–

Terre wallonne ASBL ved avocat A. Lebrun,

–

Région wallonne ved avocat P.C. Moërynck,

–

den belgiske regering ved M. Jacobs, C. Pochet og P. Cottin, som befuldmægtigede, bistået af avocats P. Moërynck, G. Shaiko og J. Bouckaert,

–

den tjekkiske regering ved M. Smolek, J. Vláčil og L. Dvořáková, som befuldmægtigede,

–

[Tekst berigtiget ved kendelse af 4. september 2019] Irland ved M. Browne, G. Hodge og A. Joyce, som befuldmægtigede, bistået af C. Toland, SC, og G. Simons, SC, samt M. Gray, BL,

–

Europa-Kommissionen ved C. Hermes, M. Noll-Ehlers og F. Thiran, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 3, stk. 2 og 4, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/42/EF af 27. juni 2001 om vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet (EFT 2001, L 197, s. 30, herefter »SMV-direktivet«).

2

Denne anmodning er indgivet i forbindelse med en tvist mellem Terre Wallonne ASBL og Région wallonne (regionen Vallonien) (Belgien) vedrørende gyldigheden af denne regions regerings bekendtgørelse af 1. december 2016 om fastsættelse af bevaringsmålsætninger for Natura 2000-nettet (Moniteur belge af 22.12.2016, s. 88148, herefter »bekendtgørelsen af 1. december 2016«).

3

Fjerde betragtning til SMV-direktivet har følgende ordlyd:

»Miljøvurdering er et vigtigt værktøj til integrering af miljøhensyn i udarbejdelsen og vedtagelsen af visse planer og programmer, som kan få væsentlig indvirkning på miljøet i medlemsstaterne, fordi det herved sikres, at der tages hensyn til en sådan indvirkning af gennemførelsen af planer og programmer under deres udarbejdelse, og inden de vedtages.«

4

Direktivets artikel 1 med overskriften »Formål« bestemmer:

»Formålet med dette direktiv er at sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau og at bidrage til integrationen af miljøhensyn under udarbejdelsen og vedtagelsen af planer og programmer med henblik på at fremme bæredygtig udvikling ved sikring af, at der i overensstemmelse med dette direktiv gennemføres en miljøvurdering af bestemte planer og programmer, som kan få væsentlig indvirkning på miljøet.«

5

Dette direktivs artikel 2 er affattet således:

»I dette direktiv forstås ved:

[…]«

6

Artikel 3 i SMV-direktivet med overskriften »Anvendelsesområde« har følgende ordlyd:

»1.   Der skal for de i stk. 2-4 omhandlede planer og programmer, som kan få væsentlig indvirkning på miljøet, gennemføres en miljøvurdering, som skal være i overensstemmelse med dette direktivs artikel 4-9.

2.   Med forbehold af stk. 3 gennemføres der en miljøvurdering for alle planer og programmer:

[…]

4.   Medlemsstaterne afgør, om planer og programmer, som ikke falder ind under stk. 2, men som fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser til projekter, kan forventes at få væsentlig indvirkning på miljøet.

5.   Medlemsstaterne afgør, om de planer eller programmer, som er omhandlet i stk. 3 og 4, kan få væsentlig indvirkning på miljøet, enten ved at undersøge hvert enkelt tilfælde eller ved at opstille typer af planer og programmer eller ved at kombinere de to metoder. I den forbindelse tager medlemsstaterne i alle tilfælde hensyn til de relevante kriterier, der er nævnt i bilag II, med henblik på at sikre, at planer og programmer, der kan få væsentlig indvirkning på miljøet, er omfattet af dette direktiv.

[…]«

7

Artikel 6, stk. 3, i direktiv 92/43 (herefter »habitatdirektivet«) fastsætter:

»Alle planer eller projekter, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for lokalitetens forvaltning, men som i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter kan påvirke en sådan lokalitet væsentligt, vurderes med hensyn til deres virkninger på lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne. På baggrund af konklusionerne af vurderingen af virkningerne på lokaliteten, og med forbehold af stk. 4, giver de kompetente nationale myndigheder først deres tilslutning til en plan eller et projekt, når de har sikret sig, at den/det ikke skader lokalitetens integritet, og når de – hvis det anses for nødvendigt – har hørt offentligheden.«

8

Loi du 12 juillet 1973, sur la conservation de la nature (lov af 12.7.1973 om naturbevarelse) (Moniteur belge af 11.9.1973, s. 10306), som ændret, senest ved dekret af 22. december 2010 (Moniteur belge af 13.1.2011, s. 1257) (herefter »loven af 12. juli 1973«), bestemmer i artikel 25a:

»Stk. 1.   Regeringen fastsætter for regionen Vallonien bevaringsmålsætningerne for hver enkelt naturtype og for hver art, for hvilke der skal udpeges lokaliteter.

Bevaringsmålsætningerne fastsættes på grundlag af bevaringstilstanden i regionen Vallonien af de naturtyper og arter, for hvilke der skal udpeges lokaliteter, og har til formål at opretholde eller eventuelt genoprette de naturtyper og arter, for hvilke der skal udpeges lokaliteter, i en gunstig bevaringstilstand.

Disse bevaringsmålsætninger er vejledende.

Stk. 2.   Regeringen fastsætter på grundlag af de i stk. 1 omhandlede bevaringsmålsætninger de bevaringsmålsætninger, der er gældende for Natura 2000-lokaliteterne.

Disse bevaringsmålsætninger er bindende. De skal fortolkes i lyset af oplysningerne i artikel 26, stk. 1, afsnit 2, nr. 2 og 3.«

9

SMV-direktivet er blevet gennemført i regionen Valloniens retsorden ved artikel D. 52 ff. i første bog i code de l’environnement (miljøloven) (Moniteur belge af 9.7.2004, s. 54654). Disse bestemmelser foreskriver ikke, at de bevaringsmålsætninger, der vedtages i henhold til artikel 25a i loven af 12. juli 1973, skal underkastes en miljøvurdering som »planer og programmer«.

10

6.-9, 16. og 18. betragtning til bekendtgørelsen af 1. december 2016 har følgende ordlyd:

»En fastsættelse af bevaringsmålsætningerne for regionen Vallonien og for lokaliteterne er afgørende for iværksættelsen af bevaringsforanstaltninger for Natura 2000-lokaliteter både som normative referencer for beslutningsprocessen i forbindelse med vedtagelse af planer og udstedelse af tilladelser og eventuelt for en aktiv forvaltning af lokaliteterne.

Bevaringsmålsætningerne fastsættes med henblik på at opretholde eller eventuelt genoprette en gunstig bevaringsstatus for de naturtyper og de arter, for hvilke lokaliteterne skal udpeges.

I henhold til artikel 1a, artikel 21a og artikel 25a, stk. 1, første afsnit, i loven [af 12. juli 1973] skal der for hele det vallonske område (og ikke kun for Natura 2000-nettet) fastsættes bevaringsmålsætninger med henblik på at have et samlet overblik over, hvad der skal bevares, eller hvad der i regionen Vallonien i givet fald skal genoprettes, således at de naturtyper og arter, for hvilke Natura 2000-nettet etableres, bevarer eller genopretter en gunstig bevaringsstatus; disse målsætninger er vejledende.

Bevaringsmålsætningerne på lokalitetsniveau fastsættes på grundlag af de bevaringsmålsætninger, der er fastsat på det samlede vallonske områdes plan; disse målsætninger har forskriftsmæssig karakter.

[…]

Disse målsætninger finder kun anvendelse på en Natura 2000-lokalitet, når denne lokalitet er udpeget for den pågældende art eller naturtype; et projekts forenelighed med bevaringsmålsætningerne undersøges fra sag til sag, afhængigt af hvilken forvaltningsenhed der vil blive berørt, og af resultaterne af vurderingen, hvis en sådan foretages

[…]

Bevaringsmålsætningerne for lokaliteten udgør på lokalitetsniveau den referenceramme, der, med mindre andet er fastsat, skal overholdes af de kompetente myndigheder, navnlig ved udstedelsen af tilladelser, hvad enten de er omfattet af loven af 12. juli 1973 om naturbevarelse eller anden lovgivning«.

11

I henhold til artikel 2 i bekendtgørelsen af 1. december 2016 fastsætter bilaget til denne bekendtgørelse »de kvantitative og kvalitative bevaringsmålsætninger, der finder anvendelse på regionalt plan i Vallonien«.

12

Den 8. november 2012 indgav ministeren med ansvar for natur en notits til den vallonske regering med henblik på vedtagelse af et udkast vedrørende fastlæggelsen af bevaringsmålsætninger for Natura 2000-nettet. Fra den 10. december 2012 til den 8. februar 2013 fandt en offentlig undersøgelse sted i de 218 kommuner, der var berørt af Natura 2000-nettet.

13

I oktober og november 2016 blev et andet og dernæst et tredje udkast til bekendtgørelse fremlagt for den vallonske regering.

14

Den 1. december 2016 vedtog denne regering den anfægtede bekendtgørelse.

15

Ved stævning indgivet den 9. februar 2017 nedlagde Terre wallonne påstand om annullation af denne bekendtgørelse for Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager).

16

Denne forening har til støtte for sin påstand bl.a. gjort gældende, at bestemmelserne i bekendtgørelsen af 1. december 2016 er omfattet af begrebet »planer og programmer« som omhandlet i såvel habitatdirektivet som SMV-direktivet. Ifølge foreningen finder dette begreb ikke blot anvendelse på planer og programmer, der kan skade miljøet, men også på planer og programmer, der kan være gavnlige for miljøet. Den har endvidere gjort gældende, at den offentlige høring skulle have været tilrettelagt i hele regionen Valloniens område og ikke kun i de kommuner, der var berørt af Natura 2000-lokaliteterne.

17

Regeringen i regionen Vallonien har som svar dels anført, at bekendtgørelsen af 1. december 2016 er »direkte forbundet med eller nødvendig for« lokaliteternes forvaltning, således at den ikke er omfattet af de i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, omhandlede tilfælde. Dels er denne bekendtgørelse, idet den er undtaget fra at skulle vurderes som omhandlet i dette direktiv, ligeledes undtaget fra en miljøvurdering som omhandlet i SMV-direktivet, hvis artikel 3, stk. 2, litra b), henviser til habitatdirektivets artikel 6 og 7. Denne regering har tilføjet, at nævnte bekendtgørelse ikke er en plan eller et program som omhandlet i SMV-direktivet, og at den under alle omstændigheder er udelukket fra dette direktivs anvendelsesområde i medfør af direktivets artikel 3.

18

Den forelæggende ret nærer tvivl om, hvorvidt bekendtgørelsen af 1. december 2016 er omfattet af SMV-direktivets anvendelsesområde, og i bekræftende fald, om habitatdirektivet bevirker, at forpligtelsen til at foretage en forudgående vurdering af indvirkningerne på miljøet som omhandlet i direktivet bortfalder eller ej.

19

Ifølge denne retsinstans gælder det, selv om bekendtgørelsen af 1. december 2016 ikke er omfattet af SMV-direktivets artikel 3, stk. 2, litra b), ikke desto mindre, at en sådan retsakt kunne udgøre en plan eller et program som omhandlet i enten SMV-direktivets artikel 3, stk. 2, litra a), eller dette direktivs artikel 3, stk. 4.

20

På denne baggrund har Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

21

Med sine spørgsmål, der skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om SMV-direktivets artikel 3, stk. 2 og 4, skal fortolkes således, at en bekendtgørelse som den i hovedsagen omhandlede, hvorved et organ i en medlemsstat på regionalt plan fastsætter bevaringsmålsætninger for sit Natura 2000-net, er blandt de »planer og programmer«, for hvilke der er pligt til at gennemføre en vurdering af indvirkningen på miljøet.

22

Det bemærkes indledningsvis, at miljøvurderingen, således som det fremgår af fjerde betragtning til SMV-direktivet, er et vigtigt værktøj til integrering af miljøhensyn i udarbejdelsen og vedtagelsen af visse planer og programmer.

23

Endvidere har direktivet i henhold til dets artikel 1 til formål at sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau og at bidrage til integrationen af miljøhensyn under udarbejdelsen og vedtagelsen af planer og programmer med henblik på at fremme bæredygtig udvikling ved sikring af, at der i overensstemmelse med dette direktiv gennemføres en miljøvurdering af bestemte planer og programmer, som kan få væsentlig indvirkning på miljøet.

24

Henset endelig til formålet med SMV-direktivet, som består i at sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau, skal bestemmelser, der afgrænser dets anvendelsesområde, og særligt bestemmelser, der fastsætter definitioner på de retsakter, der er omfattet heraf, fortolkes bredt (dom af 27.10.2016, D’Oultremont m.fl., C-290/15, EU:C:2016:816, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis).

25

Det er i lyset af disse ovenstående betragtninger, at de forelagte spørgsmål skal besvares.

26

Indledningsvis skal argumentationen om, at bestemmelserne i SMV-direktivets artikel 3, stk. 2, litra b), og habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, første punktum, under alle omstændigheder udelukker en pligt til at gennemføre en vurdering af indvirkningen på miljøet i et tilfælde som det i hovedsagen omhandlede, forkastes.

27

Den belgiske regering og Irland har i denne forbindelse for det første argumenteret for, at for så vidt som bekendtgørelsen af 1. december 2016 fastlægger bevaringsmålsætninger, har den kun positive virkninger, hvorfor en vurdering af dens indvirkning på miljøet ikke er nødvendig.

28

Det skal imidlertid fremhæves, at Domstolen for så vidt angår direktiv 85/337 allerede har fastslået, at den omstændighed, at projekterne kan medføre positive virkninger for miljøet, ikke er relevant i forbindelse med en vurdering af, om det er nødvendigt at undergive nævnte projekter en vurdering af indvirkningerne på miljøet (dom af 25.7.2008, Ecologistas en Acción-CODA, C-142/07, EU:C:2008:445, præmis 41)

29

Ifølge den belgiske regering og Irland begrænses den strategiske miljøvurdering, der gennemføres i henhold til SMV-direktivet, for så vidt angår Natura 2000- lokaliteter, for det andet som følge af SMV-direktivets artikel 3, stk. 2, litra b), og den i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, fastsatte undtagelse, der finder anvendelse på foranstaltninger til forvaltning af lokaliteter, til en vurdering af planer og projekter, der også er undergivet en vurdering af virkningerne på lokaliteten i henhold til habitatdirektivet. Foranstaltninger til forvaltning af disse lokaliteter skal ifølge denne analyse derfor aldrig underkastes en miljøvurdering.

30

I den foreliggende sag fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at bekendtgørelsen af 1. december 2016 er direkte forbundet med forvaltningen af alle lokaliteterne i regionen Vallonien. Under disse omstændigheder vedrører den ikke en bestemt lokalitet som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, og som følge deraf er en miljøvurdering af bekendtgørelsen heller ikke krævet i medfør af SMV-direktivets artikel 3, stk. 2, litra b).

31

Ikke desto mindre betyder den omstændighed, at en retsakt som den i hovedsagen omhandlede ikke nødvendigvis skal underkastes en forudgående miljøvurdering på grundlag af bestemmelserne i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, sammenholdt med SMV-direktivets artikel 3, stk. 2, litra b), ikke, at en sådan retsakt er undtaget fra ethvert krav i så henseende, idet det ikke kan udelukkes, at der ved retsakten kan fastsættes bestemmelser, der medfører, at den må ligestilles med planer eller programmer som omhandlet i dette sidstnævnte direktiv, for hvilke der kan være pligt til at gennemføre en vurdering af indvirkningen på miljøet.

32

I denne forbindelse betyder den omstændighed, at EU-lovgiver i forbindelse med habitatdirektivet ikke fandt det nødvendigt at fastsætte bestemmelser om miljøvurderingen og offentlig deltagelse i forbindelse med lokalitetsforvaltningen, således som generaladvokaten har anført i punkt 64 og 65 i forslaget til afgørelse, imidlertid ikke, at lovgiver ønskede at undtage forvaltningen af Natura 2000-lokaliteter ved den senere vedtagelse af generelle regler for miljøvurdering. De vurderinger, der foretages i henhold til andre miljøbeskyttelsesforanstaltninger, eksisterer parallelt med og supplerer således habitatdirektivets bestemmelser for så vidt angår vurderingen af mulige miljøpåvirkninger og offentlighedens deltagelse.

33

Hvad for det første angår sidestillingen af den i hovedsagen omhandlede bekendtgørelse med en plan et eller program som omhandlet i SMV-direktivet, bemærkes det, at det fremgår af SMV-direktivets artikel 2, litra a), at der er tale om sådanne planer og programmer, såfremt to kumulative betingelser er opfyldt, nemlig at disse dels udarbejdes og/eller vedtages af en national, regional eller lokal myndighed eller udarbejdes af en myndighed med henblik på vedtagelse af parlament eller regering via en lovgivningsprocedure, dels kræves ifølge love og administrative bestemmelser.

34

Domstolen har fortolket denne bestemmelse således, at planer og programmer, hvis vedtagelse er reguleret ved nationale love og administrative bestemmelser, som fastlægger, hvilke myndigheder der har beføjelse til at vedtage dem samt proceduren for deres udarbejdelse, skal betragtes som »krævet« i henhold til og med henblik på anvendelsen af SMV-direktivet, og de er således underlagt en miljøvurdering på de betingelser, som dette direktiv fastsætter (dom af 22.3.2012, Inter-Environnement Bruxelles m.fl., C-567/10, EU:C:2012:159, præmis 31, og af 7.6.2018, Thybaut m.fl., C-160/17, EU:C:2018:401, præmis 43).

35

I den foreliggende sag er bekendtgørelsen af 1. december 2016 blevet udarbejdet og vedtaget af en regional myndighed, nemlig regeringen i regionen Vallonien, og den er krævet ifølge artikel 25a i loven af 12. juli 1973.

36

Hvad for det andet angår spørgsmålet om, hvorvidt en plan eller et program som det i hovedsagen omhandlede skal underkastes en forudgående miljøvurdering, bemærkes det, at de planer og programmer, som opfylder kravene efter SMV-direktivets artikel 2, litra a), kan gøres til genstand for en miljøvurdering, på betingelse af, at disse planer og programmer er blandt dem, der omhandles i SMV-direktivets artikel 3. SMV-direktivets artikel 3, stk. 1, bestemmer således, at en miljøvurdering skal foretages for de planer og programmer, der er omhandlet i stk. 2, 3 og 4, og som kan få væsentlig indvirkning på miljøet.

37

I henhold til SMV-direktivets artikel 3, stk. 2, litra a), gennemføres en miljøvurdering for alle planer og programmer, som udarbejdes inden for landbrug, skovbrug, fiskeri, energi, industri, transport, affaldshåndtering, vandforvaltning, telekommunikation, turisme, fysisk planlægning og arealanvendelse, og som fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser til de projekter, der er omhandlet i bilag I og II til direktiv 2011/92.

38

I denne forbindelse har den belgiske og den tjekkiske regering, Irland og Kommissionen udtrykt tvivl om, hvorvidt en fastsættelse af bevaringsmålsætninger for Natura 2000-lokaliteter i en region i en medlemsstat kan henhøre under en af disse sektorer.

39

Som generaladvokaten har anført i punkt 44 i forslaget til afgørelse skal det, for så vidt som det i henhold til SMV-direktivets artikel 3, stk. 4, er medlemsstaterne, der afgør, om planer og programmer, som ikke falder ind under denne artikel 3, stk. 2, men som fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser til andre projekter, kan forventes at få væsentlig indvirkning på miljøet, afgøres, hvorvidt en retsakt som den i hovedsagen omhandlede fastlægger en sådan ramme.

40

Som generaladvokaten har anført i punkt 69 i forslaget til afgørelse, afhænger den i SMV-direktivets artikel 3, stk. 4, fastsatte forpligtelse til at foretage en miljøvurdering – ligesom vurderingsforpligtelsen i henhold til dette direktivs artikel 3, stk. 2, litra a) – af, om den pågældende plan eller det pågældende program fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser til projekter.

41

Domstolen har i denne henseende fastslået, at begrebet »planer og programmer« vedrører enhver retsakt, der, idet den definerer regler og procedurer, fastlægger en betydelig helhed af kriterier og fremgangsmåder for tilladelse og iværksættelse af et eller flere projekter, der kan have væsentlig indvirkning på miljøet (dom af 27.10.2016, D’Oultremont m.fl., C-290/15, EU:C:2016:816, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis, og af 8.5.2019, Verdi Ambiente e Società - Aps Onlus m.fl., C-305/18, EU:C:2019:384, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis).

42

I den foreliggende sag fastsætter bekendtgørelsen af 1. december 2016 ikke bevaringsmålsætninger for bestemte lokaliteter, men sammenfatter dem for hele regionen Vallonien. Derudover fremgår det af artikel 25a, stk. 1, tredje afsnit, i loven af 12. juli 1973, at de bevaringsmålsætninger, der finder anvendelse på regionalt plan i Vallonien, kun er af vejledende karakter, mens denne artikel 25a, stk. 2, andet afsnit, bestemmer, at de bevaringsmålsætninger, der finder anvendelse på Natura 2000-lokaliteternes niveau, er af forskriftsmæssig karakter.

43

Henset til disse forhold må det fastslås, at en retsakt som den i hovedsagen omhandlede ikke opfylder den i denne doms præmis 41 nævnte betingelse, idet den ikke fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser til projekter, således at den ikke er omfattet af hverken SMV-direktivets artikel 3, stk. 2, litra a), eller dette direktivs art. 3, stk. 4.

44

Henset til ovenstående betragtninger skal de forelagte spørgsmål besvares med, at SMV-direktivets artikel 3, stk. 2 og 4, skal fortolkes således, at en bekendtgørelse som den i hovedsagen omhandlede, hvorved et organ i en medlemsstat på regionalt plan fastsætter bevaringsmålsætninger for sit Natura 2000-net, der er af vejledende karakter, mens bevaringsmålsætningerne for lokaliteterne er af forskriftsmæssig karakter, ikke er blandt de »planer og programmer« som omhandlet i dette direktiv, for hvilke der er pligt til at gennemføre en vurdering af indvirkningen på miljøet.

45

Da sagen i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:

Artikel 3, stk. 2 og 4, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/42/EF af 27. juni 2001 om vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet skal fortolkes således, at en bekendtgørelse som den i hovedsagen omhandlede, hvorved et organ i en medlemsstat på regionalt plan fastsætter bevaringsmålsætninger for sit Natura 2000-net, der er af vejledende karakter, mens bevaringsmålsætningerne for lokaliteterne er af forskriftsmæssig karakter, ikke er blandt de »planer og programmer« som omhandlet i dette direktiv, for hvilke der er pligt til at gennemføre en vurdering af indvirkningen på miljøet.