1.

Ved deres appel har Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland, Stichting Het Groninger Landschap, Vereniging It Fryske Gea, Stichting Het Drentse Landschap, Stichting Landschap Overijssel, Stichting Het Geldersch Landschap, Stichting Flevo-Landschap, Stichting Het Utrechts Landschap, Stichting Landschap Noord-Holland, Stichting Het Zuid-Hollands Landschap, Stichting Het Zeeuwse Landschap, Stichting Het Noordbrabants Landschap og Stichting Het Limburgs Landschap nedlagt påstand for Domstolen om ophævelse af Den Europæiske Unions Rets dom af 15. oktober 2018, Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters m.fl. mod Kommissionen ( 2 ), hvorved Retten annullerede Kommissionens afgørelse C(2015) 5929 final af 2. september 2015 vedrørende statsstøttesag SA.27301 (2015/NN) – Nederlandene, vedrørende erhvervelse med støtte eller gratis tilrådighedsstillelse af naturområder, hvoraf et referat er blevet offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende ( 3 ) (herefter »den omtvistede afgørelse«).

2.

I overensstemmelse med Domstolens anmodning begrænser jeg dette forslag til afgørelse til en bedømmelse af det første appelanbringendes andet led og det andet appelanbringendes første led.

3.

Det første anbringendes andet led vedrører nærmere bestemt spørgsmålet, om Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters (herefter »VGG«), Exploitatiemaatschappij De Berghaaf BV, Stichting Het Nationale Park De Hoge Veluwe, BV Landgoed Den Alerdinck II, Landgoed Ampsen BV, Pallandt van Keppel Stichting, Landgoed Kasteel Keppel BV, Baron van Lynden, Stichting het Lijndensche Fonds voor Kerk en Zending, Landgoed Welna BV, Landgoed »Huis te Maarn« BV, Vicariestichting De Vijf Capellarijen / Ambachtsheerlijkheid Kloetinge, Maatschappij tot Exploitatie van het Landgoed Tongeren onder Epe BV, Landgoed Anderstein NV, Landgoed Bekspring BV, Landgoed Nijenhuis en Westerflier BV, Landgoed Caprera BV, Landgoed Schapenduinen BV, Stichting Schapenduinen og Landgoed de Noetselenberg BV, som er sagsøgerne i første instans (herefter under ét »VGG m.fl.«), kunne anses for »interesserede parter« som omhandlet i artikel 1, litra h), i forordning (EF) nr. 659/1999 ( 4 ), mens det andet anbringendes første led nærmere bestemt har til formål at bestride Rettens anerkendelse af, at der forelå alvorlige vanskeligheder, som tvang Europa-Kommissionen til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure.

4.

Ifølge artikel 1, litra h), i forordning nr. 659/1999 forstås ved begrebet »interesserede parter«:

»[A]lle medlemsstater og personer, virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder, hvis interesser måtte være berørt af den tildelte støtte, herunder navnlig støttemodtageren, konkurrerende virksomheder og erhvervsorganisationer.«

5.

Denne forordnings artikel 4, stk. 1-4, har følgende ordlyd:

»1.   Kommissionen undersøger anmeldelsen straks ved modtagelsen. Kommissionen vedtager en beslutning efter stk. 2, 3 eller 4, jf. dog artikel 8.

2.   Konstaterer Kommissionen efter en foreløbig undersøgelse, at en anmeldt foranstaltning ikke udgør støtte, fastslår den dette ved beslutning.

3.   Konstaterer Kommissionen efter en foreløbig undersøgelse, at en anmeldt foranstaltning ganske vist er omfattet af traktatens artikel 92, stk. 1, men ikke giver anledning til tvivl om, at den er forenelig med fællesmarkedet, beslutter den, at foranstaltningen er forenelig med fællesmarkedet […]. I beslutningen anføres, hvilken undtagelse i traktaten der er anvendt.

4.   Konstaterer Kommissionen efter en foreløbig undersøgelse, at en anmeldt foranstaltning giver anledning til tvivl om, hvorvidt den er forenelig med fællesmarkedet, beslutter den at indlede proceduren efter traktatens artikel [108, stk. 2, TEUF].«

6.

Det fremgår af punkt 11 i Kommissionens meddelelse af 11. januar 2012 med overskriften »Den Europæiske Unions rammebestemmelser for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste« ( 5 ), at »statsstøtte [kan] erklæres for forenelig med artikel 106, stk. 2, [TEUF], hvis den er nødvendig for udførelsen af den pågældende tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse og ikke påvirker udviklingen i samhandelen på en måde, der er i strid med Unionens interesse«.

7.

Tvistens baggrund, som fremgår af den appellerede dom, kan sammenfattes som følger.

8.

Arealforvaltningsorganisationer er almennyttige ikke-statslige foreninger og fonde, hvis vedtægtsmæssige formål er naturbevaring og naturbeskyttelse.

9.

Med sigte på at danne en økologisk struktur og et Natura 2000-netværk til beskyttelse af den biologiske mangfoldighed har Kongeriget Nederlandene bevilget tilskud til erhvervelse af naturområder (herefter »tilskudsordningen«) til 13 arealforvaltningsorganisationer (herefter »de 13 organisationer«), som er intervenienter i første instans. De støtteberettigede udgifter i henhold til denne ordning var arealets købspris, de øvrige erhvervelsesomkostninger og udgifterne til ophævelse af de forpagtningsaftaler, der var gældende for de nævnte arealer.

10.

Ud over deres primære aktivitet med at forvalte naturen udøvede de 13 organisationer ligeledes sekundære aktiviteter af økonomisk art såsom erhvervelse af arealer, skovbrug, salg af træ og kød, udlejning af jagt og fiskerettigheder og turistvirksomhed. Disse aktiviteter genererer indtægter til gevinst for organisationerne og udgør en kilde til finansiering af deres primære aktivitet, idet de går til at dække administrationsomkostningerne på samme måde som de tilskud, der blev ydet dem gennem tilskudsordningen.

11.

Tilskudsordningen var gældende fra 1993 til 2012. Den 23. december 2008 modtog Kommissionen en klage fra to nederlandske, privatretlige, almennyttige fonde, nemlig Stichting het Nationale Park De Hogue Veluwe og Stichting Linschoten, som forvalter arealer og udøver naturbevaring og forvaltning af kulturarv samt sekundær virksomhed såsom bortforpagtning af jord, landbrug, skovbrug og turistvirksomhed. I 2009 blev klagerne i forbindelse med den omhandlede administrative procedure erstattet af VGG, som er en organisation, som har til formål at sikre ligeret for alle private lodsejere i forbindelse med tilskud til arealerhvervelse.

12.

Efter flere brevvekslinger og møder mellem Kommissionen, VGG og de nederlandske myndigheder vedtog Kommissionen den 2. september 2015 efter en indledende undersøgelsesfase den omtvistede afgørelse om, at den fandt ordningen for erhvervelse af naturområder forenelig med det indre marked efter artikel 106, stk. 2, TEUF.

13.

I den omtvistede afgørelse fandt Kommissionen for det første, at selv om arealforvaltningsorganisationernes primære opgave ikke var af økonomisk art, for så vidt som den består i naturbeskyttelse, udøvede disse organisationer imidlertid visse sekundære aktiviteter af økonomisk art, hvorfor de burde betegnes som »virksomheder« efter de konkurrenceregler, der er gældende for disse aktiviteter.

14.

Kommissionen gjorde for det andet rede for, hvorfor den fandt, at tilskudsordningen udgjorde statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, TEUF. Kommissionen fremhævede således, at de tilskud, som de 13 organisationer havde modtaget til erhvervelse af arealer, gav dem en umiddelbar økonomisk fordel tildelt for statsmidler. Den fandt endvidere, at disse arealforvaltningsorganisationer ligeledes kunne opnå en yderligere økonomisk fordel ved at sælge de arealer, som de havde erhvervet ved hjælp af tilskuddene. Kommissionen anførte i øvrigt, at tilskudsordningen var selektiv, idet kun disse 13 arealforvaltningsorganisationer var denne ordnings støttemodtagere. Endelig var det Kommissionens opfattelse, at de betingelser, som Domstolen fastlagde i dommen i sagen Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg ( 6 ), ikke var opfyldt, idet kompensationen til tilskudsordningens støttemodtagere ikke var blevet fastlagt efter en tilstrækkelig procedure.

15.

For det tredje undersøgte Kommissionen den omhandlede støtteforanstaltnings forenelighed på baggrund af reglerne om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Den fandt nærmere bestemt, at de 13 organisationer i medfør af støtteforanstaltningen var blevet pålagt en forpligtelse til offentlig tjeneste i form af naturbeskyttelse, og at tilskudsordningen opfyldte betingelserne i SGEI-rammebestemmelserne, hvorfor denne ordning burde findes forenelig med det indre marked efter artikel 106, stk. 2, TEUF.

16.

Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 19. februar 2016 anlagde VGG m.fl. sag med påstand om annullation af den omtvistede afgørelse.

17.

Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 17. maj 2016 fremsatte de 13 organisationer begæring om at måtte intervenere i sagen til støtte for Kommissionens påstande.

18.

Ved kendelse afsagt af formanden for Rettens Anden Afdeling den 6. april 2017, og efter at parterne var blevet hørt, blev begæringen om intervention taget til følge.

19.

VGG m.fl. fremførte til støtte for deres annullationssøgsmål fire anbringender, der for det første vedrørte en tilsidesættelse af deres processuelle rettigheder, for det andet en tilsidesættelse af princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft og af retssikkerhedsprincippet, for det tredje, subsidiært, en retlig fejl og en begrundelsesmangel ved anvendelsen af SGEI-rammebestemmelserne og for det fjerde tilsidesættelsen af artikel 106, stk. 2, TEUF.

20.

Kommissionen og de 13 organisationer anfægtede betegnelsen af VGG m.fl. som »interesserede parter« og formaliteten vedrørende det andet og det fjerde anbringende.

21.

Retten fandt i den appellerede dom, at søgsmålet kunne antages til realitetsbehandling, tog det første anbringende, som VGG m.fl. havde fremført, til følge og annullerede følgelig den omtvistede afgørelse uden at undersøge de øvrige anbringender.

22.

Appellanterne har nedlagt følgende påstande:

23.

Kommissionen har nedlagt følgende påstande:

24.

Den nederlandske regering har nedlagt påstand om, at den appellerede dom ophæves.

25.

VGG m.fl. har nedlagt følgende påstande:

26.

Der er ikke blevet afholdt retsmøde.

27.

Appellanterne har med det første anbringende og med Kommissionens og den nederlandske regerings støtte hertil gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl ved at antage det søgsmål, som VGG m.fl. havde anlagt, til realitetsbehandling, idet disse ikke kunne anses for »interesserede parter« som omhandlet i artikel 108, stk. 2, TEUF og artikel 1, litra h), i forordning nr. 659/1999.

28.

Appellanterne og Kommissionen har gjort gældende, at det med henblik på at betegne VGG m.fl. som »interesserede parter« skulle fastslås dels, at VGG m.fl. befandt sig i et konkurrenceforhold med støttemodtagerne, dels, at der var risiko for, at støtten fik konkret indvirkning på deres situation og således fordrejede det pågældende konkurrenceforhold.

29.

Appellanterne og Kommissionen har imidlertid gjort gældende, at Rettens ræsonnement i forbindelse med vurderingen af støttens konkrete indvirkning på den konkurrencemæssige stilling, som VGG m.fl. befandt sig i, var behæftet med retlige fejl.

30.

Jeg finder det nødvendigt at fremsætte visse generelle bemærkninger om begrebet »interesseret part« i den forstand, hvori udtrykket anvendes i artikel 108, stk. 2, TEUF og forordning nr. 659/1999, før jeg i lyset af disse bemærkninger undersøger Rettens ræsonnement i den appellerede dom.

31.

Jeg gør opmærksom på, at der skal sondres mellem to faser i forbindelse med kontrolproceduren efter artikel 108 TEUF. På den ene side den indledende fase af undersøgelsen efter artikel 108, stk. 3, TEUF, som giver Kommissionen mulighed for at danne sig en første opfattelse af, om den omhandlede støtte er forenelig. På den anden side den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel 108, stk. 2, TEUF, som giver Kommissionen mulighed for at opnå fuldstændige oplysninger om alle sagens momenter. Det er kun som led i denne procedure, at EUF-traktaten pålægger Kommissionen en forpligtelse til at give de interesserede parter lejlighed til at fremsætte deres bemærkninger ( 7 ).

32.

Når den formelle undersøgelsesprocedure ikke indledes, mister de interesserede parter, som kunne have fremsat bemærkninger under denne anden fase, denne mulighed. For at afhjælpe dette tillægges de retten til for Unionens retsinstanser at indbringe den afgørelse, som Kommissionen har truffet om ikke at indlede den formelle undersøgelsesprocedure ( 8 ). Et annullationssøgsmål vedrørende en afgørelse truffet efter artikel 108, stk. 3, TEUF, som er anlagt af en interesseret part som omhandlet i artikel 108, stk. 2, TEUF, må således antages til realitetsbehandling, når denne part med søgsmålet ønsker at beskytte de processuelle rettigheder, der tilkommer ham ifølge denne bestemmelse ( 9 ).

33.

I den foreliggende sag er det ubestridt, at Kommissionen ikke indledte den formelle undersøgelsesprocedure, og at VGG m.fl. for Retten påberåbte sig en tilsidesættelse af deres processuelle rettigheder. Som Retten med føje anførte ( 10 ), afhang spørgsmålet om, hvorvidt søgsmålet kunne antages til realitetsbehandling, derfor i det væsentlige af, om VGG m.fl. havde godtgjort, at de var interesserede parter som omhandlet i artikel 108, stk. 2, TEUF og artikel 1, litra h), i forordning nr. 659/1999.

34.

I henhold til denne anden bestemmelse defineres en interesseret part som »alle medlemsstater og personer, virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder, hvis interesser måtte være berørt af den tildelte støtte, herunder navnlig støttemodtageren, konkurrerende virksomheder og erhvervsorganisationer«. Denne bestemmelse gengiver i det væsentlige den faste definition af begrebet »interesseret part«, som Domstolen har fastlagt i sin praksis ( 11 ).

35.

Det drejer sig med andre ord om en »ubestemt helhed af adressater« ( 12 ), hvorfor det er fast retspraksis, at den nævnte bestemmelse »ikke udelukker, at en virksomhed, der ikke er en direkte konkurrent til modtageren af en støtte […] betragtes som interesseret part, hvis den gør gældende, at dens interesser kan være påvirket af støttetildelingen« ( 13 ).

36.

Kvalificeringen som »interesseret part« afhænger tydeligvis i det væsentlige af, om interesserne hos den enhed, der påberåber sig denne betegnelse, kan påvirkes af tildelingen af støtteforanstaltningen. Det skal derfor bestemmes, hvordan det kan godtgøres, at en virksomheds interesser kan påvirkes af støttetildelingen, for at denne virksomhed kan betegnes som »interesseret part«.

37.

Det fremgår efter min opfattelse af såvel ordlyden i forordning nr. 659/1999 som af Domstolens og Rettens praksis, at der skal sondres mellem to situationer, nemlig dels den situation, hvori de konkurrerende virksomheder til støttemodtageren befinder sig, dels den situation, hvori de enheder, der ikke er konkurrenter til støttemodtageren, befinder sig.

38.

Hvad for det første angår de virksomheder, der konkurrerer med støttemodtagerne, fremgår det af Domstolens praksis, at disse »utvivlsomt [er] omfattet af de interesserede parter« ( 14 ).

39.

Retten anerkender ligeledes ifølge fast praksis, at en virksomhed, der er konkurrent til støttemodtageren, betegnes som »interesseret part« alene af denne grund ( 15 ).

40.

Det forhold, at virksomheden er konkurrent til støttemodtageren, er med andre ord tilstrækkeligt i sig selv til at godtgøre, at dens interesser påvirkes af støttetildelingen, og at den således kan betegnes som »interesseret part«. I denne situation skal den virksomhed, som påberåber sig at være »interesseret part« i kraft af at være konkurrent til støttemodtageren, blot kunne godtgøre, at den befinder sig i et konkurrenceforhold med denne støttemodtager. Som Retten anfører i sin praksis »kan enhver virksomhed, der påberåber sig et konkurrenceforhold, aktuelt eller potentielt, med modtageren af støtteforanstaltningen, betegnes som »interesseret part«« ( 16 ).

41.

Hvad for det andet angår en enhed, som ikke er konkurrent til støttemodtageren, kan denne enhed betegnes som »interesseret part«, såfremt det kan godtgøres, at dens interesser kan være påvirket af støttetildelingen. Hertil kræves, at enheden ifølge retspraksis godtgør, at der er risiko for, at støtten har en konkret indvirkning på dens situation ( 17 ).

42.

Domstolen har navnlig anerkendt, at en fagforening kan anses for »interesseret part«, såfremt den påviser, at dens egne eller medlemmernes interesser kan være berørt af en tildelt støtte, ved at godtgøre, at der er risiko for, at støtten har en konkret indvirkning på situationen for fagforeningen selv eller de arbejdstagere, som fagforeningen repræsenterer ( 18 ).

43.

Enhederne skal tydeligvis for at blive betegnet som »interesserede parter« godtgøre, at deres interesser påvirkes af støttetildelingen. Hertil kræves blot, at de konkurrerende virksomheder til støttemodtageren påviser tilstedeværelsen af et konkurrenceforhold med støttemodtageren. Til gengæld skal de virksomheder, som ikke befinder sig i et sådant konkurrenceforhold, godtgøre, at der er risiko for, at støtten har en konkret indvirkning på deres situation.

44.

I denne henseende skal jeg gøre opmærksom på, at en sådan sondring er i modstrid med en mindre gængs retning i Rettens praksis, hvori den appellerede dom indgår.

45.

Ifølge denne praksis ved Retten skal en enhed »med henblik på at blive betegnet som »interesseret part« på den ene side godtgøre, at den befinder sig i et konkurrenceforhold med støttemodtagerne, og på den anden side bevise, at der er risiko for, at støtten får konkret indvirkning på dens situation og således fordrejer det pågældende konkurrenceforhold« ( 19 ). Det kræves med andre ord, at de konkurrerende virksomheder til støttemodtagerne beviser såvel tilstedeværelsen af et konkurrenceforhold som støttens konkrete indvirkning på deres situation.

46.

Det er imidlertid ikke min opfattelse, at denne løsning kan fastholdes. Idet denne løsning stiller yderligere betingelser end dette at være konkurrent til støttemodtageren for at opnå betegnelsen »interesseret part«, strider den først og fremmest mod ordlyden af forordning nr. 659/1999, som udtrykkeligt henviser til støttemodtagerens konkurrent som interesseret part, såvel som mod Domstolens praksis, hvorefter støttemodtagerens konkurrent utvivlsomt er blandt de interesserede parter.

47.

Denne løsning er dernæst i strid med Rettens righoldige praksis, hvorefter den virksomhed, som påberåber sig at være »interesseret part«, kan betegnes som sådan, blot den godtgør, at den er en konkurrerende virksomhed ( 20 ), uden at det er nødvendigt ligeledes at påvise, at der består en risiko for, at støtten har en konkret indvirkning på dens situation, som kan fordreje det godtgjorte konkurrenceforhold.

48.

Det er endelig min opfattelse, at en sådan løsning risikerer at medføre en vis sammenblanding med retspraksis vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt en konkurrents søgsmål kan antages til realitetsbehandling, når denne ikke alene har til hensigt at påberåbe sig tilsidesættelsen af sine processuelle rettigheder, som det er tilfældet i den foreliggende sag, men også at anfægte rigtigheden af en afgørelse om støttens forenelighed med det indre marked ( 21 ).

49.

Ifølge denne retspraksis kan en virksomhed, der anfægter rigtigheden af Kommissionens afgørelse om ikke at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, ikke udelukkende påberåbe sig sin egenskab af konkurrent til den støttemodtagende virksomhed, men skal endvidere godtgøre, at dens situation på markedet bliver væsentligt påvirket af den omhandlede støtte ( 22 ). Den løsning, der foreslås ifølge Rettens praksis, medfører, i strid med Domstolens faste praksis, til en vis grad, at der sker en ensretning af de betingelser, der gælder for antagelse til realitetsbehandling, alt efter om virksomheden anfægter tilsidesættelsen af sine processuelle rettigheder på grund af Kommissionens afslag på at indlede den formelle undersøgelsesprocedure eller anfægter rigtigheden af en afgørelse om støttens forenelighed.

50.

I begge tilfælde kan den konkurrerende virksomhed nemlig ikke nøjes med at påvise, at der består et konkurrenceforhold, men skal endvidere godtgøre, at dens situation konkret påvirkes af støtteforanstaltningen, således at konkurrenceforholdet fordrejes heraf ( 23 ). Sondringen mellem betingelserne for antagelse til realitetsbehandling alt efter søgsmålets genstand bliver derfor i vidt omfang udvisket.

51.

I modsætning til hvad Retten fastslog i den appellerede doms præmis 54, og hvad appellanterne har gjort gældende, kan det efter min opfattelse hverken kræves, at VGG m.fl. beviser tilstedeværelsen af et konkurrenceforhold med de 13 organisationer, der er den omhandlede støtteordnings modtagere, eller den konkrete indvirkning af foranstaltningen på deres situation, som ville fordreje dette konkurrenceforhold, for at godtgøre deres egenskab af »interesserede parter«. Jeg er derfor af den opfattelse, at Rettens undersøgelse af støttens konkrete indvirkning på den situation, hvori VGG m.fl. befandt sig, er en overflødig præmis.

52.

Idet Retten i den appellerede doms præmis 61-64 fastslog, at VGG m.fl. var i et konkurrenceforhold med de 13 organisationer, var det nemlig med føje, at Retten betegnede VGG m.fl. som »interesserede parter« i overensstemmelse med Domstolens praksis, jf. punkt 37-39 i dette forslag til afgørelse og bestemmelserne i forordning nr. 659/1999.

53.

Idet Retten vurderede, at VGG m.fl. skulle anses for at være konkurrerende virksomheder til de nævnte arealforvaltningsorganisationer, kunne den gyldigt betegne VGG m.fl. som »interesserede parter«.

54.

Selv om det, som appellanterne og Kommissionen har gjort gældende, havde vist sig, at Retten havde begået en retlig fejl i forbindelse med vurderingen af støttens konkrete indvirkning på den situation, hvori VGG m.fl. befandt sig, kan en sådan fejl således under ingen omstændigheder føre til ophævelse af den appellerede dom, idet det fremgår, at Rettens vurdering støttes på andre præmisser ( 24 ).

55.

Under disse omstændigheder finder jeg det første anbringendes andet led irrelevant, hvorfor det ikke kan tages til følge.

56.

Når dette er sagt, gør jeg opmærksom på, at konstateringen af tilstedeværelsen af et konkurrenceforhold mellem VGG m.fl. og de 13 organisationer, som var den omhandlede ordnings støttemodtagere, anfægtes af appellanterne, Kommissionen og den nederlandske regering i forbindelse med det første anbringendes første led. For fuldstændighedens skyld skal jeg derfor undersøge, om Retten begik en retlig fejl ved at fastslå, at støtteforanstaltningen risikerede at få en konkret indvirkning på den situation, hvori VGG m.fl. befandt sig.

57.

For det tilfælde, at det første anbringendes første led tages til følge, kan VGG m.fl. nemlig kun betragtes som »interesserede parter«, hvis det korrekt er blevet fastslået, at den omhandlede foranstaltning risikerede at få konkret indvirkning på deres situation. Såfremt VGG m.fl. fejlagtigt blev betegnet som konkurrenter til de 13 organisationer, skal det nærmere bestemt stadig sikres, at deres interesser under ingen omstændigheder blev påvirket af støttetildelingen, ved at støtten risikerede at få en konkret indvirkning på deres situation.

58.

Appellanterne har med støtte fra den nederlandske regering og sammen med Kommissionen for det første gjort gældende, at det af Retten identificerede kriterium for godtgørelse af støttens konkrete indvirkning på den situation, hvori VGG m.fl. befandt sig, er en retlig fejl. For det andet har de samme parter gjort gældende, at Retten ikke kunne nøjes med at konstatere, at støtten havde indflydelse på den situation, hvori VGG m.fl. befandt sig, idet de sidstnævnte skulle godtgøre de konkrete virkninger af støtten for deres situation. Rettens ræsonnement er således behæftet med en retlig fejl.

59.

For så vidt angår det af Retten udledte kriterium for godtgørelse af forekomsten af en risiko for, at støtten kunne få en konkret indvirkning på den situation, hvori VGG m.fl. befandt sig, anførte Retten i den appellerede doms præmis 68, at »når en støtte, der er ydet af en stat, styrker en virksomheds stilling i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for EU, må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten«. Som appellanterne og Kommissionen med rette har anført, vedrører den retspraksis, som Retten lagde til grund, imidlertid påvirkningen af samhandelen mellem medlemsstaterne som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF ( 25 ). Et sådant kriterium, som gør det muligt at fastslå, om samhandelen mellem medlemsstaterne påvirkes af støtteforanstaltningen, forekommer mig klart uden relevans med henblik på at bestemme, om denne foranstaltning risikerer at få indvirkning på den situation, hvori VGG m.fl. befandt sig. Dette ræsonnement, der skyldes en fejlfortolkning af retspraksis, er efter min opfattelse derfor behæftet med en retlig fejl.

60.

Jeg tror dog alligevel ikke, at en sådan retlig fejl ved identificeringen af det relevante kriterium med henblik på at fastslå forekomsten af en risiko for konkret indvirkning på den situation, hvori VGG m.fl. befandt sig, har påvirket resultatet af den vurdering, som Retten har foretaget af denne betingelse. Det fremgår af Domstolens praksis, at en retlig fejl fra Rettens side ikke kan føre til ophævelse af den appellerede dom, hvis det fremgår, at dommens konklusion støttes på andre præmisser ( 26 ), hvilket efter min opfattelse er tilfældet med den appellerede dom.

61.

På den ene side og i modsætning til det, som appellanterne og Kommissionen har gjort gældende, fremgår det af retspraksis, at det med henblik på at bevise, at en appellants interesser kunne blive påvirket af støtten, ikke drejer sig om at godtgøre en aktuel ændring af appellantens situation, men alene risikoen for en konkret indvirkning ( 27 ). Det er derfor ikke min opfattelse, at Retten begik en retlig fejl, idet den i den appellerede doms præmis 73 fandt, at det, »appellanterne skal fremlægge […], ikke er bevis for en væsentlig påvirkning af deres konkurrencemæssige stilling, men alene for støttens indflydelse« på deres situation.

62.

På den anden side er det ubestridt, at en støtteforanstaltning kan påvirke en operatørs situation »på [forskellige] måder, bl.a. ved at betyde en manglende indtjening eller en mindre fordelagtig udvikling end den, der ville have været, set i mangel af en sådan støtte« ( 28 ).

63.

Retten anførte imidlertid i den appellerede doms præmis 71, at VGG m.fl. skulle »investere i naturområder for at udøve […] lignende økonomiske sekundære aktiviteter« som dem, de 13 organisationer udøvede, hvilket stillede dem ringere end de 13 organisationer, som kunne erhverve arealer på gunstigere betingelser takket været den omhandlede foranstaltning. Retten henviste endvidere i den appellerede doms præmis 69 til den ikke-anfægtede argumentation, som VGG m.fl. havde fremsat om, at da »det var [dem] umuligt at udvide deres ejendomsportefølje på samme betingelser som støttemodtagerne, skete der en mindre gunstig udvikling i deres aktiviteter end den, de ville have oplevet uden en sådan støtteforanstaltning«.

64.

Under disse omstændigheder kan det ikke foreholdes Retten, at den begik en retlig fejl, idet den nærmere bestemt fandt, at den omhandlede foranstaltning risikerede at få konkret indvirkning på den situation, hvori VGG m.fl. befandt sig, og fastslog, at disse parter derfor skulle betegnes som »interesserede parter«.

65.

Det er følgelig min opfattelse, at det første anbringendes andet led er irrelevant, eller i hvert fald ugrundet, og ikke kan tages til følge.

66.

Med det andet anbringende har appellanterne med støtte hertil fra Kommissionen og den nederlandske regering gjort gældende, at Retten med urette lagde til grund, at der forelå »alvorlige vanskeligheder«, da den skulle vurdere den omhandlede støtteforanstaltnings forenelighed, som gjorde det nødvendigt at indlede den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel 108, stk. 2, TEUF.

67.

Appellanterne har med det andet anbringendes første led nemlig for det første gjort gældende, at Retten ikke uden at begå en retlig fejl kunne fastslå, at konstateringen af eksistensen af en »omfattende« eller »atypisk« SGEI, som var betroet arealforvaltningsorganisationerne, afdækkede, at der forelå alvorlige vanskeligheder, for det andet, at dens ræsonnement i øvrigt savner begrundelse, og at Retten for det tredje, idet den fastslog, at kvalificeringen som en »omfattende« eller »atypisk« SGEI var et indicium for forekomsten af alvorlige vanskeligheder, under alle omstændigheder støttede ret på forekomsten af en selvmodsigelse i den omtvistede afgørelse, som appellanterne ikke havde påberåbt sig.

68.

Indledningsvis er det min opfattelse, at argumentet om, at Retten traf afgørelse ud over, hvad der var gjort gældende (ultra petita), idet den lagde til grund, at der forekom en selvmodsigelse i Kommissionens ræsonnement i den omtvistede afgørelse, som VGG m.fl. ikke havde påberåbt sig, ikke kan tages til følge.

69.

Retten henviste ganske vist i den appellerede doms præmis 117-120 til forekomsten af en selvmodsigelse i den omtvistede afgørelse mellem Kommissionens konklusioner vedrørende betegnelsen af arealforvaltningsorganisationerne som »virksomheder« og dens konklusioner vedrørende definitionen af den omhandlede SGEI, som omfattede både arealforvaltningsorganisationernes primære aktivitet med naturbeskyttelse og deres sekundære aktiviteter. En sådan selvmodsigelse blev ikke gjort gældende af parterne i første instans.

70.

Ved sin henvisning gengav Retten ikke desto mindre blot på den ene side de forskellige parters argumenter vedrørende denne selvmodsigelse, hvorom de var blevet udspurgt som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse.

71.

Retten fremhævede på den anden side til gengæld ikke, selv om den i den appellerede doms præmis 126 henviste til Kommissionens ræsonnement vedrørende arealforvaltningsorganisationernes sekundære aktiviteters økonomiske karakter, at der forekom en eventuel selvmodsigelse mellem dette ræsonnement og begrundelserne for definitionen af tjenesteydelsen af almindelige økonomisk interesse i den omtvistede afgørelse, som ikke blev gjort gældende af parterne.

72.

Den løsning, som Retten nåede frem til, nemlig at betegnelsen af arealforvaltningsorganisationernes aktiviteter som »omfattende« eller »atypiske« tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse kan være et indicium for forekomsten af alvorlige vanskeligheder, er derfor ikke begrundet i forekomsten af en selvmodsigelse i Kommissionens afgørelse ( 29 ).

73.

Selv om Retten i fasen, hvor parterne fremsætter deres argumenter, anførte et argument, som VGG m.fl. ikke havde påberåbt sig, ville dette være uden betydning for den valgte løsning.

74.

Appellanterne har med støtte hertil fra Kommissionen gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl ved at fastslå, at Kommissionens definition af tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse som en »atypisk« SGEI var et indicium for alvorlige vanskeligheder.

75.

Først og fremmest gjorde Retten sig skyldig i en sammenblanding af spørgsmålet om, hvorvidt arealforvaltningsorganisationernes aktiviteter var af økonomisk art, og spørgsmålet om, hvorvidt disse aktiviteter indgik i den SGEI, som arealforvaltningsorganisationerne havde fået overdraget. Dernæst lagde Retten et åbenbart urigtigt kriterium til grund med henblik på at fastslå, om de sekundære aktiviteter indgik i tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse. Endvidere vurderede Retten med urette, at Kommissionen ikke rådede over tilstrækkelige oplysninger til at bedømme, om arealforvaltningsorganisationernes sekundære aktiviteter faldt ind under en omfattende eller atypisk tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Herved tilsidesatte Retten medlemsstaternes skønsmargen ved definitionen af tjenesteydelserne af almindelige økonomisk interesse. Endelig har appellanterne og Kommissionen anført, at Rettens ræsonnement er uforståeligt, og har derfor nærmere bestemt påberåbt sig en utilstrækkelig begrundelse.

76.

Det fremgår af den appellerede doms præmis 127, at Retten fastslog, at der forelå alvorlige vanskeligheder i henseende til definitionen af tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse i den omtvistede afgørelse på grund af »den ufuldstændige eller utilstrækkelige karakter af den undersøgelse, som Kommissionen foretog i forbindelse med den foreløbige undersøgelsesprocedure«, som ifølge retspraksis udgør et indicium for alvorlige vanskeligheder ( 30 ).

77.

Retten påpegede nemlig, at selv om medlemsstaterne har vide skønsbeføjelser, når de definerer en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, er disse beføjelser ikke ubegrænsede. Ifølge retspraksis skal den pågældende tjenesteydelse for at kunne kvalificeres som en SGEI »[have] en sådan almindelig økonomisk interesse, at den adskiller sig fra andre af erhvervslivets aktiviteter« ( 31 ).

78.

Retten fastslog i den appellerede doms præmis 126, for det første, at Kommissionen havde vurderet, at selv om arealforvaltningsorganisationernes sekundære aktiviteter var et resultat af den primære aktivitet med naturbeskyttelse, blev disse sekundære aktiviteter ikke obligatoriske som følge af denne primære aktivitet, og, for det andet, at Kommissionen ikke havde undersøgt, om arealforvaltningsorganisationernes sekundære aktiviteter havde en almindelig interesse.

79.

Retten præciserede i den appellerede doms præmis 128, at »selv om de indtægter, som de sekundære aktiviteter genererede, skulle dække en del af omkostningerne ved den primære aktivitet med naturbeskyttelse, og de var tæt knyttet til den nævnte primære aktivitets opgave af almindelig interesse, satte de oplysninger, som Kommissionen var i besiddelse af, den ikke i stand til alene på dette grundlag at konkludere […], at [de] havde en almindelig økonomisk interesse«.

80.

Retten tilføjede i præmis 129, at selv om en virksomhed, som havde fået betroet en SGEI, kunne udøve andre økonomiske aktiviteter i tilknytning til den opgave af almindelig interesse, som var den betroet, betød det ikke automatisk, at disse var omfattet af denne SGEI.

81.

Under disse omstændigheder konkluderede Retten, at Kommissionens undersøgelse var ufuldstændig og udgjorde et indicium for forekomsten af alvorlige vanskeligheder.

82.

Retten fandt i den appellerede doms præmis 128, at denne konklusion blev underbygget af, at de oplysninger, som Kommissionen rådede over, heller ikke tillod den at »konkludere, at de sekundære aktiviteter var nødvendige for udførelsen af den tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse som omhandlet i punkt 11 i [SGEI‑]rammebestemmelserne, som den anvendte i den anfægtede afgørelse«.

83.

I denne forbindelse bemærker jeg, at Retten ganske vist med føje påpegede, at den ufuldstændige eller utilstrækkelige karakter af undersøgelsen vedrørende definitionen af tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse kunne være et indicium for forekomsten af alvorlige vanskeligheder. Det er imidlertid min opfattelse, at Rettens ræsonnement, der førte til denne konklusion, var behæftet med flere uoverensstemmelser.

84.

Hvad for det første angår rettens konstatering af, at Kommissionen ikke med de oplysninger, den rådede over, kunne konkludere, at arealforvaltningsorganisationernes sekundære aktiviteter var nødvendige for udførelsen af tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse som omhandlet i punkt 11 i SGEI-rammebestemmelserne, hvorfor inddragelsen af de sekundære aktiviteter i tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse ikke var nødvendig og voldte alvorlige vanskeligheder, er det min opfattelse i lighed med appellanterne og Kommissionen, at Retten foretog en urigtig fortolkning af disse SGEI-rammebestemmelser.

85.

Det anføres nemlig i punkt 11 i SGEI-rammebestemmelserne blot, at »statsstøtte [kan] erklæres for forenelig med artikel 106, stk. 2, [TEUF], hvis den er nødvendig for udførelsen« ( 32 ) af den pågældende tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Det er derfor ikke de sekundære aktiviteter, der skal være nødvendige for udførelsen af tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse, men den støtteforanstaltning, hvis forenelighed undersøges.

86.

Retten fastlagde hermed et åbenbart urigtigt kriterium, idet den foreholdt Kommissionen, at denne ikke havde godtgjort nødvendigheden af de sekundære aktiviteter for udførelsen af tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse, selv om punkt 11 i SGEI-rammebestemmelserne ikke pålægger Kommissionen dette. Kommissionen kan derfor alene af denne årsag ikke bebrejdes, at den ikke anvendte det nævnte punkt korrekt.

87.

Under disse omstændigheder kunne Retten ikke uden at begå en retlig fejl lægge denne oplysning til grund for at konkludere, at Kommissionens undersøgelse var ufuldstændig, og at der derfor forelå alvorlige vanskeligheder for definitionen af tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse.

88.

Da den ufuldstændige karakter af Kommissionens undersøgelse i forbindelse med definitionen af tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse ikke udelukkende hviler på den formodede fejl i anvendelsen af SGEI-rammebestemmelserne, kan en sådan retlig fejl alligevel ikke i sig selv være tilstrækkelig til at tage det andet anbringendes første led til følge. En retlig fejl fra Rettens side kan nemlig ikke føre til en ophævelse af den appellerede dom, hvis dommens konklusion støttes på andre præmisser ( 33 ). Idet Retten ligeledes lagde til grund, at Kommissionen ikke havde godtgjort, at arealforvaltningsorganisationernes sekundære aktiviteter havde en almindelig interesse, da den konkluderede, at Kommissionens undersøgelse havde en ufuldstændig karakter, skal jeg derfor undersøge Rettens ræsonnement vedrørende denne oplysning.

89.

Hvad for det andet angår konstateringen af, at Kommissionen ikke havde godtgjort, at de sekundære aktiviteter havde en almindelig interesse, hvorfor Kommissionens undersøgelse også var ufuldstændig på dette punkt, er det min opfattelse, at en sådan konstatering er utilstrækkeligt begrundet.

90.

Retten anførte nemlig blot, at de oplysninger, som Kommissionen rådede over, ikke var tilstrækkelige til at nå den konklusion, at disse sekundære aktiviteter havde en almindelig interesse, mens Retten i den appellerede doms præmis 128 og 129 medgav, at Kommissionen havde anført oplysninger, som godtgjorde en vis forbindelse mellem arealforvaltningsorganisationernes aktivitet med naturbeskyttelse og deres sekundære aktiviteter, som således bidrager til udførelsen af den omhandlede opgave af almindelig interesse. Retten gjorde dermed ingenlunde rede for grundene til, at sådanne oplysninger, som dog var klart relevante, ikke var tilstrækkelige.

91.

Endvidere sætter Rettens ræsonnement os heller ikke i stand til at forstå, hvilke oplysninger der på tilstrækkeligt fyldestgørende måde kunne have gjort det muligt at godtgøre, at arealforvaltningsorganisationernes sekundære aktiviteter havde en almindelig interesse, især når forekomsten af en tæt forbindelse mellem disse aktiviteter og den almindelige interesse, der forfulgtes dermed, ifølge Retten ikke gjorde det muligt at godtgøre den.

92.

I denne forbindelse gør jeg opmærksom på, at pligten til at begrunde domme følger af artikel 36 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, som i medfør af statuttens artikel 53, stk. 1, og artikel 81 i Rettens procesreglement også finder anvendelse på rettergangsmåden ved Retten. Det fremgår af fast retspraksis, at begrundelsen for Rettens domme klart og utvetydigt skal angive de betragtninger, som Retten har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne beslutning, og således at Domstolen kan udøve sin prøvelsesret ( 34 ).

93.

Retten nøjedes imidlertid med at anføre, at de oplysninger, som Kommissionen rådede over, ikke var tilstrækkelige til at konkludere, at Kommissionen ikke havde godtgjort, at de sekundære aktiviteter havde en almindelig interesse, uden dermed at påvise, hvordan disse oplysninger var utilstrækkelige, eller præcisere, hvilke oplysninger der var utilstrækkelige. Under disse omstændigheder skal det fastslås, at Rettens ræsonnement er kendetegnet ved manglende klarhed og efter min opfattelse ikke tillader de interesserede parter at forstå grundene til den valgte løsning, hvorfor dette ræsonnement efter min opfattelse er utilstrækkeligt begrundet.

94.

Rettens ræsonnement vedrørende Kommissionens ufuldstændige undersøgelse i forbindelse med definitionen af tjenesteydelsen af almindelige økonomisk interesse er således dels behæftet med en retlig fejl, dels utilstrækkeligt begrundet.

95.

Det er følgelig min opfattelse, at det andet anbringendes første led bør tages til følge.

96.

I lyset af ovenstående betragtninger mener jeg, at det første anbringendes andet led bør forkastes som irrelevant, og at det andet anbringendes første led bør tages til følge, uden at dette foregriber bedømmelsen af, om appelanbringendernes øvrige led har fornødent grundlag.