–

Telefónica Germany GmbH & Co. OHG ved Rechtsanwalt H. Plassmeier,

–

den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato P. Gentili,

–

Europa-Kommissionen ved G. Braun og L. Nicolae, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 6a og artikel 6e, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 531/2012 af 13. juni 2012 om roaming på offentlige mobilkommunikationsnet i Unionen (EUT 2012, L 172, s. 10), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2015/2120 af 25. november 2015 (EUT 2015, L 310, s. 1, herefter »forordning nr. 531/2012«).

2

Anmodningen er blevet fremsat i forbindelse med en tvist mellem Telefónica Germany GmbH & Co. OHG, en leverandør af telekommunikationstjenester, der navnlig driver virksomhed under navnet »O2«, og Bundesverband der Verbraucherzentralen und Verbraucherverbände – Verbraucherzentrale Bundesverband eV (forbundssammenslutning af forbrugerforeninger, Tyskland) (herefter »Bundesverband«) vedrørende et søgsmål med påstand om forbud, anlagt af Bundesverband til prøvelse af den fremgangsmåde, som O2 praktiserer i forbindelse med skifte til en ny reguleret EU-roamingtarif efter afskaffelse af detailroamingtillægget i Unionen med virkning fra den 15. juni 2017.

3

I henhold til artikel 2, stk. 2, litra r), i forordning nr. 531/2012, defineres »indenlandsk detailpris« således:

»[E]n roamingudbyders indenlandske detailtakst pr. enhed, der gælder for foretagne opkald og afsendte sms’er (der både origineres og termineres på forskellige offentlige kommunikationsnet inden for den samme medlemsstat), og for data, der forbruges af en kunde; i tilfælde af, at der ikke er nogen bestemt indenlandsk detailtakst pr. enhed, anses den indenlandske detailpris for at være omfattet af den samme afregningsmetode, der gælder for kunden for foretagne opkald og afsendte sms’er (der både origineres og termineres på forskellige offentlige kommunikationsnet inden for den samme medlemsstat), og for data, der forbruges i den pågældende kundes medlemsstat.«

4

Denne forordnings artikel 6a med overskriften »Afskaffelse af detailroamingtillæg« bestemmer:

»Med virkning fra den 15. juni 2017 […] må roamingudbydere hverken opkræve noget tillæg ud over den indenlandske detailpris for roamingkunder i en medlemsstat for ethvert foretaget eller modtaget reguleret roamingopkald, for enhver afsendt reguleret roaming-sms og for enhver benyttet reguleret dataroamingtjeneste, herunder mms’er, eller nogen generel takst for at gøre det muligt at benytte terminaludstyret eller -tjenesten i udlandet, jf. dog artikel 6b og 6c«.

5

Nævnte forordnings artikel 6b med overskriften »Rimeligt forbrug« har følgende ordlyd:

»1.   Roamingudbydere kan […] anvende en »politik om rimeligt forbrug« i forbindelse med forbruget af regulerede detailroamingtjenester, der leveres til det gældende indenlandske detailprisniveau, for at hindre roamingkunders misbrug eller unormale anvendelse af regulerede detailroamingtjenester som f.eks. roamingkunders anvendelse af sådanne tjenester i en anden medlemsstat end den, hvori kundernes indenlandske udbyder er beliggende, til andre formål end periodiske rejser.

Enhver politik om rimeligt forbrug skal gøre det muligt for roamingudbyderens kunder at forbruge regulerede detailroamingtjenester til den gældende indenlandske detailpris i de mængder, der stemmer overens med deres respektive tarifplaner.

Artikel 6e finder anvendelse på forbrug af regulerede detailroamingtjenester, der overstiger ethvert niveau fastsat i henhold til enhver politik om rimeligt forbrug.«

6

I henhold til artikel 6c, stk. 1, i forordning nr. 531/2012, der har overskriften »Bæredygtigheden af detailroamingtillæggets afskaffelse«, gælder:

»Med henblik på at sikre bæredygtigheden af sin indenlandske afregningsmodel kan en roamingudbyder under særlige og ekstraordinære omstændigheder, hvor roamingudbyderen ikke er i stand til at få dækket de samlede faktiske og forventede omkostninger ved at levere regulerede roamingtjenester i overensstemmelse med artikel 6a og 6b gennem sine samlede faktiske og forventede indtægter fra levering af sådanne tjenester, ansøge om tilladelse til at anvende et tillæg. Dette tillæg skal kun pålægges i det omfang, det er nødvendigt for at dække omkostningerne ved at levere regulerede detailroamingtjenester under hensyn til de gældende maksimale engrostakster.«

7

Forordningens artikel 6e med overskriften »Levering af regulerede detailroamingtjenester« fastsætter i stk. 1-3:

»1.   Hvis en roamingudbyder pålægger et tillæg for forbrug af regulerede detailroamingtjenester, der overstiger ethvert niveau fastsat i henhold til enhver politik om rimeligt forbrug, skal den, uden at dette berører andet afsnit, opfylde følgende krav (eksklusive moms):

[…]

3.   Roamingudbydere kan tilbyde og roamingkunder kan udtrykkeligt vælge en anden roamingtarif end en, der er fastsat i overensstemmelse med artikel 6a, 6b og 6c og denne artikels stk. 1, hvorved roamingkunder nyder fordel af en anden tarif for regulerede roamingtjenester end den tarif, de ville blive opkrævet, hvis de ikke havde foretaget et sådant valg. Roamingudbyderen skal gøre disse roamingkunder opmærksom på, hvilke roamingfordele de herved går glip af.

Uden at dette berører første afsnit, anvender roamingudbydere automatisk en tarif, der er fastsat i overensstemmelse med artikel 6a og 6b og denne artikels stk. 1, for alle eksisterende og nye roamingkunder.

Alle roamingkunder kan på et hvilket som helst tidspunkt anmode om at skifte til eller fra en tarif, der er fastsat i overensstemmelse med artikel 6a, 6b og 6c og denne artikels stk. 1. Når roamingkunder udtrykkeligt vælger at skifte fra eller tilbage til en tarif, der er fastsat i overensstemmelse med artikel 6a, 6b og 6c og denne artikels stk. 1, foretages et sådant skifte én arbejdsdag efter modtagelsen af anmodningen, det skal være gratis og må ikke indebære betingelser eller begrænsninger vedrørende andre elementer i abonnementerne end roaming. Roamingudbydere kan udsætte skiftet, indtil den tidligere roamingtarif har været gældende i en nærmere fastsat minimumsperiode, som ikke må overstige to måneder.«

8

Nævnte forordnings artikel 6f, der har overskriften »Detailroamingtillæg i overgangsperioden«, bestemmer:

»1.   Fra den 30. april 2016 til den 14. juni 2017 kan roamingudbydere pålægge et tillæg ud over den indenlandske detailpris for levering af regulerede detailroamingtjenester.

2.   I den periode, der er omhandlet i denne artikels stk. 1, finder artikel 6e tilsvarende anvendelse.«

9

Artikel 14 i forordning nr. 531/2012 med overskriften »Gennemskuelighed i detailtaksterne for roamingopkald og roaming-sms’er« fastsætter i stk. 3:

»Roamingudbyderne giver alle kunder fuldstændige oplysninger om de gældende roamingtakster, når der tegnes abonnement. De giver også uden unødig forsinkelse, hver gang der sker en takstændring, deres roamingkunder ajourførte oplysninger om de gældende roamingtakster.

Roamingudbyderne skal derefter med rimelige mellemrum sende en påmindelse til alle kunder, der har valgt en anden tarif.«

10

21. og 25. betragtning til forordning 2015/2120 har følgende ordlyd:

[…]

11

Telefónica Germany er leverandør af telekommunikationstjenester og udbyder navnlig telekommunikationstjenester under navnet »O2«.

12

O2 offentliggjorde efter vedtagelsen af forordning 2015/2120 oplysninger på sit websted www.o2online.de vedrørende fremgangsmåden for skifte til en ny reguleret EU-roamingtarif, som principielt svarer til »Roam like at home«-tjenesten (herefter »RLAH«). Mere specifikt er under dette websteds faneblad »Generelle oplysninger« angivet følgende:

»Du kan til enhver tid helt enkelt skifte til den regulerede EU-roamingtarif med O2-appen. Alle O2-kunder kan fra den 22. maj 2017 også skifte til den regulerede EU-roamingtarif via SMS. For at gøre det sender du en SMS med teksten »JA« til 65544. Du overføres herefter automatisk til den regulerede tarif. Når overførslen er gennemført, modtager du en bekræftelses-SMS«.

13

Følgende fremgår under fanebladet »Hvordan får man den regulerede EU-roamingtarif?« på nævnte websted:

»Du kan til enhver tid helt enkelt skifte til den regulerede EU-roamingtarif med O2-appen. Alle O2-kunder kan fra den 22. maj 2017 også skifte til den regulerede EU-roamingtarif via SMS. For at gøre det sender du en SMS med teksten »JA« til 65544. Du overføres herefter automatisk til den regulerede tarif. Når overførslen er gennemført, modtager du en bekræftelse pr. SMS.

Hvis du allerede i dag har den regulerede EU-roamingtarif (også kaldet »Roaming Basic« eller »Weltzonenpack« og »Mobiles Internet Ausland«), overføres du indtil den 15. juni 2017 til den nye regulerede EU-roamingtarif, uden at du selv skal gøre noget. Din nuværende regulerede roamingtarif overføres herefter automatisk til den nye regulerede EU-roamingtarif, således at din tarifs indenlandske vilkår (for samtaler, SMS og data) fra den 15. juni 2017 også gælder for dig i andre EU-lande.«

14

Ifølge Bundesverband kræver den fremgangsmåde for at skifte til en ny reguleret roamingtarif, som er angivet på O2’s websted, i det væsentlige, at de af O2’s kunder, der før den 15. juni 2017 betalte en anden tarif end den regulerede roamingtarif (herefter »den anden tarif« eller »den alternative tarif«), afgiver en særskilt erklæring til O2 for at få adgang til fordelene ved den nye regulerede roamingtarif, og navnlig RLAH, ved at sende en SMS og/eller ved hjælp af O2-appen. Da Bundesverband er af den opfattelse, at denne praksis er i strid med bl.a. artikel 6a og artikel 6e, stk. 3, i forordning nr. 531/2012, har sammenslutningen anlagt sag ved den forelæggende ret, Landgericht München I (den regionale ret i første instans i München I, Tyskland), med påstand om forbud mod denne praksis.

15

Bundesverband har i forbindelse med søgsmålet gjort gældende, at RLAH i medfør af disse bestemmelser skulle anvendes automatisk på alle forbrugere fra den nævnte forordnings ikraftræden, dvs. fra den 15. juni 2017. O2 er dermed forpligtet til at sørge for, at alle virksomhedens kunder automatisk får fordel af RLAH, uanset om de tidligere har valgt den alternative tarif. O2 kan dermed ikke kræve, at de af virksomhedens kunder, som opkræves en anden tarif, tilkendegiver deres ønske om at skifte tarif for at få fordel af RLAH.

16

Telefónica Germany har gjort gældende, at der i forbindelse med anvendelsen af forordning nr. 531/2012 skal sondres mellem to typer af roamingtariffer, nemlig den regulerede tarif og den såkaldte »alternative« tarif. Den regulerede tarif er en standardtarif, der principielt ikke må forhøjes i forhold til den indenlandske detailtarif, mens den alternative tarif kan fastsætte betingelser, der afviger fra den indenlandske detailtarif. Ifølge Telefónica Germany krævede denne forordning, at kunderne, der allerede betalte den regulerede tarif før den 15. juni 2017, automatisk får fordelene af RLAH. Derimod følger det af samme forordnings artikel 6e, stk. 3, at forpligtelsen til automatisk skifte til RLAH ikke finder anvendelse på kunder, som den 15. juni 2017 betalte den alternative tarif.

17

Den forelæggende ret er af den opfattelse, at spørgsmålet, om den nye regulerede roamingtarif fra den 15. juni 2017 automatisk skulle finde anvendelse på alle forbrugere, er afgørende for løsningen af tvisten i hovedsagen, for så vidt som O2 selv efter skæringsdatoen den 15. juni 2017 ikke lod alle de kunder, der betalte den alternative tarif, få fordel af denne nye regulerede tarif.

18

På denne baggrund har Landgericht München I (Den regionale ret i første instans i München I) besluttet at udsætte sagen og forelægge følgende præjudicielle spørgsmål for Domstolen:

»Skal artikel 6a og artikel 6e, stk. 3, i forordning (EU) nr. 531/2012 fortolkes således, at mobilkommunikationsudbydere den 15. juni 2017 automatisk skal overføre gamle kunder til den regulerede tarif i henhold til artikel 6a i forordning (EU) nr. 531/2012 uafhængigt af, om disse kunder hidtil havde en reguleret tarif eller en særlig, såkaldt alternativ roamingtarif?«

19

Den forelæggende ret ønsker med det præjudicielle spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om artikel 6a og artikel 6e, stk. 3, i forordning nr. 531/2012 skal fortolkes således, at den nye regulerede roamingtarif i denne forordnings artikel 6a med virkning fra den 15. juni 2017 automatisk finder anvendelse på ikke kun de kunder, der allerede havde en reguleret tarif, men også på de kunder, der inden denne dato havde valgt en anden tarif.

20

Med henblik på besvarelsen af dette spørgsmål skal det bemærkes, at der i overensstemmelse med fast retspraksis ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot skal tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (dom af 3.10.2019, Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland m.fl., C-197/18, EU:C:2019:824, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).

21

Det skal for det første indledningsvis konstateres, at det fremgår af ordlyden af artikel 6a i forordning nr. 531/2012, at et skifte til RLAH generelt skulle finde sted med virkning fra den 15. juni 2017»for roamingkunder i en medlemsstat«, uden at denne bestemmelse indeholder undtagelser eller forbehold, der er forbundet med disse »roamingkunder«, eller endog forbehold forbundet med spørgsmålet, om disse kunder indtil da havde en anden tarif. Det er således kun de forbehold til artikel 6a i forordning nr. 531/2012, der følger af artikel 6b med overskriften »Rimeligt forbrug« og artikel 6c med overskriften »Bæredygtigheden af detailroamingtillæggets afskaffelse« i denne forordning, som fastlægger rammen for, at roamingudbydere henholdsvis kan anvende politikken om rimeligt forbrug af RLAH og i særlige tilfælde opkræve roamingtillæg.

22

Dernæst bekræftes den automatiske karakter af skiftet til den regulerede roamingtarif for alle kunder af ordlyden af bestemmelserne i artikel 6e, stk. 3, i forordning nr. 531/2012.

23

Dels giver denne bestemmelses første afsnit roamingudbydere mulighed for at »tilbyde« og roamingkunder for udtrykkeligt at »vælge«»en anden roamingtarif end en, der er fastsat i overensstemmelse med artikel 6a, 6b og 6c […], de ville blive opkrævet, hvis de ikke havde foretaget et sådant valg«. Artikel 6e, stk. 3, i forordning nr. 531/2012 indfører dermed en fravælgelsesordning (opt-out), der i det væsentlige består i, at såfremt en kunde ikke ønsker RLAH, skal den pågældende udtrykkeligt tilkendegive dette. Denne fortolkning bekræftes desuden af sidste punktum i denne bestemmelses første afsnit, som fastsætter, at »[r]oamingudbyderen skal gøre disse roamingkunder opmærksom på, hvilke roamingfordele de […] går glip af [, hvis de vælger en anden roamingtarif end en, der er fastsat i overensstemmelse med denne forordnings artikel 6a, 6b og 6c]«. I øvrigt fastsætter denne bestemmelses tekst ikke den tidsmæssige ramme for dens anvendelse, hvilket giver grundlag for at udlede heraf, at et sådant opt-out-valg også kan foretages før skæringsdatoen den 15. juni 2017. Roamingudbyderne var således med henblik på, at et sådant valg kunne foretages inden skæringsdatoen, og at en anden tarif kunne bevares efter denne dato, forpligtede til at kontakte de berørte kunder inden skæringsdatoen for at spørge dem, om de ønskede at beholde deres anden tarif, idet roamingudbyderne skulle gøre de nævnte kunder opmærksom på »hvilke roamingfordele de [ville] gå glip af [ved dette valg]«. Hvis en kunde svarede benægtende eller undlod af svare, blev den pågældende i medfør af denne regel automatisk underlagt RLAH-tariffen.

24

Dels bekræfter andet afsnit i artikel 6e, stk. 3, i forordning nr. 531/2012, at »roamingudbydere automatisk [anvender] en [reguleret roamingtarif] for alle eksisterende og nye roamingkunder«. Den omstændighed, at denne automatiske anvendelse omhandler »alle [kunder]« uden sondring efter kundernes profil eller den tarif, der hidtil var anvendt på dem, er således uden betydning. Det indledende sætningsled til dette andet afsnit (»Uden at dette berører første afsnit«) tjener i overensstemmelse hermed til at fremhæve, at den anden tarif fortsat kan tilbydes selv efter, at RLAH-tariffen er trådt i kraft, såfremt betingelserne i nævnte artikel 6e, stk. 3, er opfyldt, herunder at kunden »udtrykkeligt [har valgt]« den anden tarif.

25

Hvad for det andet angår den sammenhæng, hvori artikel 6a og artikel 6e, stk. 3, i forordning nr. 531/2012 indgår, bemærkes, at disse bestemmelser blev indført ved forordning 2015/2120 med henblik på at afskaffe detailroamingtillæg i Unionen.

26

Det fremgår således af 21. betragtning til forordning 2015/2120, at EU-lovgiver anførte, at afskaffelsen af forskellen mellem de indenlandske tariffer og roamingtarifferne, som er det endelige mål med forordning nr. 531/2012, hvilket fremgår af affattelsen af 3. betragtning til denne forordning i sin oprindelige affattelse, i betragtning af de konstaterede engrostakster ikke kunne nås på en bæredygtig måde, hvorfor det blev besluttet at afskaffe detailroamingtillægget fra den 15. juni 2017.

27

Den automatiske karakter af dette skifte til RLAH fremgår ligeledes af 25. betragtning til forordning 2015/2120, der forudsætter en »overgangsperiode, hvor roamingudbydere bør kunne lægge et tillæg til de indenlandske priser […]«, uden imidlertid at henvise til en anden tarif eller endog til muligheden for at undergive anvendelsen af RLAH et krav om, at kunderne afgiver en erklæring herom til leverandørerne.

28

Det skal i denne henseende fastslås, at forordning nr. 531/2012 i sin oprindelige affattelse ganske vist tilsigtede at fastsætte den maksimale detailtakst på EU-plan via en reguleret tarif, betegnet »eurotarif«, og forordningen fastsatte, at denne tarif skulle anvendes automatisk fra den 1. juli 2012 for alle eksisterende roamingkunder, bortset fra de kunder, der allerede udtrykkeligt havde valgt en anden roamingtarif end den tarif, de ville blive opkrævet, hvis de ikke havde foretaget et sådant valg. Dette fremgår af 48. og 77. betragtning til forordning nr. 531/2012 i sin oprindelige affattelse og hvad angår »taleeurotarif« af samme forordnings artikel 8, stk. 2 og 3, vedrørende »sms-eurotarif« af denne forordnings artikel 10, stk. 2 og 4, og hvad angår »dataeurotarif« af nævnte forordnings artikel 13, stk. 2 og 3.

29

Alle disse bestemmelser i den oprindelige affattelse af forordning nr. 531/2012 vedrørende den automatiske anvendelse af eurotariffen er imidlertid ikke alene blevet ophævet, men opfyldte endvidere et andet lovmæssigt formål om, at kunden skulle kunne få fordel af en anden tarif, der var lavere end eurotariffen. Navnlig artikel 13, stk. 3, i forordning nr. 531/2012 i sin oprindelige affattelse henviste til en »tarif, der er klart lavere end dataeurotariffen«.

30

I tilfældet med RLAH er en takstforskel mellem den anden roamingtarif i Unionen og den regulerede tarif derimod i princippet udelukket.

31

Det var således indlysende EU-lovgivers ønske – uden at udelukke, at et skifte til RLAH i visse tilfælde kunne medføre tilbagekaldelse af visse fordele, forbundet med en kundes individuelle behov, som følge af en eventuel tilpasning af roamingkontrakten – at prioritere den automatiske indførelse af RLAH for alle kunder.

32

For det tredje understøttes denne fortolkning af det formål, der forfølges med forordning nr. 531/2012, der, som det fremgår af forordningens artikel 1, stk. 2, og af 21. betragtning til forordning 2015/2120, er at »opnå et indre marked for mobilkommunikationstjenester og i sidste ende, at der ikke skelnes mellem indenlandske tariffer og roamingtariffer«. Heraf følger, at selv om det automatiske skifte til RLAH for alle roamingkunder er fuldt ud i overensstemmelse med dette formål, vil kravet om, at RLAH skal aktiveres ved en udtrykkelig viljetilkendegivelse (opt-in), derimod kunne være i strid med dette formål i situationer, hvor den anden tarif forbliver højere end den indenlandske tarif.

33

Det skal i denne henseende fremhæves, at opt-in og opt-out-ordningerne medfører tilsvarende gener for kunderne, for så vidt som disse ordninger begge består i at opfordre kunderne til at tilkendegive deres ønske over for roamingudbyderen. EU-lovgiver var imidlertid af den opfattelse, at ordningen med et automatisk skifte til RLAH bl.a. som følge af den stiltiende accept af RLAH i en fravælgelsesordning (opt-out) var den mest effektive ordning med henblik på at opfylde formålet med forordning nr. 531/2012, som er at opnå et indre marked for mobilkommunikationstjenester, hvor der ikke skelnes mellem indenlandske tariffer og roamingtariffer.

34

På baggrund af det ovenstående skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 6a og artikel 6e, stk. 3, i forordning nr. 531/2012 skal fortolkes således, at roamingudbyderne fra den 15. juni 2017 var forpligtede til automatisk at anvende den regulerede roamingtarif, der er omhandlet i bl.a. denne forordnings artikel 6a, for alle deres kunder, uanset om disse kunder tidligere havde valgt en reguleret roamingtarif eller en anden tarif, medmindre disse kunder inden skæringsdatoen den 15. juni 2017 udtrykkeligt havde tilkendegivet et valg af en sådan anden tarif i overensstemmelse med den procedure, der er fastsat herfor i nævnte forordnings artikel 6e, stk. 3, første afsnit.

35

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Ottende Afdeling) for ret:

Artikel 6a og artikel 6e, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 531/2012 af 13. juni 2012 om roaming på offentlige mobilkommunikationsnet i Unionen, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2015/2120 af 25. november 2015, skal fortolkes således, at roamingudbyderne fra den 15. juni 2017 var forpligtede til automatisk at anvende den regulerede roamingtarif, der er omhandlet i bl.a. denne forordnings artikel 6a, for alle deres kunder, uanset om disse kunder tidligere havde valgt en reguleret roamingtarif eller en anden tarif, medmindre disse kunder inden skæringsdatoen den 15. juni 2017 udtrykkeligt havde tilkendegivet et valg af en sådan anden tarif i overensstemmelse med den procedure, der er fastsat herfor i nævnte forordnings artikel 6e, stk. 3, første afsnit.