1.

Mister en sammenslutning, der repræsenterer virksomhederne i en specifik kommerciel branche, sin søgsmålsinteresse, hvis de dokumenter, hvori Europa-Kommissionen har givet afslag på aktindsigt, udbredes under den heraf følgende sag for Den Europæiske Unions Ret?

2.

Hvilke forhold skal foreligge, for at Retten med føje kan udelukke, at en sagsøger bevarer sin søgsmålsinteresse, og derfor afsige kendelse om, at det er ufornødent at træffe afgørelse i sagen?

3.

Skal sandsynligheden for, at den hævdede ulovlighed, bestående i afslag på aktindsigt i visse dokumenter, vil gentage sig i fremtiden, vurderes abstrakt, i relation til ethvert muligt tilfælde af afslag på grundlag af den samme lovbestemmelse, eller konkret under hensyntagen til den særlige situations subjektive og objektive kendetegn?

4.

Disse er nærmere bestemt de retlige spørgsmål i den foreliggende sag, hvori en sammenslutning, der repræsenterer producenter, distributører og operatører af spilleautomater i Polen, har iværksat appel ved Domstolen med påstand om ophævelse af Rettens kendelse om, at det er ufornødent at træffe afgørelse i sagen, fordi sammenslutningen har mistet sin søgsmålsinteresse.

5.

Appellanten har til støtte for sin appel fremsat fem anbringender, men i dette forslag til afgørelse vil jeg i overensstemmelse med Domstolens anvisninger begrænse mig til at vurdere de retlige spørgsmål knyttet til det første anbringende.

6.

Efter at have afgrænset sagens genstand vil jeg analysere Domstolens praksis om søgsmålsinteresse og anvende de fastlagte principper på den foreliggende sag.

7.

Især vil jeg forklare, at vedvarende søgsmålsinteresse i en tvist om aktindsigt i dokumenter efter udbredelsen heraf udgør et undtagelsestilfælde, som kun ses i særlige situationer, således som Domstolen for nylig har fastslået i dommen i sag C-57/16 P (ClientEarth) ( 2 ).

8.

Jeg vil afslutningsvis konkludere, at sådanne særlige situationer ikke foreligger i den foreliggende sag, således at Retten ikke begik en retlig fejl ved at afsige kendelse om, at det er ufornødent at træffe afgørelse i sagen, og at det første anbringende derfor skal forkastes.

9.

Følgende fremgår af fjerde betragtning til forordning nr. 1049/2001 ( 3 ):

»Formålet med nærværende forordning er at give retten til aktindsigt størst mulig virkning og at fastsætte de generelle principper herfor og begrænsninger heri i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 255, stk. 2.«

10.

Endvidere anføres i 11. betragtning til forordningen:

»Som udgangspunkt bør alle institutionernes dokumenter være offentligt tilgængelige. Visse offentlige og private interesser bør dog beskyttes gennem undtagelser. Institutionerne bør have mulighed for at beskytte deres interne konsultationer og drøftelser, når det er nødvendigt for at sætte dem i stand til at udføre deres opgaver […]«

11.

Artikel 2 i forordning nr. 1049/2001, som har overskriften »Personer, der har ret til aktindsigt, og anvendelsesområde«, fastsætter:

»1.   Enhver unionsborger og enhver fysisk eller juridisk person, der har bopæl eller hjemsted i en medlemsstat, har ret til aktindsigt i institutionernes dokumenter med forbehold af de principper, betingelser og begrænsninger, der er fastsat i denne forordning.«

12.

Artikel 4, stk. 2 og 3, i forordning nr. 1049/2001, som har overskriften »Undtagelser«, foreskriver:

»2.   Institutionerne afslår at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af:

medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet.

3.   Der gives afslag på aktindsigt i dokumenter, der er udarbejdet af en institution til internt brug eller modtaget af en institution, og som vedrører en sag, hvori der endnu ikke er truffet afgørelse af institutionen, hvis dokumentets udbredelse ville være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse af dokumentet.

[…]«

13.

Den 20. november 2013 fremsendte Europa-Kommissionen en åbningsskrivelse i henhold til artikel 258 TEUF til Republikken Polen inden for rammerne af traktatbrudsprocedure 2013/4218, hvor Kommissionen tilskyndede den berørte medlemsstat til at bringe sin lovgivning om tjenesteydelser inden for hasardspil i overensstemmelse med de i EU-retten fastsatte grundlæggende friheder.

14.

Ved den skrivelse, som Kommissionen modtog den 3. marts 2014, meddelte Republikken Polen, at den selv havde til hensigt i overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/34/EF af 22. juni 1998 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter samt forskrifter for informationssamfundets tjenester ( 4 ) at underrette om et udkast til lov med henblik på at ændre den polske lov om hasardspil.

15.

Republikken Polen underrettede den 5. november 2014 Kommissionen om det meddelte udkast til lov ( 5 ) i overensstemmelse med artikel 8 i direktiv 98/34.

16.

I forbindelse med denne procedure afgav Kommissionen og Republikken Malta henholdsvis den 3. og den 6. februar 2015 hver sin udførlige udtalelse om det af underrettelsen omfattede udkast til lov, som fastsat i artikel 9, stk. 2, i direktiv 98/34.

17.

Den 17. februar 2015 begærede Izba Gospodarcza Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych (herefter »IGPOUR«), en organisation, der repræsenterer producenter, distributører og operatører af spilleautomater i Polen, aktindsigt i de to udtalelser fra Kommissionen og Republikken Malta i henhold til artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1049/2001.

18.

Efter vurderingen af begæringen gav Kommissionen den 10. marts 2015 IGPOUR afslag på aktindsigt i de ønskede dokumenter.

19.

Den 16. april 2015 genfremsatte IGPOUR derfor en begæring om aktindsigt i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 over for Kommissionen.

20.

Kommissionen gav den 12. juni 2015 afslag på IGPOUR’s genfremsatte begæring hvad angår den del, der vedrørte Kommissionens egne udførlige udtalelse; den 17. juli 2015 gav Kommissionen afslag på den genfremsatte begæring for så vidt angår den del, der vedrørte den udførlige udtalelse fra Republikken Malta ( 6 ).

21.

I begrundelsen for de anfægtede afgørelser om afslag på udlevering af de af IGPOUR ønskede dokumenter baserede Kommissionen sig på bestemmelserne i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001. Nærmere bestemt præciserede Kommissionen, at udbredelsen af de omhandlede dokumenter ville forringe beskyttelsen af »formålet med inspektioner, undersøgelser og revision« med hensyn til traktatbrudsprocedure 2013/4218, fordi de udtalelser, hvori der var begæret aktindsigt, havde en uløselig forbindelse med denne procedure.

22.

Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 1. september 2015 anlagde IGPOUR som følge af ovennævnte afslag søgsmål med påstand om annullation af de anfægtede afgørelser.

23.

Inden for rammerne af denne sag fik Kongeriget Sverige tilladelse til at intervenere til støtte for IGPOUR’s påstande, hvorimod Republikken Polen fik tilladelse til at intervenere til støtte for Kommissionens påstande.

24.

Under retsmødet 28. september 2017 afgav parterne mundtlige indlæg og besvarede de af Retten fremsatte spørgsmål.

25.

Ved processkrift af 6. marts 2018 nedlagde Kommissionen påstand om, at Retten skulle fastslå, at det af IGPOUR anlagte søgsmål var blevet uden genstand, fordi Kommissionen havde besluttet at give appellanten aktindsigt i de to omtvistede dokumenter henset til, at traktatbrudsprocedure 2013/4218, hvormed dokumenterne var forbundet, var afsluttet. Ved samme processkrift nedlagde Kommissionen endvidere påstand om, at appellanten skulle tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

26.

I lyset af det ovenstående besluttede Retten ved kendelse af 14. marts 2018 at genåbne den mundtlige forhandling og opfordrede parterne til at udtale sig om Kommissionens påstand om, at der afsiges kendelse om, at det er ufornødent at træffe afgørelse i sagen.

27.

I sin udtalelse bestred IGPOUR at have mistet sin søgsmålsinteresse, hvorimod Republikken Polen inden for rammerne af sit indlæg kun erklærede, at den ikke modsatte sig Kommissionens påstand. Kongeriget Sverige tog ikke stilling til dette spørgsmål.

28.

Den 10. juli 2018 ( 7 ) afsagde Retten kendelse om, at det var ufornødent at træffe afgørelse i sagen, og pålagde parterne at bære hver deres egne sagsomkostninger.

29.

Som begrundelse for sin afgørelse fandt Retten – under hensyntagen til den særlige situation i den foreliggende sag – det usandsynligt, at en situation som den foreliggende vil gentage sig i fremtiden, og udelukkede derfor, at appellanten bevarede sin søgsmålsinteresse, efter at den havde fået adgang til de omhandlede dokumenter.

30.

Endvidere bemærkede Retten, at IGPOUR, da den bestred Kommissionens påstand om, at Retten skulle afslutte sagen med en kendelse om, at det er ufornødent at træffe afgørelse, kun henviste til en generel mulighed for en fremtidig erstatningssag, uden dog nærmere at oplyse, om den faktisk ønskede at anlægge en sådan sag.

31.

Ved stævning indgivet til Domstolen den 3. september 2018 har IGPOUR nedlagt påstand om, at Rettens kendelse om, at det er ufornødent at træffe afgørelse i sagen, ophæves, samt at de anfægtede afgørelser om afslag på at give appellanten aktindsigt i de udførlige udtalelser, som Kommissionen og Republikken Malta afgav i forbindelse med informationsprocedure 2014/537/PL, annulleres. IGPOUR har ligeledes nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

32.

Subsidiært har IGPOUR nedlagt påstand om, at sagen hjemvises til Retten til realitetsbehandling og afgørelse om sagsomkostningerne.

33.

Kongeriget Sverige har nedlagt påstand om, at Domstolen ophæver den appellerede kendelse og annullerer de anfægtede afgørelser.

34.

Kommissionen har derimod nedlagt påstand om, at appellen forkastes, og at appellanten tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

35.

IGPOUR har fremsat fem anbringender til støtte for sin appel.

36.

Med det første anbringende, som kan inddeles i to dele, har IGPOUR gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl (i den appellerede kendelses præmis 30 og 32), dels ved at fastslå, at det er usandsynligt, at den ulovlighed, som appellanten har gjort gældende i sagen, vil gentage sig i fremtiden, og at appellanten som følge af udbredelsen af de ønskede dokumenter ikke har interesse i at fortsætte sagen; dels ved i forbindelse med denne vurdering at fastslå, at det relevante spørgsmål er, om det er sandsynligt, at der i fremtiden vil opstå en situation som den foreliggende, og ikke om Kommissionen i andre tilfælde af aktindsigt i fremtiden atter vil påberåbe sig undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001.

37.

Med det andet anbringende har appellanten gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl ved i den appellerede kendelses præmis 33 at fastslå, at Kommissionen ikke kan unddrage sig domstolsprøvelse, hvis der træffes afgørelse om at afslutte sagen uden afsigelse af dom.

38.

Med det tredje anbringende har IGPOUR anført, at Retten begik en retlig fejl ved i den appellerede kendelses præmis 34 at fastslå, at en afgørelse om at afslutte sagen uden afsigelse af dom ikke pålægger appellanten en urimelig byrde, såfremt appellanten anlægger en erstatningssag mod Kommissionen.

39.

Det fjerde anbringende vedrører den appellerede kendelses præmis 34 og navnlig det argument om, at Retten begik en retlig fejl ved at fastslå, at det var ufornødent at træffe afgørelse på grundlag af appellantens eller dens medlemmers eventuelle krav om erstatning for tab forvoldt af de anfægtede afgørelser, fordi appellanten ikke havde oplyst, om anlæggelsen af et erstatningssøgsmål var rent hypotetisk, ikke havde henholdt sig til præcise, specifikke og verificerbare oplysninger, og ikke havde fremlagt beviser for det tab, som var blevet påført appellanten på grund af de anfægtede afgørelser.

40.

Med det femte anbringende har IGPOUR gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl ved i den appellerede kendelses præmis 34 at fastslå, at appellanten ikke havde interesse i at fortsætte sagen, selv om annullation af de anfægtede afgørelser var nødvendig for at genoprette den ikke-økonomiske skade, som appellanten var blevet påført som faglig organisation.

41.

Som nævnt vil dette forslag til afgørelse koncentrere sig om det første anbringende.

42.

IGPOUR har gjort gældende, at Retten i den appellerede kendelses præmis 30 og 32 begik en retlig fejl ved at fastslå, at det var usandsynligt i en situation, som svarer til den foreliggende, at Kommissionens angiveligt retsstridige afslag på aktindsigt i de omtvistede dokumenter vil gentage sig i fremtiden, og at appellanten derfor ikke havde interesse i at fortsætte sagen.

43.

Nærmere bestemt er IGPOUR af den opfattelse, at Retten ikke fandt det usandsynligt, at Kommissionen i fremtiden vil basere sig på en fortolkning af artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001, hvorefter de dokumenter, hvori der er begæret aktindsigt i henhold til forordning nr. 1049/2001, er omfattet af en generel formodning om afslag på aktindsigt, såfremt de inkluderer henvisninger til åbningsskrivelser eller, selv i mangel af sådanne henvisninger, er »uløseligt forbundet« med en verserende traktatbrudssag.

44.

Appellanten har gjort gældende, at Retten snarere vurderede, om det var sandsynligt, at den i det konkrete tilfælde anlagte fortolkning atter vil blive anvendt i en situation, som ligner den foreliggende, dvs. et nyt tilfælde, hvori en medlemsstat inden for rammerne af en traktatbrudssag underretter Kommissionen om et udkast til lov for at møde de bekymringer, som har givet anledning til proceduren, og Kommissionen giver afslag på aktindsigt i udtalelser afgivet om det omhandlede udkast til lov med henblik på at sikre den nødvendige fortrolighed af forholdene mellem medlemsstaterne og Kommissionen i traktatbrudssagen.

45.

I denne forbindelse har IGPOUR henvist til bl.a. Rettens dom af 22. marts 2018, De Capitani mod Parlamentet ( 8 ), hvori Retten bekræftede sagsøgerens søgsmålsinteresse i en tilsvarende situation, fordi den af sagsøgeren hævdede ulovlighed beroede på en fortolkning af en af de undtagelser, som er foreskrevet i forordning nr. 1049/2001, som Parlamentet ville kunne påberåbe sig i forbindelse med en ny begæring om aktindsigt.

46.

Ifølge IGPOUR begik Retten samme fejl som beskrevet i de foregående punkter, da den tiltrådte den af Kommissionen anlagte fortolkning, ifølge hvilken gennemsigtighedsprincippet, der ligger til grund for direktiv 98/34 (erstattet ved direktiv 2015/1535), ikke er til hinder for påberåbelse af generelle formodninger om afslag på aktindsigt i udførlige udtalelser afgivet i forbindelse med en ikke-fortrolig informationsprocedure.

47.

IGPOUR har endvidere gjort gældende, at det i lyset af den betydelige rækkevidde af medlemsstaternes underrettelsesforpligtelser i henhold til direktiv 2015/1535 er højst sandsynligt, at mange af de meddelte dokumenter i det mindste delvis møder Kommissionens bekymringer.

48.

Appellanten har tilføjet, at en anden kendelse, som vedrører appellanten, dvs. kendelsen af 19. juli 2018, Izba Gospodarcza Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych mod Kommissionen ( 9 ), kan anses for relevant i den foreliggende sag for at godtgøre, at Kommissionen konstant forsvarer sine fortolkninger af artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 og af gennemsigtighedsprincippet, der er fastlagt i direktiv 98/34 og 2015/1535. Netop denne kendelse bekræfter ifølge appellantens opfattelse sandsynligheden for, at den anfægtede fortolkning også vil blive anlagt i fremtiden.

49.

Afslutningsvis har IGPOUR anført, at det er meget sandsynligt, at appellanten i fremtiden vil fremsætte begæringer om aktindsigt i dokumenter, som ligner de i den foreliggende sag omhandlede, fordi appellanten er en sammenslutning af erhvervsdrivende, og dens aktivitet omfatter alle aspekter af medlemmernes kommercielle transaktioner og ikke alene de aspekter, der har nær tilknytning til den branche, hvis interesser varetages af sammenslutningen, dvs. hasardspil.

50.

Den svenske regering hævder, at appellen er begrundet, og har begrænset sit indlæg til det første anbringende fremsat af IGPOUR. I denne forbindelse har den svenske regering anført, at det fremgår af appelskriftets punkt 10 og 35, at Kommissionen ikke formelt har trukket de anfægtede afgørelser tilbage, selv om IGPOUR nu har fået aktindsigt i de omtvistede dokumenter, hvorfor tvisten har bevaret sin genstand.

51.

Ifølge den svenske regering begærede IGPOUR udtrykkeligt aktindsigt i udførlige udtalelser i forbindelse med en informationsprocedure, mens traktatbrudsproceduren fortsat verserede. Imidlertid blev der først givet aktindsigt i disse dokumenter, da traktatbrudsproceduren og informationsproceduren var afsluttet. Da udbredelsen af de ønskede dokumenter ikke fandt sted inden afslutningen af disse procedurer, gjorde udleveringen det ikke muligt for appellanten at opnå de mål, som denne forfulgte med indgivelsen af begæringerne om aktindsigt.

52.

Den svenske regering deler IGPOUR’s standpunkt om, at Retten burde have vurderet, hvorvidt Kommissionen i fremtiden vil kunne påberåbe sig den generelle formodning, som Kommissionen anvendte i de anfægtede afgørelser. Denne slutning bekræftes direkte i dommen af 4. september 2018, ClientEarth mod Kommissionen, ifølge hvilken vurderingen skal vedrøre spørgsmålet om, hvorvidt den hævdede ulovlighed kan gentage sig i fremtiden.

53.

Den svenske regering er som IGPOUR af den opfattelse, at en sådan situation kan gentage sig i fremtiden.

54.

For det første foreligger en umiddelbar risiko for, at Kommissionen kan begrunde afgørelser om afslag på fremtidige begæringer om aktindsigt i dokumenter, som indgives i forbindelse med informationsprocedurer ifølge direktiv 2015/1535, med henvisning til den anfægtede generelle formodning.

55.

For det andet har Kommissionen, efter at have truffet de anfægtede afgørelser, faktisk allerede anvendt denne generelle formodning til at begrunde afslaget på en supplerende begæring fra IGPOUR, som er blevet fremsat i forbindelse med en informationsprocedure i henhold til direktiv 2015/1535 med henblik på aktindsigt i Kommissionens overvejelser og i en udførlig udtalelse.

56.

For det tredje følger den omstændighed, at IGPOUR i fremtiden risikerer at blive udsat for den ovennævnte generelle formodning, endvidere af, at IGPOUR er en organisation, der repræsenterer producenter, distributører og operatører af spilleautomater i Polen, og dens aktivitet omfatter alle aspekter af medlemmernes kommercielle transaktioner og ikke alene de aspekter, der har nær tilknytning til den branche, hvis interesser varetages af sammenslutningen, eller som omfattes af den nationale lovgivning om hasardspil. Endelig vedrører denne risiko ikke alene begæringer om aktindsigt fremsat af IGPOUR, men også af andre.

57.

Kommissionen er af tre grunde af den opfattelse, at det første anbringende er ugrundet.

58.

For det første har IGPOUR ifølge Kommissionen ikke bestridt de retlige kriterier, som Retten anvendte for at vurdere, om IGPOUR kunne have bevaret sin interesse i at fortsætte sagen, men har tilsyneladende anmodet Domstolen om at erstatte Rettens vurdering af en faktisk omstændighed, dvs. sandsynligheden for, at den hævdede ulovlighed vil gentage sig i fremtiden, med sin egen vurdering af den samme faktiske omstændighed. Kommissionen hævder, at Retten efter en korrekt vurdering af sagens omstændigheder konkluderede, at IGPOUR ikke havde en konkret og aktuel interesse i at hindre, at den hævdede ulovlighed vil gentage sig i fremtiden.

59.

For det andet har Kommissionen gjort gældende, at appellanten har mistet sin aktuelle interesse i annullationen af de anfægtede afgørelser, efter at Kommissionen har besluttet at give aktindsigt i de omhandlede dokumenter, fordi fortsættelsen af sagen ikke ville have kunnet bibringe appellanten nogen konkret fordel. IGPOUR har fejlagtigt hævdet, at dens interesse i at fortsætte sagen kan være at anfægte den fortolkning af forordning nr. 1049/2001, på grundlag af hvilken Kommissionen traf de anfægtede afgørelser, og som kan gentage sig i fremtiden.

60.

For det tredje har Kommissionen gjort gældende, at Retten korrekt anvendte sagens specifikke omstændigheder som udgangspunkt for at vurdere, med hvilken grad af sandsynlighed søgsmål som det af IGPOUR anlagte kan gentage sig, og konkluderede, at det er usandsynligt, at en sådan atypisk situation vil gentage sig i fremtiden.

61.

Endelig er Kommissionen af den opfattelse, at IGPOUR’s stilling er meget forskellig fra sagsøgerens stilling i den tvist, som gav anledning til dommen i sagen ClientEarth mod Kommissionen (sag C-57/16 P). I denne sag anerkendte Domstolen sagsøgerens interesse i at anlægge eller fortsætte sagen til trods for udbredelsen af de ønskede dokumenter, dels fordi sagen tilsigtede at ændre en dom, hvormed anvendelsen af en generel formodning om fortrolighed i forhold til en bestemt kategori af dokumenter var blevet stadfæstet, dels fordi navnlig appellanten i sin egenskab af en nonprofit organisation, der har til formål at beskytte miljøet, atter kunne stå over for den samme hævdede ulovlighed.

62.

I den foreliggende appelsag skal Domstolen efterprøve den anfægtede kendelse af 10. juli 2018 for at vurdere, om Retten begik en retlig fejl ved at fastslå, at appellanten mistede sin søgsmålsinteresse (eller rettere sagt sin interesse i at fortsætte sagen), fordi Kommissionen inden afslutningen af sagen ved Retten gav aktindsigt i de dokumenter, som var genstand for en tidligere afgørelse om afslag, som blev begæret annulleret.

63.

I denne forbindelse vil jeg kortfattet redegøre for de af Domstolen fastlagte principper om søgsmålsinteresse og herefter uddybe de grænser, inden for hvilke søgsmålsinteressen fortsat består efter udbredelsen af de begærede dokumenter.

64.

I henhold til Domstolens faste praksis skal sagens genstand, ligesom søgsmålsinteressen, bestå indtil retsafgørelsen, idet det i modsat fald findes ufornødent at træffe afgørelse. Dette forudsætter, at annullationen af den anfægtede retsakt i sig selv kan have retsvirkninger, og at søgsmålet således med sit resultat kan bibringe parten en fordel ( 10 ).

65.

Heraf følger, at for at antage, at der foreligger en søgsmålsinteresse eller interesse i at fortsætte sagen, skal sagsøgeren ikke kun befinde sig i en særlig situation i forhold til den retsakt, hvis lovlighed han ønsker at anfægte, men annullationen af retsakten skal ligeledes kunne påvirke hans retsstilling positivt ( 11 ). Hvis sagsøgeren ikke kan have nogen fordel af, at hans søgsmål eventuelt antages til realitetsbehandling, kan det ikke begrunde, at søgsmålet indbringes for retten eller fortsættes. Det er således for at sikre en forsvarlig retspleje – ved at undgå, at Unionens retsinstanser forelægges rent teoretiske spørgsmål, hvis løsning ikke kan have retsvirkninger eller tilføre sagsøgeren nogen fordel – at enhver, der anlægger en sag, skal have søgsmålsinteresse og bevare denne interesse under hele sagsforløbet ( 12 ).

66.

Søgsmålsinteressen, der i retspraksis er blevet betegnet som den afgørende og grundlæggende betingelse for al rettergang, skal være eksisterende og faktisk, og den kan ikke vurderes i relation til en omstændighed af fremtidig og hypotetisk art ( 13 ).

67.

Spørgsmålet om, hvorvidt en sagsøgers søgsmålsinteresse fortsat består, skal bedømmes konkret, idet der bl.a. skal tages hensyn til følgerne af den hævdede ulovlighed og arten af den skade, som angiveligt er lidt ( 14 ).

68.

Af Domstolens ovenstående praksis kan således følgende generelle principper udledes: Søgsmålsinteressen skal foreligge, når sagen anlægges, og bestå indtil afslutningen af sagen, idet manglende søgsmålsinteresse fører til afvisning af sagen eller kendelse om, at det er ufornødent at træffe afgørelse i sagen, søgsmålsinteressen skal være eksisterende, aktuel og faktisk, og ikke rent hypotetisk, afslutningen af sagen skal kunne tilføre sagsøgeren konkrete fordele.

69.

Jeg vil nu uddybe det andet aspekt, dvs. spørgsmålet om, hvorvidt en sagsøgers søgsmålsinteresse fortsat består i sager om aktindsigt i dokumenter, som under sagens forløb stilles til rådighed for den person, som har begæret aktindsigt.

70.

Som anført er appellantens grundlæggende standpunkt i den foreliggende sag netop det, at sammenslutningen har bevaret sin søgsmålsinteresse selv efter Kommissionens udlevering af de begærede dokumenter (som følge af afslutningen af traktatbrudsproceduren mod Republikken Polen), henset til risikoen for, at en sådan angiveligt ulovlig situation hyppigt kan gentage sig i fremtiden.

71.

Det skal herefter fastlægges, hvilken situation der kan gentage sig i fremtiden, og som altså kan begrunde, at søgsmålsinteressen fortsat består.

72.

Ifølge appellanten er der tale om den af Kommissionen anlagte fortolkning af artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001. Appellanten finder med andre ord, at alene den omstændighed, at Kommissionen i fremtiden kan fortolke den omhandlede bestemmelse analogt og dermed give afslag på aktindsigt i dokumenter vedrørende en traktatbrudsprocedure mod en medlemsstat, bevirker, at søgsmålsinteressen fortsat består, og at sagen skal fortsættes, indtil der træffes afgørelse om realiteten.

73.

En sådan løsning ville have paradoksale konsekvenser: I enhver sag om aktindsigt ville den person, som begærer aktindsigt, nemlig automatisk bevare sin søgsmålsinteresse, alene fordi EU-institutionen i fremtiden i en anden situation kan anlægge den anfægtede fortolkning af en vis bestemmelse.

74.

For at undgå disse paradoksale konsekvenser, som kan ophæve den effektive virkning af de bestemmelser, ifølge hvilke Retten kan afsige kendelse om, at det er ufornødent at træffe afgørelse i sagen, når tvisten vedrører aktindsigt, er det utvivlsomt mere korrekt at foretage en sandsynlighedsvurdering af den konkrete omstændighed, som udgør sagens genstand.

75.

Dette er i overensstemmelse med ovenstående overvejelser om karakteren af søgsmålsinteressen, der som præciseret ovenfor skal være eksisterende, faktisk og ikke rent hypotetisk.

76.

Dette er naturligvis ikke ensbetydende med, at den af sandsynlighedsvurderingen omfattede situation alene kan være den, som omhandles i den foreliggende sag, idet det også kan dreje sig om en tilsvarende situation, som kan vedrøre samme faktiske omstændigheder.

77.

Domstolens praksis om emnet synes at bekræfte ovenstående betragtning, fordi Domstolen i en dom, som appellanten ligeledes har påberåbt sig til støtte for sine argumenter, har erindret om, at søgsmålsinteressen kun kan bestå, såfremt den hævdede ulovlighed kan formodes at ville gentage sig fremover »uafhængigt af [omstændighederne] i sagen« ( 15 ).

78.

Ved læsning af hele Domstolens ræsonnement skal denne vending forstås således, at en sagsøger kan bevare sin søgsmålsinteresse, såfremt han godtgør, at den hævdede ulovlighed også kan gentage sig i fremtiden i tilsvarende sager, som ikke er identiske med den konkrete ( 16 ).

79.

I den foreliggende sag er den situation, som skal vurderes for at fastslå, med hvilken grad af sandsynlighed den vil gentage sig, følgende: begæring om aktindsigt indgivet af en sammenslutning, der varetager kommercielle interesser, i dokumenter vedrørende en traktatbrudsprocedure, hvori medlemsstaten – for at undgå følgerne af den tilsidesættelse, som lægges medlemsstaten til last – underretter Kommissionen om et udkast til lov, der tilsigter at ændre de angiveligt retsstridige bestemmelser. De begærede dokumenter udgøres i den konkrete situation af to udtalelser fra Kommissionen og en anden medlemsstat i forbindelse med denne procedure.

80.

En sådan situation er utvivlsomt atypisk, og sandsynligheden for, at den gentager sig, kan sikkert ikke betragtes som høj.

81.

I denne sammenhæng har appellanten ikke fremført nogen argumenter, men som anført alene gjort gældende, at Rettens retlige fejl vedrører den omstændighed, hvorpå Retten baserede sin sandsynlighedsvurdering.

82.

Kommissionen finder derimod, at der var tale om en faktisk, og ikke om en retlig situation, og at Rettens vurdering heraf ikke kan være genstand for efterprøvelse i forbindelse med appellen, og i sit indlæg, som bekræftet i retsmødet, har Kommissionen flere gange gjort gældende, at denne situation er atypisk, og at den konkrete erfaring viser, at den er indtruffet sjældent, således at det er usandsynligt, at den inden for kort tid vil gentage sig.

83.

For at efterprøve, om Retten reelt begik en retlig fejl ved at fastslå, at det er usandsynligt, at den foreliggende situation vil opstå, er det hensigtsmæssigt at sammenligne med en nylig dom fra Domstolen, som er blevet påberåbt af alle parter til støtte for deres synspunkter, og især af den svenske regering i sit skriftlige indlæg og af appellanten i retsmødet.

84.

I sag C-57/16 P traf Domstolens Store Afdeling afgørelse om appellen af en dom afsagt af Retten om aktindsigt i dokumenter fra Kommissionen, men først og fremmest – og det er det aspekt, som har størst tilknytning til den foreliggende sag – tog Domstolen stilling til Kommissionens påstand om, at der skulle afsiges kendelse om, at det var ufornødent at træffe afgørelse i sagen, fordi de ønskede dokumenter, efter retsmødet og inden domsafsigelsen, var blevet oversendt sagsøgeren.

85.

I den omhandlede sag fastslog Domstolen, bl.a. med henvisning til sin praksis, at en sagsøger i visse tilfælde, selv efter at have fået udleveret de ønskede dokumenter, fortsat kan bevare en interesse i at påstå annullation ( 17 ), men kun når særlige vilkår er opfyldt, som Domstolen vurderede forelå i det daværende tilfælde, men som, således som det er forklaret nedenfor, ikke er opfyldt i den foreliggende sag. Om emnet konkluderede Domstolen, at »[u]nder disse omstændigheder« skal det lægges til grund, at sagsøgeren fortsat har en søgsmålsinteresse, og at »[a]nerkendelsen af en sådan interesse tjener hensynet til god retspleje, henset til risikoen for en gentagelse af den påberåbte ulovlighed, og under hensyn til de særlige omstændigheder, der er nævnt ovenfor« ( 18 ).

86.

I dommen i sag C-57/16 P fastslog Domstolen ikke, som appellanten derimod tilsyneladende har gjort gældende, et almindeligt princip om, at søgsmålsinteressen bevares i sager om aktindsigt i dokumenter fra EU-institutionerne.

87.

Derimod fastslog Domstolen, efter at have afklaret en række tvivlsspørgsmål, som kunne rejses ved læsning af visse domme fra Retten ( 19 ), at sagsøgeren i en tvist om aktindsigt kun under særlige omstændigheder fortsat har en søgsmålsinteresse, efter at den pågældende EU-institution har udleveret dokumenterne, fordi hovedreglen er, at sagen bliver uden genstand, og at sagsøgeren mister sin søgsmålsinteresse, når han får aktindsigt i de omtvistede dokumenter.

88.

Den undtagelsesvise omstændighed, at søgsmålsinteressen fortsat består, kan faktisk foreligge afhængigt af visse variable: karakteren af den person, som begærer aktindsigt, og af de berørte interesser, den relevante særlige lovgivning, den konkrete type dokumenter, som der begæres aktindsigt i, arten af den procedure, hvormed de begærede dokumenter er forbundet, og den undtagelse fra retten til aktindsigt, hvorpå Kommissionen baserer sit afslag.

89.

Alle disse variable, der i lyset af samtlige ovenstående betragtninger efter min opfattelse udgør de »særlige omstændigheder«, hvorunder søgsmålsinteressen fortsat består, adskiller sig i den foreliggende sag fra dem i sag C-57/16 P, hvilket derfor taler for en anden løsning.

90.

Sagsøgeren i sag C-57/16 P var en nonprofit organisation, der har til formål at beskytte miljøet; den nuværende appellant er en sammenslutning, der repræsenterer producenter, distributører og operatører af spilleautomater.

91.

På miljøområdet findes som bekendt en særlig lovgivning om åbenhed i retsakterne, ifølge hvilken bl.a. afslag for så vidt angår adgang til miljøoplysninger bør fortolkes restriktivt ( 20 ).

92.

Hvad angår typen af dokumenter, som der begæres aktindsigt i, var der i sag C-57/16 P tale om konsekvensanalyserapporter og dertil knyttede udtalelser fra udvalget for konsekvensanalyse, der omfattede oplysninger af væsentlig betydning for Unionens lovgivningsproces, idet de udgjorde en del af grundlaget for dennes lovgivningstiltag. Heraf følger, at begrundelsen for afslag skal fortolkes strengt under hensyn til den interesse, som udbredelsen af de ønskede oplysninger udgør for offentligheden, idet der søges en øget gennemsigtighed i disse oplysninger ( 21 ).

93.

I den foreliggende situation udgøres de dokumenter, som der begæres aktindsigt i, af udtalelser fra Kommissionen og fra en medlemsstat om et udkast til lov, som Republikken Polen fremsatte for at undgå følgerne af en traktatbrudsprocedure.

94.

Der skal erindres om, at sag C-57/16 P uomtvistet vedrørte en lovgivningsprocedure ( 22 ), hvorimod den foreliggende sag som anført vedrører en lovgivningsprocedure, der imidlertid funktionelt indgår i en traktatbrudsprocedure mod en medlemsstat, hvori den fortrolige dialog mellem Kommissionen og medlemsstaterne ifølge fast retspraksis skal sikres.

95.

I denne sammenhæng kan der ikke stilles spørgsmålstegn ved den uløselige forbindelse mellem de omtvistede dokumenter og traktatbrudsproceduren, som Kommissionen hele tiden har anført i sit indlæg og i retsmødet, og som Republikken Polen har bekræftet i retsmødet, og som appellanten ikke har bestridt specifikt, idet appellanten på uomgængelig vis og uden relevante argumenter har modsat sig denne forbindelse, selv om appellanten inden sagsanlægget havde mulighed for at læse de pågældende dokumenter.

96.

Der skal nemlig erindres om, at Domstolen ved flere lejligheder har bemærket, at de dokumenter, som indgår i sagsakterne vedrørende den administrative fase af en traktatbrudsprocedure, henset til beskyttelsen af formålet med undersøgelser, udgør en enkelt kategori af dokumenter, uden at der skal foretages en sondring af, hvilken type dokument der er en del af sagsakterne, eller hvem der er ophavsmand til de omhandlede dokumenter ( 23 ).

97.

Selv retsgrundlaget for Kommissionens afgørelse om afslag på aktindsigt adskiller sig i de to sager. I sag C-57/16 P, som vedrørte en lovgivningsprocedure, påberåbte Kommissionen sig artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning (EF) nr. 1049/2001, idet afslaget på aktindsigt blev begrundet med behovet for at have plads til selvstændige overvejelser, der var afskåret fra pres udefra vedrørende fremtidige politiske initiativer.

98.

I den foreliggende situation henviste Kommissionen derimod i sit afslag på aktindsigt i de ønskede dokumenter til artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning (EF) nr. 1049/2001, idet afgørelsen blev begrundet med, at ovennævnte udtalelser indeholder vurderinger, som er uløseligt forbundet med traktatbrudsproceduren, og hvis udbredelse kunne underminere dialogen mellem medlemsstaterne og Kommissionen under den administrative fase af en traktatbrudsprocedure.

99.

Med hensyn til Kommissionens begrundelse for afslaget, og således fortolkningen af artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning (EF) nr. 1049/2001, vil jeg anføre nogle korte overvejelser, selv om dette af de ovenfor anførte grunde ikke er direkte genstand for bedømmelse i dette forslag til afgørelse.

100.

Selv om reglen hvad angår aktindsigt i dokumenter fra EU-institutionerne er den største gennemsigtighed, således at muligheden for af særlige grunde at give afslag på aktindsigt er en undtagelse, som skal anvendes strengt, da den fraviger et almindeligt princip ( 24 ), er disse principper blevet anvendt på forskellige måder i Domstolens praksis.

101.

Dommen i sag C-57/16 P afklarede rækkevidden af disse undtagelser, idet de skal afhænge af karakteren af de omtvistede dokumenter, de berørte personer og den konkrete procedure. Mens retten til aktindsigt er videst i forbindelse med en lovgivningsprocedure (og så meget desto mere, hvis det drejer sig om beskyttelse af miljøinteresser), tenderer denne ret mod at indskrænkes, når det gælder den administrative fase af traktatbrudsprocedurer eller inspektionsprocedurer i bred forstand, og afvejningen mellem interessen i gennemsigtighed og interessen i fortrolighed tenderer mod at give forrang for den sidstnævnte, hvorfor EU-institutionerne kan anvende generelle formodninger.

102.

Ordningen med undtagelser i artikel 4, herunder dennes stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 bygger på en afvejning af de i en given situation modstående interesser, nemlig på den ene side interesserne i udbredelsen af de omhandlede dokumenter og på den anden side de interesser, der kan lide skade af en sådan udbredelse. Hvilken afgørelse, der træffes som følge af en begæring om aktindsigt i dokumenterne, afhænger af spørgsmålet om, hvilken interesse der bør tillægges størst vægt i tilfældet i den foreliggende sag ( 25 ).

103.

I medfør af den af Kommissionen påberåbte undtagelse i nærværende sag, nemlig undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001, afslår EU-institutionerne at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet ( 26 ).

104.

Domstolen har faktisk fastslået, at der gælder generelle formodninger om fortrolighed i forhold til fem kategorier af dokumenter, nærmere bestemt bl.a. de dokumenter, der vedrører den administrative fase i en traktatbrudsprocedure, herunder dokumenter, der er udvekslet mellem Kommissionen og den berørte medlemsstat inden for rammerne af en EU-pilotprocedure ( 27 ).

105.

Formålet med sådanne formodninger består således i muligheden for, at den berørte EU-institution kan lægge til grund, at udbredelsen af visse kategorier af dokumenter i princippet er til skade for den interesse, der er beskyttet ved den undtagelse, der anføres på grundlag af sådanne generelle betragtninger, uden at den derved er forpligtet til konkret og individuelt at undersøge hvert af de ønskede dokumenter ( 28 ).

106.

Den administrative fase i en traktatbrudsprocedure har til formål at give den berørte medlemsstat lejlighed til dels at opfylde sine EU-retlige forpligtelser, dels hensigtsmæssigt at tage til genmæle over for Kommissionens klagepunkter ( 29 ).

107.

En udbredelse af dokumenterne i en traktatbrudsprocedure under dennes administrative fase kan derfor ændre procedurens art og forløb, idet det under sådanne omstændigheder kan være endnu sværere at indlede en forhandlingsproces og at nå til en aftale mellem Kommissionen og den pågældende medlemsstat, hvorved det påtalte traktatbrud bringes til ophør, således at EU-retten overholdes og et retsligt søgsmål undgås ( 30 ).

108.

Dermed må det antages, at udbredelsen af dokumenter vedrørende en traktatbrudsprocedure under den administrative fase heraf risikerer at ændre denne procedures karakter samt at ændre procedurens forløb, og at udbredelsen dermed i princippet kan skade beskyttelsen af formålet med undersøgelserne i den i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 omhandlede forstand ( 31 ).

109.

Domstolen har desuden fastslået, at denne generelle formodning ikke udelukker muligheden for at godtgøre, at et givent dokument, der er begæret aktindsigt i, ikke er omfattet af denne formodning, eller at der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet, jf. artikel 4, stk. 2, sidste sætningsled, i forordning nr. 1049/2001 ( 32 ). Men denne bevisbyrde påhviler sagsøgeren ( 33 ), og i den foreliggende sag er den tilsyneladende ikke løftet.

110.

I det foreliggende tilfælde kan det ikke udelukkes, at det er hensigtsmæssigt at anvende en generel formodning; der er nemlig tale om en traktatbrudsprocedure, om end med visse særlige kendetegn.

111.

I lyset af samtlige ovenstående betragtninger kan det konkluderes, at appellanten ikke har godtgjort, at sammenslutningens søgsmålsinteresse fortsat består, efter at de begærede dokumenter, hvori Kommissionen oprindeligt gav afslag på aktindsigt, blev udleveret i løbet af sagen ved Retten.

112.

Hvad angår det første anbringende begik Retten ingen retlig fejl ved at fastslå, at det er usandsynligt, at den ulovlighed, som appellanten har gjort gældende i sagen, vil gentage sig i fremtiden, og ved i forbindelse med denne vurdering at fastslå, at det relevante spørgsmål er, om det er sandsynligt, at der i fremtiden vil opstå en situation, som svarer til den foreliggende.

113.

Henset til dels karakteren af den traktatbrudsprocedure, med hensyn til hvilken begæringen om aktindsigt blev fremsat, af de begærede dokumenter og af den person, som begærede aktindsigt, dels det område, som omfattes af proceduren, kan Domstolens særlige vurdering i dom C-57/16 P ikke anvendes.

114.

I øvrigt gælder fortsat den i dom C-57/16 P bekræftede generelle holdning, at Retten i mangel af særlige betingelser kan afslutte sagen med en kendelse om, at det er ufornødent at træffe afgørelse i sagen, såfremt de omtvistede dokumenter i en tvist, som vedrører aktindsigt i disse, udleveres under sagsforløbet, og den berørte part ikke godtgør at have en særlig interesse i at fortsætte sagen.

115.

I den foreliggende sag findes der ikke særlige forhold, på baggrund af hvilke appellanten kan betragtes som »særligt udsat for sådanne anvendelser af den nævnte formodning i fremtiden«, i modsætning til sagsøgeren i sag C-57/16 P, der i egenskab af en nonprofit organisation, der har til formål at beskytte miljøet, har til opgave bl.a. at agere til fordel for øget gennemsigtighed og legitimitet i Unionens lovgivningsproces på miljøområdet. Som Domstolen har bemærket, er det derfor sandsynligt, at denne nonprofit organisation på ny i fremtiden begærer aktindsigt i dokumenter, der svarer til de omtvistede dokumenter ( 34 ). Det samme kan ikke siges om den nuværende appellant, som ikke har godtgjort at have en særlig interesse i annullation af de anfægtede afgørelser, fordi fortsættelsen af sagen som fremgår af ovenstående overvejelser – til forskel fra sag C-57/16 P – ikke ville have bibragt appellanten nogen konkret yderligere fordel.

116.

På grundlag af samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at forkaste det første anbringende.