1.

Den foreliggende sag vedrører navnlig det skøn, som medlemsstaterne råder over ved gennemførelsen af direktiv 2014/24/EU ( 2 ) i national ret for så vidt angår procedurer for kontrakter, der tildeles som led i et offentligt udbud.

2.

Nærmere bestemt drejer det første spørgsmål sig om, hvorvidt den nationale lovgivning kan give de ordregivende myndigheder tilladelse til at foretage en vurdering i to trin af bud i et offentligt udbud, således at kun de bud, der har opnået det nødvendige antal points i første fase (den tekniske fase), vurderes i anden fase (den økonomiske fase). Det andet spørgsmål er, om en sådan national lovgivning vedrørende offentligt udbud skal pålægge den ordregivende myndighed en forpligtelse til at sikre, at et bestemt antal bud vurderes i den afsluttende fase af proceduren. Endelig vedrører det tredje spørgsmål foreneligheden af en løsning, som forudsætter, at hvert bud skal opnå et vist antal points i første fase (den tekniske fase) for at kunne blive vurderet i anden fase (den økonomiske fase), med direktiv 2014/24.

3.

Artikel 26, stk. 1 og 2, i direktiv 2014/24 bestemmer følgende:

»1.   I forbindelse med tildeling af offentlige kontrakter anvender de ordregivende myndigheder de nationale procedurer, der er tilpasset i overensstemmelse med dette direktiv, forudsat at der med forbehold af artikel 32 er offentliggjort en indkaldelse af tilbud i overensstemmelse med dette direktiv.

2.   Medlemsstaterne sørger for, at de ordregivende myndigheder kan anvende offentlige eller begrænsede udbud som omhandlet i dette direktiv.«

4.

Direktivets artikel 27 med overskriften »Offentligt udbud« fastsætter, inden for hvilke frister de interesserede økonomiske aktører kan afgive tilbud i procedurer for tildeling af en offentlig kontrakt, hvor den ordregivende myndighed har anvendt offentligt udbud.

5.

Artikel 66 i direktiv 2014/24 fastsætter:

»Når de ordregivende myndigheder anvender muligheden for at begrænse antallet af tilbud, der skal forhandles, jf. artikel 29, stk. 6, eller løsninger, der skal diskuteres, som omhandlet i artikel 30, stk. 4, gennemfører de denne begrænsning på grundlag af de tildelingskriterier, der er indeholdt i udbudsdokumenterne. I den afsluttende fase skal der være et antal, som kan sikre en reel konkurrence, forudsat at der er et tilstrækkeligt antal tilbud, løsninger eller kvalificerede ansøgere.«

6.

Følgende er fastsat i artikel 67, stk. 1, 2 og 4, i direktiv 2014/24:

»1.   Med forbehold af nationale love eller administrative bestemmelser om prisen på visse varer eller vederlaget for visse tjenesteydelser lægger de ordregivende myndigheder det økonomisk mest fordelagtige tilbud til grund for tildelingen af offentlige kontrakter:

2.   Det økonomisk mest fordelagtige tilbud set ud fra den ordregivende myndigheds synspunkt udvælges på grundlag af pris eller omkostninger efter en tilgang baseret på omkostningseffektivitet, såsom en beregning af livscyklusomkostninger i overensstemmelse med artikel 68, og kan omfatte det bedste forhold mellem pris og kvalitet, som skal vurderes på grundlag af kriterier, herunder kvalitative, miljømæssige og/eller sociale aspekter i forbindelse med genstanden for den pågældende offentlige kontrakt. […]

4.   Tildelingskriterier medfører ikke, at den ordregivende myndighed gives ubegrænset valgfrihed. De skal sikre muligheden for effektiv konkurrence og skal være ledsaget af specifikationer, der muliggør effektiv kontrol af tilbudsgivernes oplysninger, med henblik på at vurdere, i hvilket omfang tilbuddene opfylder tildelingskriterierne.[…]«

7.

Artikel 150, stk. 4, i Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (konsolideret udgave af den spanske lov om offentlige indkøb, herefter »TRLCSP«) bestemmer:

»I en situation, hvor mindst to kriterier tages i betragtning, skal det angives, hvordan kriterierne vægtes indbyrdes, hvilket kan angives ved fastsættelse af en ramme med et passende udsving. Såfremt tildelingsproceduren inddeles i flere faser, skal det ligeledes angives, i hvilke faser de forskellige kriterier finder anvendelse, samt det antal point, som tilbudsgiveren mindst skal opnå for at kunne fortsætte i udvælgelsesproceduren.«

8.

I artikel 22, stk. 1, litra d), i Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (kongeligt dekret nr. 817 af 8.5.2009 om delvis ændring af lov nr. 30 af 30.10.2007 om kontrakter i den offentlige sektor), som regulerer driften af Mesas de Contratación (udbudskomitéerne), som er kollegiale støtteorganer for kontraktindgåelsesorganerne, fastsættes følgende:

»I forbindelse med offentlige udbud varetager udbudskomitéen, med forbehold af de opgaver, som den er tillagt i henhold til lov om kontraktindgåelse i den offentlige sektor (Ley de Contratos del Sector Público) og dennes tillægsbestemmelser, følgende opgaver:

[…]

[…]«.

9.

Musikene (herefter »den ordregivende myndighed«) er en fond, der tilhører den offentlige sektor i den selvstyrende region Baskerlandet, som havde organiseret et offentligt udbud med henblik på at tildele en kontrakt om levering af, hvad der blev betegnet som »mobilt udstyr og grafiske skilte, særligt musikinventar, musikinstrumenter, elektroakustisk og audiovisuelt udstyr, optagelsesudstyr, it-udstyr og reprografi«. Værdien af kontrakten blev anslået til et beløb, der overstiger den tærskel, som forpligter de ordregivende myndigheder til at anvende bestemmelserne til gennemførelse af direktiv 2014/24 i spansk ret.

10.

Indkaldelse af tilbud i forbindelse med et offentligt udbud i henhold til artikel 27 i direktiv 2014/24 blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 26. juli 2016.

11.

I udbudsbetingelserne blev proceduren for tildeling af kontrakten angivet, herunder kriterierne for vurderingen af tilbuddene. Kort sagt sondres der i disse udbudsbetingelser mellem to faser, benævnt den tekniske fase og den økonomiske fase. Som led i hver af disse faser kan et bud højst opnå 50 point.

12.

I den tekniske fase blev der anvendt et vægtet kriterium kaldet »Præsentation og beskrivelse af projektet«, som var opdelt i flere forskellige underkriterier for hver af kontraktens dele. I forbindelse med den økonomiske fase blev priskriteriet vurderet. Dette bestod i en tildeling af point for nedsættelse af tilbudsprisen i forhold til værdien af kontrakten.

13.

Derudover blev der som led i udbudsbetingelserne fastsat et krav om, at der skulle opnås et minimum antal point i den tekniske fase, for at et bud kunne deltage i den økonomiske fase. Kun de tilbudsgivere, der havde opnået mindst 35 point i den tekniske fase, kunne deltage i den økonomiske fase.

14.

Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (det administrative organ for klager vedrørende offentlige kontrakter i den selvstyrende region Baskerlandet, herefter »OARC«) er et permanent organ, der behandler klager inden for offentlige indkøb.

15.

Den 11. august 2016 modtog OARC en klage fra selskabet Montte S.L. (herefter »sagsøgeren«) vedrørende udbudsbetingelserne. I klagen anfægtede sagsøgeren disse udbudsbetingelser, for så vidt som der heri fastsættes et krav om et mindste antal point, der skal opnås i den tekniske fase. Ifølge sagsøgeren skal et sådant krav afvises. En fastsættelse af et sådant krav ville medføre, at vægtningen af de tekniske og de økonomiske kriterier fastsat i udbudsbetingelserne gøres meningsløs. Dette krav fører til en situation, hvor den ordregivende myndighed ikke har mulighed for også at vurdere tilbuddene på grundlag af tilbudsprisen og dermed er ude af stand til at udvælge det mest fordelagtige tilbud.

16.

Den ordregivende myndighed er af den opfattelse, at fastsættelsen af dette krav var nødvendigt på grund af kontraktens genstand. Den vedrørte levering af udstyr, som er en integrerende del af bygningen. Derfor kunne et tilbud kun gå videre til den økonomiske fase, hvis det opfyldte visse minimumskrav. Derved sikres det, at kontrakten vil blive gennemført inden for de fastsatte frister og på det rette tekniske niveau.

17.

Under disse omstændigheder har OARC besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

18.

Anmodningen om præjudiciel afgørelse blev registreret på Domstolens Justitskontor den 28. oktober 2016.

19.

Den slovakiske og den tjekkiske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Disse regeringer og Kommissionen deltog ligeledes i retsmødet, der blev afholdt den 16. april 2018.

20.

I sin anmodning om præjudiciel afgørelse har OARC indledningsvis stillet spørgsmålstegn ved, om dette organ kan betragtes som en »ret« som omhandlet i artikel 267 TEUF. Jeg skal derfor først behandle dette spørgsmål.

21.

Det følger af fast retspraksis, at Domstolen ved vurderingen af, om et national organ er en »ret« som omhandlet i artikel 267 TEUF, tager hensyn til en række forhold, såsom organets retsgrundlag, om det har permanent karakter, om dets afgørelser er bindende, om sagsbehandlingen er kontradiktorisk, om det anvender retsregler, og om det er uafhængigt ( 3 ). Endvidere kan de nationale organer kun forelægge spørgsmål for Domstolen, hvis der verserer en tvist for dem, og hvis forelæggelsen sker med henblik på afgørelse af en retssag ( 4 ). Disse betingelser er vejledende i den forstand, at de hverken er afgørende eller udtømmende. De tjener som referencepunkt for vurderingen af det forelæggende organs retslige karakter ( 5 ).

22.

Det skal fremhæves, at selv om der er tale om et organ, der i henhold til en medlemsstats lovgivning opfattes som en administrativ myndighed, er dette forhold ikke i sig selv afgørende for vurderingen af, om et organ er en »ret« som omhandlet i artikel 267 TEUF ( 6 ).

23.

Det følger af oplysningerne i forelæggelsesafgørelsen, at OARC er en permanent klageinstans, som blev oprettet på grundlag af alment gældende lovgivning. OARC’s kompetence til at behandle klager vedrørende offentlige kontrakter forudsætter ikke parternes samtykke ( 7 ). Organets afgørelser er bindende for parterne. Desuden behandler OARC de sager, den får forelagt, på grundlag af lovgivningen efter en kontradiktorisk procedure. Endelig er OARC et uafhængigt organ, som ikke er underlagt nogen eksterne instrukser.

24.

I lyset af disse betragtninger mener jeg, at OARC opfylder kriterierne for at være en »ret« som omhandlet i artikel 267 TEUF.

25.

Med sit første spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om direktiv 2014/24 er til hinder for, at en lovgivning, der gennemfører bestemmelserne i dette direktiv i national ret, giver den ordregivende myndighed mulighed for i udbudsbetingelserne i forbindelse med et offentligt udbud at fastsætte en trinvis vurdering af tilbud, således at kun de tilbud, der har opnået et bestemt antal points i den foregående fase vurderes i den efterfølgende fase.

26.

Den forelæggende ret har anført, at der af flere grunde er opstået tvivl med hensyn til muligheden for en trinvis vurdering af tilbud i forbindelse med et offentligt udbud.

27.

For det første fremhæver den forelæggende ret, at artikel 66 i direktiv 2014/24 giver mulighed for at begrænse antallet af tilbud og løsninger ved at fastsætte faser i udbudsproceduren i forbindelse med udbud med forhandling (artikel 29, stk. 6, i direktiv 2014/24) og konkurrencepræget dialog (direktivets artikel 30, stk. 4). Direktiv 2014/24 indeholder imidlertid ikke en tilsvarende bestemmelse for så vidt angår proceduren med offentligt udbud i direktivets artikel 27.

28.

I denne forbindelse har den forelæggende ret anført, at muligheden for at fastsætte faser inden for rammerne af en udbudsprocedure kun finder anvendelse i forbindelse med de procedurer, hvor det er muligt at forhandle de oprindelige tilbud. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at der derfor kan argumenteres for at forsvare det synspunkt, at den ordregivende myndighed ikke kan indføre faser i procedurer, som ikke giver mulighed for at forhandle tilbud. Sådanne procedurer omfatter proceduren med offentligt udbud.

29.

For det andet har den forelæggende ret gjort opmærksom på, at 90., 92. og 104. betragtning til direktiv 2014/24 også kunne tale imod indførelsen af faser i proceduren med offentligt udbud. Ifølge den forelæggende ret vedrører disse betragtninger den funktion, som tildelingskriterierne udfylder. Takket være disse kriterier er det muligt at sammenligne tilbud, så de kan vurderes objektivt. Tildelingskriterierne har imidlertid ikke til formål at udelukke tilbud. Derimod har det kriterium, hvorefter tilbudsgiverens evne til at udføre kontrakten, og kriteriet vedrørende de tekniske mindstekrav, der er fastsat i udbudsbetingelserne, karakter af udelukkelse.

30.

Endelig har den forelæggende ret for det tredje anført, at en trinvis vurdering af bud gennemført på en måde, der svarer til den i hovedsagen anvendte, kan føre til en situation, hvor den ordregivende myndighed ikke tager hensyn til de økonomisk mest fordelagtige tilbud. Følgelig ville kontrakten ikke blive tildelt under hensyntagen til priskriteriet, hvilket kunne vise sig at være i strid med bl.a. artikel 67, stk. 2, i direktiv 2014/24.

31.

Hvad angår den forelæggende rets tvivl har den spanske regering for det første påpeget, at EU-lovgiver ikke fuldt ud har harmoniseret reglerne om offentlige udbud. En medlemsstat kan derfor frit regulere spørgsmål vedrørende proceduren i national ret, forudsat at den vedtagne regulering ikke påvirker den effektive virkning af bestemmelserne i direktiv 2014/24.

32.

For det andet er den spanske regering ikke enig i den fortolkning, som den forelæggende ret har anlagt, hvorefter den trinvise vurdering af buddene i forbindelse med et offentligt udbud har til formål at begrænse antallet af ansøgere eller tilbud. Ifølge den spanske regering var formålet med at fastlægge to faser i vurderingen af tilbuddene i den nationale procedure at sikre, at der kun blev taget hensyn til bud, der opfyldte den ordregivende myndigheds behov.

33.

For det tredje er det ifølge den spanske regering endelig korrekt, at den ordregivende myndighed ikke kan fastlægge tildelingskriterierne på en måde, der sikrer den ubegrænsede beføjelser. Ikke desto mindre fremgår det af direktivets artikel 67, stk. 2, at det økonomisk mest fordelagtige tilbud kan vælges ud fra et kriterium om forholdet mellem kvalitet og pris.

34.

Med hensyn til det første spørgsmål indtager den græske regering og Kommissionen i det væsentlige samme holdning som den spanske regering.

35.

Det er min opfattelse, at den forelæggende rets tvivl, som parterne har henvist til i deres indlæg, rejser tre spørgsmål. For det første vedrører tvivlen omfanget af det skøn, som medlemsstaterne råder over ved reguleringen af offentlige udbud i national ret. For det andet vedrører den forelæggende rets tvivl spørgsmålet om, hvorvidt en vurdering af bud i to trin, der udføres på en måde som den i hovedsagen omhandlede, fører til, at vurderingskriterierne får karakter af udelukkelse af bud, skønt deres rolle skulle være at vurdere dem. For det tredje ønsker den forelæggende ret oplyst, om trinvis vurdering af bud medfører, at priskriteriet udelades ved tildeling af kontrakten. I den følgende del af dette forslag til afgørelse vil jeg behandle hvert af disse spørgsmål.

36.

I henhold til artikel 26, stk. 1, i direktiv 2014/24 anvender de ordregivende myndigheder i forbindelse med tildeling af offentlige kontrakter de nationale procedurer, der er tilpasset i overensstemmelse med dette direktiv. Endvidere følger det af artikel 26, stk. 2, i direktiv 2014/24, at medlemsstaterne sørger for, at de ordregivende myndigheder kan anvende offentlige udbud som omhandlet i dette direktiv ( 8 ).

37.

I denne forbindelse skal det bemærkes, at direktiv 2014/24 ikke indeholder en udtømmende regulering af gennemførelsen af et offentligt udbud. Dette er ligeledes blevet påpeget af den spanske og den græske regering samt af Kommissionen. Det er korrekt, at artikel 27 i direktiv 2014/24 fastsætter de frister, inden for hvilke der skal afgives tilbud i forbindelse med et offentligt udbud. Direktivet fastsætter imidlertid ikke bestemmelser om gennemførelse af udbud, som udføres ved anvendelse af denne procedure.

38.

Da medlemsstaterne på den ene side skal sørge for, at de ordregivende myndigheder har mulighed for at anvende et offentligt udbud, og da det på den anden side er en procedure, der er tilpasset direktivets krav og anvendes som omhandlet i direktivets bestemmelser – eftersom denne procedure kun er reguleret marginalt i EU-retten – er det de nationale lovgivere, der skal opstille tilstrækkelige regler om gennemførelsen af sådanne procedurer.

39.

De nationale lovgivere har selvfølgelig ikke en ubegrænset frihed i denne henseende. National lovgivning må ikke føre til procedurer, hvor de ordregivende myndigheder systematisk tilsidesætter reglerne for offentlige indkøb som fastsat i artikel 18 i direktiv 2014/24 og de generelle principper i EU-retten. Den nationale lovgivning må heller ikke fratage direktivets bestemmelser deres effektive virkning (effet utile) ( 9 ). Det er efter min opfattelse således, at kravet om, at procedurerne skal tilpasses kravene i direktiv 2014/24 og anvendes som omhandlet i direktivets bestemmelser, skal forstås.

40.

I lyset af ovenstående bemærkninger bør det overvejes, om det på baggrund af direktiv 2014/24’s tavshed om anvendelse af en trinvis vurdering af bud i forbindelse med et offentligt udbud kan antages, at den ordregivende myndigheds mulighed for at anvende en sådan løsning i udbudsbetingelserne for et offentligt udbud er i strid med bestemmelserne i direktiv 2014/24. I den forbindelse skal jeg hvad angår den forelæggende rets tvivl henvise til en systematisk fortolkning af direktiv 2014/24 i lyset af direktivets artikel 66.

41.

Den forelæggende ret har anført, at dens tvivl om muligheden for i udbudsbetingelserne at fastlægge en vurdering af bud i to trin i forbindelse med et offentligt udbud skyldes, at der er indsat en bestemmelse i direktiv 2014/24, som udtrykkeligt tillader vurdering af løsninger og tilbud i faser i forbindelse med visse procedurer (artikel 66), mens direktivet ikke indeholder nogen tilsvarende bestemmelse vedrørende offentlige udbud.

42.

Jeg deler ikke den forelæggende rets tvivl i denne henseende.

43.

Indførelsen en udtrykkelig regel om trinvis vurdering af løsninger og tilbud ved anvendelse af tildelingskriterierne i forbindelse med udbud med forhandling og konkurrencepræget dialog udspringer efter min opfattelse af den omstændighed, at det i forbindelse med disse procedurer er muligt at forhandle det indledende tilbud (artikel 29, stk. 5) og afklare, præcisere og optimere disse tilbud (artikel 30, stk. 6).

44.

På den ene side kan forhandlinger om et stort antal tilbud og løsninger i visse tilfælde være vanskelig for de ordregivende myndigheder. Dette har Kommissionen ligeledes henledt opmærksomheden på i sit skriftlige indlæg. Ved at begrænse antallet af tilbud og løsninger i de næste faser af proceduren, skal der kun forhandles med dem, der opfylder de ordregivende myndigheders behov.

45.

På den anden side kan den omstændighed, at proceduren opdeles i successive faser for at begrænse antallet af tilbud eller løsninger, der skal forhandles, medføre, at det kun er de tilbudsgivere, hvis tilbud ikke er blevet afvist under en tidligere fase i proceduren, der har en reel mulighed for at forhandle tilbuddet og indgå kontrakten med den ordregivende myndighed. Dette kunne rejse tvivl om overholdelsen af bestemmelserne om offentlige indkøb, som er fastsat i artikel 18 i direktiv 2014/24. Det drejer sig særligt om ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling, forpligtelsen til gennemsigtighed og forbuddet mod kunstigt at begrænse konkurrencen.

46.

EU-lovgiver har derfor gjort det klart, at trinvis vurdering af tilbud kan tillades i forbindelse med udbud med forhandling. På denne måde fjernedes tvivlen om, hvorvidt der kunne fastlægges faser i sådanne procedurer ( 10 ).

47.

Sådan tvivl opstår imidlertid ikke i forbindelse med et offentligt udbud, som ikke giver mulighed for at forhandle de indledende bud ( 11 ). Da der ikke findes nogen regulering svarende til artikel 66 i direktiv 2014/24 for så vidt angår offentlige udbud, kan det ikke udledes, at det i forbindelse med en sådan procedure ikke er muligt at indføre faser, der vedrører specifikke tildelingskriterier.

48.

Som konklusion bemærkes, at det ikke af indsættelsen i direktiv 2014/24 af en bestemmelse som direktivets artikel 66, som vedrører udbud med forhandling og konkurrencepræget dialog, kan udledes, at det ikke er tilladt at fastsætte trinvis vurdering af bud i forbindelse med et offentligt udbud, forudsat at det ikke tilsidesætter udbudsreglerne fastsat i direktivets artikel 18 og de generelle EU-retlige principper, og at det ikke bringer den effektive virkning af direktivets bestemmelser i fare.

49.

I sin anmodning om præjudiciel afgørelse har den forelæggende ret udtrykt tvivl med hensyn til, om fastlæggelsen af et trinvist offentligt udbud som det, der er omhandlet i udbudsbetingelserne i hovedsagen, betyder, at formålet med tildelingskriterierne i praksis bliver at vurdere evnen til at gennemføre kontrakten og udelukke bud.

50.

For at imødegå den tvivl, som den forelæggende ret har rejst, finder jeg det nødvendigt at præcisere kernen af de kriterier, som anvendes med henblik på at tildele kontrakter i udbudsprocedurer, der henhører under anvendelsesområdet for direktiv 2014/24.

51.

I artikel 56 i direktiv 2014/24 sondrede EU-lovgiver klart mellem to typer kriterier, nemlig kriterier for kvalitativ udvælgelse, der hovedsageligt omfatter udelukkelsesgrunde og udvælgelseskriterier, der omhandler de økonomiske aktørers evne til at udføre kontrakten (jf. direktivets artikel 57 og 58), og tildelingskriterier, der vedrører selve tilbuddene. I modsætning til kriterierne for kvalitativ udvælgelse er tildelingskriterierne objektive i den forstand, at de er knyttet til genstanden for den pågældende kontrakt (artikel 67, stk. 2, første punktum in fine, i direktiv 2014/24) ( 12 ).

52.

En undersøgelse af anmodningen om præjudiciel afgørelse fører til den konklusion, at de kriterier, der blev anvendt i begge faser af det offentlige udbud vedrørte tilbuddene (tildelingskriterier) og ikke de økonomiske aktørers evne til at gennemføre kontrakten (kvalitative udvælgelseskriterier). Ifølge de oplysninger, som den forelæggende ret har fremlagt, blev der i forbindelse med den tekniske fase anvendt kriterier vedrørende præsentation og beskrivelse af projektet.

53.

Det er korrekt, at den måde, tildelingskriterierne blev anvendt i hovedsagen, i praksis førte til, at visse tilbud ikke blev taget i betragtning af den ordregivende myndighed i en efterfølgende fase. Efter min opfattelse er der imidlertid ikke tale om en forhåndsudvælgelse af tilbudsgiverne, men snarere om en forbedring af den måde, hvorpå hvert enkelt af tildelingskriterierne bliver vægtet.

54.

Det er muligt, at den ordregivende myndighed ville kunne vurdere de tekniske og økonomiske kriterier i et offentlige udbud uden at inddele det i faser. Dette ville kræve, at vægtningen af de enkelte kriterier i udbudsbetingelserne skulle fastsættes på en sådan måde, at et tilbud, som ikke opfyldte de særlige tekniske krav i praksis, ikke ville kunne opnå så mange points, at det ville kunne blive valgt af den ordregivende myndighed.

55.

Efter min opfattelse er den løsning, der er beskrevet i det foregående punkt, og den vurdering i to trin af tilbud, der er anfægtet af sagsøgeren i hovedsagen, ikke i sig selv i strid med direktiv 2014/24. I forbindelse med begge løsninger er det naturligvis en forudsætning, at tildelingskriterierne i henhold til artikel 67, stk. 4, i direktiv 2014/24 fastlægges på en sådan måde, at muligheden for effektiv konkurrence sikres. Det er i denne sammenhæng vigtigt, at sagsøgeren i hovedsagen ikke synes at anfægte forholdsmæssigheden af den ordregivende myndigheds forventninger, som førte til fastsættelsen af en grænse på 35 points under den tekniske fase for vurdering af bud med hensyn til kvalitet.

56.

Jeg er derfor af den opfattelse, at direktiv 2014/24 ikke er til hinder for de tildelingskriterier, som i overensstemmelse med direktivets artikel 67, stk. 2 og 4, er angivet i udbudsbetingelserne på en måde, der indebærer, at det kun er de tilbud, der har opnået et vist antal point i den tidligere fase, som vil blive vurderet i den efterfølgende fase af det offentlige udbud.

57.

Den forelæggende ret har endvidere påpeget, at trinvis vurdering af bud som omhandlet i de af sagsøgeren anfægtede udbudsbetingelser kan føre til, at kontrakten tildeles uden et priselement. Ifølge den forelæggende ret kan dette være uforeneligt med direktiv 2014/24.

58.

I andet punktum i 90. betragtning til direktiv 2014/24 anføres det således, at en vurdering på grundlag af det bedste forhold mellem pris og kvalitet altid bør indeholde et pris- eller omkostningselement.

59.

Artikel 67, stk. 1, i direktiv 2014/24 bestemmer imidlertid, at de ordregivende myndigheder skal lægge det økonomisk mest fordelagtige tilbud til grund for tildelingen af offentlige kontrakter. I henhold til direktivets artikel 67, stk. 2, betyder dette det økonomisk mest fordelagtige tilbud set ud fra den ordregivende myndigheds synspunkt, og det økonomisk mest fordelagtige tilbud kan omfatte det bedste forhold mellem pris og kvalitet ( 13 ).

60.

Endvidere følger det af andet afsnit i 90. betragtning til direktivet, at mere kvalitetsorienterede offentlige udbud skal fremmes. Derfor bør det være tilladt for medlemsstaterne at forbyde eller indskrænke brugen af pris eller omkostning alene til at vurdere det økonomisk mest fordelagtige tilbud, når de vurderer, at det er hensigtsmæssigt. Endvidere følger det af fjerde punktum i første afsnit i 92. betragtning til direktivet, at de ordregivende myndigheder bør tilskyndes til at vælge tildelingskriterier, der giver dem mulighed for at opnå bygge- og anlægsarbejder, varer og tjenesteydelser af høj kvalitet, og som bedst svarer til deres behov.

61.

Dette betyder ikke, at de ordregivende myndigheder har ubegrænset frihed ved udformningen af tildelingskriterierne. I denne henseende finder førnævnte artikel 67, stk. 4, i direktiv 2014/24 anvendelse. Denne bestemmelse pålægger de ordregivende myndigheder at fastlægge tildelingskriterierne på en sådan måde, at muligheden for effektiv konkurrence sikres.

62.

Den forpligtelse, der følger af artikel 67, stk. 4, i direktiv 2014/24, skal imidlertid overholdes af de ordregivende myndigheder, uanset om de fastsætter en trinvis vurdering af bud i udbudsbetingelserne. Forpligtelsen ville derfor også finde anvendelse, hvis det i de udbudsbetingelser, som sagsøgeren i hovedsagen har anfægtet, var blevet besluttet, at de kvalitative og økonomiske kriterier skulle vurderes, uden at der blev sondret mellem forskellige faser. Trinvis vurdering af bud medfører ikke strengere forpligtelser for de ordregivende myndigheder i henhold til artikel 67, stk. 4, i direktiv 2014/24 således, at de ordregivende myndigheder ville skulle tillægge priskriteriet en særlig rolle.

63.

Som konklusion bemærkes for det første, at det ikke kan udledes fra indsættelsen af artikel 66 i direktiv 2014/24, at det ikke skulle være muligt at fastlægge en trinvis vurdering af tilbud i betingelserne for tildeling af en offentlig kontrakt i forbindelse med et offentligt udbud under forudsætning af, at de generelle regler om offentlige indkøb, der er omhandlet i direktivets artikel 18, og de generelle EU-retlige principper ikke herved tilsidesættes, og at det ikke bringer den effektive virkning af direktivets bestemmelser i fare. For det andet forbliver de kriterier, der anvendes i denne form for trinvis vurdering af bud, tildelingskriterier, så længe de er i overensstemmelse med artikel 67, stk. 2 og 4, i direktiv 2014/24. For det tredje betyder denne form for trinvis vurdering af bud ikke, at de ordregivende myndigheder ikke lægger det økonomisk mest fordelagtige tilbud til grund ved tildeling af kontrakten.

64.

I lyset af disse bemærkninger foreslår jeg Domstolen at besvare det første spørgsmål på følgende måde: Direktiv 2014/24 skal fortolkes således, at det ikke er til hinder for, at den ordregivende myndighed ved anvendelsen af tildelingskriterier i overensstemmelse med dette direktivs artikel 67, stk. 2 og 4, havde ret til at fastsætte en trinvis vurdering af tilbud i udbudsbetingelserne i forbindelse med tildeling af en kontrakt ved offentligt udbud.

65.

Det andet spørgsmål er forelagt i tilfælde af, at Domstolen besvarer det første spørgsmål på en sådan måde, at den nationale lovgiver kunne gøre det muligt for de ordregivende myndigheder at fastsætte en trinvis vurdering af bud i udbudsbetingelserne i forbindelse med tildeling af en kontrakt ved offentligt udbud. Med sit andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om direktiv 2014/24 er til hinder for, at den ordregivende myndighed er forpligtet til i den afsluttende fase af proceduren at nå til et tilstrækkeligt antal tilbud til at sikre en »reel konkurrence« som omhandlet i artikel 66 i direktiv 2014/24.

66.

Den spanske regering er af den opfattelse, at det andet spørgsmål er hypotetisk. Efter regeringens opfattelse er der intet, der tyder på, at den trinvise vurdering af bud i hovedsagen kunne have ført til en tildeling af kontrakten uden konkurrence. Den spanske regering har i øvrigt anført, at hovedsagen vedrører en bedømmelse af de udbudsbetingelser, som sagsøgeren har anfægtet. Derimod er den græske regering og Kommissionen af den opfattelse, at kravet om at sørge for en »reel konkurrence« ikke finder anvendelse i forbindelse med offentlige udbud.

67.

Indledningsvis vil jeg behandle den spanske regerings tvivl om, hvorvidt det andet spørgsmål kan antages til realitetsbehandling.

68.

De bestemmelser i spansk ret, der vedrører offentlige udbud, indeholder ingen krav om »reel konkurrence«. Der er intet, der tyder på, at en sådan forpligtelse er fastsat i de udbudsbetingelser, der er anfægtet af sagsøgeren.

69.

Efter min opfattelse har den forelæggende ret rejst spørgsmål om nødvendigheden af at overholde kravet om »reel konkurrence« i forbindelse med trinvis vurdering af bud under et offentligt udbud i lyset af ordlyden af artikel 66 i direktiv 2014/24, som der gentagne gange henvises til i forelæggelsesafgørelsen. Hvis kravet i artikel 66 i direktiv 2014/24 således ligeledes skulle finde direkte eller analog anvendelse ved offentlige udbud, hvorunder der foretages en trinvis vurdering af buddene, ville den forelæggende ret skulle undersøge, om udbudsbetingelserne gjorde det muligt for den ordregivende myndighed at skabe en »reel konkurrence« i den afsluttende fase af proceduren.

70.

På baggrund af det ovenstående må det lægges til grund, at det andet spørgsmål kan antages til realitetsbehandling.

71.

En besvarelse af dette spørgsmål kræver en afgørelse af, om artikel 66 i direktiv 2014/24 finder anvendelse enten direkte eller analogt på offentlige udbud, hvorunder der foretages en trinvis vurdering af buddene.

72.

Efter min opfattelse kan artikel 66 i direktiv 2014/24 ikke anvendes i forbindelse med offentlige udbud.

73.

For det første henviser artikel 66 i direktiv 2014/24 kun til udbud med forhandling og konkurrencepræget dialog. Denne bestemmelse gælder imidlertid ikke for offentlige udbud ( 14 ). Desuden kan en ordregivende myndighed fortsætte et offentligt udbud på trods af den omstændighed, at tildelingskriterierne gør, at kun et begrænset antal økonomiske aktører kan indgive bud ( 15 ).

74.

For det andet fremgår det af artikel 66, andet punktum, i direktiv 2014/24, at der i den afsluttende fase skal være et antal tilbud eller løsninger, som kan sikre en reel konkurrence, forudsat at der er et tilstrækkeligt antal tilbud, løsninger eller kvalificerede ansøgere.

75.

Det fremgår af denne bestemmelses ordlyd, at kravet om at sikre et vist antal tilbud og løsninger i den afsluttende fase af proceduren ikke er et absolut krav. Det finder anvendelse, når der er mulighed for at opnå et tilstrækkeligt antal tilbud, løsninger eller kvalificerede ansøgere ( 16 ). Jeg mener derfor, at formålet med at nå til et antal tilbud, som kan sikre en reel konkurrence, i den afsluttende fase af proceduren for udbud med forhandling og konkurrencepræget dialog er at undgå en situation, hvor en ansøger eller tilbudsgiver ikke vil være interesseret i forhandlingerne, da vedkommende ville være den eneste økonomiske operatør, hvis bud den ordregivende myndighed ville kunne tage i betragtning, selv om andre økonomiske aktører kunne tilbyde den ordregivende myndighed et bud, som ville imødekomme Kommissionens forventninger og behov.

76.

Efter min opfattelse er det således ikke nødvendigt at anvende artikel 66 i direktiv 2014/24 analogt i tilfælde af et offentligt udbud, hvorunder der foretages en trinvis vurdering af buddene. I de successive faser af proceduren kan der opstå en situation, hvor kun de bud, der opfylder den ordregivende myndigheds forventninger og behov, tages i betragtning. Der er imidlertid ikke mulighed for forhandling af disse bud.

77.

På baggrund af ovenstående bemærkninger fastslås, at kravet om et vist antal tilbud i den afsluttende fase af proceduren i et offentligt udbud, således at dette antal sikrer en »reel konkurrence« som omhandlet i artikel 66 i direktiv 2014/24, hverken finder direkte eller analog anvendelse i forbindelse med et offentligt udbud som det, der er omhandlet i de udbudsbetingelser, som anfægtes af sagsøgeren.

78.

Jeg foreslår derfor Domstolen at besvare det andet spørgsmål på følgende måde: Direktiv 2014/24 skal fortolkes således, at det ikke er til hinder for, at en ordregivende myndighed, som fastsætter en trinvis vurdering af bud i udbudsbetingelserne i forbindelse med et offentligt udbud, ikke er forpligtet til i den afsluttende fase af en sådan procedure at nå til et tilstrækkeligt antal bud til at sikre en »reel konkurrence« som omhandlet i dette direktivs artikel 66.

79.

Med sit tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om et krav, såsom det, som bestrides af sagsøgeren, er i strid med direktiv 2014/24, fordi det ikke er muligt at sikre en reel konkurrence eller at tildele en kontrakt til en økonomisk operatør, der har afgivet det bud, der giver det bedste forhold mellem pris og kvalitet.

80.

Det tredje spørgsmål er forelagt i tilfælde af en bekræftende besvarelse af det andet spørgsmål. En sådan besvarelse ville betyde, at kravet om at nå til et tilstrækkeligt antal tilbud i den afsluttende fase af vurderingen til at sikre en reel konkurrence i henhold til artikel 66 i direktiv 2014/24 også finder anvendelse i forbindelse med offentlige udbud.

81.

Henset til min foreslåede besvarelse af det andet spørgsmål er det ufornødent at besvare det tredje spørgsmål. For det tilfælde, at Domstolen ikke måtte dele min opfattelse med hensyn til besvarelsen af det andet spørgsmål, skal jeg kort behandle det tredje spørgsmål.

82.

I forbindelse med kravet om at nå til et tilstrækkeligt antal tilbud i den afsluttende fase i proceduren til at sikre en reel konkurrence, skal det bemærkes, at selv hvis et sådant krav kunne udledes af artikel 66 i direktiv 2014/24 – anvendt direkte eller analogt – er det ikke et absolut krav. Det ville gælde, hvis antallet af egnede tilbud gjorde det muligt ( 17 ). Under alle omstændigheder vil den endelige bedømmelse i denne forbindelse skulle overlades til den forelæggende ret.

83.

For så vidt angår tildeling af en kontrakt til en økonomisk operatør, der har indgivet det bud med det bedste forhold mellem kvalitet og pris, pålægger direktiv 2014/24 de ordregivende myndigheder at tildele kontrakter på basis af det økonomisk mest fordelagtige tilbud. Dette kriterium kan dog ikke fortolkes således, at en ordregivende myndighed er forpligtet til at vælge det økonomisk mest fordelagtige bud, selv om tilbuddet ikke opfylder myndighedens kvalitetskrav som fastsat i udbudsbetingelserne. De ordregivende myndigheders frihed til at fastlægge tildelingskriterier begrænses af artikel 67, stk. 4, i direktiv 2014/24 ( 18 ). Det tilkommer den forelæggende ret at vurdere, om den ordregivende myndighed har opfyldt de betingelser, der er fastlagt i denne bestemmelse.

84.

I lyset af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål fra Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (klagenævnet for udbud i den selvstyrende region Baskerlandet, Spanien) som følger: