–

M.A. ved adwokat B. Grohman,

–

den polske regering ved B. Majczyna, som befuldmægtiget,

–

den tjekkiske regering ved M. Smolek, J. Vláčil og A. Pagáčová, som befuldmægtigede,

–

den tyske regering ved J. Möller og R. Kanitz, som befuldmægtigede,

–

Europa-Kommissionen ved C. Cattabriga, A. Stobiecka-Kuik og G. Wils, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 21, stk. 2a, i konventionen om gennemførelse af Schengen-aftalen af 14. juni 1985 mellem regeringerne for staterne i Den Økonomiske Union Benelux, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser (EFT 2000, L 239, s. 19), der blev undertegnet i Schengen den 19. juni 1990 og trådte i kraft den 26. marts 1995, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 610/2013 af 26. juni 2013 (EUT 2013, L 182, s. 1) (herefter »Schengenkonventionen«), og af artikel 47 i Den Europæiske Unions Charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).

2

Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem M.A. og Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N. (Republikken Polens konsul, herefter »konsulen«) vedrørende sidstnævntes afslag på at udstede et nationalt visum til længerevarende ophold til M.A.

3

Schengenkonventionens artikel 18 har følgende ordlyd:

»1.   Visa til ophold af mere end 90 dages varighed (»visum til længerevarende ophold«) er nationale visa, som den enkelte medlemsstat udsteder ifølge sin egen lovgivning eller EU-retten. Sådanne visa udstedes i overensstemmelse med den ensartede udformning af visa, der er fastlagt i Rådets forordning (EF) nr. 1683/95 [(EFT 1995, L 164, s. 1)], med en overskrift, der specificerer visumtypen ved hjælp af bogstavet »D«. De udfyldes i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i bilag VII til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 810/2009 af 13. juli 2009 om en fællesskabskodeks for visa (visumkodeks) [(EUT 2009, L 243, s. 1)].

2.   Visa til længerevarende ophold har en gyldighedsperiode på højst et år. Hvis en medlemsstat tillader en udlænding at opholde sig i den pågældende medlemsstat i over et år, udskiftes visummet til længerevarende ophold inden udløbet af dets gyldighedsperiode med en opholdstilladelse.«

4

Schengenkonventionens artikel 21 fastsætter:

»1.   Udlændinge, der er indehavere af en gyldig opholdstilladelse udstedt af en af medlemsstaterne samt et gyldigt rejsedokument, kan frit færdes på de øvrige medlemsstaters område i højst 90 dage inden for en periode på 180 dage, for så vidt de opfylder indrejsebetingelserne i artikel 5, stk. 1, litra a), c) og e), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 562/2006 om indførelse af en fællesskabskodeks for personers grænsepassage (Schengengrænsekodeks) [(EUT 2006, L 105, s. 1)] og ikke er opført på den pågældende medlemsstats nationale liste over indberetninger.

[…]

2a   Retten til fri bevægelighed, der er fastsat i stk. 1, finder også anvendelse på udlændinge, der er indehavere af et visum til længerevarende ophold, der er udstedt af en af medlemsstaterne, jf. artikel 18.«

5

Følgende fremgår af artikel 1 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2016/801 af 11. maj 2016 om betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold med henblik på forskning, studier, praktik, volontørtjeneste, elevudvekslingsprogrammer eller uddannelsesprojekter og au pair-ansættelse (EUT 2016, L 132, s. 21):

»Dette direktiv fastsætter:

[…]«

6

Direktivets artikel 2 bestemmer følgende i stk. 1:

»Dette direktiv finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere, der ansøger om indrejse eller har fået indrejse på en medlemsstats område med henblik på forskning, studier, praktik eller volontørtjeneste i den europæiske volontørtjeneste. Medlemsstaterne kan også beslutte at lade bestemmelserne i dette direktiv finde anvendelse på tredjelandsstatsborgere, der ansøger om indrejse med henblik på et elevudvekslingsprogram eller uddannelsesprojekt, anden volontørtjeneste end den europæiske volontørtjeneste eller au pair-ansættelse.«

7

Direktivets artikel 3 er sålydende:

»I dette direktiv forstås ved:

[…]

[…]

[…]

8

Direktivets artikel 34, stk. 5, er affattet på følgende måde:

»Enhver afgørelse om, at en ansøgning om tilladelse ikke kan antages til behandling, om afslag på en ansøgning, om afslag på forlængelse eller om inddragelse af en tilladelse skal kunne påklages i den pågældende medlemsstat i overensstemmelse med national ret. Den skriftlige underretning skal indeholde oplysninger om den domstol eller administrative myndighed, hvortil den pågældende kan indgive klage, og fristen for indgivelse af klagen.«

9

Artikel 32, stk. 3, i forordning nr. 810/2009, som ændret ved forordning nr. 610/2013 (herefter »visumkodeksen«), fastsætter:

»Ansøgere, der har fået afslag på visum, har ret til at påklage afgørelsen. Klagesager føres mod den medlemsstat, der har truffet den endelige afgørelse om ansøgningen, og i henhold til den pågældende medlemsstats nationale lovgivning. Medlemsstaterne giver ansøgerne oplysning om den procedure, der skal følges i tilfælde af en klage, jf. bilag VI.«

10

Artikel 75 i ustawa o cudzoziemcach (lov om udlændinge) af 12. december 2013 (Dz. U. af 2018, pos. 2094), som ændret (herefter »lov om udlændinge«), bestemmer:

»1.   Afslag på udstedelse af et nationalt visum træffes ved afgørelse.

2.   Afgørelser om afslag på udstedelse af et nationalt visum meddeles ved en formular.«

11

Artikel 76, stk. 1, i lov om udlændinge har følgende ordlyd:

»I tilfælde af afslag på udstedelse af Schengenvisum eller nationalt visum kan der:

[…]«

12

Artikel 5 i ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (lov om retspleje ved forvaltningsdomstolene) af 30. august 2002 (Dz. U. af 2018, pos. 1302), som ændret (herefter »forvaltningsdomstolsretsplejeloven«), fastsætter følgende i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen:

»Forvaltningsdomstolene har ikke kompetence i sager:

[…]

[…]«

13

Det fremgår af forvaltningsdomstolsretsplejelovens artikel 58, stk. 1, nr. 1, at »[r]etten afviser at behandle sagen[…], såfremt forvaltningsdomstolen ikke har kompetence […]«

14

Sagsøgeren i hovedsagen, som er en tredjelandsstatsborger, indgav til konsulen en ansøgning om udstedelse af et nationalt visum til længerevarende ophold med henblik på at gennemføre en toårig kandidatuddannelse i Polen. Eftersom der blev givet afslag på hans ansøgning, anmodede han konsulen om en fornyet behandling heraf. Sidstnævnte gav igen afslag på visum på grund af manglende begrundelse for formålet med eller betingelserne for det planlagte ophold.

15

Sagsøgeren i hovedsagen påklagede konsulens afgørelse om afslag til Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (den regionale domstol i forvaltningsretlige sager i Warszawa, Polen). Med henblik på at godtgøre, at klagen kunne antages til realitetsbehandling, støttede sagsøgeren i hovedsagen sig på dom af 13. december 2017, El Hassani (C-403/16, EU:C:2017:960), og gjorde gældende, at konklusionen i den nævnte dom kunne anvendes i hovedsagen, idet de faktiske og retlige omstændigheder i hovedsagen lignede dem, der forelå i den sag, der gav anledning til den nævnte dom.

16

Ved kendelse af 12. marts 2019 afviste Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (den regionale domstol i forvaltningsretlige sager i Warszawa) den nævnte klage. Den nævnte ret fandt under henvisning til forvaltningsdomstolsretsplejelovens artikel 5, nr. 4, at hovedsagen ikke henhørte under forvaltningsdomstolenes kompetence. Den nævnte ret fandt ligeledes, at den løsning, som blev valgt i dom af 13. december 2017, El Hassani (C-403/16, EU:C:2017:960), ikke kunne finde anvendelse på hovedsagen med den begrundelse, at det visum, der var omhandlet i den nævnte dom, var et visum til kortvarigt ophold, nemlig et Schengenvisum, mens det i hovedsagen forholdt sig således, at sagsøgeren havde ansøgt om et nationalt visum til længerevarende ophold, som udstedes i overensstemmelse med national ret.

17

Idet sagsøgeren i hovedsagen er af den opfattelse, at Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (den regionale domstol i forvaltningsretlige sager i Warszawa) med urette fastslog, at konsulens afgørelse om afslag på udstedelse af et nationalt visum ikke kunne gøres til genstand for domstolsprøvelse, og at den nævnte domstol som følge heraf på ubegrundet vis havde afvist klagen over den nævnte afgørelse, har han iværksat kassationsappel ved den forelæggende ret, Naczelny Sąd Administracyjny (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Polen).

18

Den forelæggende ret har anført, at forvaltningsdomstolsretsplejelovens artikel 5, nr. 4, litra a), som følge af dom af 13. december 2017, El Hassani (C-403/16, EU:C:2017:960), blev ændret med henblik på at indføre en ret til domstolsprøvelse af afgørelser om afslag på udstedelse af et Schengenvisum. Den nævnte ret har imidlertid præciseret, at denne lovgivningsmæssige ændring ikke finder anvendelse på afgørelser om afslag på et nationalt visum såsom den i hovedsagen omhandlede afgørelse. I overensstemmelse med national ret kan konsulens afgørelse om afslag på udstedelse af et nationalt visum til længerevarende ophold til en udlænding således ikke gøres til genstand for domstolsprøvelse.

19

Den forelæggende ret ønsker følgelig oplyst, om EU-retten for så vidt angår et nationalt visum til længerevarende ophold kræver, at der indføres det samme beskyttelsesniveau som det, der finder anvendelse på et Schengenvisum, og som følger af dom af 13. december 2017, El Hassani (C-403/16, EU:C:2017:960).

20

I denne henseende har den forelæggende ret anført, at Schengenkonventionens artikel 21, stk. 2a, indrømmer de udlændinge, der er indehavere af et visum til længerevarende ophold, retten til fri bevægelighed. Et nationalt visum er således et af de midler, der gør det muligt for en udlænding at udøve retten til fri bevægelighed, og midlet adskiller sig som sådan ikke grundlæggende fra udøvelsen af den ret, der indrømmes tredjelandsstatsborgere på grundlag af et Schengenvisum. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at selv om et nationalt visum og et Schengenvisum frembyder forskelle med hensyn til de udstedelsesregler, ‑betingelser og ‑fremgangsmåder, der finder anvendelse på dem, vedrører de begge en udlændings udøvelse af den samme ret, som er tillagt ved EU-retten. Den omstændighed, at det er umuligt at anfægte den endelige afgørelse om afslag på udstedelse af et nationalt visum ved en domstol, kan således udgøre en tilsidesættelse af EU-retten, herunder navnlig af den ret til effektive retsmidler, som er fastsat i chartrets artikel 47, stk. 1.

21

På denne baggrund har Naczelny Sąd Administracyjny (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Skal [Schengenkonventionens] artikel 21, stk. 2a, […] sammenholdt med [chartrets] artikel 47, [stk. 1,] forstås således, at en tredjelandsstatsborger, som har fået afslag på visum til længerevarende ophold, og som ikke kan benytte sig af retten i [Schengenkonventionens] artikel 21, stk. 1, […] til frit at kunne færdes på de øvrige medlemsstaters område, bør sikres retten til effektive retsmidler ved en domstol?«

22

Den polske regering er af den opfattelse, at Domstolen ikke har kompetence til at besvare det præjudicielle spørgsmål, da hovedsagen ikke henhører under EU-rettens anvendelsesområde.

23

I denne henseende følger det af artikel 19, stk. 3, litra b), TEU og artikel 267, stk. 1, TEUF, at Domstolen har kompetence til at afgøre præjudicielle spørgsmål om fortolkning af EU-retten eller om gyldigheden af retsakter udstedt af Unionens institutioner.

24

I det foreliggende tilfælde har den forelæggende ret anmodet Domstolen om at fortolke artikel 21, stk. 2a, i Schengenkonventionen, som udgør en integrerende del af EU-retten i medfør af protokol (nr. 19) om Schengenreglerne som integreret i Den Europæiske Union, der er knyttet som bilag til Lissabontraktaten (EUT 2010, C 83, s. 290).

25

På denne baggrund har Domstolen kompetence til at besvare det forelagte spørgsmål.

26

Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om EU-retten, herunder Schengenkonventionens artikel 21, stk. 2a, sammenholdt med chartrets artikel 47, skal fortolkes således, at den pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at foreskrive et retsmiddel til prøvelse af afgørelser om afslag på visum til længerevarende ophold med henblik på studier.

27

Schengenkonventionens artikel 21, stk. 2a, fastsætter under de betingelser, som er omhandlet i artiklens stk. 1, retten til fri bevægelighed for udlændinge, der er indehavere af et visum til længerevarende ophold, der er udstedt af en af medlemsstaterne, jf. konventionens artikel 18.

28

Det fremgår således af selve ordlyden af Schengenkonventionens artikel 21, stk. 2a, at denne bestemmelse udelukkende vedrører den ret til bevægelighed, som er indrømmet de tredjelandsstatsborgere, der er indehavere af et visum til længerevarende ophold.

29

Bestemmelsen giver dermed ikke de tredjelandsstatsborgere, der har fået afslag på et sådant visum, nogen ret eller frihed, som er omfattet af det i chartrets artikel 47 fastsatte princip om en effektiv domstolsbeskyttelse. Følgelig pålægger Schengenkonventionens artikel 21, stk. 2a, ikke medlemsstaterne nogen forpligtelse i denne henseende i forhold til disse statsborgere.

30

Den i hovedsagen omhandlede situation henhører derfor ikke under anvendelsesområdet for Schengenkonventionens artikel 21, stk. 2a, for så vidt som den vedrører en afgørelse om afslag på et visum til længerevarende ophold truffet over for en tredjelandsstatsborger og nærmere bestemt de tilgængelige retsmidler til prøvelse af en sådan afgørelse.

31

Det fremgår imidlertid af Domstolens faste praksis, at den omstændighed, at den forelæggende ret har udformet det præjudicielle spørgsmål under henvisning alene til bestemte EU-retlige bestemmelser, ikke er til hinder for, at Domstolen oplyser denne ret om alle de momenter angående fortolkningen af EU-retten, der kan være til nytte ved afgørelsen af den sag, som verserer for denne, uanset om denne ret henviser til dem i sit spørgsmål. Det tilkommer herved Domstolen ud fra samtlige de oplysninger, der er fremlagt af den nationale ret, og navnlig af forelæggelsesafgørelsens præmisser, at udlede de EU-retlige elementer, som det under hensyn til sagens genstand er nødvendigt at fortolke (jf. i denne retning bl.a. dom af 9.4.2014, Ville d’Ottignies-Louvain-la-Neuve m.fl., C-225/13, EU:C:2014:245, præmis 30).

32

På denne baggrund skal det efterprøves, om forpligtelsen til at foreskrive et retsmiddel til prøvelse af afgørelser om afslag på udstedelse af et visum til længerevarende ophold med henblik på studier som det i hovedsagen omhandlede kan følge af en anden EU-retlig bestemmelse end Schengenkonventionens artikel 21, stk. 2a.

33

I denne henseende skal det bemærkes, at visum til længerevarende ophold, således som det fremgår af Schengenkonventionens artikel 18, stk. 1, er nationale visa, som medlemsstaterne udsteder ifølge deres egen lovgivning eller EU-retten.

34

Hvad angår visa til længerevarende ophold, der udstedes af medlemsstaterne i henhold til deres egen lovgivning, skal det bemærkes, at eftersom EU-lovgiver ikke på grundlag af artikel 79, stk. 2, litra a), TEUF har vedtaget nogen retsakt, der regulerer procedurerne og betingelserne for udstedelse af sådanne visa, henhører disse procedurer og betingelser, herunder procedurerne til prøvelse af afgørelser om afslag på en sådan udstedelse, alene under national ret (jf. i denne retning for så vidt angår visa til længerevarende ophold af humanitære årsager dom af 7.3.2017, X og X, C-638/16 PPU, EU:C:2017:173, præmis 44).

35

Da ansøgninger om sådanne visa til længerevarende ophold således ikke er reguleret i EU-retten, finder chartrets bestemmelser, herunder bestemmelserne i artikel 47, ikke anvendelse på de afslag, der meddeles på disse ansøgninger (jf. i denne retning for så vidt angår visa til længerevarende ophold af humanitære årsager dom af 7.3.2017, X og X, C-638/16 PPU, EU:C:2017:173, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis).

36

Chartrets anvendelsesområde er nemlig for så vidt angår medlemsstaternes handlinger defineret i dets artikel 51, stk. 1, hvorefter chartrets bestemmelser er rettet til medlemsstaterne, når de gennemfører EU-retten, og denne bestemmelse bekræfter Domstolens faste praksis om, at de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved Unionens retsorden, kan anvendes i alle situationer, der reguleres af EU-retten, men ikke uden for sådanne situationer (dom af 19.11.2019, A.K. m.fl. (Den øverste domstols disciplinærafdelings uafhængighed), C-585/18, C-624/18 og C-625/18, EU:C:2019:982, præmis 78 og den deri nævnte retspraksis).

37

I det foreliggende tilfælde fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at sagsøgeren i hovedsagen til konsulen indgav en ansøgning om udstedelse af et visum til længerevarende ophold med henblik på at gennemføre en toårig kandidatuddannelse i Polen.

38

I denne henseende skal der tages hensyn til den omstændighed, at direktiv 2016/801 for det første – således som det bestemmes i direktivets artikel 1, litra a) – bl.a. fastsætter betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold i en periode på over 90 dage med henblik på studier, og at det for det andet fremgår af direktivets artikel 3, nr. 21) og 23), at den tilladelse, der meddeles med henblik på dette direktiv, kan udstedes af medlemsstaterne i form af en opholdstilladelse eller, såfremt det er fastsat i national ret, i form af et langtidsvisum.

39

Det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, om den i hovedsagen omhandlede visumansøgning henhører under dette direktivs anvendelsesområde.

40

I bekræftende fald skal det bemærkes, at i medfør af artikel 34, stk. 5, i direktiv 2016/801 skal de afgørelser om afslag på visum, der henhører under direktivet, kunne påklages i den pågældende medlemsstat i overensstemmelse med national ret.

41

Det følger heraf, at i tilfælde af en afgørelse om afslag på visum, der henhører under direktiv 2016/801, giver sidstnævntes artikel 34, stk. 5, udtrykkeligt de personer, som har ansøgt om et sådant visum, mulighed for at føre en klagesag i henhold til lovgivningen i den medlemsstat, der har truffet denne afgørelse.

42

EU-lovgiver har således, ligesom det er tilfældet med Schengenvisum, overladt det til medlemsstaterne at træffe afgørelse om karakteren af og de konkrete ordninger i forbindelse med de retsmidler, der er til rådighed for ansøgere om visum til længerevarende ophold henhørende under direktiv 2016/801.

43

I denne henseende bemærkes, at det fremgår af fast retspraksis, at det i mangel af EU-retlige bestemmelser på området i medfør af princippet om procesautonomi tilkommer hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at fastsætte de processuelle regler for sagsanlæg til sikring af beskyttelsen af borgernes rettigheder, dog på den betingelse, at disse ikke må være mindre gunstige end dem, som regulerer tilsvarende situationer, der er underlagt national ret (ækvivalensprincippet), og at de i praksis ikke umuliggør eller uforholdsmæssigt vanskeliggør udøvelsen af rettigheder, der er tillagt ved EU-retten (effektivitetsprincippet) (dom af 13.12.2017, El Hassani, C-403/16, EU:C:2017:960, præmis 26 og den deri nævnte retspraksis).

44

I overensstemmelse med den retspraksis, hvortil der er blevet henvist i nærværende doms præmis 36, skal kendetegnene ved den klageprocedure, som er omhandlet i artikel 34, stk. 5, i direktiv 2016/801, i øvrigt fastlægges i overensstemmelse med chartrets artikel 47.

45

Denne bestemmelse i chartret pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til på et vist trin af den nævnte procedure at sikre et retsmiddel for en domstol (jf. i denne retning dom af 13.12.2017, El Hassani, C-403/16, EU:C:2017:960, præmis 41).

46

Hvad angår de af direktiv 2016/801 omfattede afgørelser om afslag på visum med henblik på studier pålægger EU-retten – navnlig direktivets artikel 34, stk. 5, sammenholdt med chartrets artikel 47 – følgelig medlemsstaterne en forpligtelse til at foreskrive et retsmiddel mod sådanne afgørelser, for hvilket de nærmere bestemmelser henhører under hver enkelt medlemsstats retsorden under overholdelse af ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet, idet dette retsmiddel på et vist trin af proceduren skal sikre et retsmiddel for en domstol (jf. analogt dom af 13.12.2017, El Hassani, C-403/16, EU:C:2017:960, præmis 42).

47

Henset til ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at Schengenkonventionens artikel 21, stk. 2a, skal fortolkes således, at bestemmelsen ikke finder anvendelse på en tredjelandsstatsborger, der er blevet meddelt afslag på visum til længerevarende ophold.

48

EU-retten – navnlig artikel 34, stk. 5, i direktiv 2016/801, sammenholdt med chartrets artikel 47 – skal fortolkes således, at den pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at foreskrive et retsmiddel mod afgørelser om afslag på visum med henblik på studier i dette direktivs forstand, for hvilket de nærmere bestemmelser henhører under hver enkelt medlemsstats retsorden under overholdelse af ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet, idet dette retsmiddel på et vist trin af proceduren skal sikre et retsmiddel for en domstol. Det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, om den i hovedsagen omhandlede ansøgning om nationalt visum til længerevarende ophold med henblik på studier henhører under dette direktivs anvendelsesområde.

49

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret: