1.

I henhold til artikel 21, stk. 1, i direktiv 2004/49/EF (»jernbanesikkerhedsdirektivet«) ( 2 ) skal undersøgelse af visse ulykker og hændelser varetages af et permanent undersøgelsesorgan. Dette organ skal under udførelsen af sine opgaver være uafhængigt af alle infrastrukturforvaltere, jernbanevirksomheder og alle andre parter, hvis interesser kan komme i et modsætningsforhold til de opgaver, der pålægges undersøgelsesorganet.

2.

Efter Europa-Kommissionens opfattelse opfylder Republikken Polen ikke disse krav. Kommissionen gør gældende, at det polske undersøgelsesorgan ikke er uafhængigt af jernbanevirksomheden og infrastrukturforvalteren. Denne konklusion støttes på de tætte forbindelser, der er mellem dette organ og ministeren for infrastruktur og konstruktion, der er ansvarlig for transportsområdet (herefter »ministeren«), som faktisk kontrollerer såvel infrastrukturforvalteren som jernbanevirksomheden.

3.

Det anføres i 23. betragtning til jernbanesikkerhedsdirektivet, at »alvorlige ulykker på jernbanerne er sjældne. De kan imidlertid have katastrofale konsekvenser og give anledning til bekymring hos offentligheden over jernbanesystemets sikkerhedsniveau. Alle sådanne ulykker bør derfor undersøges ud fra et sikkerhedsmæssigt synspunkt for at undgå gentagelser, og resultaterne af undersøgelserne bør offentliggøres[…]«.

4.

Ifølge 24. betragtning »[bør] en sikkerhedsmæssig undersøgelse […] holdes adskilt fra den retslige efterforskning af samme hændelse, og der bør gives adgang til bevismateriale og vidneudsagn. Undersøgelsen bør gennemføres af et permanent organ, som er uafhængigt af aktørerne i jernbanesektoren. Organet bør fungere på en sådan måde, at man undgår enhver interessekonflikt og enhver mulig forbindelse til årsagerne til de tildragelser, der undersøges; navnlig bør dets funktionelle uafhængighed ikke berøres, hvis det er nært knyttet til den nationale sikkerhedsmyndighed eller det nationale organ, der har ansvaret for regulering af jernbanesektoren for så vidt angår de organisatoriske og retlige strukturer[…]«.

5.

Kapitel IV i jernbanesikkerhedsdirektivet vedrører sikkerhedsmyndigheden. I henhold til artikel 16, stk. 1, »[skal] hver medlemsstat oprette[…] en sikkerhedsmyndighed. Denne myndighed kan være ministeriet med ansvar for transportspørgsmål og er med hensyn til organisation, retlig struktur og beslutningstagning uafhængig af alle jernbanevirksomheder, infrastrukturforvaltere, ansøgere om sikkerhedscertifikater og ordregivere«.

6.

I kapitel V, som indeholder artikel 19-25, fastlægges nærmere bestemmelser om undersøgelsen af ulykker og hændelser. I henhold til artikel 19, stk. 1, pålægges det medlemsstaterne at sørge for, at »en undersøgelse efter alvorlige ulykker på jernbanesystemet [gennemføres] med det formål at afdække mulighederne for at forbedre jernbanesikkerheden og forebygge ulykker«. Ifølge stk. 2 kan undersøgelsesorganet selv tage stilling til, hvorvidt man vil undersøge »ulykker og hændelser, som under lidt anderledes omstændigheder kunne have resulteret i alvorlige ulykker«.

7.

De nærmere regler for undersøgelsesorganet fastlægges i jernbanesikkerhedsdirektivets artikel 21:

»1.   Hver medlemsstat sørger for, at den i artikel 19 omhandlede undersøgelse af ulykker og hændelser varetages af et permanent organ, som omfatter mindst én person, der kan varetage funktionen som undersøgelsesleder i tilfælde af en ulykke eller hændelse. Dette organ er med hensyn til organisation, retlig struktur og beslutningstagning uafhængigt af alle infrastrukturforvaltere, jernbanevirksomheder, afgiftsorganer, tildelingsorganer og bemyndigede organer og alle andre parter, hvis interesser kan komme i et modsætningsforhold til de opgaver, der pålægges undersøgelsesorganet. Det fungerer desuden uafhængigt af sikkerhedsmyndigheden og alle organer med ansvar for regulering af jernbanesektoren.

2.   Undersøgelsesorganet skal udføre sine opgaver uafhængigt af de i stk. 1 anførte organisationer og skal have bevilget tilstrækkelige ressourcer hertil. Undersøgelsespersonalet skal have en status, der giver den nødvendige garanti for deres uafhængighed.

[…]

4.   Undersøgelsesorganet kan kombinere sine opgaver i medfør af dette direktiv med opgaver vedrørende undersøgelse af andre tildragelser end jernbaneulykker og ‑hændelser, såfremt en sådan undersøgelse ikke bringer dets uafhængighed i fare.

[…]«.

8.

I artikel 23 fastlægges rapporteringsforpligtelserne. Nærmere bestemt foreskriver artikel 23, stk. 1, at »[d]er skal for en undersøgelse af en ulykke eller hændelse som omhandlet i artikel 19 udarbejdes rapporter i en passende form i forhold til ulykkens eller hændelsens karakter og alvor og undersøgelsesresultaternes relevans. I rapporterne oplyses om formålet med undersøgelsen som omhandlet i artikel 19, stk. 1, og de indeholder i givet fald anbefalinger på sikkerhedsområdet«.

9.

I artikel 28a i Ustawa o transporcie kolejowym (»lov om jernbanetransport«, [herefter »jernbanetransportloven«]) af 28. marts 2003, som fandt anvendelse på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, fastlægges oprettelsen og driften af undersøgelsesorganet Państwowa Komisja Badania Wypadków Kolejowych (Den Nationale Kommission til Undersøgelse af Jernbaneulykker) (»PKBWK«) som følger:

»1.   Under ministeren for transports ansvarsområde [oprettes] en permanent national kommission til undersøgelse af jernbaneulykker [PKBWK], som skal arbejde uafhængigt med undersøgelsen af alvorlige ulykker, ulykker og hændelser. […]

2.   PKBWK skal udføre sine opgaver på vegne af ministeren for transport.

3.   PKBWK består af fire permanente medlemmer, herunder en formand, en næstformand og en sekretær.

4.   PKBWK kan endvidere bestå af ad hoc-medlemmer, som PKBWK’s formand har udvalgt fra en liste udfærdiget af ministeren for transport, og som skal deltage i proceduren.

[…]

6.   Formanden for PKBWK ansættes og afskediges af ministeren for transport.

7.   Næstformanden og sekretæren ansættes og afskediges af ministeren for transport efter anmodning fra PKBWK’s formand.

8.   Medlemmer af PKBWK ansættes og afskediges af ministeren for transport efter indstilling fra PKBWK’s formand.

9.   Ministeren for transport kan på PKBWK’s anmodning, der er vedtaget med et absolut flertal, ved en beslutning afskedige medlemmerne af PKBWK.

10.   Enhver person, der:

kan være medlem af PKBWK.

11.   En persons medlemskab af PKBWK ophører ved personens død, hvis personen ikke opfylder de i artikel 28a, stk. 10, anførte krav, eller når ministeren for transport har modtaget medlemmets opsigelse.

12.   PKBWK kan bestå af eksperter på følgende områder:

13.   Personer, som har gennemgået en videregående uddannelse, som har passende kvalifikationer og mindst fem års erfaring på et bestemt område, anses for at være eksperter på det pågældende område.

14.   Når medlemmer af PKBWK vedtager en beslutning[…], skal de lade sig lede af princippet om at foretage en uafhængig vurdering af beviserne, og de skal ikke være bundet af nogen anvisninger vedrørende indholdet af de vedtagne beslutninger.

15.   Ved undersøgelsen af en alvorlig ulykke, en ulykke eller en hændelse må PKBWK ikke bestå af ad hoc-medlemmer, som er ansat af styrelser, hvis jernbaneinfrastruktur, medarbejdere eller køretøjer var involveret i den hændelse, der undersøges.

16.   Ad hoc-medlemmer af PKBWK har ret til at modtage vederlag i henhold til en privatretlig kontrakt.

17.   Et medlem af PKBWK må ikke fungere som juridisk ekspert i sager, der forelægges PKBWK.

18.   Hvor det er hensigtsmæssigt, skal eksperter og driftsmedarbejdere inddrages i PKBWK’s arbejde.

19.   Eksperter, som deltager i PKBWK’s arbejde og udfærdiger erklæringer eller bistår med ekspertise, har ret til vederlag i henhold til en privatretlig kontrakt.«

10.

Det anførtes endvidere i jernbanetransportlovens artikel 28d:

»1.   Ministeren for transport skal i den del af statens budget, som han har ansvar for, inkludere finansiering af PKBWK og dens medarbejdere, således at de kan udføre deres aktiviteter, herunder især til aflønning af dens medlemmer, eksperter og driftsmedarbejdere samt til teknisk udstyr, udgifter til uddannelse, offentliggørelse og vederlag til eksperter.

2.   Varetagelsen af PKBWK’s opgaver skal udføres af den relevante afdeling af det tilsvarende kontor i transportministeriet.

[…]

4.   Ministeren for transport skal ved udstedelse af en bekendtgørelse fastsætte de vedtægter, der skal gælde for PKBWK’s aktiviteter og organisatoriske struktur, idet der skal tages hensyn til den type opgaver, PKBWK skal varetage.«

11.

Kommissionen sendte den 21. februar 2014 en åbningsskrivelse til Republikken Polen vedrørende den manglende forenelighed mellem EU-retten og visse bestemmelser i jernbanetransportloven. Kommissionen rejste især spørgsmålet om sikkerhedsmyndighedens uafhængighed (overtrædelse af jernbanesikkerhedsdirektivets artikel 16, stk. 1) og om undersøgelsesorganets uafhængighed (tilsidesættelse af artikel 21, stk. 1).

12.

Republikken Polen svarede herpå ved skrivelse af 17. april 2014. Den afviste at have tilsidesat jernbanesikkerhedsdirektivets artikel 16, stk. 1, og artikel 21, stk. 1. For så vidt angår de øvrige klagepunkter i Kommissionens åbningsskrivelse ( 3 ) erklærede Republikken Polen, at den ville ændre sin lovgivning således, at den overholder jernbanesikkerhedsdirektivet.

13.

Kommissionen fandt ikke denne besvarelse tilfredsstillende. Den fremsendte den 27. februar 2015 en begrundet udtalelse til Republikken Polen, hvori den anmodede denne medlemsstat om at gennemføre jernbanesikkerhedsdirektivet korrekt.

14.

Republikken Polen besvarede den begrundede udtalelse ved skrivelse af 27. april 2015. Den oplyste Kommissionen om, at to bekendtgørelser med henblik på overholdelse af jernbanesikkerhedsdirektivet var blevet vedtaget, og at der var drøftelser i gang vedrørende et lovforslag til ændring af jernbanetransportloven. Republikken Polen oplyste den 18. og den 30. oktober 2015 Kommissionen om, at man havde vedtaget endnu en bekendtgørelse, og at man endvidere havde vedtaget en ændring af jernbanetransportloven, som blev gennemført den 25. september 2015. Republikken Polen opretholdt endvidere sin indsigelse om, at den ikke havde tilsidesat jernbanesikkerhedsdirektivets artikel 16, stk. 1, og artikel 21, stk. 1.

15.

På trods af, at der ved de ændringer, der blev foretaget i den nationale lovgivning, var sikret en korrekt gennemførelse af en række bestemmelser i jernbanesikkerhedsdirektivet, er Kommissionen af den opfattelse, at Republikken Polen fortsat tilsidesætter nævnte direktivs artikel 16, stk. 1, og artikel 21, stk. 1. Kommissionen har derfor anlagt en sag for Domstolen med henvisning til sikkerhedsmyndighedens og undersøgelsesorganets manglende uafhængighed. Den har inden for rammerne af denne sag nedlagt følgende påstand:

16.

Kommissionen har efterfølgende besluttet at frafalde sin påstand om tilsidesættelse af jernbanesikkerhedsdirektivets artikel 16, stk. 1, vedrørende sikkerhedsmyndighedens uafhængighed. Kommissionen har i sin replik anført, at en lov af 16. november 2016, som Kommissionen blev underrettet om den 1. december 2016, havde medført en ændring af jernbanetransportloven og andre nationale love. Efter foretagelsen af denne ændring er Kommissionen af den opfattelse, at man nu i polsk lovgivning har gennemført direktivets artikel 16, stk. 1, korrekt. Da direktivet imidlertid først blev overholdt efter traktatbrudssøgsmålets anlæggelse, har Kommissionen fastholdt sin påstand om, at Republikken Polen tilpligtes at betale de til denne påstand knyttede sagsomkostninger i henhold til artikel 141, stk. 2, i Domstolens procesreglement.

17.

For så vidt angår jernbanesikkerhedsdirektivets artikel 21, stk. 1, har Kommissionen fastholdt sin påstand om, at det polske undersøgelsesorgan ikke er uafhængigt af infrastrukturforvalteren og jernbanevirksomheden. Såvel infrastrukturforvalteren som jernbanevirksomheden ejes af staten: Statens ejerskab ligger formelt hos statskassen, men det er ministeren med ansvar for transport, der på vegne af staten udøver den faktiske kontrol. Det er således ministeren, som kontrollerer infrastrukturforvalteren og jernbanevirksomheden.

18.

Ifølge Kommissionen sikrer polsk lovgivning ikke undersøgelsesorganets uafhængighed af ministeren. Undersøgelsesorganet har ikke selvstændig status som juridisk person. Det er en del af ministeriet. Det kan ikke træffe selvstændige beslutninger, da det ikke handler i eget navn, men på vegne af ministeren, som skal underskrive dets beslutninger. Kommissionen har endvidere gjort gældende, at betingelserne for og fremgangsmåden ved udnævnelsen og afskedigelsen af medlemmerne af undersøgelsesorganet ikke sikrer deres uafhængighed. Endelig begrænser undersøgelsesorganets forpligtelse til løbende at anmode om økonomiske og menneskelige ressourcer i høj grad dets organisatoriske uafhængighed af ministeren.

19.

I sit svarskrift har Republikken Polen gjort gældende, at Kommissionens søgsmål er uegnet til påkendelse og under alle omstændigheder ugrundet. Polsk lovgivning indeholder præcise og detaljerede garantier for uafhængighed, som sikrer undersøgelsesorganets uafhængighed med hensyn til organisation, retlig struktur og beslutningstagning. Undersøgelsesorganet er ikke underordnet ministeren. I praksis har ministeren aldrig blandet sig i undersøgelsesorganets drift eller daglige arbejde. Den omstændighed, at undersøgelsesorganet er en del af ministeriet og handler på vegne af ministeren, styrker faktisk førnævnte organs legitimitet og myndighed.

20.

Der er således ifølge Republikken Polen ikke tale om nogen tilsidesættelse af jernbanesikkerhedsdirektivets artikel 21, stk. 1. Republikken Polen har derfor nedlagt påstand om frifindelse for det af Kommissionen anlagte søgsmål i det hele, og om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

21.

Såvel Republikken Polen som Kommissionen har indleveret skriftlige indlæg. Begge parter har ligeledes afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 26. oktober 2017.

22.

Dette forslag til afgørelse er opbygget på følgende måde: Indledningsvis vil jeg redegøre for opbygningen af jernbanesikkerhedsdirektivets artikel 21, stk. 1 (A). Jeg vil derefter gå mere i detaljer med artikel 21, stk. 1, andet punktum, som er den relevante bestemmelse i den foreliggende sag: først med hensyn til den særlige form for uafhængighed, som er påkrævet i henhold til den pågældende bestemmelse (B), og derefter vil jeg fokusere specifikt på, af hvem der skal sikres uafhængighed (C). Efter at jeg har redegjort for disse krav, vil jeg gennemgå, hvorledes de finder anvendelse i den foreliggende sag (D).

23.

Jernbanesikkerhedsdirektivets artikel 21, stk. 1, består af tre punktummer. Det anføres i første punktum, at der skal oprettes et permanent undersøgelsesorgan. Dette følges op af to yderligere punktummer med specifikationer af, hvor stor en grad af uafhængighed, dette organ skal have. Disse punktummer er forskellige for så vidt angår karakter og omfang.

24.

På den ene side skal undersøgelsesorganet i henhold til artikel 21, stk. 1, andet punktum, »med hensyn til organisation, retlig struktur og beslutningstagning« være uafhængigt af en række aktører: »alle infrastrukturforvaltere, jernbanevirksomheder, afgiftsorganer, tildelingsorganer og bemyndigede organer, og af alle andre parter, hvis interesser kan komme i et modsætningsforhold til de opgaver, der pålægges undersøgelsesorganet«.

25.

På den anden side tages der i artikel 21, stk. 1, tredje punktum, sigte mod en anden (måske noget mere begrænset) form for uafhængighed for så vidt angår undersøgelsesorganet: Dette organ skal være funktionelt uafhængigt af sikkerhedsmyndigheden og enhver tilsynsmyndighed for jernbaner.

26.

Der skelnes således i jernbanesikkerhedsdirektivets artikel 21, stk. 1, mellem to former for – eller med andre ord grader af – uafhængighed, som gælder for samme undersøgelsesorgan. Den ene form er »blot« en funktionel uafhængighed af sikkerhedsmyndigheden og den myndighed, der fører tilsyn med jernbaner, mens den anden form er en »højere grad af« uafhængighed med hensyn til organisation, retlig struktur og beslutningstagning af alle infrastrukturforvaltere, jernbanevirksomheder, afgiftsorganer, tildelingsorganer og bemyndigede organer og af alle andre parter, hvis interesser kan komme i et modsætningsforhold til de opgaver, der pålægges undersøgelsesorganet.

27.

Man kunne formode, at forskellen i formuleringen skyldes det forhold, at det på grund af deres respektive opgaver er mindre sandsynligt, at de organer, der er omhandlet i tredje punktum, vil blande sig i undersøgelsesorganets opgaver. I modsætning hertil må de organer, der henvises til i andet punktum, formodes at have interesser, der i højere grad kan komme i et modsætningsforhold til undersøgelsesorganets opgaver.

28.

Artikel 21, stk. 1, tredje punktum, finder ikke anvendelse i denne sag, selv om den uden tvivl kan være af indirekte betydning som fortolkningsbidrag. Den kaster lys over, hvad den i andet punktum anførte form for uafhængighed i modsætning til den i tredje punktum omhandlede nærmere bestemt kan gå ud på. Det står imidlertid helt klart, at undersøgelsesorganets uafhængighed af sikkerhedsmyndigheden eller myndigheden for tilsyn med jernbaner ikke drages i tvivl i denne sag.

29.

Det er således andet punktum, som er målestokken for den foreliggende sag. Selv om det pågældende punktum allerede giver nogle fingerpeg om, hvilken form for uafhængighed den sigter mod, er der brug for at gå mere i detaljer med to variabler: hvilken form for uafhængighed (B) og nærmere bestemt af hvem (C). Jeg vil nu gennemgå disse to problemstillinger.

30.

Undersøgelsesorganet skal i henhold til jernbanesikkerhedsdirektivets artikel 21, stk. 1, være uafhængigt af en række organer på tre områder: organisation, retlig struktur og beslutningstagning. Direktivet indeholder ikke nogen nærmere definition af disse begreber.

31.

Domstolen har allerede ud fra et generelt perspektiv fastslået, at »i relation til offentlige organer betegner udtrykket »uafhængighed« normalt en status, der sikrer, at det pågældende organ kan handle helt frit uden nogen form for instruks eller pression« ( 4 ). Uafhængighed indebærer således i det væsentlige, at det pågældende organ isoleres fra andre organer, hvis handlinger kan være drevet af andre interesser end dem, der driver det pågældende organ. Der skal med henblik herpå stilles organet en række nærmere bestemte garantier for uafhængighed, som beskytter det mod utilbørlig indblanding, som kunne forhindre det i at udføre sine opgaver og opfylde sin mission ( 5 ).

32.

Imidlertid kan uafhængighed næppe opfattes som et entydigt begreb, en slags standardterm, som vil kunne tilvejebringe en række garantier, der kan anvendes på enhver tænkelig uafhængig instans på nøjagtig samme måde. Uafhængighed er snarere som en stige, man kan klatre op eller ned ad, og hvor man standser på et bestemt trin, alt afhængigt af den afstand, man er nødt til at have til en bestemt aktør eller bestemte aktører for at kunne udføre opgaven uden indblanding. De nærmere bestemte garantier, der er nødvendige, defineres således på baggrund af de funktioner, som det pågældende organ skal kunne udføre selvstændigt.

33.

Uafhængighedens kerne og det første trin på stigen er »uafhængighed med hensyn til beslutningstagning«: at have lov til at træffe en upartisk beslutning i hvert enkelt tilfælde, uden at modtage instrukser på forhånd eller frygte for repressalier bagefter. Bevæger man sig væk fra denne kerne, kan en administrativ myndighed befinde sig på mange højere trin på stigen, hvor der er et større behov for upartiskhed: fra at være en selvstændig juridisk person til en garanti mod fjernelsen af bestemte medlemmer, til at have sit eget budget og/eller til at have en fuldt ud selvstændig administration samt andre elementer. På stigens allerøverste trin har vi en yderst uafhængig og derfor upartisk administrativ myndighed, som er tæt på den form for garanti, der er påkrævet for og forbeholdt den dømmende funktion.

34.

I sidste ende er den »korrekte« afstand eller det trin, den pågældende myndighed bør befinde sig på, den afstand, der modvirker enhver potentiel interessekonflikt og sikrer, at den uafhængige administrative myndighed rent faktisk kan udføre sine opgaver på en upartisk og effektiv måde.

35.

Ikke desto mindre står det klart, at minimumsgarantien for enhver uafhængig administrativ myndighed, som fortjener betegnelsen »uafhængig«, er uafhængighed med hensyn til beslutningstagning forstået på den måde, at den kan træffe beslutninger i enkeltsager uden at være partisk og uden indblanding fra andre enheder, som kunne have modsatrettede interesser. Medlemmerne af en sådan myndighed kan ikke være bundet af nogen form for instrukser i forbindelse med udførelsen af deres opgaver ( 6 ). Imidlertid forhindrer sådanne mindstekrav til uafhængighed, der tager sigte på at sikre upartiskhed, når der træffes beslutninger i enkeltsager, ikke i sig selv tilstedeværelsen af generelle strukturelle og organisatoriske forbindelser mellem de pågældende enheder, forudsat at der er klare og håndfaste garantier for, at der ikke kan ske indblanding eller påvirkning, når de enkelte beslutninger skal træffes.

36.

Gør man derefter de organer, der undersøger jernbaneulykker, til genstand for en nærmere betragtning, fremgår det af jernbanesikkerhedsdirektivets artikel 21, stk. 1, at undersøgelsesorganet skal være uafhængigt af en række jernbaneaktører med hensyn til organisation, retlig struktur og beslutningstagning. Såvel formuleringen af som formålet med jernbanesikkerhedsdirektivets artikel 21, stk. 1, samt dets kontekst belyser, hvordan disse krav måske skal forstås.

37.

For det første bør uafhængighed med hensyn til organisation ifølge ordets egentlige betydning indebære muligheden for, at undersøgelsesorganet selv kan fastlægge sin interne struktur samt have sine egne organer og sin egen forretningsorden. Endvidere falder regler om ansættelse og afskedigelse af medlemmerne af undersøgelsesorganet med henblik på at forhindre indblanding i beslutningstagningen ind under denne kategori. Om end en sådan uafhængig organisation bør have sine egne organer samt de fornødne ressourcer til effektivt at kunne udføre sine opgaver ( 7 ), forekommer det ikke som sådan nødvendigt, at organisationen har et selvstændigt budget ( 8 ).

38.

For så vidt angår retlig struktur skal undersøgelsesorganet have status som særskilt juridisk person ( 9 ). Det kan ikke blot være en (under)afdeling af en større organisation, som omfatter en part, der kan have modstridende interesser.

39.

Med hensyn til beslutningstagning indebærer uafhængighed, at det pågældende organ kan træffe selvstændige beslutninger uden udefrakommende påvirkninger. Det indebærer sikkerhed for upartisk beslutningstagning.

40.

For det andet viser baggrunden for og det generelle formål med de tre aspekter af uafhængighed behovet for at sikre, at undersøgelsesorganet kan gennemføre sine undersøgelser og udfærdige sikkerhedsanbefalinger uden indblanding fra en enhed, som kan have en interesse i at tilbageholde oplysninger om de faktiske årsager til ulykkerne.

41.

Det står således temmelig klart, at hvis man foretager en fortolkning baseret på det pågældende organs funktioner, er den i direktivet forudsatte undersøgelse af teknisk administrativ art. Der tages ikke stilling til fordeling af ansvaret. Som forudsat i 24. betragtning, er dette en opgave, der skal løses ved en retslig efterforskning. Man bør imidlertid ikke være blind for den betydning, en sådan – efter alt at dømme »teknisk« – undersøgelse sandsynligvis vil blive tillagt i virkelighedens verden. Det er især på grund af den tekniske ekspertise, at en mening, som man én gang har dannet sig og fremsat vedrørende årsagen til jernbaneulykker eller hændelser, vil blive tillagt betydelig vægt. Lægger man hertil opgaven med at udfærdige sikkerhedsanbefalinger for fremtiden med henblik på at forhindre ulykker i at gentage sig, synes det at være klart, at undersøgelsesorganet bør have en særdeles høj grad af uafhængighed af alle enheder, hvis interesser kunne være i modstrid med undersøgelsen.

42.

For det tredje er der den bredere sammenhæng (det systematiske argument). Man kunne fortolke jernbanesikkerhedsdirektivets artikel 21, stk. 1, andet punktum, i lyset af andre afledte EU-retsakter, som indeholder bestemmelser om lignende organer med lignende funktioner.

43.

Parterne i den foreliggende sag har henvist til flere parallelle reguleringsordninger, og der har for den sags skyld også været sådanne henvisninger i den foregående del af dette forslag til en afgørelse. Man bør imidlertid erkende, at ud over at tjene som fortolkningsbidrag til generelle begreber er en dybere analogi med sådanne reguleringsordninger af begrænset værdi af en ganske enkel grund: De pågældende reguleringsordninger og de pågældende myndigheders konkrete funktioner er forskellige, til tider endog meget forskellige.

44.

Inden for samme område må garantien for uafhængighed nødvendigvis være forskellig. Hvis man f.eks. ser bort fra undersøgelsesorganer og betragter en anden administrativ myndighed inden for jernbanesektoren, skal det nationale tilsynsorgan være funktionelt uafhængigt af enhver kompetent myndighed, som tager sig af tildelingen af offentlige tjenesteydelseskontrakter. Det skal være en selvstændig myndighed, som er juridisk adskilt og uafhængig af enhver anden offentlig eller privat enhed for så vidt angår organisation, funktioner, hierarki og beslutningstagning. Der stilles også – formuleret i mindre tvingende vendinger – krav om, at det med hensyn til organisation, finansieringsbeslutninger, retlig struktur og beslutningstagning skal være uafhængigt af enhver infrastrukturforvalter, ethvert afgiftsorgan, tildelingsorgan og enhver ansøger om sikkerhedscertifikater ( 10 ).

45.

Bevæger man sig uden for jernbanesektoren, er det måske mest nærliggende at foretage en sammenligning med andre administrative myndigheder, som undersøger ulykker i transportsektoren. Selv om de beskæftiger sig med andre typer af transportmidler, kan sådanne myndigheder siges at have samme formål og funktion. Man kunne måske forvente, at reguleringen af og kravene til disses uafhængighed derfor er formuleret på nogenlunde samme måde og har samme omfang.

46.

Dette ser imidlertid ikke ud til at være tilfældet. For så vidt angår undersøgelsesorganer for luftfart er forordning (EU) nr. 996/2010 ( 11 ) struktureret på en anden måde. Sådanne myndigheder skal dels »[kunne] gennemføre deres undersøgelser fuldstændig uafhængigt« ( 12 ) og »skal tildeles et budget […] for at varetage [deres] opgaver« ( 13 ). Dels stilles der i artikel 4, stk. 2, i samme forordning kun krav om, at de pågældende myndigheder er funktionelt uafhængige af en række enheder. Hvad, så vidt dernæst angår instanser, som undersøger ulykker inden for søtransportsektoren, fremgår det af artikel 8, stk. 1, første afsnit, i direktiv 2009/18/EF ( 14 ), at sådanne i »[deres] organisation, retlige struktur og beslutningstagning [skal] være uafhængig af andre parter, hvis interesser kunne komme i konflikt med denne opgave«.

47.

Selv om man bestemt kan fremdrage flere overordnede fælles temaer på et vist abstraktionsniveau, kan de tekstmæssige og systemiske forskelle mellem de forskellige ordninger ikke danne noget ægte grundlag for formuleringen af en fælles standard.

48.

Endelig er der helt ude i periferien af det systematiske spektrum den retspraksis, som hyppigst er blevet påberåbt i forbindelse med den foreliggende sag: den der vedrører databeskyttelsesmyndigheders uafhængighed. Dette er forståeligt ud fra et praktisk synspunkt, idet Domstolen allerede har haft lejlighed til at beskæftige sig med disse problemstillinger i forbindelse med direktiv 95/46/EF ( 15 ). Hvad angår de faktiske garantier og deres udstrækning kan denne retsakt og fortolkningen af retspraksis imidlertid snarere anvendes (hvis den overhovedet kan anvendes) til at danne en kontrast (f.eks. ved at tydeliggøre, hvor langt EU-lovgiver tilsyneladende ikke ønskede at gå) end analogt med jernbanesikkerhedsdirektivet.

49.

Til forskel fra jernbanesikkerhedsdirektivet forudsætter den generelle forordning om databeskyttelse ( 16 ), der snart afløser direktiv 95/46, »fuld uafhængighed« af tilsynsmyndigheder ( 17 ). I henhold til forordningen indebærer dette, at sådanne myndigheder har deres »eget personale[…], som udelukkende bør være underlagt tilsynsmyndighedens medlems eller medlemmers ledelse« ( 18 ), samt har »særskilte, offentlige årsbudgetter« ( 19 ). Derudover fastsættes der med henblik på at sikre tilsynsmyndigheders medlemmers uafhængighed i artikel 53 udtrykkelige vilkår for disses udnævnelse samt for ophør af deres embedsperiode. Det fremgår derfor klart, at den nævnte forordning sætter høje krav og standarder om uafhængighed, som helt klart går ud over de krav, der er forudsat i jernbanesikkerhedsdirektivet.

50.

I lyset af det ovenstående følger det således af jernbanesikkerhedsdirektivets artikel 21, stk. 1, andet punktum, at undersøgelsesorganet skal være uafhængigt på tre områder: for så vidt angår organisation, retlig struktur og beslutningstagning. Endvidere skal disse tre dimensioner af uafhængighed ses i deres rette sammenhæng, nemlig formålet med den uafhængighed, som det hævdes, at man garanterer undersøgelsesorganet: evnen til at sikre, at undersøgelsesorganer kan foretage deres undersøgelser og udfærdige deres anbefalinger uden indblanding fra en part, som kan have en interesse i at tilbageholde oplysninger om de faktiske årsager til ulykkerne.

51.

Efter nu at have gennemgået den grad af uafhængighed, som kræves i henhold til jernbanesikkerhedsdirektivets artikel 21, stk. 1, vil jeg nu gennemgå den anden variabel i artikel 21, stk. 1, andet punktum: Hvem er det nærmere bestemt, organet skal være uafhængigt af?

52.

I henhold til jernbanesikkerhedsdirektivets artikel 21, stk. 1, andet punktum, skal undersøgelsesorganet være uafhængigt af en række organer. Det drejer sig om alle infrastrukturforvaltere, jernbanevirksomheder, afgiftsorganer, tildelingsorganer og bemyndigede organer og alle andre parter, hvis interesser kan komme i et modsætningsforhold til de opgaver, der pålægges undersøgelsesorganet.

53.

De former for enheder, der nævnes, er meget forskellige. Der er først og fremmest de specifikke enheder: infrastrukturforvalteren, jernbanevirksomheden, afgiftsorganet, tildelingsorganet og de bemyndigede organer. Dernæst er der restkategorien, som omfatter alle andre parter, hvis interesser kan komme i et modsætningsforhold til de opgaver, der pålægges undersøgelsesorganet.

54.

Man kunne med en vis logik gå ud fra, at lovgiver for så vidt angår de konkrete enheder, der nævnes her, rent faktisk tog det for givet, at der ville opstå en interessekonflikt på grund af disse enheders iboende forskelligartede og modsatrettede karakter, henset til deres funktioner. Hvis undersøgelsesorganet således ikke er uafhængigt af (eller er direkte afhængigt af) nogen af de anførte enheder på nogen af de tre anførte områder, er der tale om en tilsidesættelse af jernbanesikkerhedsdirektivets artikel 21, stk. 1.

55.

Restkategorien er i modsætning hertil konstrueret på en anden måde. Det er på den ene side en åben kategori – den omfatter nemlig alle parter, hvis interesser kan komme i et modsætningsforhold til undersøgelsesorganets interesser. På den anden side skal sådanne interessekonflikter være påvist i hvert enkelt tilfælde, igen for så vidt angår de tre aspekter af uafhængighed, der er anført i jernbanesikkerhedsdirektivets artikel 21, stk. 1, andet punktum.

56.

Restkategorien, som omfatter alle andre parter med en interessekonflikt omfatter efter min mening også situationer, hvor der er en indirekte afhængighed eller risiko for indirekte påvirkning. Den omfatter situationer, hvor undersøgelsesorganet ikke formelt set er direkte afhængigt af nogen af de anførte enheder, men hvor en eller flere af disse (eller andre) enheder selv samt undersøgelsesorganet er de facto afhængigt af tredjemand. Denne anden enhed bliver derefter en part, hvis interesser ikke blot kunne være i konflikt med, men som endog efter sin art kolliderer med de opgaver, der er pålagt undersøgelsesorganet.

57.

Da der er størst sandsynlighed for, at en undersøgelse af jernbaneulykker og hændelser vedrører infrastrukturforvaltere eller jernbanevirksomheder, er det af afgørende betydning, at undersøgelsesorganet er uafhængigt af især disse aktører, således at der ikke forekommer indblanding i undersøgelsesorganets opgaver. Som anført i 24. betragtning, »[bør] en sikkerhedsmæssig undersøgelse […] gennemføres af et permanent organ, som er uafhængigt af aktørerne i jernbanesektoren. Organet bør fungere på en sådan måde, at man undgår enhver interessekonflikt og enhver mulig forbindelse til årsagerne til de tildragelser, der undersøges«. Som følge heraf, og endvidere i betragtning af vigtigheden af dets opgaver og det faktum, at det skal stå til ansvar over for offentligheden ( 20 ), bør undersøgelsesorganet have mulighed for at udføre sine opgaver uden indblanding eller risiko for pres fra andre jernbaneaktører, hverken direkte eller indirekte.

58.

Det sidste udestående generelle spørgsmål er, hvorvidt en offentlig myndighed, som f.eks. en minister, kan kategoriseres som »alle andre parter, hvis interesser kan komme i et modsætningsforhold til de opgaver, der pålægges undersøgelsesorganet«?

59.

Det fremgår i hvert fald tydeligt, hvis man betragter formuleringen af og forarbejderne til jernbanesikkerhedsdirektivet samt ser dette i en bredere sammenhæng, at der hverken i almindelighed eller i teorien er krav om, at undersøgelsesorganet skal være uafhængigt af offentlige myndigheder som sådan.

60.

Den i artikel 21, stk. 1, anførte liste nævner helt klart ikke sådanne offentlige myndigheder ( 21 ). Igen i modsætning hertil har man i andre afledte EU-retsakter bemærket og taget stilling til behovet for at foretage en sådan klar og strukturel adskillelse og præciseret dette i deres respektive sammenhænge ( 22 ): F.eks. kræves der i direktiv 95/46 »fuld uafhængighed« af tilsynsmyndigheder ( 23 ). Dette begreb har Domstolen fortolket som et krav om, at sådanne myndigheder skal »beskyttes imod enhver form for ydre påvirkning, herunder direkte eller indirekte påvirkning fra staten eller delstaterne, og ikke blot imod påvirkning fra de kontrollerede organer« ( 24 ). Jernbanesikkerhedsdirektivet opererer også her tilsyneladende i en anderledes kontekst ( 25 ).

61.

Jernbanesikkerhedsdirektivets artikel 21, stk. 1, kan således ikke fortolkes som et direkte krav om, at undersøgelsesorganet skal være uafhængigt af ledelsen eller af en hvilken som helst anden offentlig myndighed som sådan.

62.

Imidlertid kan sidstnævnte uden tvivl kategoriseres som »[en part], hvis interesser kan komme i et modsætningsforhold til de opgaver, der pålægges undersøgelsesorganet«, alt afhængigt af sagens faktiske omstændigheder. En sådan interessekonflikt er iboende, hvor en offentlig myndighed faktisk kontrollerer en eller flere af de enheder, som udtrykkeligt nævnes i jernbanesikkerhedsdirektivets artikel 21, stk. 1, andet punktum, som f.eks. infrastrukturforvaltere og jernbanevirksomheder.

63.

Det kan tilføjes, at Domstolens dom i sagen Kommissionen mod Italien ( 26 ), som Republikken Polen har påberåbt sig i denne sag, ikke ændrer denne konklusion.

64.

I den nævnte dom fandt Domstolen, at Kommissionen ikke havde godtgjort, at artikel 30, stk. 1, i direktiv 2001/14, hvori der stilles krav om, at tilsynsmyndigheden skal være uafhængig af flere jernbaneaktører ( 27 ), endvidere omfattede tilsynsorganets indirekte uafhængighed af jernbanevirksomheden i tilfælde, hvor den går gennem ministeren, idet det italienske jernbaneselskab var ejet af staten ( 28 ).

65.

Denne afgørelse forekommer at være af begrænset relevans for den foreliggende sag og for fortolkningen af de i jernbanesikkerhedsdirektivets artikel 21, stk. 1, anførte krav. Uden på nogen måde at påbegynde en drøftelse af de systemiske og funktionelle forskelle mellem en tilsynsmyndighed og et undersøgelsesorgan, som yderligere understreges af, at de hver især stammer fra forskellige retsakter (og opererer i forskellige lovgivningsmæssige sammenhænge), er det tilstrækkeligt at skitsere to betydningsfulde indholdsmæssige forskelle. For det første nævnes i jernbanesikkerhedsdirektivets artikel 21, stk. 1, i modsætning til, hvad der anføres i artikel 30 i direktiv 2001/14, ikke udtrykkeligt den mulighed, at det pågældende organ kan være ministeren selv. For det andet omfatter sidstnævnte også den åbne restkategori »[en part], hvis interesser kan komme i et modsætningsforhold til de opgaver, der pålægges undersøgelsesorganet«, hvilket ikke er tilfældet i henhold til direktiv 2001/14.

66.

Selv om det ikke udtrykkeligt fremgår af jernbanesikkerhedsdirektivets artikel 21, stk. 1, andet punktum, kan det konkluderes, at en offentlig myndighed, som f.eks. en minister, kan være en part, hvis interesser kan komme i et modsætningsforhold til de opgaver, der pålægges undersøgelsesorganet, alt afhængig af den faktuelle kontekst. Hvis det rent faktisk er tilfældet, må det sikres, at undersøgelsesorganet er uafhængigt af en sådan offentlig myndighed for så vidt angår organisation, retlig struktur og beslutningstagning.

67.

Hvis man overfører ovenstående analyse til omstændighederne i den foreliggende sag, synes Republikken Polen ikke at have opfyldt de i jernbanesikkerhedsdirektivets artikel 21, stk. 1, anførte krav. Det polske undersøgelsesorgan, PKBWK, er ikke uafhængigt af ministeren for transport for så vidt angår retlig struktur, organisation og beslutningstagning.

68.

Som det fremgår af de skriftlige indlæg og som yderligere bekræftet i retsmødet, ejer den polske stat såvel infrastrukturforvalteren som jernbanevirksomheden. Kommissionen gjorde gældende, at statskassen, som repræsenteres af ministeren for transport, ejer 100% af aktierne i PKP S.A., som omfatter en række selskaber, herunder jernbanevirksomheden. Staten ejer endvidere 85,90% af infrastrukturforvalterens aktioner (PKP PLK S.A.). Ingen af disse udsagn blev tilbagevist af Republikken Polen. Såvel infrastrukturforvalteren som jernbanevirksomheden er således underlagt ministeren.

69.

Det er også korrekt, således som anført af Kommissionen, at en sådan situation skaber grobund for en interessekonflikt i ministeriet. Ministeren må i sagens natur interessere sig for infrastrukturforvalterens drift og forretningsmæssige resultater, og i forbindelse med undersøgelsen af ulykker også for jernbanevirksomheden.

70.

På den måde bliver ministeren en »par[t], hvis interesser kan komme i et modsætningsforhold til de opgaver, der pålægges undersøgelsesorganet« som omhandlet i jernbanesikkerhedsdirektivets artikel 21, stk. 1, andet punktum. Som følge heraf og med henblik på at opfylde de i denne bestemmelse anførte krav, skal undersøgelsesorganet være uafhængigt af ministeren for så vidt angår organisation, retlig struktur og beslutningstagning.

71.

For fuldstændighedens og klarhedens skyld bør det tilføjes, at den præcise formulering af det af Kommissionen fremsatte argument er en smule anderledes. Kommissionen har gjort gældende, at undersøgelsesorganet – indirekte gennem ministeren – ikke er uafhængigt af infrastrukturforvalteren. Kommissionen drager således den konklusion, at der rent faktisk eksisterer et indirekte afhængighedsforhold mellem undersøgelsesorganet og en af de anførte enheder, nemlig infrastrukturforvalteren, men uden at udpege ministeren som en part, hvis interesser kan komme i et modsætningsforhold til de opgaver, der pålægges undersøgelsesorganet.

72.

En sådan tilgangsvinkel kunne være en mulighed. Det synes ikke desto mindre at være noget omstændeligt på baggrund af en logisk fortolkning af jernbanesikkerhedsdirektivets artikel 21, stk. 1, andet punktum ( 29 ). Det står mig ikke helt klart, hvorfor det skulle være nødvendigt at tage sådan en argumentatorisk omvej og påberåbe sig indirekte forbindelser mellem undersøgelsesorganet og infrastrukturforvalteren, når man kan gå lige til problemets kerne ved at fokusere på den af denne bestemmelse forudsatte direkte forbindelse – som også er udtrykkeligt forbudt – mellem undersøgelsesorganet og alle andre parter med en interessekonflikt.

73.

Det er under alle omstændigheder ubestridt, at det, som Kommissionen foreholder Republikken Polen, er en tilsidesættelse af jernbanesikkerhedsdirektivets artikel 21, stk. 1, på baggrund af de retlige og faktiske rammer i polsk lovgivning og den rolle, der er tildelt ministeren med ansvar for transport. Hvordan man præcis skal klassificere situationen inden for de forskellige (relevante) kategorier af EU-retlige bestemmelser, som man har påberåbt sig, er et retligt spørgsmål, som det må være op til Domstolen at afgøre.

74.

Det er ubestridt, at PKBWK er en integreret del af ministeriet. Den har ikke status som juridisk person. Som anført af Republikken Polen i retsmødet, får PKBWK formelt sine beføjelser fra ministeren. Det står derfor klart, at PKBWK ikke efter sin retlige struktur er uafhængig af ministeren, idet den udelukkende er en del af ministeriet.

75.

Kommissionen har gjort gældende, at PKBWK heller ikke er uafhængig for så vidt angår organisation, og dette skyldes især tre ting: For det første giver reglerne om udnævnelse og afskedigelse af dens medlemmer ministeren alt for stor handlefrihed; for det andet kan PKBWK ikke fastsætte sine egne interne regler, men er for det tredje afhængig af ministeren for så vidt angår menneskelige og økonomiske ressourcer.

76.

For det første hævder Kommissionen, at betingelserne for udnævnelsen og afskedigelsen af PKBWK’s medlemmer ikke i tilstrækkelig grad sikrer deres uafhængighed af ministeren. Kommissionen har gjort gældende, at polsk ret ikke fastsætter indholdsmæssige kriterier for udnævnelsen af direktøren, de faste medlemmer og ad hoc-medlemmerne. Ifølge Kommissionen kan faste medlemmer endog være repræsentanter for infrastrukturforvalteren eller jernbanevirksomheden. Desuden har ministeren ubegrænsede beføjelser til at afskedige PKBWK’s formand.

77.

Republikken Polen har ikke under sagen tilbagevist disse anbringender.

78.

I henhold til jernbanetransportlovens artikel 28a, stk. 6, skal formanden for PKBWK udnævnes og afskediges af ministeren. I henhold til artikel 28a, stk. 7 og 8, udnævnes og afskediges næstformanden, sekretæren og medlemmerne af PKBKW af ministeren på formandens anmodning eller indstilling. Som det endvidere fremgår af artikel 28a, stk. 4, udpeges ad hoc-medlemmer af PKBWK på baggrund af en liste, som ministeren har udfærdiget.

79.

Det følger således af disse nationale bestemmelser, at ministeren har en afgørende rolle ved udnævnelsen og afskedigelsen af medlemmerne af PKBWK. Alle faste medlemmer udnævnes af ham, og ad hoc-medlemmer vælges ud fra en liste, som ministeren har opstillet. Det er uden betydning, således som Republikken Polen har gjort gældende, at listen over ad hoc-medlemmer i praksis altid udfærdiges af PKBWK’s formand. Selv om dette sagtens kan være den i praksis anvendte fremgangsmåde, fremgår det klart af jernbanetransportlovens artikel 28a, stk. 4, at listen udfærdiges af ministeren. Den omstændighed, at næstformanden, sekretæren og »ordinære« medlemmer af PKBWK skal udnævnes af ministeren på formandens anmodning eller indstilling, reducerer ikke i væsentligt omfang ministerens handlefrihed, idet formanden selv udnævnes og kan afskediges af ministeren.

80.

Denne handlefrihed ser ud til at være endnu større i betragtning af, at der i forbindelse med udnævnelser ikke stilles nogen detaljerede krav om bestemte kvalifikationer. Ud over de generelle betingelser, der er anført i jernbanetransportlovens artikel 28a, stk. 10 ( 30 ), fastsætter den nationale lovgivning ikke yderligere kriterier for medlemmers egnethed. Derudover finder den relevante nationale bestemmelse ( 31 ), som forbyder udnævnelsen af personer, der er ansat hos styrelser, hvis jernbaneinfrastruktur, medarbejdere eller køretøjer har været involveret i en ulykke eller hændelse, formelt kun anvendelse på ad hoc-medlemmer og ikke på faste medlemmer.

81.

For så vidt angår PKBWK’s medlemmers embedsperiode forudsætter artikel 28a, stk. 11, tre begivenheder, der kan medføre, at en persons medlemskab af PKBWK ophører: død, tilbagetræden eller manglende overholdelse af de i artikel 28a, stk. 10, anførte betingelser. Det står imidlertid ikke klart, hvorvidt artikel 28a, stk. 11, er udtømmende, da artikel 28a, stk. 6-9, omhandler ministerens afskedigelse af medlemmer af PKBWK. Det er kun formanden, som kan afskediges af ministeren direkte. De øvrige medlemmer kan afskediges af ministeren på foranledning af formanden eller PKBWK.

82.

Det er på baggrund af formuleringen af disse bestemmelser temmelig uklart, hvorvidt ministeren i praksis frit kan afskedige medlemmerne af PKBWK, eller om ministeren er bundet af, at formanden har fremsat en sådan anmodning eller indstilling. Imidlertid fører dette spørgsmål os for så vidt angår garantier for PKBWK’s og dens medlemmers uafhængighed på vildspor: Hvis ministeren har beføjelser til efter eget skøn og til enhver tid at afskedige formanden, hvordan skulle en sådan person da nogensinde være i stand til at afgive nogen form for systemisk garanti (ved ikke at fremsætte anmodningen eller indstillingen eller nægte sit samtykke) for så vidt angår afskedigelsen (eller den manglende afskedigelse) af andre medlemmer af PKBWK?

83.

For det andet har Kommissionen for så vidt angår interne regler gjort gældende, at ministeren på afgørende vis former PKBWK’s organisation gennem vedtagelsen af disse regler. Selv om Republikken Polen i retsmødet gjorde gældende, at det er undersøgelsesorganet selv, der videreudvikler de pågældende regler, er det ikke desto mindre i henhold til jernbanetransportlovens artikel 28, litra d), stk. 4, sådan, at det er ministeren, der ved udstedelse af en bekendtgørelse fastsætter vedtægterne for PKBWK’s aktiviteter og organisatoriske struktur.

84.

For det tredje kunne der endvidere opstå tvivl om PKBWK’s organisatoriske uafhængighed for så vidt angår økonomiske og menneskelige ressourcer. Kommissionen har understreget, at den omstændighed, at PKBWK ikke har sine egne midler gør, at den ikke kan udføre sine opgaver. PKBWK’s forpligtelse til løbende at anmode om økonomiske og menneskelige ressourcer vil i høj grad begrænse dens organisatoriske uafhængighed af ministeren.

85.

Jeg mener ikke, at man behøver at tage stilling til spørgsmålet om budgetmæssig uafhængighed i den foreliggende sag ( 32 ). Kommissionen har ikke i sin stævning gjort gældende, at Republikken Polen har tilsidesat jernbanesikkerhedsdirektivets artikel 21, stk. 2, hvoraf det fremgår, at undersøgelsesorganet skal have adgang til tilstrækkelige ressourcer til at udføre sine opgaver uafhængigt af andre. Selv om man kunne anføre, at dette krav også kan fortolkes som organisatorisk uafhængighed som defineret i artikel 21, stk. 1, forekommer det mig, at de foregående to spørgsmål, som allerede er gennemgået i dette afsnit, i tilstrækkelig grad godtgør, at PKBWK ikke er uafhængig af ministeren for så vidt angår organisation.

86.

Endelig har Kommissionen gjort gældende, at PKBWK ikke er uafhængig af ministeren for så vidt angår beslutningstagning, da den ikke handler i eget navn, men i ministerens navn. Den kan således tilsyneladende ikke træffe selvstændige beslutninger. Ifølge Kommissionen skal alle de skridt, PKBWK tager, godkendes og underskrives af ministeren. Dette indebærer en risiko for, at undersøgelsesorganet ikke er uafhængigt af ministeren.

87.

Selv om jeg ikke nødvendigvis er enig med Kommissionen i alle dens klagepunkter, er der tydeligvis problematiske elementer i den gældende nationale rammelovgivning, som fører til manglende uafhængighed for så vidt angår beslutningstagning.

88.

I henhold til jernbanetransportlovens artikel 28a, stk. 2, handler PKBWK i ministerens navn. En sådan udtalelse kan meget vel fortolkes således, at ministeren selv vedtager beslutningerne. Man kunne tænke sig, at det i praksis er sådan, hvilket Republikken Polen har gjort gældende, at ministeren ikke i praksis påvirker eller tager del i beslutningsprocessen, og at det kun er medlemmerne af PKBWK, der vedtager beslutninger. Sammenholder man imidlertid formuleringen i artikel 28a, stk. 2, kommer man til en anden konklusion.

89.

Hvad der måske er endnu vigtigere, og dette kom også frem i retsmødet, er, at beslutninger truffet af PKBWK kun kan offentliggøres i ministeriets officielle tidende, efter at ministeren har underskrevet dokumentet. Sidstnævnte er derfor tydeligvis involveret, måske ikke strengt taget i selve beslutningsprocessen, men helt bestemt i offentliggørelsen af beslutningen. Den efterfølgende drøftelse, som også blev gentaget i retsmødet, om, hvorvidt en sådan underskrift »blot er en formalitet«, og hvorvidt ministeren i teorien kunne nægte at skrive under og således forhindre offentliggørelse, mindsker ikke betydningen af denne omstændighed: Som jeg allerede har nævnt flere gange, er transparens og offentliggørelse af oplysninger, herunder den frie udbredelse af potentielle efterforskningsresultater til den berørte offentlighed, et vigtigt element i efterforskerens uafhængighed, som forudsat i jernbanesikkerhedsdirektivet ( 33 ). Enkelt sagt er det den, der styrer udbredelsen af oplysningerne, som ejer oplysningerne.

90.

Endelig er den omstændighed, at det, således som Republikken Polen har gjort gældende, bestemmes i jernbanetransportlovens artikel 28a, stk. 1, at PKBWK skal udføre sine aktiviteter uafhængigt, og at det anføres i artikel 28a, stk. 14, at »medlemmerne af PKBWK[…] [ikke] skal […] være bundet af nogen anvisninger vedrørende indholdet af de vedtagne beslutninger«, i sandhed en velkommen og passende bestemmelse. Imidlertid er dette set i sammenhæng med og på baggrund af de andre problematiske elementer i den nationale lovgivning, som jeg har gennemgået i dette afsnit, som tydeligvis ikke opfylder kravene i jernbanesikkerhedsdirektivets artikel 21, stk. 1, helt sikkert ikke nok til at afhjælpe disse øvrige mangler for så vidt angår uafhængighed med hensyn til organisation, retlig struktur og beslutningstagning.

91.

På baggrund af det foregående fører samspillet mellem de enkelte faktorer, jeg har gennemgået, til den konklusion, at PKBWK rent faktisk udelukkende fungerer som en afdeling af transportministeriet og ikke som et uafhængigt organ som defineret i jernbanesikkerhedsdirektivets artikel 21, stk. 1, andet punktum. PKBWK opfylder derfor ikke de deri stillede krav til uafhængighed.

92.

Jeg anbefaler derfor Domstolen at fastslå, at Republikken Polen har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til jernbanesikkerhedsdirektivets artikel 21, stk. 1, idet den ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at undersøgelsesorganet er uafhængigt af ministeren med ansvar for transport, som kontrollerer infrastrukturforvalteren og jernbanevirksomheden, og som derfor er en part, hvis interesser kan komme i et modsætningsforhold til de opgaver, der pålægges undersøgelsesorganet.

93.

Det er nødvendigt at fremsætte to yderligere afsluttende bemærkninger.

94.

For det første er der det særlige ved de konkrete omstændigheder i den foreliggende sag, hvilket også er blevet klart fremhævet i tidligere afsnit af dette forslag til en afgørelse, at vi har en situation, hvor undersøgelsesorganet er en del af et ministerium, der samtidig kontroller infrastrukturforvalteren og jernbanevirksomheden. Der kan således kun drages meget begrænsede, om overhovedet nogen, konsekvenser af en sådan »funktionel treenighed« inden for et og samme organ for situationer, i forhold til andre tilfælde, hvor ministeren ikke har så tætte forbindelser til infrastrukturforvalteren (og jernbanevirksomheden). For det første kan en minister næppe per se betegnes som »en part, hvis interesser kan komme i et modsætningsforhold til de opgaver, der pålægges undersøgelsesorganet«, som defineret i jernbanesikkerhedsdirektivets artikel 21, stk. 1, hvis der ikke findes nogen eller lignende forbindelser.

95.

For det andet kunne man omskrive det gennemgående tema, der løber som den velkendte røde tråd gennem denne sag, og især de af Republikken Polen fremsatte indsigelser mod den hævdede manglende garanti for PKBWK’s uafhængighed, med det lidt enklere udsagn: »Ja, der står ganske vist sådan i den relevante gældende nationale lovgivning, men i praksis gør man det faktisk anderledes; man overholder rent faktisk de i direktivet anførte krav« ( 34 ).

96.

Man kan imødegå dette argument på to forskellige planer: på det specifikke plan og på det generelle plan. For så vidt angår traktatbrudsproceduren i henhold til artikel 258 TEUF – og nærmere bestemt traktatbrudssager anlagt for Domstolen vedrørende institutionelle garantier for administrative myndigheders uafhængighed – er det fastslået med al tydelighed, at gennemførelse af sådanne garantier ved en rent administrativ praksis ikke er tilstrækkelig ( 35 ). Selv om man ikke bør undervurdere vigtigheden af en sådan praksis, må der også være tydelige og synlige lovgivningsmæssige rammer længere oppe, som udtrykkeligt fastsætter specifikke foranstaltninger, der sikrer opnåelsen af den i henhold til EU lovgivningen påkrævede uafhængighed.

97.

Dette specifikke svar er, på et mere systemisk niveau, fuldt på linje med den generelle fortolkning af institutionelle garantier om uafhængighed. Sådanne garantier kan pr. definition ikke være afhængige af individuelle aktørers velvilje og korrekte adfærd eller af den til enhver tid fulgte administrative praksis. De skal være klart og udtrykkeligt nedfældet i lovgivningen og skal kunne fungere uanset de pågældende aktørers identitet og intentioner.

98.

Uden at man på nogen måde bør undervurdere lovens anvendelse ved institutionerne i praksis og vigtigheden af, at de respektive aktører til fulde forstår behovet for uafhængighed, kan den korrekte gennemførelse af sådanne garantier bestemt ikke gøres betinget af, at visse (positive) ting kunne ske i praksis. En korrekt gennemførelse skal sikre, at man gennem oprettelsen af institutioner og indførelsen af sikkerhedsforanstaltninger garanterer, at visse (mindre positive) ting simpelthen ikke kan ske.

99.

For så vidt angår klagepunktet vedrørende tilsidesættelse af jernbanesikkerhedsdirektivets artikel 21, stk. 1, pålægges det i henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Republikken Polen tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og da sidstnævnte har tabt sagen, bør Republikken Polen pålægges at betale sagsomkostningerne.

100.

For så vidt angår anbringendet vedrørende tilsidesættelse af jernbanesikkerhedsdirektivets artikel 16, stk. 1, pålægges det ifølge procesreglementets artikel 141, stk. 1 og 2, en part, som hæver sagen, at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom i modpartens bemærkninger. Efter anmodning fra den hævende part kan det dog bestemmes, at modparten skal betale sagsomkostningerne, hvis dette findes begrundet som følge af denne parts forhold.

101.

Uden at forholde mig hverken direkte eller indirekte til, hvorvidt Republikken Polen har overholdt jernbanesikkerhedsdirektivets artikel 16, stk. 1, står det klart, at Republikken Polen først ændrede sin lovgivning og meddelte Kommissionen dette, efter at Kommissionen havde anlagt sag for Domstolen. Gennem sin (manglende) handling har Republikken Polen derfor gjort det nødvendigt for Kommissionen også at fremsætte sidstnævnte anbringende. Eftersom Kommissionen i sin replik, hvori den meddelte, at den frafaldt dette klagepunkt, også nedlagde påstand om, at Republikken Polen skulle betale de med dette klagepunkt forbundne omkostninger, synes det rimeligt, at Republikken Polen ligeledes betaler de dermed forbundne omkostninger.

102.

Af de ovenfor anførte grunde foreslår jeg, at Domstolen bør: