag kan tilbagekalde tilsagnet om naturalisation med den begrundelse, at personen har begået en forseelse, hvorved den pågældende således fratages alle de dertil knyttede rettigheder.

65.

Som Kommissionen har anført, følger det heraf, at tilbagekaldelsen af tilsagnet om naturalisation efter frigørelsen fra statsborgerskabet i oprindelsesmedlemsstaten kombineret med afslaget på ansøgningen om naturalisation, henset til dens konsekvenser, svarer til en afgørelse om tilbagekaldelse af naturalisationen. I den foreliggende sag er konsekvensen af denne tilbagekaldelse fortabelse af unionsborgerstatus.

66.

Jeg er dermed af den opfattelse, at situationen for en person, som efter at have givet afkald på sit oprindelige statsborgerskab med henblik på at opfylde den betingelse for erhvervelse af statsborgerskab, der er opstillet i værtsmedlemsstatens lovgivning, konfronteres med en afgørelse om tilbagekaldelse af tilsagnet om tildeling af statsborgerskab truffet af denne stats myndigheder, hvorved den berørte person permanent fortaber sin unionsborgerstatus og de dertil knyttede rettigheder, efter sin natur og sine konsekvenser er omfattet af EU-retten.

67.

Denne konklusion understøttes efter min opfattelse ikke alene af dommen i sagen Tjebbes m.fl. ( 46 ), men også af den retspraksis, der følger af Ruiz Zambrano-dommen ( 47 ) og Lounes-dommen ( 48 ).

68.

Domstolen har anerkendt anvendeligheden af artikel 20 TEUF på en situation, hvor statsborgere i en medlemsstat, der ikke har benyttet sig af deres ret til fri bevægelighed, som følge af en afgørelse truffet af denne medlemsstat, fratages en effektiv nydelse af kerneindholdet af de rettigheder, der er forbundet med unionsborgerstatus, siden Ruiz Zambrano-dommen ( 49 ).

69.

Selv om Domstolen i denne dom fastslog, at den pågældende situation var omfattet af EU-retten, kan jeg ikke se, hvordan en situation som den, som JY befinder sig i, og hvor den omtvistede afgørelse har konfronteret en statsborger i en medlemsstat med en permanent fortabelse af hendes unionsborgerskab, og dermed ikke fortabelse af nydelsen af kerneindholdet i de rettigheder, der tildeles ved artikel 20 TEUF, men af alle disse rettigheder, kan anses for ikke at være omfattet af EU-retten, når JY i modsætning til Ruiz Zambranos børn havde benyttet sig af sin ret til fri bevægelighed ved at færdes og opholde sig lovligt på en anden medlemsstats område.

70.

Henset til denne sidstnævnte omstændighed vil jeg kort bedømme situationen i hovedsagen i forhold til den logik om gradvis integration, der fremgår af Lounes-dommen ( 50 ).

71.

Det skal indledningsvis anføres, at JY som svar på et spørgsmål fra Domstolen i retsmødet har bekræftet, at hun har været bosiddende i Østrig siden 1993 ( 51 ). Det er derfor ubestridt, at hun siden Republikken Estlands tiltræden af Unionen i 2004 i sin egenskab af estisk statsborger har boet og arbejdet i Østrig i sin egenskab af unionsborger.

72.

Bortset fra den omstændighed, at det er ubestridt, at JY har de rettigheder, som en unionsborger tildeles ved artikel 20 TEUF, har JY ligeledes rettigheder i henhold til artikel 21, stk. 1, TEUF, hvorefter enhver unionsborger har ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i traktaterne og i gennemførelsesbestemmelserne hertil.

73.

I denne henseende har Domstolen fastslået, »at de rettigheder, som en unionsborger er tillagt i henhold til artikel 21, stk. 1, TEUF, herunder de afledte rettigheder, som dennes familiemedlemmer er tillagt, navnlig har til formål at fremme den pågældende unionsborgers progressive integration i værtsmedlemsstaten« ( 52 ). En unionsborger som JY, der – efter at have udøvet sin ret til fri bevægelighed ved at indrejse i og i flere år opholde sig på værtsmedlemsstatens område (i dette tilfælde Østrig) i henhold til og under overholdelse af artikel 7, stk. 1, eller artikel 16, stk. 1, i direktiv 2004/38/EF ( 53 ) – ønsker at erhverve denne medlemsstats statsborgerskab, har til hensigt at integrere sig varigt i den nævnte medlemsstat.

74.

Domstolen har således fastslået, at »det [ville] være i strid med den logik om progressiv integration, der ligger til grund for artikel 21, stk. 1, TEUF, såfremt det blev antaget, at en sådan unionsborger, der har erhvervet rettigheder i medfør af denne bestemmelse som følge af udøvelsen af sin ret til fri bevægelighed, skulle give afkald på at være begunstiget af disse rettigheder […], med den begrundelse, at den pågældende unionsborger i kraft af sin naturalisation i denne medlemsstat har søgt at opnå en yderligere integration i denne stat« ( 54 ).

75.

Henset til alle de ovenstående omstændigheder er jeg, som allerede anført, af den opfattelse, at situationen i hovedsagen efter sin natur og sine konsekvenser er omfattet af EU-retten.

76.

Selv om det fremgår af min bedømmelse af det første præjudicielle spørgsmål, at JY’s fortabelse af sin unionsborgerstatus er et resultat af den østrigske naturalisationsprocedure i dens helhed ( 55 ), finder jeg det dog relevant på dette tidspunkt kort at redegøre for årsagerne til, at jeg i modsætning til, hvad den franske regering har hævdet, er af den opfattelse, at i forbindelse med den præjudicielle forelæggelse i den foreliggende sag er den afgørelse, der skal undersøges i forhold til EU-retten, ikke de estiske myndigheders afgørelse, men den omtvistede afgørelse.

77.

Den franske regering har i sine skriftlige indlæg hævdet, at JY’s fortabelse af sin unionsborgerstatus alene er et resultat af de estiske myndigheders afgørelse, idet de uden at afvente, at JY rent faktisk havde erhvervet østrigsk statsborgerskab, imødekom hendes ansøgning om at blive frigjort fra det estiske statsborgerskab. Ifølge den franske regering bør accepten af en unionsborgers ansøgning om at blive frigjort fra statsborgerskab i en medlemsstat være underordnet den faktiske erhvervelse af statsborgerskab i en anden medlemsstat eller i et tredjeland, således at det undgås, at vedkommende endog midlertidigt bliver statsløs ( 56 ).

78.

Støttet på dette punkt af den nederlandske regering og Kommissionen har den estiske regering i retsmødet fremhævet, at Republikken Estland ikke kunne afvise at frigøre JY fra hendes statsborgerskab. Når en estisk statsborger ansøger om at blive frigjort fra sit statsborgerskab og opfylder de betingelser, der er opstillet i estisk lovgivning, ved at fremlægge den krævede dokumentation, navnlig et tilsagn om tildeling af statsborgerskab udstedt af den berørte medlemsstat, hvoraf det fremgår, at denne statsborger vil erhverve statsborgerskab i denne stat, kan den ikke give afslag på en sådan ansøgning.

79.

Jeg kan til en vis grad forstå dette argument.

80.

Domstolen har i Rottmann-dommen ( 57 ) fremhævet, at »de principper, der følger af denne dom for så vidt angår medlemsstaternes kompetence vedrørende statsborgerskab og deres forpligtelse til at udøve denne kompetence under overholdelse af EU-retten, finder anvendelse såvel på naturalisationsmedlemsstaten som på hjemmedlemsstaten for det oprindelige statsborgerskab«, idet den præciserede, at det var tilfældet »inden for rammerne af den foreliggende præjudicielle forelæggelse«.

81.

En foranstaltning som den i den franske civillovbog omhandlede gør det ganske vist muligt at sikre, at unionsborgerstatus opretholdes, og udgør dermed et af de midler, hvormed myndighederne i en medlemsstat kan garantere, at den berørte person i en situation som den i hovedsagen omhandlede ikke mister denne status.

82.

Henset til de særlige omstændigheder i den foreliggende sag kan det dog ikke foreholdes den estiske regering, at den har imødekommet JY’s ansøgning om frigørelse fra statsborgerskab i denne medlemsstat, for så vidt som dette afkald er en betingelse sine qua non, der stilles i forbindelse med proceduren for erhvervelse af østrigsk statsborgerskab inden for rammerne af det tilsagn, som de østrigske myndigheder har givet. Som allerede anført ( 58 ) skabte dette tilsagn ikke blot en berettiget forventning hos JY, men også en beskyttelsesværdig tillid hos de estiske myndigheder i henhold til princippet om gensidig tillid. I denne henseende bestemmer artikel 26 i den estiske lov om statsborgerskab, ifølge den estiske regerings bemærkninger i retsmødet, at den estiske regering har mulighed for ikke at fratage en berørt person dennes statsborgerskab, hvis denne fratagelse medfører statsløshed ( 59 ). Den estiske regering har oplyst, at eftersom de østrigske myndigheder havde givet tilsagn om naturalisation, var det umuligt for den at forudse, at de ville tilbagekalde dette ( 60 ). Republikken Estland baserede sig på tilsagnet om tildeling af statsborgerskab, idet den mente at kunne have en berettiget tillid til, at de østrigske myndigheder ville leve op til tilsagnet om tildeling af statsborgerskab. Under alle omstændigheder har denne medlemsstat fremhævet, at JY, hvis medlemsstaten ikke havde frigjort hende fra hendes statsborgerskab, ikke ville have kunnet ansøge om østrigsk statsborgerskab.

83.

Jeg er således af den opfattelse, at estisk ret, således som den er anvendt i den foreliggende sag, er i overensstemmelse med EU-retten.

84.

Det er desuden ubestrideligt, at det er den omtvistede afgørelse, der ligger til grund for JY’s fortabelse af unionsborgerstatus, og det er således de østrigske myndigheder, der er forpligtede til at sikre, at en statsborger som JY ikke fratages sit unionsborgerskab, som er blevet tildelt ved artikel 20 TEUF, hvorved hun fratages alle de dertil knyttede rettigheder i strid med proportionalitetsprincippet.

85.

Jeg vil således bedømme det andet præjudicielle spørgsmål ud fra den betragtning, at det er den omtvistede afgørelse, der skal overholde EU-retten og dermed proportionalitetsprincippet.

86.

For så vidt som proportionalitetsprincippet er et centralt element i EU-retten, er det indlysende, at såfremt Domstolen, som jeg har foreslået, besvarer det første spørgsmål bekræftende, skal det andet spørgsmål ligeledes besvares bekræftende. Henset hertil er det min opfattelse, at den forelæggende ret ikke blot ønsker oplyst, om den skal kontrollere, om den omtvistede afgørelse er forenelig med proportionalitetsprincippet, men også, om den skal kontrollere denne afgørelses forholdsmæssighed eller ej.

87.

Det andet spørgsmål bør dermed omformuleres således, at det nærmere bestemt ønskes oplyst, om de kompetente nationale myndigheder, herunder i givet fald de nationale retter, er forpligtede til at undersøge foreneligheden af afgørelsen om en medlemsstats tilbagekaldelse af tilsagnet om tildeling af statsborgerskab – og om at give afslag på ansøgningen om at erhverve dette statsborgerskab – med proportionalitetsprincippet, henset til de konsekvenser, som den har for den berørte persons situation i forhold til EU-retten, nemlig en tidsubegrænset fortabelse af unionsborgerskab, og dermed denne afgørelses overensstemmelse med dette princip.

88.

Med henblik på at besvare dette spørgsmål vil jeg i første omgang undersøge karakteren af den almene interesse, der forfølges med StbG’s § 20, stk. 1 og 2, og § 10, stk. 1, nr. 6, som tilsagnet om tildeling af statsborgerskab og afgørelsen om at tilbagekalde dette tilsagn var baseret på, inden jeg i anden omgang undersøger overholdelsen af proportionalitetsprincippet for så vidt angår de konsekvenser, som den omtvistede afgørelse har for JY’s situation, og den uforholdsmæssige karakter af en afgørelse som den omtvistede afgørelse.

89.

Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at østrigsk ret om statsborgerskab har til formål at undgå flere statsborgerskaber, som det navnlig fremgår af StbG’s § 10, stk. 3, nr. 1. Den forelæggende ret har oplyst, at det i denne lovs § 20, stk. 1, omhandlede tilsagn vedrører en ret til tildeling af statsborgerskab, der alene er betinget af, at det kan dokumenteres, at der er givet afkald på det tidligere statsborgerskab. Det præciseres, at nævnte lovs § 20, stk. 2, imidlertid bestemmer, at dette tilsagn tilbagekaldes, når den berørte person ikke længere opfylder en af betingelserne for at opnå denne tildeling, såsom samme lovs § 10, stk. 1, nr. 6.

90.

Den østrigske regering har i sine indlæg forklaret, at det i henhold til national lovgivning kun er, såfremt ansøgeren om statsborgerskab inden for den fastsatte frist kan dokumentere, at vedkommende er frigjort fra sit statsborgerskab i oprindelsesmedlemsstaten, og såfremt vedkommende fortsat opfylder de øvrige betingelser for tildeling af østrigsk statsborgerskab, at dette vil blive tildelt personen.

91.

Det skal først og fremmest påpeges, at Domstolen allerede har udtalt, at det er lovligt, at en medlemsstat ønsker at beskytte det særlige solidaritets- og loyalitetsforhold mellem sig selv og dens borgere og den gensidige sammenhæng mellem rettigheder og pligter, der er grundlaget for statsborgerskabstilknytningen ( 61 ). I denne henseende indgår StbG’s § 20, stk. 1 og 2, og § 10, stk. 1, nr. 6, der lå til grund for tilsagnet om tildeling af statsborgerskab og afgørelsen om tilbagekaldelse af dette tilsagn, i Republikken Østrigs udøvelse af sin kompetence med hensyn til fastsættelse af betingelserne for erhvervelse og fortabelse af østrigsk statsborgerskab.

92.

En medlemsstat kan lovligt give tilsagn om tildeling af statsborgerskab, som i henhold til nationale bestemmelser såsom StbG’s § 20, stk. 1, alene er betinget af, at der fremlægges dokumentation for, at den berørte person er frigjort fra sit statsborgerskab i en anden medlemsstat eller et tredjeland ( 62 ). Dette underbygges navnlig af artikel 1 i konventionen om begrænsning af tilfælde af dobbelt statsborgerret ( 63 ) og af ordlyden af artikel 7, stk. 2, i konventionen om begrænsning af statsløshed ( 64 ).

93.

Hvad angår tilbagekaldelsen af tilsagnet om tildeling af statsborgerskab, der er baseret på StbG’s § 20, stk. 1, og § 10, stk. 1, nr. 6, er det min opfattelse, at den i princippet forfølger et legitimt mål.

94.

Jeg vil dog gerne påpege, at medlemsstaterne ved udøvelsen af deres kompetence med hensyn til erhvervelse og fortabelse af statsborgerskab skal respektere de forpligtelser, der følger af EU-retten, således som den fremgår af den retspraksis, som jeg har undersøgt i forbindelse med min bedømmelse af det første præjudicielle spørgsmål. Denne kompetence skal endvidere udøves med respekt ikke blot for EU-retten, men også for folkeretten.

95.

Hvad angår i denne henseende artikel 7, stk. 2, i konventionen om begrænsning af statsløshed ( 65 ) skal det anføres, at det af konklusionerne fra ekspertmødet om fortolkning af konventionen om begrænsning af statsløshed, som De Forenede Nationers flygtningehøjkommissariat (herefter »UNHCR«) har offentliggjort, fremgår, at »fortabelse af statsborgerskab kun er acceptabelt, hvis tilsagnet er ubetinget« ( 66 ). I henhold til disse forpligtelser »findes der en implicit forpligtelse i henhold til konventionen af 1961, hvorefter tilsagn, når det er givet, ikke kan trækkes tilbage med den begrundelse, at betingelserne for naturalisation ikke er opfyldt, hvorved den berørte person bliver statsløs« ( 67 ). Desuden forbyder nævnte konventions artikel 8 de kontraherende stater at løse en person fra dennes statsborgerret, hvis denne derved bliver statsløs. Jeg nærer dermed tvivl om legitimiteten i forhold til folkeretten af en lovgivning som StbG’s § 20, stk. 2, der tillader tilbagekaldelse af dette tilsagn, når den pågældende ikke længere opfylder blot en af betingelserne for tildeling af statsborgerskab, sådan som det fremgår af nævnte lovs § 10, stk. 1, nr. 6, hvorved denne bliver statsløs ( 68 ).

96.

Det skal herefter ligeledes bemærkes, at de konklusioner og ledende principper vedrørende konventionen om begrænsning af statsløshed, som UNHCR har udgivet, henhører under den bløde lovgivning (»soft law«), således at de har en vis autoritet, men ikke er bindende. Under alle omstændigheder indeholder disse konklusioner nyttige vejledninger for medlemsstaterne. Det tilkommer ikke desto mindre den forelæggende ret at efterprøve disse oplysninger i den foreliggende sag.

97.

Jeg vil nu gå over til at behandle forholdsmæssigheden af de konsekvenser, som den omtvistede afgørelse har for situationen i hovedsagen.

98.

Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at der ikke er foretaget en kontrol af den omtvistede afgørelses forholdsmæssighed i forhold til EU-retten.

99.

Jeg skal i denne henseende henvise til, at det tilkommer de kompetente nationale myndigheder og de nationale retter at undersøge, om afgørelsen om tilbagekaldelse af tilsagnet om statsborgerskab og om afslag på ansøgningen om dette statsborgerskab, når denne medfører permanent fortabelse af unionsborgerstatus og de dertil knyttede rettigheder, overholder proportionalitetsprincippet for så vidt angår virkningerne heraf for den berørte persons situation og i givet fald for den pågældendes familiemedlemmer i forhold til EU-retten ( 69 ). For at en sådan afgørelse kan være forenelig med proportionalitetsprincippet, skal de relevante nationale regler muliggøre en individuel undersøgelse af virkningerne af tilbagekaldelsen af tilsagnet i forhold til EU-retten ( 70 ).

100.

Den forelæggende ret ønsker oplyst, om alene den omstændighed, at JY har givet afkald på sin unionsborgerstatus og på eget initiativ har frasagt sig sit statsborgerskab i Republikken Estland, kan være afgørende i forbindelse med prøvelsen af forholdsmæssigheden.

101.

Som allerede anført ( 71 ) er JY’s situation som statsløs såvel som hendes fortabelse af unionsborgerskab en følge af den østrigske naturalisationsprocedure i sin helhed. Jeg er dermed af den opfattelse, at situationen for en statsborger i en medlemsstat, der som JY har givet afkald på sit oprindelige statsborgerskab alene med det formål at opfylde betingelsen i tilsagnet om tildeling af østrigsk statsborgerskab, der findes i national ret ( 72 ), og dermed alene med henblik på at generhverve unionsborgerskab, er uden betydning, når det skal afgøres, om tilbagekaldelsen af tilsagnet om tildeling af statsborgerskab respekterer proportionalitetsprincippet. Dermed kan et sådant afkald ikke betragtes som et relevant kriterium i forbindelse med kontrollen af omstændighederne i tilknytning til den berørte persons individuelle situation.

102.

Det skal anføres, at det fremgår af retspraksis i Rottmann-dommen ( 73 ), at de omstændigheder i tilknytning til den berørte persons individuelle situation og i givet fald den pågældendes familiemedlemmers situation, der kan være relevante for den kontrol, som de kompetente myndigheder og de nationale retter skal foretage, navnlig er lovovertrædelsens grovhed, hvor lang tid der er forløbet mellem beslutningen om tilsagn og tilbagekaldelsen af denne og den pågældendes mulighed for at generhverve sit oprindelige statsborgerskab ( 74 ).

103.

Jeg er ikke sikker på, at den omtvistede afgørelse er begrundet, henset til arten af de overtrædelser, som JY har begået.

104.

Det er blevet foreholdt JY, at hun dels efter meddelelsen af tilsagnet om tildeling af østrigsk statsborgerskab havde begået to grove administrative forseelser, idet hun for det første havde undladt at anbringe en forskriftsmæssig kontrolplakette på sit motorkøretøj og for det andet havde ført et motorkøretøj i spirituspåvirket tilstand, dels mellem 2007 og 2013, før tilsagnet blev givet, havde begået otte administrative forseelser.

105.

For så vidt angår de otte administrative forseelser er jeg enig med JY og Kommissionen i, at disse forseelser var kendt på datoen for afgivelse af dette tilsagn og ikke udgjorde en hindring for tildelingen af tilsagnet. Disse forseelser burde således ikke tages i betragtning ved bestemmelsen af grovheden af de forseelser, som JY havde begået.

106.

Hvad angår de to grove administrative forseelser har den forelæggende ret forklaret, at den første forseelse udgør en trussel mod beskyttelsen af den offentlige trafiksikkerhed, mens den anden forseelse navnlig bringer andre trafikanters sikkerhed i fare. Denne sidstnævnte forseelse kan alene være afgørende, når det skal fastslås, om betingelserne for tildeling af statsborgerskab i StbG’s § 10, stk. 1, nr. 6, er opfyldt.

107.

Den østrigske regering har i sine indlæg gjort gældende, at bestemmelserne i StbG’s § 20, stk. 2, sammenholdt med § 10, stk. 1, nr. 6, sikrer, at tilsagnet om tildeling af østrigsk statsborgerskab kun kan tilbagekaldes med begrundelse i en væsentlig almen interesse, som skyldes, at den berørte person ikke på grundlag af sin hidtidige adfærd (eller ikke længere) kan give sikkerhed for, at denne ikke udgør en trussel mod den offentlige ro, orden og sikkerhed eller er til fare for andre offentlige interesser som omhandlet i artikel 8, stk. 2, i den europæiske konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder.

108.

Jeg er naturligvis enig i, at en sådan adfærd er strafbar. Er det imidlertid muligt at begrunde en afgørelse om tilbagekaldelse af tilsagnet om tildeling af statsborgerskab, der bevirker, at den berørte persons fortabelse af unionsborgerskabet bliver permanent, i administrative forseelser med tilknytning til trafiksikkerheden?

109.

Dette er ikke min opfattelse.

110.

For det første har JY i sine indlæg anført, at hverken den første ( 75 ) eller den anden ( 76 ) grove forseelse var af en sådan art, at hun mistede sit førerbevis. I denne henseende skal det bemærkes, at det fremgår af den østrigske regerings svar på et spørgsmål fra Domstolen i retsmødet, at en person i henhold til østrigsk ret ikke mister sit førerbevis ved en promille som den, JY havde.

111.

For det andet, og som jeg allerede har forklaret i dette forslag til afgørelses punkt 69, er en situation, i hvilken en statsborger i en medlemsstat, som i den foreliggende sag, permanent fortaber sit unionsborgerskab og dermed fortaber alle de rettigheder, der tildeles ved artikel 20 TEUF, sammenlignelig med en situation, i hvilken en person fortaber nydelsen af kerneindholdet i de rettigheder, der tildeles ved denne artikel, derved, at personens unionsborgerstatus i begge situationer mister sin effektive virkning ( 77 ).

112.

Jeg er følgelig af den opfattelse, at der i den foreliggende sag skal anvendes ( 78 ) en retspraksis, hvorefter denne bestemmelse for så vidt angår muligheden for at indføre begrænsninger af en opholdsret i henhold til artikel 20 TEUF ikke berører medlemsstaternes mulighed for at påberåbe sig en undtagelse vedrørende navnlig opretholdelsen af den offentlige orden og beskyttelsen af den offentlige sikkerhed ( 79 ). Som Domstolen også har fastslået, skal begreberne »den offentlige orden« og »den offentlige sikkerhed« som begrundelse for at fravige retten til fri bevægelighed og ophold for unionsborgere eller deres familiemedlemmer i denne henseende fortolkes strengt, således at deres rækkevidde ikke kan bestemmes ensidigt af medlemsstaterne uden EU-institutionernes kontrol ( 80 ). Domstolen har således fastslået, at begrebet »den offentlige orden« under alle omstændigheder forudsætter, at der ud over den forstyrrelse af samfundsordenen, som enhver lovovertrædelse indebærer, foreligger en reel, umiddelbar og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod en grundlæggende samfundsinteresse. Hvad angår begrebet »offentlig sikkerhed« fremgår det af denne retspraksis, at det omfatter en medlemsstats indre og ydre sikkerhed, og at en trussel mod de grundlæggende offentlige institutioners og tjenesters funktionsmåde eller befolkningens overlevelse samt risikoen for en alvorlig forstyrrelse af de internationale relationer eller af nationernes fredelige sameksistens eller en trussel mod militære interesser kan påvirke den offentlige sikkerhed ( 81 ).

113.

Jeg er således af den opfattelse, at tilbagekaldelsen af tilsagnet om tildeling af statsborgerskab, henset til de administrative forseelser, som JY har begået, ikke er baseret på en reel, umiddelbar og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed.

114.

Hvad angår de kompetente myndigheders og de nationale retters hensyntagen til den tid, der er gået mellem datoen for meddelelse af tilsagnet og datoen for dets tilbagekaldelse skal det fremhæves, at afgørelsen om frigørelse af JY fra hendes statsborgerskab i Republikken Estland blev truffet den 27. august 2015, og at afgørelsen om tilbagekaldelse af tilsagnet om tildeling af østrigsk statsborgerskab blev truffet den 6. juli 2017.

115.

Perioden mellem disse to afgørelser er efter min opfattelse meget lang, navnlig henset til virkningerne for den berørte person, som i næsten to år efter, at hun har givet afkald på sit oprindelige statsborgerskab, har befundet sig i situation som statsløs og dermed har været frataget alle de rettigheder, der er knyttet til hendes unionsborgerstatus, herunder retten til at færdes og opholde sig frit.

116.

Hvad angår begrænsningerne i udøvelsen af retten til at færdes og opholde sig frit på hele Unionens område skulle de kompetente myndigheder og de nationale retter ligeledes tage hensyn til den omstændighed, at den berørte person efter tilbagekaldelsen af tilsagnet om tildeling af statsborgerskab, som det er tilfældet med JY, ikke længere kunne generhverve sin unionsborgerstatus, og at fortabelsen af denne status dermed blev permanent.

117.

Som i den foreliggende sag vil en sådan person navnlig blive konfronteret med tabet af retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, og i givet fald med problemer med at rejse til andre medlemsstater, navnlig Estland, med henblik på at opretholde reelle og regelmæssige forbindelser til sine familiemedlemmer dér, med at udøve erhvervsvirksomhed eller med at tage de nødvendige skridt til at udøve en sådan virksomhed i Østrig eller i andre medlemsstater.

118.

Hvad angår muligheden for, at den berørte person kan generhverve sit oprindelige statsborgerskab, fremgår det af den estiske regerings svar på et spørgsmål fra Domstolen i retsmødet, at dette i henhold til estisk ret er umuligt, når personen er blevet frigjort fra sit statsborgerskab, for så vidt som en af de betingelser, der skal være opfyldt for at kunne erhverve estisk statsborgerskab, er, at den pågældende skal have været bosiddende i medlemsstaten i otte år. De østrigske myndigheder kan således ikke se bort fra denne situation.

119.

Det fremgår af Domstolens praksis, at det navnlig påhviler de kompetente nationale myndigheder og i givet fald de nationale retter at sikre, at en fortabelse af statsborgerskab i en medlemsstat er i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder, der er fastsat i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), og som Domstolen skal beskytte, og særligt retten til respekt for privatliv og familieliv, som er fastsat i chartrets artikel 7 ( 82 ).

120.

I den foreliggende sag fremgår det af JY’s indlæg i retsmødet, at agenturet for flygtninge og statsløse havde undersøgt JY’s situation og ved afgørelse af 7. januar 2020 havde konkluderet, at hun opholdt sig ulovligt i Østrig. JY havde således kun en humanitær opholdstilladelse i henhold til asyllovens § 55, stk. 2, og skulle for at kunne få adgang til arbejdsmarkedet først indhente en arbejdstilladelse fra arbejdsformidlingen.

121.

Under disse omstændigheder skal de kompetente myndigheder og de nationale retter ligeledes i forbindelse med prøvelsen af forholdsmæssigheden tage hensyn til de uforholdsmæssige virkninger, som den berørte person vil blive udsat for, og som påvirker den normale udvikling af et familie- og arbejdsliv.

122.

De nationale myndigheder og de nationale retter skal tage hensyn til de i de foregående punkter beskrevne forhold i forbindelse med prøvelsen af proportionalitetsprincippet.

123.

Hvad angår først og fremmest sammenhængen i den nationale ret vil jeg blot stille følgende spørgsmål: Er det sammenhængende, at forseelser i tilknytning til trafiksikkerheden i en national retsorden kan anses for ikke at være tilstrækkeligt grove til at bevirke, at den berørte person mister sit førerbevis, men kan føre til en tilbagekaldelse af tilsagnet om tildeling af statsborgerskab og til fortabelse af unionsborgerskabet og alle de dertil knyttede rettigheder?

124.

Jeg kan ikke se, hvilken begrundelse der skulle kunne give anledning til en konklusion om, at der ikke findes et problem med sammenhængen.

125.

Hvad angår dernæst denne lovgivnings egnethed til at fremme de mål, der er opstillet i StbG’s § 10, stk. 1, nr. 6, skal det påpeges, at der findes en klar mangel på overensstemmelse mellem grovheden af de forseelser, der er fastsat i national ret, og de virkninger, den har for den berørte persons situation.

126.

Disse overvejelser foranlediger mig til at konkludere, at en afgørelse om tilbagekaldelse af tilsagnet om tildeling af statsborgerskab, som den omtvistede afgørelse, der gør en berørt persons fortabelse af sin unionsborgerstatus permanent i en situation som den i hovedsagen omhandlede på grund af administrative forseelser i tilknytning til trafiksikkerheden, navnlig forseelser, der ikke medfører, at personen mister sit førerbevis, ikke er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet i EU-retten.

127.

Som afslutning på min bedømmelse vil jeg citere generaladvokat Mengozzi, som i sit forslag til afgørelse i sagen Tjebbes m.fl. ( 83 ) fastslog, at »[i] det helt ekstreme tilfælde – og jeg håber, at der er tale om et rent hypotetisk tilfælde – hvor lovgivningen i en medlemsstat foreskriver, at naturalisationen af en person tilbagekaldes, og hvor dette har den følge, at den pågældende fortaber unionsborgerskabet som følge af en overtrædelse af færdselsloven, kommer denne foranstaltnings manglende forholdsmæssighed til udtryk ved den manglende sammenhæng mellem den begåede overtrædelses ringe grovhed og den dramatiske følge, der består i fortabelse af unionsborgerskabet«.

128.

Henset til det ovenfor anførte foreslår jeg Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål, der er forelagt af Verwaltungsgerichtshof (forvaltningsdomstol, Østrig), således: