1.

Nova Kreditna Banka Maribor d.d. (herefter »NKBM«) er en slovensk bank. En journalist anmodede om aktindsigt i en fortegnelse, der indeholdt oplysninger om kontrakter, der var indgået mellem NKBM og konsulentfirmaer, advokatfirmaer og selskaber, der leverer tjenesteydelser af intellektuel art. Denne anmodning blev indgivet i henhold til de slovenske regler om aktindsigt. Republikken Slovenien havde på tidspunktet for anmodningen en majoritetsandel i NKBM. Den havde endvidere rekapitaliseret denne bank. Af disse grunde fandt gældende national lovgivning om aktindsigt anvendelse på banken på det nævnte tidspunkt, og det lader til, at der i henhold til national ret burde være blevet givet aktindsigt i de oplysninger, som journalisten havde anmodet om.

2.

NKBM gav afslag på journalistens anmodning. Journalisten indgav en klage til den administrative myndighed med ansvar for aktindsigt i Slovenien, der pålagde banken at give aktindsigt i de oplysninger, der var genstand for anmodningen. NKBM anfægtede denne afgørelse ved de nationale domstole. Kassationsanken behandles for tiden af Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Republikken Sloveniens øverste domstol). Denne domstol har forelagt Domstolen to spørgsmål, idet den ønsker oplyst, om den slovenske lovgivning om aktindsigt er forenelig med både direktiv 2003/98/EF ( 2 ) og forordning (EU) nr. 575/2013 ( 3 ).

3.

Således som det fremgår af artikel 1, stk. 1, i direktiv 2003/98, har direktivet til formål at fastlægge »et minimum af regler for videreanvendelse og midler til i praksis at fremme videreanvendelse af eksisterende dokumenter, som medlemsstaternes offentlige myndigheder er i besiddelse af«.

4.

Direktivets artikel 1, stk. 2, indeholder en række undtagelser fra anvendelsesområdet. Det bestemmes navnlig i litra c), at direktivet ikke gælder for »dokumenter, som er udelukket fra aktindsigt i henhold til medlemsstaternes regler herom, bl.a. af følgende grunde: […] kommerciel fortrolighed (f.eks. forretnings-, erhvervs- og virksomhedshemmeligheder)«.

5.

Det fremgår endvidere af direktivets artikel 1, stk. 3, at det »er baseret på og [ikke berører] de eksisterende aktindsigtsordninger i medlemsstaterne«.

6.

Direktivets artikel 2 indeholder bl.a. følgende definitioner:

»1)   »offentlig myndighed«: staten, regionale eller lokale myndigheder, offentligretlige organer og sammenslutninger af en eller flere af sådanne myndigheder eller offentligretlige organer

2)   »offentligretligt organ«: ethvert organ

[…]«

7.

Anvendelsesområdet for forordning nr. 575/2013 defineres i artikel 1, der har følgende ordlyd:

»I denne forordning fastlægges der ensartede bestemmelser om generelle tilsynsmæssige krav, som alle institutter, der er underkastet tilsyn i henhold til direktiv 2013/36/EU, skal opfylde på følgende områder:

[…]

[…]«

8.

Ottende del af forordningen bærer overskriften »Institutternes oplysningspligt« og består af artikel 431-455. Artikel 431 fastlægger omfanget af oplysningspligten. Artikel 432, stk. 2, tillader under visse betingelser, at oplysninger, der er institutternes ejendom eller fortrolige, ikke skal offentliggøres. Artikel 433 tilføjer, at institutterne foretager den offentliggørelse, der kræves i henhold til ottende del, mindst en gang om året.

9.

Artikel 1a i Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (lov om aktindsigt i offentlige oplysninger eller »ZDIJZ«) har følgende ordlyd:

»(1)   Nærværende lov regulerer endvidere proceduren for aktindsigt i oplysninger, der har betydning for offentligheden, og som besiddes af kommercielle selskaber og andre privatretlige juridiske personer, der enten direkte eller indirekte, hver for sig eller sammen er genstand for en dominerende indflydelse af Republikken Slovenien, selvstændige lokale organer eller andre offentligretlige organer (»virksomheder, som offentligretlige organer udøver en dominerende indflydelse på«).

(2)   Dominerende indflydelse som omhandlet i det foregående stykke anses for at foreligge, såfremt Republikken Slovenien, selvstændige lokale organer eller andre offentligretlige organer, hver for sig eller sammen:

[…]

(3)   En bank, der drager nytte af foranstaltninger, der er truffet i henhold til lovgivning, der regulerer de foranstaltninger, der er truffet af Republikken Slovenien med henblik på at styrke bankers stabilitet, anses endvidere for at være genstand for en dominerende indflydelse som omhandlet i stk. 1 i nærværende artikel.

(4)   En virksomhed er endvidere omfattet af forpligtelsen i stk. 1 i nærværende artikel i en periode på fem år efter, at den dominerende indflydelse, der henvises til i stk. 2 i denne artikel, er ophørt, såfremt der er tale om oplysninger, der har betydning for offentligheden, og som vedrører den periode, hvor der blev udøvet dominerende indflydelse på denne virksomhed.

(5)   En virksomhed, som domineres af offentligretlige organer, er forpligtet til at tillade aktindsigt i oplysninger, der har betydning for offentligheden, som omhandlet i nærværende lovs artikel 4a.

(6)   Ud over det formål, der er fastlagt i artikel 2, stk. 1, har nærværende lov til formål at øge gennemsigtigheden og den forsvarlige forvaltning af offentlige midler og økonomiske midler i virksomheder, som er genstand for offentligretlige organers dominerende indflydelse.

[…]«

10.

ZDIJZ’ artikel 4a, stk. 1, bestemmer:

»I tilfælde af virksomheder, som er genstand for offentligretlige organers dominerende indflydelse, skal der ved oplysninger, der har betydning for offentligheden, forstås:

[…]«

11.

I henhold til ZDIJZ’ artikel 6a gælder følgende:

»(1)   Uanset bestemmelserne i stk. 1 i den foregående artikel skal der tillades aktindsigt i oplysninger, der har betydning for offentligheden, om virksomheder, som er genstand for offentligretlige organers dominerende indflydelse for så vidt angår de væsentligste data vedrørende de gennemførte transaktioner, der henvises til i det første led i nærværende lovs artikel 4a, stk. 1, dvs.:

[…]

(3)   Uanset bestemmelserne i stk. 1 i nærværende artikel gælder, at såfremt der ikke er adgang til oplysninger, der har betydning for offentligheden, via internettet i overensstemmelse med stk. 4 i artikel 10a i nærværende lov, skal en person, der er forpligtet til at give aktindsigt, imidlertid nægte aktindsigt i de væsentligste data vedrørende en sådan transaktion, der henvises til i stk. 1 i nærværende artikel, såfremt personen dokumenterer, at offentliggørelse vil indebære en alvorlig forringelse af dennes konkurrenceevne på markedet, medmindre disse data omhandler transaktioner, der indebærer levering af tjenesteydelser fra bidragsydere, sponsorer, konsulenter og ophavsmænd, eller andre transaktioner, hvormed der opnås et lignende resultat.

[…]«

12.

Artikel 39 i Zakon o gospodarskih družbah (lov om kommercielle selskaber eller »ZGD-1«) bestemmer følgende:

»(1)   Data skal anses for at være en forretningshemmelighed, såfremt det af et selskab i en skriftlig beslutning betegnes som en forretningshemmelighed. Denne beslutning skal meddeles medlemmer, medarbejdere, medlemmer af selskabets ledelsesorganer og andre personer, der er bundet af forretningshemmeligheden.

(2)   Uanset hvordan data betegnes i beslutninger som omhandlet i stk. 1, skal data, vedrørende hvilke det står klart, at en videregivelse heraf til en ubeføjet person vil forvolde alvorlig skade, ligeledes anses for at være en forretningshemmelighed. Medlemmer, medarbejdere, medlemmer af selskabets ledelsesorganer og andre personer skal holdes ansvarlige for offentliggørelsen af en forretningshemmelighed, såfremt de var bekendt med eller burde have været bekendt med, at der var tale om data af denne karakter.

(3)   Data, der ved lov er offentlig eller data vedrørende en lovovertrædelse eller en tilsidesættelse af god forretningsskik skal ikke anses for at være forretningshemmeligheder.«

13.

Nova Kreditna Banka Maribor d.d. er en slovensk bank. En journalist anmodede banken om aktindsigt i en fortegnelse over oplysninger, der omfattede data om kontrakter, som NKBM havde indgået med konsulentfirmaer, advokatfirmaer og selskaber, der leverede tjenesteydelser af intellektuel art, i perioden fra den 1. oktober 2012 til den 17. april 2014. De data, der var genstand for anmodningen, vedrørte nærmere bestemt: transaktionstypen, kontraktparten (i tilfælde af juridiske personer selskabsnavn eller virksomhedsbetegnelse, hjemsted og virksomhedsadresse), kontraktværdi, beløbet på de enkelte betalinger, datoen for indgåelsen af kontrakten, forretningsforholdets varighed og lignende oplysninger, der fulgte af bilag til kontrakter.

14.

I henhold til ZDIJZ’ artikel 6a, stk. 1, skal de data, der er genstand for en anmodning, klassificeres som »væsentlige data«, når de vedrører bestemte typer kontraktretlige transaktioner, herunder kontrakter som de i sagen omhandlede. Disse data anses for at være »oplysninger, der har betydning for offentligheden«, når de omhandler selskaber, som et offentligretligt organ udøver en dominerende indflydelse på.

15.

I den periode, for hvilken der blev indgivet en anmodning om aktindsigt, udøvede et offentligretligt organ, nærmere bestemt Republikken Slovenien, en dominerende indflydelse på NKBM. Dette var en følge af, at i) Slovenien direkte eller indirekte besad en majoritetsandel af NKBM’s aktier, og ii) at NKBM ligesom en række andre banker var genstand for en betydningsfuld rekapitalisering ved statens indgriben.

16.

Der bør i princippet gives adgang til de ovenfor nævnte »væsentlige data« i henhold til ZDIJZ’ artikel 6a, stk. 3. Imidlertid kan denne aktindsigt nægtes, såfremt selskabet dokumenterer, at offentliggørelsen vil være til stor skade for dets konkurrenceevne på markedet.

17.

Der gælder imidlertid en undtagelse til denne undtagelse, idet der altid skal tillades aktindsigt, såfremt de nævnte »væsentlige data« omhandler »transaktioner, der indebærer levering af tjenesteydelser fra bidragsydere, sponsorer, konsulenter og ophavsmænd, eller andre transaktioner, hvormed der opnås et lignende resultat«. Ifølge den forelæggende ret omhandler den fortegnelse, som journalisten har anmodet om, kontrakter, der henhører under denne kategori.

18.

NKBM blev den 21. april 2016 omdannet til et privat selskab med begrænset ansvar og var i denne egenskab ikke længere genstand for statens dominerende indflydelse. I henhold til ZDIJZ’ artikel 1a, stk. 4, var det imidlertid fortsat underlagt en forpligtelse til at give aktindsigt i yderligere fem år, forudsat at disse data vedrørte den periode, hvor NKBM var under den nævnte dominerende indflydelse. Journalisten indgav under alle omstændigheder anmodningen om aktindsigt på en dato, der ikke er udtrykkeligt angivet i forelæggelsesafgørelsen, men som klart lå forud for, at NKBM blev omdannet til et privat selskab; som den forelæggende ret har bemærket, besvarede NKBM denne anmodning (negativt) den 19. maj 2014.

19.

NKBM gav afslag på journalistens anmodning om aktindsigt. Journalisten indgav en klage over dette afslag til Informacijski pooblaščenec (informationsmyndighed, Slovenien). Informationsmyndigheden tog klagen til følge og pålagde NKBM at give journalisten de data, der var genstand for anmodningen.

20.

NKBM appellerede denne afgørelse, der imidlertid blev forkastet af retten i første instans. NKBM iværksatte dernæst en kassationsanke ved den forelæggende ret, Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Republikken Sloveniens øverste domstol). NKBM har over for denne domstol gjort gældende, at ZDIJZ tilsidesatte forfatningssikrede rettigheder og var i strid med EU-retten. Påstanden om, at den nationale lovgivning var i strid med den slovenske forfatning, blev behandlet af Ustavno sodišče Republike Slovenije (Republikken Sloveniens forfatningsdomstol), for hvilken den forelæggende ret indbragte spørgsmålet om, hvorvidt den nationale lovgivning var forfatningsstridig. Ustavno sodišče Republike Slovenije (Republikken Sloveniens forfatningsdomstol) fastslog, at de omhandlede nationale regler ikke var i strid med den slovenske forfatning ( 4 ).

21.

På denne baggrund har Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Republikken Sloveniens øverste domstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

22.

Der er indgivet skriftlige indlæg af NKBM, informationsmyndigheden, den ungarske og den slovenske regering samt Europa-Kommissionen. NKBM og den slovenske regering samt Kommissionen har afgivet mundtlige indlæg i det retsmøde, der blev afholdt den 7. juni 2018.

23.

Det er min opfattelse, at hverken direktiv 2003/98 eller forordning nr. 575/2013 er til hinder for den i hovedsagen omhandlede lovgivning. Jeg vil tage særskilt stilling til hver af disse EU-retlige instrumenter inden for rammerne af bedømmelsen af det første (under A) og det andet (under B) præjudicielle spørgsmål.

24.

Det første spørgsmål har to strenge. Den første streng omhandler spørgsmålet om, hvorvidt artikel 1, stk. 2, litra c), tredje led, i direktiv 2003/98 er i overensstemmelse med nationale regler, der giver fuldstændig (ubegrænset) aktindsigt i samtlige oplysninger i kontrakter om ophavsret og konsulentkontrakter, selv når disse kontrakter kategoriseres som forretningshemmeligheder. Den forelæggende ret har bemærket, at denne lovgivning kun bestemmer dette for så vidt angår institutter, som staten udøver en dominerende indflydelse på. Den anden streng af spørgsmålet drejer sig om, hvorvidt fortolkningen af direktivet påvirkes af forordning nr. 575/2013.

25.

Det bør indledningsvis bemærkes, at den slovenske regering i sine skriftlige indlæg har fastholdt og i retsmødet har bekræftet, at affattelsen af dette spørgsmål ikke er fuldstændig præcist.

26.

Det fremgår for det første af dette spørgsmål, at den omhandlede slovenske lovgivning tillader fuldstændig aktindsigt i samtlige oplysninger vedrørende visse typer af kontrakter. Ifølge den slovenske regering giver ZDIJZ imidlertid kun fuldstændig aktindsigt i visse data, nærmere bestemt »de væsentligste data« om disse kontrakter. Som den slovenske regering endvidere har forklaret i retsmødet, skal disse data fremlægges i en sammenfattet form, hvilket betyder, at en person, der anmoder om aktindsigt, vil få oplysninger om, at eksempelvis bank X har indgået en kontrakt med selskab Y vedrørende forhold Z, og det samlede beløb, der er blevet betalt, men at denne person ikke vil få yderligere oplysninger om indholdet af denne kontrakt. Følgelig kan der nægtes aktindsigt i samtlige øvrige elementer af kontrakten (der ikke er »væsentlige data«), såfremt selskabet kategoriserer dem som en forretningshemmelighed.

27.

Jeg skal under alle omstændigheder fremhæve, at det tydeligt fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at journalistens anmodning om aktindsigt kun omfatter »væsentlige data« om kontrakter om ophavsret og konsulentbistand, dvs. oplysninger, der er genstand for fuldstændig aktindsigt i henhold til ZDIJZ’ artikel 6a, stk. 3 in fine.

28.

Den forelæggende ret har for det andet i det første spørgsmål anført, at den omhandlede nationale lovgivning giver fuldstændig aktindsigt, selv om disse kontrakter kategoriseres som en forretningshemmelighed. Den slovenske regering har endnu en gang givet udtryk for, at affattelsen af spørgsmålet ikke er i overensstemmelse med den nationale lovgivning. Den fastholder nærmere bestemt, at de data, som journalisten anmoder om, ikke kan kategoriseres som en forretningshemmelighed af NKBM, idet artikel 39, stk. 3, i ZGD-1 ikke tillader, at data kan kategoriseres som en forretningshemmelighed, såfremt disse data er offentlige i henhold til lovgivningen. De data, som er genstand for journalistens anmodning, er offentlige i henhold til ZDIJZ’ artikel 6a, stk. 3.

29.

Selv om spørgsmålet i denne forbindelse under alle omstændigheder synes at være bredt affattet, giver den forelæggende ret ikke i forelæggelsesafgørelsen udtryk for, at NKBM ville have kategoriseret eller havde til formål at kategorisere de data, der var genstand for journalistens anmodning, som en forretningshemmelighed.

30.

Såfremt der ses bort fra oplysningerne om de faktiske omstændigheder og national ret, forekommer det mig at være uomtvistet, at NKBM i henhold til slovensk ret skal give fuldstændig aktindsigt i fortegnelsen over de oplysninger, der er genstand for journalistens anmodning, i en sammenfattet form. Fortegnelsen vedrører kontrakter, som NKBM har indgået med konsulentselskaber, advokatselskaber og selskaber, der leverer tjenesteydelser af intellektuel art. De data, som journalisten har ret til aktindsigt i, omfatter kun »de væsentligste data«. Det er endvidere uomtvistet, at en sådan fuldstændig aktindsigt forudsætter, at staten i den relevante periode udøvede en dominerende indflydelse på NKBM. Dette synes at være kernen i den første streng af det første præjudicielle spørgsmål fra den forelæggende ret: Er denne fuldstændige aktindsigt i overensstemmelse med artikel 1, stk. 2, litra c), tredje led, i direktiv 2003/98?

31.

Efter min opfattelse er dette tilfældet af en ganske enkel årsag: Det forekommer mig ikke, at direktiv 2003/98, henset til sin anvendelighed ratione materiae, overhovedet har til formål at regulere situationen i hovedsagen (under 2). Imidlertid skal der endvidere tages stilling til direktivets anvendelsesområde ratione personae, og det bør endda måske mere korrekt behandles forud for spørgsmålet om direktivets anvendelighed ratione materiae (under 1).

32.

Direktiv 2003/98 bestemmer i artikel 1, stk. 1, at det fastlægger regler »for videreanvendelse og midler til i praksis at fremme videreanvendelse af eksisterende dokumenter, som medlemsstaternes offentlige myndigheder er i besiddelse af« (min fremhævelse). Direktivets artikel 2, nr. 1), bestemmer, at der ved »offentlig myndighed« forstås »staten, regionale eller lokale myndigheder, offentligretlige organer […]«. Artikel 2, nr. 2), definerer dernæst et »offentligretligt organ« som ethvert organ, der opfylder tre kumulative betingelser. Den første af disse betingelser er, at organet er »oprettet specielt med henblik på at imødekomme almenhedens behov, dog ikke på det erhvervs- eller forretningsmæssige område« (min fremhævelse) ( 5 ).

33.

Det tilkommer selvsagt den nationale domstol at tage stilling til en sags faktiske omstændigheder. Jeg må imidlertid indrømme, at jeg har svært ved at forestille mig, hvordan et organ, der er blevet beskrevet som en (normal kommerciel) bank, og som kun midlertidigt var kontrolleret af staten med henblik på rekapitalisering og efterfølgende solgt igen på markedet, kan anses for at være en »offentlig myndighed« som omhandlet i direktivet. Selv såfremt det gennem nogen tid var kontrolleret af staten, ville dette næppe gøre organet til et »offentligretligt organ« som omhandlet i artikel 2, nr. 1), i direktiv 2003/98. Endvidere ville en kommerciel bank, som NKBM synes at være, sandsynligvis heller ikke opfylde kravene i direktivets artikel 2, nr. 2), litra a): Den omstændighed, at et sådant organ midlertidigt kontrolleres af staten og rekapitaliseres af denne, gør næppe dette organ til et organ, »der er oprettet specielt med henblik på at imødekomme almenhedens behov«, hvorved det ikke henhører under »det erhvervs- eller forretningsmæssige område«.

34.

Uanset hvilken konklusion den forelæggende ret når frem til vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt NKBM skulle kvalificeres som en offentlig myndighed som omhandlet i direktiv 2003/98 på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i sagen, er det imidlertid min opfattelse, at sidstnævnte ikke under nogle omstændigheder ratione materiae regulerer de forhold, der behandles i den i hovedsagen gældende slovenske lovgivning.

35.

I henhold til artikel 1, stk. 3, gælder, at direktivet »er baseret på og [ikke berører] de eksisterende aktindsigtsordninger i medlemsstaterne«. Tilsvarende følger det af niende betragtning til direktiv 2003/98, at direktivet »er baseret på de eksisterende aktindsigtsordninger i medlemsstaterne og [ikke ændrer] de nationale regler for adgang til dokumenter«.

36.

Dette præciseres yderligere ved syvende betragtning til direktiv 2013/37, der ændrede direktiv 2003/98. Det fremgår af denne betragtning, at »[d]irektiv 2003/98/EF [ikke indeholder] en forpligtelse i forbindelse med aktindsigt eller en forpligtelse til at tillade videreanvendelse af dokumenter«. Endvidere følger det af ottende betragtning til direktiv 2013/37, at de ændringer, der foretages ved direktivet, »ikke [søger] at definere eller ændre aktindsigtsordningerne i medlemsstaterne, som fortsat hører under deres ansvar«.

37.

Direktiv 2003/98 sondrer følgelig tydeligt mellem aktindsigt i og videreanvendelse af disse dokumenter. Uden aktindsigt kan der ikke ske videreanvendelse, men dette indebærer ikke, at aktindsigt og videreanvendelse skal anses for at være tilsvarende begreber ( 6 ). Direktivet fastlægger forpligtelser for så vidt angår videreanvendelse af dokumenter, men berører ikke (nationale) regler om aktindsigt. Samtidig støtter direktivet sig på og afhænger af nationale regler om aktindsigt med henblik på at finde anvendelse. Det er endvidere korrekt, at når der gives aktindsigt i henhold til national ret, skal videreanvendelse i princippet ( 7 ) tillades automatisk, med forbehold for de betingelser, der er fastsat i direktivet ( 8 ). Dette ændrer imidlertid ikke ved den omstændighed, at direktivet ikke berører og ikke har til hensigt at ændre reglerne om aktindsigt i dokumenter, som nationale offentlige myndigheder er i besiddelse af, hvilket forbliver et område, der er forbeholdt medlemsstaterne alene.

38.

Som den slovenske regering har bemærket i sine skriftlige indlæg, udgør den i hovedsagen omhandlede slovenske lovgivning, nærmere bestemt ZDIJZ, den nationale lovgivning om aktindsigt. Det er korrekt, at ZDIJZ ligeledes er den lovgivningsakt, hvori den nationale lovgiver besluttede at indsætte en række bestemmelser med henblik på at gennemføre direktiv 2003/98. Henset imidlertid til indholdet af de specifikke bestemmelser i ZDIJZ, der finder anvendelse i hovedsagen, herunder lovens artikel 6a, stk. 3, er det efter min opfattelse klart, at disse bestemmelser er regler, der tillader fuldstændig aktindsigt i visse oplysninger, og ikke regler om videreanvendelse af dokumenter ( 9 ).

39.

Følgelig omhandler situationen i hovedsagen og den gældende nationale lovgivning klart aktindsigt, men ikke videreanvendelse som omhandlet i direktiv 2003/98 ( 10 ). Eftersom det klart tilkommer medlemsstaterne at tage stilling til spørgsmål om oprindelig aktindsigt, kan efterfølgende potentielle »tilføjelser«, der finder anvendelse i form af direktiv 2003/98, derfor pr. definition ikke anvendes til at efterrationalisere og derved begrænse omfanget af den oprindelige aktindsigt. Følgelig kan dette direktiv ikke være til hinder for nationale regler, der tillader fuldstændig aktindsigt i visse dokumenter, uanset om disse dokumenter blev kategoriseret som forretningshemmeligheder.

40.

Denne konklusion berøres ikke af artikel 1, stk. 2, litra c), tredje led, i direktiv 2003/98, som den nationale ret har henvist til. I henhold til denne bestemmelse finder direktivet ikke anvendelse på dokumenter, der er undtaget fra aktindsigt i henhold til national ret. Det skyldes, som jeg allerede har bemærket, netop, at videreanvendelse (i henhold til direktivet) kun er mulig, såfremt der kan tillades aktindsigt i dokumenter (i henhold til national ret). Den omstændighed, at artikel 1, stk. 2, litra c), tredje led, nævner »kommerciel fortrolighed (f.eks. forretnings-, erhvervs- og virksomhedshemmeligheder)« som et af eksemplerne ( 11 ) på mulige grunde til (national) udelukkelse fra aktindsigt (der, hvis og såfremt de finder anvendelse, betyder, at disse dokumenter ikke er omfattet af direktivet), kan følgelig næppe fortolkes således, at medlemsstaterne pålægges en forpligtelse til at begrænse aktindsigt af disse grunde.

41.

Endelig ønsker den forelæggende ret ved den anden streng af det første spørgsmål i det væsentlige oplyst, om fortolkningen af direktiv 2003/98 påvirkes af forordning nr. 575/2013, navnlig i den betydning, at aktindsigt i den offentlige sektors oplysninger ikke kan være mere omfattende end fastsat ved de ensartede regler om offentliggørelse af oplysninger, der er nedfældet i forordningen.

42.

Dette element af det første spørgsmål åbner op for en behandling af det andet præjudicielle spørgsmål fra den nationale ret: nærmere bestemt, hvorvidt forordningen er udtømmende for så vidt angår den pligt til offentliggørelse, som den pålægger kreditinstitutter, og såfremt det er tilfældet, hvorvidt dette indebærer et forbud mod nationale regler, der tillader aktindsigt i yderligere oplysninger, der ikke er omfattet af disse offentliggørelseskrav. Jeg vil behandle dette spørgsmål nedenfor.

43.

Det andet spørgsmål omhandler de regler om offentliggørelse af oplysninger, der fastsættes i ottende del af forordning nr. 575/2013, og navnlig artikel 446 og artikel 432, stk. 2. Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, hvorvidt disse regler er til hinder for national lovgivning, der pålægger en bank, som er underlagt et offentligretligt organs dominerende indflydelse, at videregive særlige oplysninger (der svarer til »de væsentligste data« som omhandlet i ZDIJZ) om kontrakter om levering af tjenesteydelser fra konsulenter og advokater samt tjenesteydelser af intellektuel art, uden nogen form for undtagelse til dette krav og uden mulighed for at afveje offentlighedens interesse i offentliggørelse af disse data i forhold til bankens interesse i at hemmeligholde sine forretningshemmeligheder. Den forelæggende ret har tilføjet, at den ønsker dette oplyst under omstændigheder, hvor der ikke er nogen grænseoverskridende elementer.

44.

Forordning nr. 575/2013 er en detaljeret lovgivningsakt. Den fastsætter ensartede regler vedrørende generelle tilsynskrav, som institutter, der er underlagt tilsyn i henhold til direktiv 2013/36/EU ( 12 ), dvs. kreditinstitutter og investeringsselskaber, skal overholde for så vidt angår en række områder, der er opregnet i forordningens artikel 1. Disse vedrører primært risikoprofilen for disse enheder. Det præciseres i syvende betragtning, at »[d]enne forordning [bl.a. bør] indeholde de tilsynsmæssige krav for institutter, der konkret vedrører markederne for bankydelser og finansielle tjenesteydelser, og har til formål at sikre, at aktørerne på disse markeder er finansielt stabile, og at investorer og indskydere nyder et højt beskyttelsesniveau«. Tilsynskravene i forordningen har ikke kun til formål at sikre kreditinstitutters og investeringsselskabers finansielle soliditet, men endvidere et tilstrækkeligt oplysningsniveau for investorer og indskydere ved hjælp af et standardiseret system for offentliggørelse af oplysninger om hvert instituts risikoprofil.

45.

Forordningen indeholder en række materielle strukturelle, økonomiske, regnskabsmæssige og finansielle forpligtelser vedrørende kapitalgrundlag (anden del), kapitalkrav (tredje del), store eksponeringer (fjerde del), eksponeringer mod overført kreditrisiko (femte del), likviditet (sjette del) og gearing (syvende del). Endvidere fastlægger forordning nr. 575/2013 i ottende del en pligt til at offentliggøre oplysninger for så vidt angår visse af disse materielle forpligtelser. Det følger af 68. betragtning, at »formålet med oplysningspligten [er] at give markedsdeltagerne præcise og fyldestgørende oplysninger om de enkelte institutters risikoprofil« ( 13 ).

46.

Kreditinstitutter skal i henhold til artikel 431, stk. 3, i forordning nr. 575/2013 vedtage en formel politik for efterlevelsen af denne oplysningspligt. De relevante oplysninger skal i henhold til artikel 433 offentliggøres mindst én gang årligt, selv om de kan offentliggøres hyppigere. Artikel 434 bestemmer, at kreditinstitutter og investeringsselskaber selv vælger, hvilke offentliggørelsesmåder de vil anvende, om end offentliggørelse, så vidt det er praktisk muligt, skal ske via ét medie eller på ét sted.

47.

Artikel 432, stk. 2, i forordning nr. 575/2013, hvortil det andet spørgsmål henviser, bestemmer, at kreditinstitutter og investeringsselskaber kan undlade at offentliggøre visse af disse oplysninger ( 14 ), såfremt de anses for at være »instituttets ejendom eller fortrolige« ( 15 ).

48.

Artikel 6a, stk. 3, i ZDIJZ tillader som allerede bemærket ( 16 ), at der gives afslag på aktindsigt, der har betydning for offentligheden, såfremt denne offentliggørelse vil indebære en alvorlig forringelse af konkurrenceevnen på markedet for den person eller det selskab, den vedrører. Denne undtagelse til oplysningspligten er affattet på nogenlunde tilsvarende måde som den i artikel 432, stk. 2, i forordning nr. 575/2013 fastsatte undtagelse til oplysningspligt for så vidt angår oplysninger, der er institutternes ejendom. I modsætning til ZDIJZ tillader forordningen ikke desto mindre ikke, at denne undtagelse kan tilsidesættes af hensyn til offentligheden. Det er præcis grunden til, at den forelæggende ret ønsker oplyst, om den nationale regel er i overensstemmelse med EU-retten.

49.

Jeg har ganske detaljeret redegjort for de omhandlede bestemmelser i EU-retten og national ret med henblik på at fremhæve, at bestemmelserne, til trods for det forhold, at de begge indeholder tilsvarende »nøgleord« (»offentliggørelse«, »banker« og »fortrolige oplysninger«), omhandler og har til formål at regulere ganske forskellige forhold. Dette fremhæves yderligere ved tre punkter vedrørende den overordnede struktur af og logik bag begge foranstaltninger.

50.

ZDIJZ tillader for det første muligheden for individuel aktindsigt i specifikke dokumenter på grundlag af en individuel anmodning fra sag til sag. Forordning nr. 575/2013 fastlægger omvendt en generel oplysningspligt for så vidt angår en lang række oplysninger, der er fastsat på forhånd ved forordningen, hvor der skal foretages en obligatorisk ensidig (dvs. uden at der gælder et krav om, at en interesseret part anmoder herom), systematisk, årlig (eller efter omstændighederne hyppigere) offentliggørelse, der i princippet skal finde sted i en konsolideret form ved en ensartet offentliggørelse på internettet eller på tryk.

51.

For så vidt angår de enheder, der er genstand for offentliggørelsespligten, finder ZDIJZ for det andet generelt anvendelse på samtlige offentligretlige organer samt privatretlige juridiske personer, som er genstand for offentligretlige organers dominerende indflydelse, hvorimod forordningen kun finder anvendelse på kreditinstitutter og investeringsselskaber.

52.

For så vidt angår formålet med oplysningspligten bestemmer [ZDIJZ’] artikel 1a, stk. 6, for det tredje, at »nærværende lov [har] til formål at øge gennemsigtigheden og den forsvarlige forvaltning af offentlige midler og økonomiske midler i virksomheder, som er genstand for offentligretlige organers dominerende indflydelse« (min fremhævelse). Det fremgår omvendt af 68. betragtning til forordningen, at »formålet med oplysningspligten [er] at give markedsdeltagerne præcise og fyldestgørende oplysninger om de enkelte institutters risikoprofil« (min fremhævelse).

53.

Den type oplysningspligt, der er fastsat i forordning nr. 575/2013, og retten til fuldstændig aktindsigt i henhold til ZDIJZ har efter min opfattelse forskellige rationaler og formål, ligesom de er affattet på forskellige måder og pålægger rettigheder og forpligtelser for forskellige personer. Bestemmelserne omhandler ganske forskelligartede forhold.

54.

Jeg mener følgelig ikke, at de ensartede regler om undtagelserne til den offentliggørelse, der tillades i forordningens artikel 432, stk. 2, der er affattet og formuleret i en særlig kontekst og med et specifikt formål for øje, kan overføres på den nationale lovgivning om aktindsigt, navnlig ZDIJZ. Der er helt enkelt intet indholdsmæssigt eller systemisk forhold mellem forordningen og ZDIJZ, der kan begrunde denne begrænsning.

55.

Et eksempel kan hjælpe til at illustrere den korrekte (og problematiske) karakter af det argument, der ligger til grund for den forelæggende rets andet spørgsmål. I eksemplet skal man forestille sig en lovgivningsakt, hvorved der oprettes en national offentlig myndighed. I denne foranstaltning, der fastsætter myndighedens kompetencer og dens regulering bestemmes endvidere, at den omhandlede myndighed skal offentliggøre en årsberetning, der indeholder forskellige oplysninger, som offentligheden har adgang til på dens hjemmeside. Kan den offentlige myndighed da påberåbe sig denne foranstaltning som grundlag for et afslag på enkelte oplysninger, som en person anmoder om i henhold til den generelle gældende lovgivning om aktindsigt, med det argument, at lovgivningen, idet den ikke lod denne type af oplysninger være omfattet af fortegnelsen over de oplysninger, der skulle offentliggøres automatisk én gang om året, derved udelukkede, at disse oplysninger nogensinde kunne offentliggøres enkeltvist?

56.

Svaret er, naturligvis, nej. Den omstændighed, at to skibe passerer hinanden om natten og endda signalerer til hinanden, idet de passerer hinanden, betyder med sikkerhed ikke (uden en yderligere ganske udtrykkelig handling), at den ene kontrollerer den anden.

57.

Det er her nødvendigt at fremføre tre afsluttende bemærkninger med henblik på fuldt ud at forholde sig til samtlige af de argumenter, der er fremsat af den forelæggende ret, og fuldstændig vejlede Domstolen, såfremt det, ud over det der allerede er blevet fremført, er nødvendigt med en sådan vejledning i forbindelse med det andet spørgsmål.

58.

I sit spørgsmål nævner den forelæggende ret for det første ikke kun artikel 432, stk. 2, i forordning nr. 575/2013, men ligeledes forordningens artikel 446. Denne bestemmelse, der bærer overskriften »Operationel risiko«, fastlægger i det væsentlige en forpligtelse til at offentliggøre de metoder, som hvert institut anvender til brug for vurderingen af kapitalgrundlagskravene i relation til den operationelle risiko, der finder anvendelse for instituttet ( 17 ).

59.

Ud over imidlertid at nævne denne bestemmelse har den forelæggende ret ikke forklaret, hvorfor det er dens opfattelse, at slovensk ret kan være i strid med denne bestemmelse. Jeg mener ikke, at denne bestemmelse ændrer noget i den generelle konklusion for så vidt angår det andet spørgsmål. Det skal under alle omstændigheder erindres, at artikel 94 i Domstolens procesreglement, der fastlægger indholdet af en anmodning om præjudiciel afgørelse, i litra c) bestemmer, at sidstnævnte bl.a. skal indeholde »en fremstilling af grundene til, at den forelæggende ret finder, at der er tvivl om fortolkningen eller gyldigheden af visse EU-retlige bestemmelser, samt af sammenhængen mellem disse bestemmelser og den nationale lovgivning, som finder anvendelse på tvisten i hovedsagen«. Eftersom den forelæggende ret ikke har overholdt denne forpligtelse, er det min opfattelse, at denne del af det andet spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling ( 18 ).

60.

Den forelæggende ret nævner for det andet artikel 450 i forordning nr. 575/2013 som en anden kilde til en mulig uoverensstemmelse mellem ZDIJZ og EU-retten. Denne bestemmelse, der bærer overskriften »Aflønningspolitik«, fastlægger en forpligtelse til at offentliggøre visse oplysninger om hvert instituts aflønningspolitik og ‑praksis for de kategorier af medarbejdere, hvis arbejde har væsentlig indflydelse på instituttets risikoprofil.

61.

Jeg vil i denne forbindelse anføre, at den slovenske regering i retsmødet bekræftede, at den fortegnelse over data, der var genstand for journalistens anmodning, ikke ville indeholde oplysninger om NKBM’s aflønningspolitik, men kun om kontrakter indgået med tredjeparter, og som ikke omhandlede NKBM’s aflønningspolitik. Uden nogen anden forklaring fra den forelæggende ret forekommer det mig følgelig, at henvisningen til forordningens artikel 450 er irrelevant for hovedsagen.

62.

Den forelæggende ret har for det tredje og afslutningsvis i slutningen af det andet spørgsmål anført, at sidstnævnte er stillet »i en situation, hvor der ikke foreligger grænseoverskridende elementer«. Dette står i kontrast til den omstændighed, at det i forelæggelsesafgørelsen i forbindelse med de argumenter, der påberåbes af NKBM, anføres, at »[d]et grænseoverskridende element består i den omstændighed, at [NKBM] har et datterselskab med hjemsted i Wien [(Østrig)] (Adria Bank AG)«. Det anføres endvidere i forelæggelsesafgørelsen, at NKBM aktuelt ejes af en virksomhed fra en anden medlemsstat, der imidlertid ikke er blevet identificeret. Dette kan efter den forelæggende rets opfattelse være relevant med henblik på at bedømme de slovenske regler i lyset af reglerne om såvel etableringsretten (artikel 49 TEUF), den frie udveksling af tjenesteydelser (artikel 56 TEUF) eller de frie kapitalbevægelser (artikel 63 TEUF) som friheden til at oprette og drive egen virksomhed (artikel 16 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder).

63.

Den forelæggende ret har imidlertid umiddelbart derefter anført, at spørgsmålet om de grundlæggende rettigheder »alene har hypotetisk karakter«, idet NKBM på det for sagen relevante tidspunkt ikke var ejet af en virksomhed fra en anden medlemsstat. Ikke desto mindre har den forelæggende ret insisteret på, at dette spørgsmål besvares, idet det »ikke udgør et selvstændigt spørgsmål, men har nær tilknytning til virkningerne af den i henhold til direktiv 2003/98 tilladte minimumsharmonisering«.

64.

I lyset af de faktiske omstændigheder, der er blevet fremført af den forelæggende ret, samt anerkendelsen af, at denne del af spørgsmålet er hypotetisk, er det min opfattelse, at der ikke er behov for at tage stilling til spørgsmålet om potentielle restriktioner for de grundlæggende friheder ( 19 ). Mere vigtigt er det måske, at der ikke er rejst noget specifikt spørgsmål vedrørende dette forhold, og der følgelig ikke er behov for at give et svar herpå.

65.

I lyset af det ovenstående foreslår jeg Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål fra Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Republikken Sloveniens øverste domstol) som følger: