1. 

Denne appelsag, der er indbragt af Europa-Kommissionen og vedrører Rettens afgørelse i sagen RQ mod Kommissionen ( 2 ), rejser en række væsentlige spørgsmål vedrørende den grundlæggende ret, som tjenestemænd ved EU’s institutioner har til at blive hørt i forhold til deres eget forsvar: Er en afgørelse om at ophæve en EU-tjenestemands immunitet i forbindelse med en national straffesag for det første en »akt, der går ham imod«, i vedtægtens forstand ( 3 )? Hvilke elementer skal der for det andet tages i betragtning ved vurderingen af, om en tjenestemands immunitet bør ophæves i overensstemmelse med protokol nr. 7 vedrørende Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter (herefter »protokol nr. 7«)? Hvorledes skal retten til at blive hørt for det tredje fortolkes i forhold til retten til god forvaltning, der er sikret i artikel 41, stk. 2, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).

2.

Chartrets artikel 41, stk. 1, sikrer enhver ret til at få sin sag behandlet uvildigt, retfærdigt og inden for en rimelig frist af EU-institutionerne. Det fremgår af artikel 41, stk. 2, litra a), at retten til god forvaltning omfatter »retten for enhver til at blive hørt, inden der træffes en individuel foranstaltning over for ham eller hende, som måtte berøre vedkommende negativt«.

3.

Det fremgår af artikel 51, stk. 1, at chartrets bestemmelser bl.a. er rettet til EU-institutionerne under iagttagelse af nærhedsprincippet samt til medlemsstaterne, dog kun når de gennemfører EU-retten. De skal respektere rettighederne, overholde principperne og fremme anvendelsen af chartret i overensstemmelse med deres respektive kompetencer.

4.

I henhold til artikel 52, stk. 1, skal begrænsninger i udøvelsen af rettigheder, som f.eks. retten til god forvaltning, være fastlagt i lovgivningen og respektere disse rettigheders væsentligste indhold. Under iagttagelse af proportionalitetsprincippet kan der kun indføres begrænsninger, såfremt disse er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Den Europæiske Union, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder.

5.

Bestemmelserne om tjenestemænd (og øvrige ansatte) i Den Europæiske Union findes i kapitel V i protokol nr. 7. Det fremgår af artikel 11, litra a), i nævnte kapitel, at EU-tjenestemænd er fritaget for retsforfølgning for de i embeds medfør foretagne handlinger.

6.

Artikel 17 (en bestemmelse i kapitel VII med overskriften »Almindelige bestemmelser«) fastsætter, at privilegier, immuniteter og lettelser indrømmes bl.a. EU-tjenestemænd udelukkende i Unionens interesse. I henhold til artikel 17, stk. 2, skal enhver EU-institution ophæve denne immunitet, såfremt den skønner, at ophævelse af immuniteten ikke strider mod Den Europæiske Unions interesser.

7.

Artikel 18 pålægger EU-institutionerne at handle i gensidig forståelse med medlemsstaternes ansvarlige myndigheder ved anvendelsen af protokol nr. 7.

8.

Vedtægtens artikel 23 bestemmer, at privilegier og immuniteter, der tilkommer tjenestemænd, udelukkende er givet i Den Europæiske Unions interesse. Medmindre andet er bestemt i protokol nr. 7, er tjenestemænd hverken fritaget for opfyldelse af deres personlige pligter eller for iagttagelse af gældende lovgivning og politiets forskrifter. Såfremt der opstår spørgsmål om disse privilegier og immuniteter, skal den pågældende tjenestemand straks underrette ansættelsesmyndigheden.

9.

I henhold til artikel 24 skal Den Europæiske Union yde EU-tjenestemænd bistand, især ved retsforfølgning mod personer, der har fremsat trusler, krænkelser, injurier, ærerørige beskyldninger eller foretaget angreb på person eller formue rettet mod tjenestemanden på baggrund af hans stilling eller hverv.

10.

Ifølge artikel 90, stk. 2, der er en del af afsnit VII (med overskriften »Klageadgang«), kan en tjenestemand indbringe en klage over en akt, der går ham imod.

11.

I henhold til artikel 91, stk. 1, kan Domstolen afgøre enhver tvist mellem Den Europæiske Union og en tjenestemand om lovligheden af en akt, der går tjenestemanden imod som omhandlet i artikel 90, stk. 2.

12.

Forordning (EU, Euratom) nr. 883/2013 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) ( 4 ) fastsætter regler for foretagelse af undersøgelser til beskyttelse af Den Europæiske Unions finansielle interesser ( 5 ). For at kunne bekæmpe svig, korruption og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader EU’s finansielle interesser, har OLAF fuldstændig uafhængighed af Kommissionen til at udøve sin undersøgelsesfunktion ( 6 ). I henhold til artikel 17, stk. 1, udpeges generaldirektøren for OLAF af Kommissionen. Generaldirektøren skal i henhold til artikel 17, stk. 3, udøve sine forpligtelser til at foretage undersøgelser og afrapportere uafhængigt af bl.a. regeringer og institutioner. Hvis generaldirektøren finder, at en foranstaltning truffet af Kommissionen sår tvivl om hans uafhængighed, skal han straks underrette Overvågningsudvalget og træffe beslutning om, hvorvidt der skal anlægges en sag mod Kommissionen ved Domstolen eller ej ( 7 ).

13.

De faktiske omstændigheder er sammenfattet i den appellerede doms præmis 1-6.

14.

Sagen udspringer af de samme omstændigheder, som førte til den skandale, der i folkemunde blev kaldt »Dalligate« ( 8 ). Swedish Match (en producent af tobaksproduktet snus) klagede i maj 2012 til Europa-Kommissionen. Swedish Match fremsatte alvorlige beskyldninger om forsøg på bestikkelse begået af den maltesiske forretningsmand Silvio Zammit, som angiveligt havde haft en telefonsamtale med generalsekretæren for ESTOC, der er en europæisk lobbyorganisation for producenter af røgfri tobak. Swedish Match påstod, at Silvio Zammit under denne telefonsamtale havde anmodet om betaling af et »meget stort pengebeløb« mod at arrangere et møde med hans personlige bekendte, John Dalli, der var medlem af Kommissionen med ansvar for sundhed og forbrugerbeskyttelse, hvorved han udnyttede sin indflydelse på kommissæren til potentielt at påvirke den foreslåede lovgivning til tobaksindustriens fordel.

15.

Den 25. maj 2012 indledte OLAF som følge af klagen en administrativ undersøgelse (OF/2012/0617). OLAF besluttede at iværksætte en undersøgelse ved at anmode generalsekretæren for ESTOC om at tage endnu en telefonsamtale med Silvio Zammit for at indsamle supplerende beviser til støtte for anmeldelsen om forsøg på bestikkelse. Generalsekretæren for ESTOC bekræftede, at hun var villig til at samarbejde med OLAF om denne strategi.

16.

Den 3. juli 2012 ringede generalsekretæren for ESTOC til Silvio Zammit fra OLAF’s adresse, og de havde endnu en samtale. Opringningen blev foretaget med samtykke fra RQ, der var generaldirektør for OLAF, og i dennes nærvær. OLAF optog også samtalen.

17.

Den 15. oktober 2012 godkendte OLAF sin endelige rapport om undersøgelsen. OLAF henviste i denne rapport til telefonsamtalen den 3. juli 2012 mellem generalsekretæren for ESTOC og Silvio Zammit.

18.

Den 13. december 2012 indgav John Dalli en anmeldelse til de belgiske myndigheder med civilretlig partsstilling ved de belgiske domstole. John Dalli henviste i sin anmeldelse til oplysningen om, at OLAF angiveligt ulovligt havde optaget Silvio Zammits telefonsamtale den 3. juli 2012.

19.

Den 19. marts 2013 anmodede de belgiske myndigheder Kommissionen om aktindsigt i dokumenterne vedrørende de handlinger, der indgik i efterforskningen, samt om at løse de tjenestemænd, der havde bidraget til OLAF’s undersøgelse, fra deres tavshedspligt. Den 21. november 2013 indvilgede RQ som generaldirektør for OLAF i at løse medlemmerne og lederen af undersøgelsesholdet fra deres tavshedspligt.

20.

Ved skrivelser af henholdsvis 21. november 2014 og 6. februar 2015 anmodede de belgiske myndigheder Kommissionen om at ophæve immuniteten for de involverede ansatte hos OLAF (herunder RQ), idet man forsøgte at finde ud af, om der faktisk var foretaget en ulovlig optagelse af Silvio Zammits telefonsamtale den 3. juli 2012. De belgiske myndigheder ønskede at afhøre OLAF’s ansatte om forholdet med en sigtets rettigheder.

21.

Ved skrivelser af 19. december 2014 og 3. marts 2015 anmodede Kommissionen om en uddybning af anmodningen for at kunne træffe en afgørelse på et fuldt oplyst grundlag.

22.

Da den belgiske anklagemyndighed overtog sagen, omfattede anmodningen om ophævelse af immunitet alene RQ. Ved skrivelse af 23. juni 2015 (herefter »skrivelsen af 23. juni 2015«) redegjorde anklagemyndigheden for visse faktiske omstændigheder, som efter anklagemyndighedens opfattelse tydede på, at der var foretaget en ulovlig optagelse af en telefonsamtale.

23.

Den 2. marts 2016 vedtog Kommissionen afgørelse C(2016)1449 final vedrørende en anmodning om ophævelse af RQ’s retlige immunitet (herefter »den anfægtede afgørelse«). Ved denne afgørelse ophævede Kommissionen delvist RQ’s retlige immunitet i overensstemmelse med artikel 17, stk. 2, i protokol nr. 7 ( 9 ). Ophævelsen af immunitet var begrænset til forhold vedrørende den formodede telefonaflytning, der var henvist til i skrivelsen af 23. juni 2015. Hvad angår de andre beskyldninger afviste Kommissionen de belgiske myndigheders anmodning om ophævelse af RQ’s immunitet.

24.

I marts og april 2016 udsendte Kommissionen offentlige erklæringer, hvori det blev gentaget, at den fortsat havde tillid til RQ, og at han fortsat var omfattet af uskyldsformodningen. Kommissionen gjorde også gældende, at den anfægtede afgørelse ikke påvirkede OLAF’s drift eller RQ’s beføjelser som generaldirektør. Den 1. april 2016 imødekom Kommissionen RQ’s ansøgning om fri proces efter vedtægtens artikel 24.

25.

Ved skrivelse af 12. april 2016 anmodede den belgiske anklagemyndighed Kommissionen om at løse RQ fra hans tavshedspligt, for at de relevante nationale myndigheder kunne afhøre ham og give ham mulighed for at svare i den nationale sag. Ved skrivelse af 28. april 2016 imødekom Kommissionen denne ansøgning.

26.

Den 10. juni 2016 klagede RQ i overensstemmelse med vedtægtens artikel 90, stk. 2, over den anfægtede afgørelse. Den 5. oktober 2016 afviste Kommissionens ansættelsesmyndighed klagen ved en afgørelse med referencen Ares(2016) 5814495.

27.

Første til ottende betragtning til den anfægtede afgørelse beskriver de faktiske omstændigheder i forbindelse med de belgiske myndigheders anmodning om at ophæve RQ’s immunitet ( 10 ).

28.

Jeg opsummerer i det følgende Kommissionens begrundelse for at vedtage den anfægtede afgørelse:

29.

Den 17. januar 2017 anlagde RQ sag ved Retten med påstand om annullation af den anfægtede afgørelse ( 17 ). Til støtte for sit søgsmål fremsatte RQ fem anbringender. RQ’s anbringender var: i) tilsidesættelse af vedtægtens artikel 23 og artikel 17, stk. 2, i protokol nr. 7 samt åbenbart urigtige skøn i forbindelse med ophævelse af den retlige immunitet, ii) tilsidesættelse af vedtægtens artikel 24 og af omsorgspligten, iii) tilsidesættelse af begrundelsespligten, iv) tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og v) tilsidesættelse af retten til et forsvar.

30.

Kommissionen havde oprindeligt to formalitetsindsigelser mod RQ’s søgsmål. For det første gjorde Kommissionen gældende, at det nye søgsmål var udelukket, eftersom der allerede verserede en sag om samme spørgsmål for Retten (sag T-251/16) ( 18 ). For det andet gjorde Kommissionen gældende, at den anfægtede afgørelse ikke var en akt, der gik RQ imod. Under retsmødet ved Retten trak Kommissionen sin første formalitetsindsigelse mod RQ’s søgsmål tilbage.

31.

Det fremgår af den appellerede dom, at Retten annullerede den anfægtede afgørelse og pålagde Kommissionen at betale sagsomkostningerne. Kommissionen har nu i sit appelskrift appelleret denne dom til Domstolen.

32.

Kommissionen har nedlagt følgende påstande:

33.

Kommissionen har gjort gældende, at den appellerede dom er ugyldig som følge af følgende retsvildfarelse: For det første fastslog Retten med urette, at den anfægtede afgørelse havde givet anledning til en akt, der gik RQ imod. For det andet begik Retten en fejl ved at anlægge en meget bred fortolkning af retten til at blive hørt, der er sikret i chartrets artikel 41, stk. 2, litra a). For det tredje begik Retten en retlig fejl ved kvalificeringen af Kommissionens adfærd i den foreliggende sag.

34.

Kommissionen har med sit første anbringende anfægtet Rettens afgørelse (i den appellerede doms præmis 36-45), ifølge hvilken den anfægtede afgørelse udgør en akt, der går RQ imod.

35.

Retten bemærkede først, at »[…] foranstaltninger med bindende retsvirkninger, som kan berøre en tjenestemands interesser direkte og umiddelbart ved væsentligt at ændre hans retsstilling, udgør bebyrdende akter for den pågældende« ( 19 ). Protokol nr. 7 giver derfor de pågældende personer en subjektiv rettighed, og overholdelsen af denne rettighed er sikret i kraft af adgangen til domstolsprøvelse i henhold til traktaten. Den fritagelse for retsforfølgning, der er fastsat i artikel 11 i protokol nr. 7, beskytter EU-institutionernes tjenestemænd og øvrige ansatte mod retsforfølgning af medlemsstaternes myndigheder for de i embeds medfør foretagne handlinger. En afgørelse om at ophæve en tjenestemands immunitet ændrer derfor vedkommendes retsstilling. Når denne beskyttelse fjernes, får vedkommende igen status som en person, der er omfattet af medlemsstaternes almindelige regler og således ikke er afskærmet mod foranstaltninger som tilbageholdelse og retsforfølgelse, der nu kan iværksættes uden mellemkommende regler ( 20 ).

36.

Det skøn, som tilkommer de nationale myndigheder, efter at immuniteten er ophævet, til at genoptage eller frafalde retsforfølgningen af tjenestemanden eller den ansatte, er uden betydning for, om dennes retsstilling er direkte berørt. Kommissionens afgørelse om at ophæve RQ’s immunitet udgjorde således en akt, der gik ham imod ( 21 ).

37.

Retten forkastede dernæst alle Kommissionens argumenter, der var fremført for at anfægte den pågældende afgørelse. Den forkastede for det første Kommissionens anbringende om, at Domstolens dom i sagen Humblet mod den belgiske stat ( 22 ), der drejede sig om EU-tjenestemænds fritagelse for national beskatning af løn, vederlag og honorarer (udbetalt af det, der på daværende tidspunkt var Det Europæiske Kul- og Stålfællesskabs (herefter »EKSF«) Høje Myndighed), ikke stadfæstede, at en tjenestemand kan anlægge sag mod en institutions afgørelse om at ophæve hans immunitet. For det andet fandt Retten, at der ikke var noget retsgrundlag for Kommissionens argument om, at Domstolens tidligere dom i sagen Mote mod Europa-Parlamentet ( 23 ) ikke kunne anvendes analogt, fordi Mote-sagen drejede sig om et medlem af Europa-Parlamentet og ikke en tjenestemand. For det tredje forkastede Retten Kommissionens anbringende om, at Personalerettens afgørelse i sagen A og G mod Kommissionen ( 24 ) ikke skulle tages i betragtning, fordi den pågældende dom hverken var blevet stadfæstet af Retten eller af Domstolen ( 25 ).

38.

Retten forkastede derfor på dette grundlag Kommissionens formalitetsindsigelse ( 26 ).

39.

Kommissionen har gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl i følgende henseender: Det er ingen fast retspraksis med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt en afgørelse om at ophæve en tjenestemands immunitet i henhold til protokol nr. 7 udgør en akt, der går ham imod. Det antages ikke, at Domstolen i forbindelse med fortolkningen af vedtægtens artikel 90 og 91 vil anvende begrundelsen fra en tidligere sag, som f.eks. Humblet mod Den Belgiske Stat ( 27 ), der adskiller sig fra RQ’s sag. Bestemmelserne i artikel 9 i protokol nr. 7, som finder anvendelse på medlemmer af Europa-Parlamentet, yder en beskyttelse, der er mere omfattende og af mere personlig art end den beskyttelse, der ydes tjenestemænd som RQ. De domme vedrørende medlemmer af Europa-Parlamentet, der er henvist til i den appellerede dom, er således ikke relevante. Retten henviste også med urette til en dom afsagt af Personaleretten, som ikke kan være udslagsgivende, idet den ikke var stadfæstet af Retten eller Domstolen.

40.

Kommissionen har gjort gældende, at Rettens dom hviler på en forkert opfattelse af immunitet som en subjektiv rettighed og en fejlfortolkning af teksten i artikel 11 i protokol nr. 7. Ifølge denne bestemmelses ordlyd er immunitet ikke en subjektiv rettighed tillagt den pågældende tjenestemand. Tjenestemandens stilling påvirkes kun indirekte ved ophævelse af immunitet i henhold til artikel 17 i protokol nr. 7: Kun en domfældelse har en reel indvirkning på tjenestemandens retsstilling. Immuniteten har til formål at forebygge hindringer for en velfungerende og uafhængig Europæisk Union. En akt, der »går imod« en tjenestemands stilling, er en handling med retligt bindende virkning, der direkte og umiddelbart har konsekvenser for den pågældendes interesse i form af en ændring af hans retsstilling. Kommissionens sædvanlige praksis er systematisk at ophæve immuniteten for ikke at lægge hindringer i vejen for en national retssag. Hermed stræber Kommissionen efter at overholde princippet om loyalt samarbejde. De sædvanlige beskyttelsesforanstaltninger, som f.eks. uskyldsformodningen, retten til et forsvar og de sædvanlige processuelle garantier, finder anvendelse for at beskytte den pågældende tjenestemand. I det omfang tjenestemanden har behov for at få adgang til et retsmiddel, er den korrekte fremgangsmåde, at han anfægter gyldigheden af den omtvistede afgørelse i den nationale retssag, og at den nationale domstol forelægger et præjudicielt spørgsmål for Domstolen i henhold til artikel 267 TEUF.

41.

RQ har gjort gældende, at Kommissionens første anbringende skal afvises eller forkastes som ugrundet.

42.

Formålet med en appel er ikke at fremføre samme begrundelse og argumenter som i første instans. I sit appelskrift har Kommissionen imidlertid begrænset sig til at gentage de samme argumenter som fremført i første instans. Det første anbringende bør derfor afvises.

43.

Subsidiært har Kommissionen med urette gjort gældende, at ophævelsen af immunitet ikke ændrer tjenestemandens retsstilling. Indtil ophævelsen af immunitet er han retligt og de facto beskyttet mod national rettergang. Efter ophævelsen af immunitet bortfalder denne beskyttelse. Selv om sagen Humblet mod den belgiske stat ( 28 ) blev anlagt med udgangspunkt i protokollen til EKSF-traktaten, er det ikke udelukket, at den kan finde anvendelse i den foreliggende sag. Ligeledes kan det heller ikke udledes, at sagen Mote mod Europa-Parlamentet ( 29 ) ikke kan anvendes analogt. Dommen i sagen A og G mod Kommissionen ( 30 ) er en god kilde. Kommissionen appellerede ikke afgørelsen, som derfor er endelig.

44.

Med sit første anbringende har Kommissionen kritiseret Rettens fortolkning af både vedtægtens artikel 90, stk. 2, og vedtægtens artikel 91, stk. 1. Begik Retten en retlig fejl i sin fortolkning af vedtægtens artikel 90, stk. 2, og navnlig af betydningen af udtrykket »[…] en akt, der gik ham imod«, og følgelig ved at konkludere, at RQ’s stævning kunne antages til realitetsbehandling?

45.

Dette udtryk anvendes både i vedtægtens artikel 90, stk. 2, og i vedtægtens artikel 91, stk. 1. Jeg foretager ikke en selvstændig gennemgang af den sidstnævnte bestemmelse, men min konklusion vedrørende vedtægtens artikel 90, stk. 2, skal anses for også at gælde vedtægtens artikel 91, stk. 1.

46.

Jeg vil først gennemgå RQ’s formalitetsindsigelse.

47.

RQ har med rette forklaret, at formålet med at appellere en afgørelse fra Retten ikke blot er at anføre og gentage samme begrundelse som i første instans ( 31 ). Hvis en appellant anfægter Rettens fortolkning eller anvendelse af EU-lovgivningen, kan de formalitetsspørgsmål, der blev behandlet i første instans, dog også drøftes under en appelsag.

48.

I sit appelskrift har Kommissionen anfægtet Rettens fortolkning og anvendelse af principper, som Retten har udledt af dels sin egen retspraksis, dels retspraksis fra den nu nedlagte Personaleret. Kommissionen er ligeledes uenig i Rettens fortolkning af artikel 11, litra a), og artikel 17 i protokol nr. 7. Kommissionen har således klart anfægtet begrundelsen i den appellerede dom, som det tilkommer Domstolen at gennemgå.

49.

Jeg forkaster derfor RQ’s formalitetsindsigelse.

50.

Hvad angår realiteten er jeg af den opfattelse, at det er ubestridt, at den anfægtede afgørelse udgør en »akt« i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 2. Retsvirkningen af denne afgørelse var en delvis ophævelse af RQ’s immunitet fra nationale myndigheders strafferetlige forfølgning for formodede lovovertrædelser ved de belgiske domstole, hvor RQ ellers ville have haft immunitet i henhold til artikel 11, litra a), i protokol nr. 7. Den anfægtede afgørelse var således en akt med retsvirkning for tredjemand (dvs. de belgiske myndigheder), fordi den gav dem mulighed for at anlægge sag mod RQ. Afgørelsen har således virkning på mere end Kommissionens interne forhold.

51.

Essensen af tvisten mellem parterne er, om den anfægtede afgørelse gik RQ imod i henhold til definitionen i vedtægtens artikel 90, stk. 2.

52.

Udgangspunktet for analysen følger af fast retspraksis, for så vidt som det er nødvendigt at gennemgå ordlyden af, formålene med samt konteksten og opbygningen af vedtægtens artikel 90, stk. 2 ( 32 ). Den mest almindelige betydning af udtrykket »gå ham imod« er, at det skal kunne godtgøres, at den anfægtede akt ændrede den pågældende tjenestemands retsstilling på en skadelig måde.

53.

Jeg forkaster derfor Kommissionens anbringende om, at det alene skal tages i betragtning, hvorvidt den anfægtede afgørelse gik imod selve Unionens funktionsmåde. Hensigten med artikel 90 er at gøre det muligt for tjenestemænd at appellere begrundede afgørelser, der berører dem. Det fremgår af artikel 90, stk. 1, at en tjenestemand kan anmode den relevante ansættelsesmyndighed om at træffe en beslutning for sit vedkommende. Brugen af ordet »sit« viser, at det er tjenestemanden selv, der er genstand for den omtvistede afgørelse. Artikel 90, stk. 2, giver således en tjenestemand mulighed for at klage over en sådan afgørelse, netop fordi den pågældende (tjenestemanden) berøres af aktens retsvirkninger. Jeg bemærker også, at det efter vedtægtens artikel 90, stk. 1 og 2, anses for at udgøre en stiltiende afvisning, når en ansættelsesmyndighed undlader at besvare en klage inden for den fastsatte frist, og at dette giver den pågældende tjenestemand mulighed for at anfægte, at ansættelsesmyndigheden har undladt at træffe en anfægtelig afgørelse. I begge tilfælde er det centrale, at den pågældende tjenestemand har mulighed for at anlægge sag, der anfægter ansættelsesmyndighedens handling (eller passivitet). Kommissionens fortolkning kan derfor ikke være korrekt.

54.

Jeg er af den opfattelse, at der en nødvendig sammenhæng mellem den immunitet, der følger af artikel 11, litra a), i protokol nr. 7, og tjenestemandens funktion som EU-tjenestemand. Denne bestemmelse henviser udtrykkeligt til handlinger udøvet af EU-tjenestemænd i embeds medfør. Det skyldes, at omfanget af immunitet ikke er så stort, at den omfatter de situationer, hvor tjenestemænd handler i deres egenskab af privatpersoner.

55.

Nationale myndigheder, der ønsker at iværksætte en strafferetlig efterforskning imod en EU-tjenestemand eller at træffe yderligere foranstaltninger efter en sådan efterforskning, skal anmode om og få afsagt en afgørelse om, at denne tjenestemands immunitet ophæves. I mangel af en sådan afgørelse kan disse myndigheder ikke anlægge sag mod den pågældende tjenestemand. Konsekvenserne af en afgørelse om at ophæve immuniteten ændrer således radikalt tjenestemandens stilling. Uden ophævelse af immuniteten kan den pågældende tjenestemand ikke sagsøges for en formodet lovovertrædelse. Efter ophævelse af immuniteten kan der imidlertid indledes straffesag mod tjenestemanden efter national lovgivning.

56.

Det ville være yderst kunstigt ikke at anse ophævelsen af immuniteten for at indebære en ændring af tjenestemandens stilling. Tværtimod foreligger der en væsentlig ændring, som har konsekvenser, der i alvorlig grad går den pågældende tjenestemand imod. Han vil under alle omstændigheder nu blive genstand for en strafferetlig efterforskning, som han ellers ville have undgået. Der kan potentielt indledes straffesag mod ham, ligesom han risikerer at blive tilbageholdt.

57.

Kommissionen forsøger at påberåbe sig ordlyden af artikel 17 i protokol nr. 7 for at gøre gældende, at tjenestemænds immunitet imod national retsforfølgning ikke er en subjektiv rettighed, og anfører samtidig, at artikel 17, stk. 2, fastlægger de betingelser, der skal være opfyldt, for at den immunitet, som tjenestemænd har i medfør af artikel 11, litra a), i protokol nr. 7, kan ophæves. Herved sammenblander Kommissionen to forskellige spørgsmål: Spørgsmålet om ophævelse af immunitet er et selvstændigt spørgsmål, der adskiller sig fra spørgsmålet om, hvorvidt den anfægtede afgørelse går den pågældende tjenestemand imod som omhandlet i vedtægtens artikel 90, stk. 2. Artikel 90, stk. 2, vedrører arten af den akt, som tjenestemanden ønsker at anfægte, og ikke vurderingen af, om selve afgørelsen var korrekt.

58.

Det væsentlige er her, at det fremgår af artikel 11, litra a), i protokol nr. 7, at EU-tjenestemænd i sig selv nyder immunitet, når de handler i embeds medfør. En afgørelse om at fjerne denne beskyttelse eller lade den bortfalde har konsekvenser, der i alvorlig grad går den pågældende tjenestemand imod, hvorfor afgørelsen kan anfægtes i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 2.

59.

Ved afgørelsen af, om en anfægtet retsakt har bindende retsvirkninger, skal vægten lægges på denne retsakts indhold, og de nævnte virkninger skal vurderes ud fra objektive kriterier, såsom dens indhold, i givet fald under hensyn til sammenhængen for dens vedtagelse samt til den udstedende institutions beføjelser ( 33 ).

60.

Den anfægtede afgørelse i nærværende sag har retligt bindende virkning for både RQ og de nationale myndigheder. Retsvirkningen for RQ er tydelig. Den immunitet, der tilkommer ham i henhold til artikel 11, litra a), i protokol nr. 7, er bortfaldet. For de belgiske myndigheder er retsvirkningen lige så indlysende. Da den anfægtede afgørelse ikke forelå, kunne de ikke indlede straffesag mod RQ. Efter vedtagelsen af afgørelsen var RQ’s immunitet ikke længere til hinder for en national retssag ( 34 ).

61.

Jeg kan således ikke tilslutte mig Kommissionens anbringende om, at en akt som den anfægtede afgørelse blot er en forberedende retsakt, der ikke ændrer den pågældende tjenestemands retsstilling. Da RQ ikke længere nød (fuld) immunitet i henhold til protokol nr. 7, påvirkede konsekvenserne af afgørelsen ham også direkte og umiddelbart.

62.

Rettens analyse af retspraksis i den appellerede doms præmis 42-44 sår ikke tvivl om denne konklusion.

63.

Retten gennemgik i den forbindelse først Domstolens afgørelse i sagen Humblet mod den belgiske stat ( 35 ). Jean-E. Humblet var belgisk statsborger og ansat i Luxembourg som EKSF-tjenestemand. Han blev i skattemæssig henseende behandlet som hjemmehørende i Belgien (hvor han også havde bopæl), og hvor hans hustru havde en indkomst. Fru Humblets indkomst blev opgivet i Belgien, hvor den efter national lovgivning skulle beskattes i hendes ægtefælles navn som familieforsørger. Efterfølgende ændrede de belgiske myndigheder deres hidtidige praksis og pålagde Jean-E. Humblet også at opgive sin løn som EKSF-tjenestemand, selv om han var fritaget for beskatning i henhold til protokollen vedrørende Det Europæiske Kul- og Stålfællesskabs privilegier og immuniteter (herefter »EKSF-protokollen«). De nationale myndigheder foretog en ansættelse af Jean-E. Humblets indkomst for de pågældende skatteår, som han efterfølgende anfægtede. I lyset af EKSF-protokollens artikel 16 var det Jean-E. Humblets opfattelse, at han var berettiget til at indbringe sagen for Domstolen.

64.

Kommissionen gjorde gældende for Retten, at dommen i sagen Humblet mod den belgiske stat ( 36 ) ikke stadfæstede, at en EU-tjenestemand kan anlægge sag for at få omstødt en institutions afgørelse om at ophæve hans immunitet. Retten forkastede dette argument og brugte den nævnte dom som retningslinje.

65.

Jeg er af den opfattelse, at Domstolens begrundelser i den pågældende dom i forhold til kompetence og procedurer faktisk kan bruges som retningslinjer i RQ’s sag. Domstolen fastslog deri, at selv om den ikke havde kompetence til at annullere en medlemsstats retsakter eller forvaltningsakter, var det rejste spørgsmål alligevel omfattet af dens kompetence, eftersom spørgsmålet drejede sig om fortolkningen og anvendelsen af EKSF-protokollen, navnlig protokollens artikel 11, litra b). I sin dom udtalte Domstolen følgende af særlig betydning:

»Ved at give klageadgang i henhold til [EKSF-]protokollens artikel 16 har [EKSF-]protokollens forfattere klart villet sikre, at der var overensstemmelse med de privilegier og immuniteter, der var fastsat deri, ikke blot i Fællesskabets og dets institutioners interesse, men også af hensyn til personerne med disse privilegier og immuniteter, og desuden af hensyn til medlemsstaterne og deres administrative myndigheder, der skal beskyttes mod en for bred fortolkning af privilegierne og immuniteterne.

Selv om disse privilegier og immuniteter er givet »udelukkende i Fællesskabets interesse«, må det ikke glemmes, at de udtrykkeligt er tillagt »tjenestemænd ved Fællesskabets institutioner«.

Når privilegier og immuniteter er fastsat i Fællesskabets almene interesse, giver det en tydelig begrundelse for de beføjelser, som Den Høje Myndighed har fået til at fastslå, hvilke kategorier af tjenestemænd der er omfattet heraf (artikel 12), eller om immuniteten i givet fald skal ophæves (artikel 13, stk. 2), men det betyder ikke, at disse privilegier er givet til Fællesskabet og ikke direkte til dets tjenestemænd. Denne fortolkning understøttes desuden tydeligt af ordlyden af de ovennævnte bestemmelser« ( 37 ).

66.

Det er helt rigtigt, at ordlyden af EKSF-protokollens artikel 16 ikke er afspejlet i vedtægtens artikel 90, stk. 2. Gjorde Retten på denne baggrund ret i at træffe beslutning om at anvende begrundelsen i sagen Humblet mod den belgiske stat ( 38 ) analogt i RQ’s sag?

67.

Efter min opfattelse gjorde den.

68.

Retten udledte af dommen i sagen Humblet mod den belgiske stat ( 39 ), at selv om tjenestemænd nyder immunitet under udøvelse af deres hverv (som anses for at være synonymt med at handle i selve Den Europæiske Unions almene interesse), følger det ikke nødvendigvis heraf, at privilegier og immuniteter tilkommer den enhed, som Unionen udgør, og ikke direkte tjenestemanden selv. På det grundlag er det herefter nødvendigt at fastslå, om den nævnte akt går den pågældende tjenestemand imod.

69.

Kommissionens argument om, at lovgiver ved ikke at anvende samme ordlyd i vedtægten som i EKSF-protokollens artikel 16 havde til hensigt at udelukke tjenestemænds mulighed for at nedlægge sådanne påstande, er ikke overbevisende.

70.

Vedtægtens afsnit VII har overskriften »Klageadgang«. Med dette afsnit indførte lovgiver en fuld og dækkende procedure for de tjenestemænd, der ønsker at anfægte afgørelser vedrørende dem selv. I betragtning af den særlige klageprocedure, der dermed blev indført, er jeg af den opfattelse, at modargumentet har større vægt, nemlig at lovgiver ikke havde behov for at låne ordlyden fra EKSF-traktatens artikel 16 for at skabe den nødvendige ret til at klage. Jeg konkluderer derfor, at Kommissionens argument i denne henseende ikke kan tages til følge.

71.

Dernæst har Kommissionen gjort indsigelser mod Rettens henvisning til dommene i sagerne Mote mod Europa-Parlamentet ( 40 ) og Gollnisch mod Europa-Parlamentet ( 41 ). Retten henviste til sidstnævnte dom til støtte for den holdning, at den pågældende havde fået en personlig rettighed som følge af privilegierne og immuniteterne tillagt i medfør af protokol nr. 7, og til den første dom til støtte for begrundelsen om (med udgangspunkt i sagen Humblet mod den belgiske stat ( 42 )), at tjenestemænd gives privilegier og immuniteter direkte.

72.

Begge sager drejede sig om parlamentsmedlemmers privilegier og immuniteter, der er reguleret i kapitel III, artikel 7-9, i protokol nr. 7. Ordlyden af disse bestemmelser er ikke identisk med artikel 11, litra a), der fastsætter reglerne for EU-tjenestemænd. Det er ikke overraskende, da rollerne er meget forskellige. Arten af den pågældendes immunitet er dog ikke omtvistet i den foreliggende sag. Der er således ikke noget behov for at sammenligne den stilling, som henholdsvis medlemmer af Europa-Parlamentet og tjenestemænd har. Spørgsmålet er derimod, om vedtægten giver EU-tjenestemænd klageadgang i form af et retsmiddel, hvis deres immunitet ophæves. I lyset af min konklusion om, at den anfægtede afgørelse faktisk har direkte og umiddelbare retsvirkning for RQ, er jeg i denne sammenhæng af den opfattelse, at Retten handlede korrekt ved at anvende begrundelsen for dommene i sagerne Mote mod Europa-Parlamentet ( 43 ) og Gollnisch mod Europa-Parlamentet ( 44 ) analogt.

73.

Endelig har Kommissionen anfægtet, at Retten påberåbte sig en afgørelse, som Kommissionen har betegnet som en »isoleret« afgørelse fra den nu nedlagte Personaleret i sagen A og G mod Kommissionen ( 45 ).

74.

Den pågældende dom vedrørte en række tvister opstået i kølvandet på skandalen forårsaget af det tidligere kommissionsmedlem Edith Cresson, nemlig to søgsmål fra Edit Cressons tidligere kabinetschef mod Kommissionen. På grund af sagens betydning blev sagen behandlet af Personaleretten i plenum. Kommissionens forsøg på ikke at tage dommen i sagen i betragtning med henvisning til, at den er uden betydning og helt uden relevans, forekommer således ikke rimeligt. I dommen i sagen A og G mod Kommissionen ( 46 ) gentog Personaleretten i præmis 230 udtalelserne i dommen i sagen Humblet mod den belgiske stat ( 47 ) og i sagen Mote mod Europa-Parlamentet ( 48 ) om, at tjenestemænd er direkte berørt af afgørelser om ophævelse af immunitet i henhold til artikel 11, litra a), i protokol nr. 7. Begrundelsen for dommen i sagen A og G mod Kommissionen ( 49 ) har således tydelig relevans for den foreliggende sag.

75.

Domstolen kan ikke være bundet af nævnte dom, eftersom Domstolen ikke er forpligtet til at anlægge en bestemt fortolkning af vedtægten. Der er dog ingen god grund til, at Retten eller Domstolen i den foreliggende sag ikke kan anvende den samme begrundelse som Personalerettens begrundelse for dommen i sagen A og G mod Kommissionen ( 50 ).

76.

Endelig har Kommissionen gjort gældende, at klagemuligheden i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 2, er lukket. Kommissionen har givet udtryk for, at et passende retsmiddel for en tjenestemand er at kunne anfægte en afgørelse om ophævelse af hans immunitet, hvis der på nationalt plan indledes en straffesag mod ham, hvorefter den nationale domstol forelægger spørgsmålet om gyldigheden af den pågældende foranstaltning for Domstolen i henhold til proceduren fastsat i 267 TEUF.

77.

Jeg er af den opfattelse, at Kommissionens anbringender her dels ikke er overbevisende, dels er forkerte.

78.

For det første er det fast retspraksis, at der kun kan forelægges præjudicielle spørgsmål om gyldigheden af retligt bindende EU-retsakter ( 51 ). Kommissionen har fremført to argumenter, som er indbyrdes uforenelige. På den ene side har Kommissionen anført, at den anfægtede akt ikke har en retligt bindende virkning, der direkte og umiddelbart berører den pågældende tjenestemand, således at han ikke kan påberåbe sig vedtægtens artikel 90, stk. 2. På den anden side har Kommissionen gjort gældende, at den samme akt kunne gøres til genstand for en ugyldighedssag i henhold til artikel 267 TEUF, hvilket forudsætter, at akten faktisk har retligt bindende virkning, som den pågældende tjenestemand kan anfægte, hvis han ønsker det.

79.

Selv om det var muligt at ignorere den iboende modsigelse i Kommissionens argumentation, ville en forelæggelse af et præjudicielt spørgsmål for det andet ikke altid udgøre et fuldstændigt retsmiddel, fordi det ville afhænge af den pågældende nationale procedure, om det præjudicielle spørgsmål ville blive forelagt eller overhovedet kunne forelægges for Domstolen ( 52 ). Jeg bemærker også, at selv om en part kan anmode en national domstol om at forelægge et spørgsmål for Domstolen i henhold til artikel 267 TEUF, kan parten ikke pålægge den nationale domstol at gøre det.

80.

For det tredje har muligheden for en præjudiciel forelæggelse udelukkende til formål at hjælpe de nationale domstole, når der er behov for en beslutning om fortolkningen eller gyldigheden af EU-lovgivningen, der giver hjemmel til at afgøre et søgsmål indbragt for den pågældende domstol. Jeg er dog af den opfattelse, at det på det tidspunkt, hvor en afgørelse om ophævelse af immunitet får virkning (ved at tillade, at der iværksættes en strafferetlig efterforskning imod den nævnte EU-tjenestemand), er usandsynligt, at der verserer en sag ved en national domstol, hvor der kan ske forelæggelse af et præjudicielt spørgsmål. Det er først på et senere tidspunkt, hvis eller når der ved en domstol eller retsinstans indledes straffesag med tjenestemanden som tiltalte, at den pågældende tjenestemand får mulighed for at bede om at få forelagt et præjudicielt spørgsmål for Domstolen om gyldigheden af afgørelsen om ophævelse af hans immunitet. Det forekommer mig ikke urealistisk at tro, at den nationale dommer på dette stadium meget vel kunne mene, at en sådan forelæggelse ikke længere var nødvendig for at kunne dømme i den straffesag, hvor han er retsformand.

81.

Af alle de ovenstående grunde er det min opfattelse, at Kommissionens første anbringende er ugrundet.

82.

Med det andet og subsidiære anbringende har Kommissionen gjort gældende, at Retten begik en fejl ved at fastslå, at Kommissionen ved ikke at foretage en afvejning af RQ’s interesse over for de nationale myndigheders ønske om at behandle efterforskningen fortroligt, indtil der var taget en beslutning om delvist at ophæve tjenestemandens immunitet, ikke respekterede RQ’s ret til at blive hørt.

83.

Følgende fremgår af de relevante passager i Rettens dom:

»[…] undladelsen af at høre den berørte inden ophævelsen af hans immunitet [kan] som hovedregel […] sikre tavshedspligt under efterforskningen.

Det bør dog fremhæves, at hvis en national myndighed i behørigt begrundede tilfælde modsætter sig underretning af den pågældende om den præcise og fuldstændige begrundelse for anmodningen om ophævelse af immunitet ved at påberåbe sig hensyn til tavshedspligt under efterforskningen, skal Kommissionen i samarbejde med de nationale myndigheder i overensstemmelse med princippet om loyalt samarbejde træffe foranstaltninger til at forene dels de legitime hensyn til tavshedspligt i forbindelse med efterforskningen, dels hensynet til, at den retsundergivne i tilstrækkeligt omfang sikres respekten for sine grundlæggende rettigheder, såsom retten til at blive hørt […]

Eftersom Kommissionen har pligt til at overholde retten til at blive hørt, når den vedtager en akt, der indeholder et klagepunkt, skal den nemlig meget nøje overveje, hvorledes den kan forene overholdelsen af denne ret for den berørte person og de legitime hensyn, der gøres gældende af de nationale myndigheder. Denne afvejning er det, der sikrer både beskyttelsen af de rettigheder, som Unionens retsorden giver tjenestemænd og øvrige ansatte i Unionen, og dermed af Unionens interesser i overensstemmelse med artikel 17, stk. 2, i protokol nr. 7, og en gnidningsløs og effektiv gennemførelse af nationale strafferetlige procedurer i overensstemmelse med princippet om loyalt samarbejde« ( 53 ).

84.

Kommissionen har gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl ved at anføre, at det er nødvendigt at foretage en afvejning for at sikre proportionalitet i enhver beslutning om at ophæve en tjenestemands immunitet. Det var derfor ikke korrekt, da Retten fandt, at Kommissionen havde undladt at foretage en afvejning af RQ’s interesser i denne sammenhæng. Det ville være i strid med det princip om loyalt samarbejde, der er sikret i artikel 4, stk. 3, TEU, at pålægge Kommissionen at foretage en sådan afvejning. Kommissionens almindelige praksis er, at Kommissionen overholder nationale regler, som opstiller en betingelse om fuld tavshedspligt i forbindelse med en fortrolig efterforskning, og derfor ophæver tjenestemænds immunitet uden forudgående høring af vedkommende.

85.

RQ har gjort gældende, at det andet anbringende skal afvises, idet Kommissionen blot har gentaget de samme argumenter som i første instans. RQ har subsidiært anført, at det andet anbringende skal forkastes som ugrundet.

86.

Begrundelsen for at forkaste RQ’s formalitetsindsigelse mod første anbringende finder tilsvarende anvendelse for andet anbringende ( 54 ). Jeg konkluderer derfor, at Kommissionens andet anbringende kan antages til realitetsbehandling.

87.

Med sit andet anbringende har Kommissionen anfægtet Rettens fortolkning i den appellerede dom af forholdet mellem retten til at blive hørt, der er sikret i chartrets artikel 41, stk. 2, litra a), og princippet om loyalt samarbejde i artikel 4, stk. 3, TEU. Jeg vil begynde med chartrets artikel 41, stk. 2, litra a).

88.

Forklaringen til artikel 41 ( 55 ) bekræfter, at bestemmelsen er »baseret på eksistensen af Unionen som et retsfællesskab, der er opstået via den retspraksis, der har stadfæstet god forvaltning som et overordnet retsprincip« ( 56 ). Overordnede principper som f.eks. retten til at blive hørt og retten til et forsvar underbygger artikel 41, stk. 1 og 2.

89.

Domstolen har vedrørende retten til at blive hørt fastslået, at iagttagelse af retten til et forsvar udgør et grundlæggende princip i EU-lovgivningen. Denne ret er i dag knæsat ved chartrets artikel 47 og 48, som sikrer respekt for retten til forsvar samt retten til en retfærdig rettergang inden for rammerne af enhver retssag. Domstolen har løbende fastholdt betydningen af retten til at blive hørt og dens meget betydelige omfang i Unionens retsorden ved at fastslå, at denne ret bør finde anvendelse i enhver procedure, som kan udmunde i en bebyrdende afgørelse for den pågældende ( 57 ).

90.

Chartrets artikel 41, stk. 2, definerer tre (ikke-udtømmende) aspekter af retten til god forvaltning: a) retten for enhver til at blive hørt, inden der træffes en individuel foranstaltning over for ham eller hende, som måtte berøre vedkommende negativt, b) retten for enhver til aktindsigt i de akter, der vedrører ham eller hende, under iagttagelse af legitime fortrolighedshensyn samt tavshedspligt og sagernes fortrolighed og c) pligt for forvaltningen til at begrunde sine beslutninger. De tre således identificerede aspekter er tydeligt indbyrdes forbundne. Hvis en afgørelse kommer til at gå en person imod, skal vedkommende gives mulighed for at fremføre sine argumenter. For at kunne det skal den pågældende have adgang til samtlige sagsakter med undtagelse af de dele, hvor fortsat fortrolighed eller hemmeligholdelse er berettiget. Forvaltningen skal oplyse begrundelsen for den afgørelse, der bliver truffet, således at den person, som afgørelsen går imod, kan vurdere, om forvaltningens begrundelse er tilstrækkelig, og derefter beslutte, om han ønsker at få prøvet afgørelsen ved den kompetente domstol.

91.

Retten til at blive hørt skal overholdes, selv når den lovgivning, der finder anvendelse, ikke udtrykkeligt foreskriver en sådan formalitet. Som Domstolen har forklaret i en anden sammenhæng, sikrer denne ret enhver muligheden for reelt at give udtryk for sine synspunkter i forbindelse med en administrativ sag, og inden der træffes en afgørelse, som kan gå imod vedkommendes interesse. Denne ret indebærer ligeledes, at forvaltningen tager ethvert nødvendigt hensyn til de af den pågældende således fremlagte bemærkninger ved med omhu og upartiskhed at undersøge alle de relevante elementer i den foreliggende sag og ved at begrunde sin afgørelse udførligt. Forpligtelsen til at begrunde en afgørelse på en måde, der er tilstrækkeligt specifik og konkret til at gøre det muligt for den pågældende at forstå grundene til det afslag, der er blevet meddelt på vedkommendes ansøgning, udgør således en nødvendig følge af princippet om retten til et forsvar ( 58 ).

92.

Kommissionen har forklaret, at dens nuværende praksis bygger på den forudsætning, at en afgørelse om ophævelse af en tjenestemands immunitet ikke udgør en akt, der går ham imod. Proceduren for vedtagelse af en sådan afgørelse er tilsyneladende som følger: Afgørelsen træffes af et medlem af Kommissionen efter aftale med formanden. Kommissærkollegiet er ansvarligt for alle sådanne afgørelser. Inden for denne procedure findes der ingen systematisk bestemmelse om, at den pågældende tjenestemand skal have mulighed for at blive hørt, inden det vedtages at ophæve hans immunitet. Hvis de kompetente nationale myndigheder påberåber sig tavshedspligt i forbindelse med en efterforskning og anmoder Kommissionen om at undlade at underrette den pågældende tjenestemand om, at de ønsker at få ophævet hans immunitet, vil Kommissionen systematisk godkende anmodningen. Hvis der ikke fremsættes en sådan anmodning, underretter Kommissionen tjenestemanden om ophævelsen af hans immunitet, men Kommissionen hører ham ikke om, hvorvidt han bør opretholde sin immunitet.

93.

Om det første anbringende har jeg konkluderet, at den anfægtede afgørelse er en foranstaltning, der går RQ imod. Det følger heraf, at det er min opfattelse, at forudsætningen for Kommissionens praksis er forkert.

94.

Chartrets artikel 41, stk. 1, giver »enhver« ret til »at få sin sag behandlet uvildigt, retfærdigt og inden for en rimelig frist af Unionens institutioner […]«. Tjenestemænd, der arbejder ved en EU-institution, kan ligesom alle andre således påberåbe sig retten til god forvaltning. I RQ’s tilfælde indebar denne grundlæggende rettighed implicit retten til at blive hørt i overensstemmelse med chartrets artikel 41, stk. 2, litra a), inden Kommissionen vedtog den anfægtede afgørelse. Det er derfor min opfattelse, at Retten med rette fastslog, at Kommissionen var forpligtet til at respektere RQ’s ret til et forsvar.

95.

Foretog Kommissionen en afvejning af krænkelsen af RQ’s grundlæggende rettigheder over for anmodningen om tavshedspligt i forbindelse med efterforskningen? Foretog Kommissionen med andre ord en proportionalitetsvurdering som krævet i chartrets artikel 52, stk. 1?

96.

I henhold til artikel 52, stk. 1, kan der indføres begrænsninger i de rettigheder og friheder, der er anerkendt heri, hvis disse begrænsninger er fastsat i lovgivningen, respekterer disse rettigheders og friheders væsentligste indhold, og under iagttagelse af proportionalitetsprincippet er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Den Europæiske Union, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder ( 59 ).

97.

Det mål af almen interesse, der her er tale om, er den strafferetlige efterforskning, som de belgiske myndigheder har iværksat. Retten fandt, at sådanne undersøgelser er i overensstemmelse med national lovgivning ( 60 ). De falder som sådan fuldstændig inden for de nationale myndigheders domæne og tydeligvis uden for Kommissionens kompetenceområde.

98.

Begrænsningen i den foreliggende sag er, at tjenestemanden var blevet frataget retten til at blive hørt. I den appellerede dom gennemgik Retten spørgsmålet, om Kommissionen havde foretaget en proportionalitetsvurdering i overensstemmelse med chartrets artikel 52, stk. 1, før den ophævede RQ’s immunitet. Retten konkluderede, at Kommissionen ikke havde vurderet konsekvenserne for RQ af krænkelsen af hans grundlæggende rettigheder over for de eventuelle fordele, det måtte have at tiltræde de nationale myndigheders anmodning om tavshedspligt i forbindelse med efterforskningen.

99.

Rettens konklusion var således uden tvivl korrekt. Kommissionens beskrivelse af den fulgte praksis ved anmodninger om ophævelse af immunitet viser, at institutionen systematisk undlader at foretage høring af den berørte tjenestemand, inden den træffer afgørelse om en sådan anmodning. Når nationale myndigheder anmoder om tavshedspligt i forbindelse med en efterforskning, bliver den pågældende måske end ikke underrettet om anmodningen (hvilket var tilfældet i den foreliggende sag).

100.

Det er Kommissionens opfattelse, at den alene er forpligtet til at vurdere, om Den Europæiske Unions interesser kan være på spil. Derfor skal der ikke tages hensyn til tjenestemandens interesse. Den logiske konsekvens ville være, at Kommissionen ikke foretager en proportionalitetsvurdering i tilfælde som RQ’s.

101.

Jeg er af den opfattelse, at denne tilgang er direkte i strid med kravene i chartrets artikel 52, stk. 1. En egentlig proportionalitetsvurdering må nødvendigvis omfatte en vurdering af de modstridende interesser. I nærværende sag er de tre hovedpersoner den pågældende tjenestemand, de nationale myndigheder og Den Europæiske Union, hvis interesser (og især økonomiske interesser) skal beskyttes. Kommissionens udgangspunkt for behandlingen af en anmodning om ophævelse af immunitet er, at der ses helt bort fra den første af disse hovedpersoner. Forudsætningen for den afvejning, der skal foretages i henhold til chartrets artikel 52, stk. 1, er dog, at tjenestemanden har ret til at blive hørt. Formålet med den procedure, der er beskrevet i artikel 52, stk. 1, er således at vurdere, om den ønskede begrænsning af denne rettighed (som følge af de nationale myndigheders begæring om tavshedspligt i forbindelse med efterforskningen) er berettiget og proportional.

102.

Proceduren indebærer fortolkning og anvendelse af EU-lovgivningen, nærmere bestemt chartrets artikel 41, stk. 2, litra a), og artikel 17, stk. 2, i protokol nr. 7, og det tilkommer den pågældende institution at foretage denne fortolkning og anvendelse. Kommissionen kan ikke godtgøre, at dens afgørelse om at ophæve immuniteten er proportional, hvis ikke en sådan vurdering er blevet foretaget.

103.

Jeg konkluderer derfor, at Kommissionens nuværende praksis som beskrevet for Domstolen ikke tager højde for vigtige processuelle rettigheder, der er sikret i medfør af chartret, ligesom den tilsidesætter institutionens forpligtelser i henhold til chartrets artikel 51, stk. 1, til at respektere rettighederne og overholde principperne og fremme anvendelsen af de rettigheder, der er sikret i chartret.

104.

Kommissionen har gjort gældende, at såfremt Domstolen også måtte drage denne konklusion og stadfæste den appellerede dom, vil en sådan afgørelse have betydelige konsekvenser for EU’s administration. Konkret ville Kommissionen være nødt til at ændre sin hidtidige faste praksis med at ophæve immunitet og følge nationale regler, der indeholder en betingelse om tavshedspligt i forbindelse med efterforskning.

105.

Princippet om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU, kræver, at »Unionen og medlemsstaterne respekterer [hinanden]« og bistår hinanden ved gennemførelsen af de opgaver, der følger af traktaterne. Medlemsstaterne »træffer alle almindelige eller særlige foranstaltninger for at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, der følger af traktaterne eller af retsakter vedtaget af EU-institutionerne«. Dette princip skaber således en gensidig forpligtelse mellem EU-institutionerne og medlemsstaterne og indbyrdes mellem medlemsstaterne.

106.

Kommissionen har gjort gældende, at hvis den var forpligtet til at vurdere den pågældende medlemsstats interesser i forhold til tjenestemandens interesser, ville det kræve, at Kommissionen selv skulle foretage en vurdering af straffesagen i hjemlandet i stedet for lade de nationale myndigheder foretage en vurdering af straffesagen, og dermed ville den handle i strid med artikel 4, stk. 3, TEU.

107.

Jeg kan ikke tiltræde dette anbringende.

108.

For det første udtalte Retten i den appellerede doms præmis 66 og 67, at Kommissionen og de nationale myndigheder burde samarbejde om at finde en løsning, der respekterer de rettigheder, som tjenestemænd er sikret ved chartrets artikel 41, stk. 1, og artikel 41, stk. 2, litra a). Det er ikke en forudsætning for et sådant samarbejde, at Kommissionen skal gå ind på de nationale myndigheders domæne. For det andet skal Kommissionen overholde sin forpligtelse til at håndhæve tjenestemænds ret til at blive hørt. For det tredje skal Kommissionen også vurdere EU’s interesser i henhold til artikel 17 i protokol nr. 7. De nationale myndigheder er derfor i henhold til artikel 4, stk. 3, TEU gensidigt forpligtede til at bistå Kommissionen med at vurdere deres anmodninger om ophævelse af immunitet på en sådan måde, at Kommissionen overholder sine forpligtelser i henhold til EU-lovgivningen.

109.

I henhold til princippet om loyalt samarbejde vil det være op til de nationale myndigheder, hvis de er imod at give den pågældende tjenestemand en underretning med en præcis og fuldstændig begrundelse, at samarbejde med Kommissionen for at finde ud af, hvorledes der kan tages højde for berettigede hensyn til tavshedspligt i forbindelse med en efterforskning, samtidig med at Kommissionen overholder sin forpligtelse til at respektere tjenestemandens processuelle rettigheder ( 61 ).

110.

Kommissionen har gjort gældende, at proceduren for ophævelse af immunitet tager udgangspunkt i en formodet overtrædelse af national lovgivning. Sådanne sager adskiller sig derfor fra de sager, hvor Kommissionen indleder en administrativ procedure mod en tjenestemand; tjenestemandens ret til et forsvar bliver ikke udløst af en sådan procedure.

111.

Jeg er uenig i dette anbringende.

112.

Det spørgsmål, der er forelagt Domstolen, er, om RQ’s ret til et forsvar blev respekteret, da Kommissionen vedtog den anfægtede afgørelse, der ophævede hans immunitet i henhold til artikel 11, litra a), i protokol nr. 7. Protokollens bestemmelser og vedtægten, der giver adgang til at klage over Kommissionen, skal fortolkes efter EU-lovgivningen. Straffesagen, der ligger til grund for det forelagte spørgsmål, er indledt efter national lovgivning. Sidstnævnte sag bliver dog ikke som sådan behandlet i den foreliggende sag.

113.

Endelig har Kommissionen gjort gældende, at det ville indebære en omfattende dialog med de nationale myndigheder at foretage den afvejning, som Retten henviste til i den appellerede dom, og at dette ville forsinke straffesagen.

114.

Eftersom Domstolen ikke har modtaget dokumentation herfor, er dette en ugrundet påstand. Selv hvis det var korrekt, at den fornødne dialog uvægerligt ville tage tid at gennemføre, er administrativt besvær ikke en legitim grund til at indføre begrænsninger i de grundlæggende rettigheder, som chartret giver.

115.

Jeg konkluderer derfor, at det andet anbringende er ugrundet.

116.

Med sit tredje (subsidiære) anbringende har Kommissionen i det væsentlige gjort gældende, at Retten begik en fejl ved at konkludere, at Kommissionen ikke i tilstrækkelig grad tog hensyn til RQ’s interesse i forbindelse med sin vurdering af hans sag. Kommissionen har herved anfægtet Rettens vurdering i den appellerede doms præmis 69-72.

117.

Retten fremsatte fire væsentlige udtalelser i dommen. For det første bemærkede Retten, at de nationale sagsakter ikke indeholdt oplysninger om, at Kommissionen faktisk havde foretaget en afvejning af de modstridende interesser. For det andet fandt Retten, at Kommissionen ikke havde spurgt de nationale myndigheder, hvilke risici det ville indebære for tavshedspligten i forbindelse med efterforskningen og i sidste ende for en hensigtsmæssig gennemførelse af straffesagen at høre RQ, inden Retten traf sin afgørelse. For det tredje fandt Retten, at der ikke forelå noget bevis for, at der var en reel risiko for, at tavshedspligten i forbindelse med efterforskningen faktisk ville eller kunne blive kompromitteret ved en høring af RQ (f.eks. fordi han kunne flygte eller ødelægge bevismateriale, eller fordi overraskelseselementet var en særlig del af denne specifikke efterforskning). Retten bemærkede, at visse oplysninger om efterforskningen i øvrigt allerede var offentligt kendte. For det fjerde fastslog Retten, at Kommissionens henvendelse til de belgiske myndigheder om muligheden for at foretage en høring af RQ om deres anmodning om at ophæve hans immunitet (hvilket blev bekræftet af den korrespondance, der var vedlagt svarskriftet) ikke var tilstrækkeligt til at bekræfte, at Kommissionen rent faktisk havde foretaget en afvejning af RQ’s interesse i at blive hørt over for hensynet til tavshedspligt i forbindelse med efterforskningen ( 62 ).

118.

I det tredje anbringendes første led har Kommissionen gjort gældende, at Retten på grundlag af de fremlagte beviser ikke med føje kunne fastslå, at Kommissionen havde undladt at foretage en vurdering af RQ’s interesse, inden den besluttede at ophæve hans immunitet. I det tredje anbringendes andet led har Kommissionen gjort gældende, at RQ ikke har påvist, at afgørelsen ville være faldet anderledes ud, hvis han var blevet hørt ( 63 ).

119.

RQ har gjort gældende, at det tredje anbringende (eller i det mindste dette anbringendes første led) skal afvises som åbenbart grundløst, eftersom Kommissionen i realiteten forsøger at få foretaget en ny undersøgelse af de faktiske omstændigheder. Han har subsidiært gjort gældende, at Kommissionen har fejlfortolket den appellerede dom, og at det tredje anbringende er ugrundet.

120.

Det er min opfattelse, at det tredje anbringende kan antages til realitetsbehandling.

121.

Kommissionen har i det væsentlige beskyldt Retten for at have begået en retlig fejl ved at karakterisere Kommissionens handlinger i forbindelse med vedtagelsen af den anfægtede afgørelse som en manglende afvejning af de belgiske myndigheders anmodning om tavshedspligt i forbindelse med efterforskningen over for RQ’s ret til at blive hørt. Kommissionen har gjort gældende, at den har fremsendt flere skrivelser til de belgiske myndigheder med ønske om en uddybning af anmodningen om tavshedspligt i forbindelse med efterforskningen, samt at immuniteten først blev delvist ophævet, efter at de nationale myndigheder havde besvaret disse anmodninger. Kommissionen har gjort gældende, at dette retligt set er tilstrækkeligt til at godtgøre, at den foretog den fornødne afvejning.

122.

Kommissionen har således ikke forsøgt at anfægte Rettens bedømmelse af de faktiske omstændigheder. Kommissionen har derimod anfægtet, at Retten ud fra disse faktiske omstændigheder kunne give en juridisk velbegrundet konklusion gående ud på, at Kommissionen ikke har foretaget en afvejning. Dette forhold er netop et retligt spørgsmål, som er undergivet Domstolens prøvelsesret ( 64 ). Jeg vil derfor behandle de materialitetsargumenter, der er fremført vedrørende dette anbringende.

123.

I den appellerede doms præmis 5 noterede Retten, at Kommissionen havde anmodet de belgiske myndigheder om mere detaljerede oplysninger, før den vedtog den anfægtede afgørelse. I den appellerede doms præmis 10 henviste Retten til 11. betragtning til den anfægtede afgørelse, hvori Kommissionen anførte, at den kun kunne ophæve RQ’s immunitet, hvis den fik en tilstrækkeligt klar og præcis underretning om begrundelsen for, at de belgiske myndigheder havde anmodet om ophævelse af hans immunitet, og at enhver person, der blev undersøgt af OLAF, ellers ville kunne fremsætte åbenlyst ugrundede beskyldninger mod generaldirektøren og derved lamme kontorets drift, hvilket ville være i strid med EU’s interesser. Retten noterede, at Kommissionen herefter angav, at den efter skrivelsen af 23. juni 2015 nu havde fået meget klare og præcise oplysninger om, at de belgiske myndigheder med rimelighed og under alle omstændigheder uden at have handlet vilkårligt eller lovstridigt kunne antage, at beskyldningerne mod RQ begrundede en undersøgelse af ham ( 65 ).

124.

Kommissionen var så venlig at vedlægge de dokumenter, der var bilag til Kommissionens svarskrift til Retten, som bilag A.1 til appelskriftet. Et af disse dokumenter var skrivelsen af 19. december 2014 fra Kommissionens generalsekretær til undersøgelsesdommeren, hvori der blev efterspurgt en uddybning af den nationale efterforskning. Generalsekretæren forklarede i denne skrivelses punkt 2 (s. 2), at Kommissionen i lyset af OLAF’s særlige status som følge af kontorets uafhængighed ønskede at høre generaldirektøren for OLAF (RQ), inden Kommissionen tog stilling til, om der var grundlag for at ophæve hans immunitet, således at Kommissionen kunne foretage sin vurdering med fuldt kendskab til de konsekvenser, som ophævelsen af hans immunitet kunne have for OLAF’s uafhængighed og drift og dermed for Den Europæiske Unions interesser. Dernæst anmodede Kommissionen de belgiske myndigheder om at præcisere, om det var nødvendigt at opretholde tavshedspligt i forbindelse med deres efterforskning af alle de tjenestemænd, der var omfattet af deres undersøgelser, og om generaldirektøren for OLAF kunne orienteres om efterforskningen.

125.

De belgiske myndigheder svarede ved skrivelse af 6. februar 2015. Som svar på Kommissionens forespørgsel om, hvorvidt RQ kunne orienteres om anmodningen om ophævelse af hans immunitet, anførte myndighederne, at eftersom det fremgår af sagens oplysninger, at der muligvis ville blive indledt en straffesag mod ham, var det udelukket at indhente en udtalelse vedrørende anmodningen om ophævelse af hans immunitet, eftersom det var nødvendigt at respektere princippet om tavshedspligt i forbindelse med efterforskningen. Så vidt jeg kan bedømme, forekommer dette at være et standardsvar på spørgsmålet: »Må vi fortælle den mistænkte, at han bliver efterforsket?«, snarere end et konkret svar på det (reelle) spørgsmål: »Er det nødvendigt at respektere princippet om tavshedspligt i forbindelse med efterforskningen i lyset af de konkrete omstændigheder i denne specifikke sag?«

126.

Ved en ny skrivelse af 3. marts 2015 gentog generalsekretæren Kommissionens anmodning om uddybende oplysninger. Hun bekræftede også, at Kommissionen ville respektere de belgiske myndigheders anmodning om at opretholde tavshedspligt i forbindelse med efterforskningen (herefter »skrivelse af 3. marts 2015«.

127.

Rettens udtalelser i den appellerede doms præmis 69-72 skal ses i sammenhæng med den mere omfattende fremstilling af de faktiske omstændigheder og sagsakterne ved Retten.

128.

Ud fra dette materiale er det min opfattelse, at Retten med rette kunne konkludere, at Kommissionen faktisk havde forespurgt de belgiske myndigheder om oplysninger om arten af beskyldningerne mod RQ, ikke mindst på grund af hans særlige stilling som generaldirektør for OLAF på det pågældende tidspunkt. Det væsentlige er dog, at sådanne undersøgelser ikke er det samme som at forsøge at sikre, at RQ’s ret til at blive hørt blev respekteret. Kommissionen forsøgte heller ikke i forbindelse med de undersøgelser, som den faktisk foretog, at indhente de nødvendige oplysninger for at kunne foretage en afvejning af de modstridende interesser, der var på spil. Retten fandt således – efter min opfattelse med rette – at Kommissionen med disse undersøgelser ikke forsøgte at få klarlagt, om der var risici (dvs. om det gik imod RQ’s grundlæggende rettigheder) forbundet med en beslutning om ikke at orientere RQ om beskyldningerne imod ham eller give ham mulighed for at fremsætte bemærkninger, inden der blev vedtaget en afgørelse om at ophæve hans immunitet, eller om der modsat ville have været en risiko forbundet med de belgiske myndigheders undersøgelser, hvis RQ var blevet orienteret og havde haft mulighed for at fremsætte bemærkninger ( 66 ). Kommissionen bekræftede derimod i skrivelsen af 3. marts 2015 blot, at den ville imødekomme de belgiske myndigheders standardanmodning om tavshedspligt i forbindelse med efterforskningen. Resten af kontrolproceduren drejede sig alene om, hvorvidt de belgiske myndigheder med rimelighed kunne antage, at beskyldningerne mod RQ begrundede en undersøgelse af ham.

129.

Det er Kommissionens manglende vurdering af de eventuelle risici og Kommissionens manglende afvejning af interessen i at opretholde tavshedspligt i forbindelse med efterforskningen over for RQ’s modstridende, men grundlæggende ret til at blive hørt, der er kernen i Rettens dom.

130.

Retten anerkendte med rette (i den appellerede doms præmis 71), at det i visse tilfælde er helt velbegrundet ikke at overbringe den pågældende en anmodning om ophævelse af immunitet, inden der træffes afgørelse om en sådan anmodning. Det ville omfatte situationer med en reel risiko for, at den pågældende kunne lægge hindringer i vejen for en national retssag ved at flygte eller tilintetgøre beviser, og situationer, hvor overraskelsesmomentet er nødvendigt i forbindelse med efterforskningen. Der er imidlertid ingen oplysninger i sagsakterne ved Domstolen om, at de belgiske myndigheder havde fremført sådanne argumenter i den foreliggende sag.

131.

Retten bemærkede også, at visse oplysninger vedrørende den igangværende efterforskning allerede var offentligt kendt. Jeg kan kun tilslutte mig dette. Det fremgår overordentligt klart af fremlæggelsen af de faktiske omstændigheder i den appellerede doms præmis 1-6, at skandalen med det tidligere kommissionsmedlem John Dalli (som udløste det begivenhedsforløb, der førte til RQ’s sag) allerede var genstand for stor pressebevågenhed.

132.

Endelig udtalte Retten (den appellerede doms præmis 72), at Kommissionens anmodning til de belgiske myndigheder om at høre RQ om anmodningen om ophævelse af immunitet (hvilket blev bekræftet af korrespondance fremlagt som bilag til Kommissionens svarskrift) ikke var tilstrækkelig til at antage, at Kommissionen efterfølgende havde foretaget en afvejning af RQ’s interesse i at udøve retten til at blive hørt over for de belgiske myndigheders anmodning om tavshedspligten i forbindelse med efterforskningen. Jeg deler også her Rettens vurdering og den logik, der underbygger denne vurdering. En undersøgelse af, om Kommissionen i givet fald ville modtage bemærkninger fra RQ som en del af beslutningsprocessen (i skrivelsen af 19.12.2014), efterfulgt af en bekræftelse af, at Kommissionen ville respektere de belgiske myndigheders ønske om at opretholde tavshedspligt i forbindelse med efterforskningen (i skrivelsen af 3.3.2015), er ikke ensbetydende med, at der er foretaget en vurdering af, om tavshedspligt i forbindelse med efterforskningen i denne specifikke sag skulle afvejes over for og have lov til at overtrumfe RQ’s grundlæggende ret til at blive hørt. Jeg kommer tilbage til dette spørgsmål senere ( 67 ).

133.

Retten konkluderede (i den appellerede doms præmis 74), at det var i strid med proportionalitetskravet i chartrets artikel 52, stk. 1, at Kommissionens ikke foretog en sådan afvejning, for så vidt som den gik videre, end hvad der var nødvendigt for at nå målet om at sikre tavshedspligten i forbindelse med efterforskningen, og dermed i strid med det væsentligste indhold af retten til at blive hørt, som er fastsat i chartrets artikel 41, stk. 2, litra a). Jeg deler denne opfattelse.

134.

Jeg konkluderer derfor, at det tredje anbringendes første led er ugrundet.

135.

Det tredje anbringendes andet led er et vanskeligere problem. Er en tjenestemand, der forsøger at påberåbe sig retten til at blive hørt, forpligtet til at påvise, at afgørelsen om ophævelse af immunitet ville være faldet anderledes ud, hvis han havde kunnet udøve denne rettighed?

136.

Kommissionen har gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, da den udtalte (i den appellerede doms præmis 76), at det ikke kunne udelukkes, at indholdet af den anfægtede afgørelse ville have været anderledes, »hvis Kommissionen havde gjort det muligt for [RQ] effektivt at fremsætte sine synspunkter om ophævelsen af hans retlige immunitet og mere specifikt, som [RQ] har bemærket i sine skriftlige indlæg, hans synspunkt vedrørende Den Europæiske Unions interesser og opretholdelsen af hans nødvendige uafhængighed som tjenestemand, der beklæder stillingen som generaldirektør for OLAF«.

137.

Domstolen har konsekvent udtalt, at respekt for retten til et forsvar er af afgørende betydning i sager, som fører til vedtagelsen af en akt, der kan påføre den pågældende skade ( 68 ). Det kan ikke kræves af en sådan person, at vedkommende godtgør, at Kommissionens afgørelse ville have fået et andet indhold, men alene, at en sådan mulighed ikke helt kan udelukkes, eftersom han ville have været i stand til at forsvare sig bedre, hvis der ikke havde været nogen processuel fejl ( 69 ).

138.

Det fremgår imidlertid af en nyere afgørelse fra Domstolen i en helt anden sammenhæng, at en krænkelse af retten til et forsvar og navnlig retten til at blive hørt kun fører til annullation af den omtvistede akt, hvis sagen ville have ført til et andet resultat, såfremt der ikke havde været den pågældende uregelmæssighed ( 70 ). Makhlouf-sagen omhandlede vedtagelsen af restriktive foranstaltninger over for ham. I appelsagen fandt Domstolen, at han ikke under sagen ved første instans havde givet udtryk for, hvilke argumenter han ville have fremført for Rådet for at anfægte relevansen eller den bevismæssige værdi af de dokumenter, som Rådet havde givet ham meddelelse om. Domstolen afviste derfor hans indsigelse om, at han ikke var blevet opfordret til at fremsætte sine bemærkninger til disse dokumenter.

139.

For det første adskiller den nævnte sag sig klart fra den foreliggende sag, idet Rami Makhlouf blev orienteret om sagen mod ham og fik mulighed for at få adgang til de dokumenter, som Rådet havde lagt vægt på, da de restriktive foranstaltninger over for ham blev vedtaget. Det fremgik dog ikke på noget tidspunkt under sagen, at Rami Makhlouf havde udøvet sin ret til et forsvar til at klage over disse dokumenter. I modsætning hertil blev RQ ikke orienteret om anmodningen om ophævelse hans immunitet, før afgørelsen om ophævelse af hans immunitet blev vedtaget ( 71 ). Han havde således ikke mulighed for at komme med en erklæring i forbindelse med den administrative sag forud for denne afgørelse, hverken i sin egenskab af tjenestemand eller som generaldirektør for OLAF ( 72 ).

140.

For det andet henviste Domstolen i præmis 52 i dommen i sagen Makhlouf mod Rådet ( 73 ) til det standardkriterium, der er fast retspraksis, således som jeg har anført ovenfor i punkt 137 ( 74 ). Domstolen fortolkede derefter retten til at blive hørt meget snævert i lyset af de særlige omstændigheder i sagen. Det er ikke min opfattelse, at det under ganske andre omstændigheder som i den foreliggende sag er relevant at foretage en meget strengere fortolkning og anvendelse.

141.

Hvad skal en tjenestemand som RQ kunne godtgøre for at få dom for, at den akt, der går ham imod, skal annulleres som følge af krænkelsen af hans ret til et forsvar?

142.

Jeg er af den opfattelse, at det ville være uhensigtsmæssigt, hvis Domstolen blev for normgivende. De relevante elementer vil efter min opfattelse nødvendigvis være forskellige alt efter de særlige omstændigheder i den enkelte sag.

143.

Den appellerede doms præmis 76 kan efter min opfattelse fortolkes på to måder. På den ene side kan den læses som et udtryk for, at det var nødvendigt at lægge vægt på RQ’s synspunkt om Den Europæiske Unions interesser og opretholdelsen af den uafhængighed, der var nødvendig for ham som tjenestemand, der beklæder stillingen som generaldirektør for OLAF, før den anfægtede afgørelse blev vedtaget. For det andet er det muligt at læse Rettens udtalelse som et udtryk for, at »mulighed[en] ikke helt kan udelukkes«, at hvis RQ havde fået mulighed for at blive hørt, ville Kommissionen have haft lejlighed til at indhente hans synspunkter om, hvilke konsekvenser en afgørelse om at ophæve immuniteten ville have for OLAF’s tilfredstillende funktion. Disse oplysninger kunne have indgået i RQ’s egne anbringender, eller de kunne være blevet givet efterfølgende som svar på spørgsmål, som Kommissionen selv havde stillet RQ under den administrative sag.

144.

Retfærdigvis bør det nævnes, at RQ i sine skriftlige anbringender har anført, at han som tjenestemand, der beklædte stillingen som generaldirektør for OLAF, faktisk havde synspunkter, som han ønskede at fremføre om Den Europæiske Unions interesser og opretholdelsen af den uafhængighed, der er nødvendig for en person, der udøver en særlig funktion. Det er min opfattelse, at det næsten giver sig selv, at »muligheden ikke helt kan udelukkes«, at hans anbringender (som nødvendigvis måtte være kvalificerede som følge af hans faktiske funktion som generaldirektør for OLAF) kunne have haft betydning for den afgørelse, der i sidste ende blev vedtaget om ophævelse af immunitet. Den modsatte situation forudsætter, at man antager, at beslutningstagerne i Kommissionen blot ville have lukket ørerne for ethvert argument, som RQ fremførte.

145.

Jeg er tilbageholdende med at fremsætte en sådan nedsættende antagelse om Kommissionens beslutningsproces. I den foreliggende sag er der heldigvis ikke behov herfor. I skrivelsen af 19. december 2014 blev det forklaret for de belgiske myndigheder, at grunden til Kommissionens ønske om at foretage en høring af RQ ikke var af respekt for hans grundlæggende ret til at blive hørt, men at Kommissionen ønskede at være i stand til »foretage sin vurdering med fuldt kendskab til de konsekvenser, som ophævelsen af hans immunitet kunne have for OLAF’s uafhængighed og drift og dermed for Den Europæiske Unions interesser« ( 75 ). Det var således blevet tydeligt dokumenteret for Retten, at Kommissionen selv var af den opfattelse, at RQ’s synspunkter ville være både betydningsfulde og vigtige for at kunne træffe en relevant afgørelse om ophævelsen af hans immunitet. På denne baggrund er jeg af den opfattelse, at det logisk set er umuligt at konkludere andet, end at det med stor sandsynlighed ville have haft betydning for udfaldet af den administrative sag og dermed for den endelige afgørelse om ophævelse af immunitet, hvis RQ’s ret til at blive hørt var blevet respekteret. Det følger imidlertid ikke heraf, at den pågældende skulle have godtgjort, at den omtvistede afgørelse ville have været anderledes, hvis hans ret til at blive hørt var blevet respekteret.

146.

Mere generelt er det grundlæggende princip, der ligger til grund for retten til et forsvar og i særdeleshed for retten til at blive hørt, behovet for at sikre en retfærdig rettergang. Var den pågældende blevet frataget muligheden for at fremlægge de relevante oplysninger, inden der blev vedtaget en afgørelse, som gik ham imod? Jeg er af den opfattelse, at de nødvendige spørgsmål er: i) Ville de oplysninger, som han ønskede at fremlægge, have været relevante, og ii) vil hans retsstilling ændre sig til skade for ham, hvis akten bliver vedtaget? Jeg mener ikke, at han kan pålægges at godtgøre mere end dette. Jeg skal endvidere bemærke, at retten til at blive hørt er tæt forbundet med forvaltningens forpligtelse til at begrunde deres afgørelser, der er anerkendt i chartrets artikel 41, stk. 2, litra c). Medmindre forvaltningen i fuldt omfang tager højde for alt materiale, der er relevant for den afgørelse, der skal vedtages, vil den sandsynligvis være i konflikt med denne forpligtelse.

147.

Det er derfor min opfattelse, at der ikke er nogen substans i tredje anbringendes andet led, og at det tredje anbringende derfor er ugrundet.

148.

I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, og artikel 140, stk. 1, skal Kommissionen, der har tabt sagen, betale sagsomkostningerne i appelsagen.

149.

På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen træffer følgende afgørelse: