1

I appelskriftet har Kongeriget Belgien nedlagt påstand om ophævelse af Den Europæiske Unions Rets dom af 25. marts 2015, Belgien mod Kommissionen (T-538/11, EU:T:2015:188, herefter »den appellerede dom«), hvormed Retten frifandt Kommissionen i det søgsmål, som Kongeriget Belgien havde anlagt med påstand om annullation af Kommissionens afgørelse 2011/678/EU af 27. juli 2011 om Belgiens statsstøtte til finansiering af screening for overførbare spongiforme encephalopatier (TSE) hos kvæg (statsstøtte C 44/08 (ex NN 45/04)) (EUT 2011, L 274, s. 36, herefter »den omtvistede afgørelse«).

2

Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 999/2001 af 22. maj 2001 om fastsættelse af regler for forebyggelse af, kontrol med og udryddelse af visse transmissible spongiforme encephalopatier (EFT 2001, L 147, s. 1) blev vedtaget på grundlag af artikel 152, stk. 4, litra b), EF.

3

Som det fremgår af anden betragtning til denne forordning, har den til formål at vedtage specifikke regler for forebyggelse af, kontrol med og udryddelse af visse transmissible spongiforme encephalopatier (TSE), herunder bovin spongiform encephalopati (BSE), i betragtning af den risiko, som de udgør for menneskers og dyrs sundhed.

4

I artikel 6 i forordning nr. 999/2001 med titlen »Overvågningssystem« bestemmes i stk. 1, første afsnit:

»Hver medlemsstat gennemfører et årligt program for overvågning af BSE og scrapie i overensstemmelse med bilag III, kapitel A. En screeningprocedure med anvendelse af hurtige test indgår i dette program.«

5

I kapitel A, del I, i bilag III til forordning nr. 999/2001 fastsættes minimumsvilkårene for et program for overvågning af BSE hos kvæg. Heri fastsættes bl.a. bestemmelser om udvælgelse af visse delpopulationer af kvæg på over 30 måneder, herunder dem, som med henblik på denne ordning slagtes normalt til konsum.

6

I kapitel A, del IV, i bilag III til forordning nr. 999/2001 bestemmes:

»Medlemsstaterne sikrer, at ingen dele af de dyrekroppe, der er anvendt til stikprøvekontrol i henhold til dette bilag, anvendes til konsum, foder eller gødning, inden der er foretaget en laboratorieundersøgelse, som har vist negative resultater.«

7

Kommissionens forordning (EF) nr. 1248/2001 af 22. juni 2001 om ændring af bilag III, bilag X og bilag XI til forordning nr. 999/2001 (EFT 2001, L 173, s. 12) udvidede med virkning fra den 1. juli 2001 forpligtelsen til at undersøge for BSE ved hurtige screeninger til at omfatte alle nødslagtede kreaturer på over 24 måneder.

8

Kommissionens forordning (EF) nr. 1494/2002 af 21. august 2002 om ændring af bilag III, VII og XI til forordning nr. 999/2001 (EFT 2002, L 225, s. 3) udvidede denne forpligtelse til at omfatte kreaturer på over 24 måneder, der er døde eller blevet slagtet med henblik på andet end bl.a. konsum.

9

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber vedtog i 2002 EF-rammebestemmelser for statsstøtte i forbindelse med TSE-test, døde dyr og slagteriaffald (EFT 2002, C 324, s. 2, herefter »TSE-rammebestemmelserne«).

10

TSE-rammebestemmelsernes punkt 12 præciserer, at nævnte rammebestemmelser »vedrører statsstøtte til omkostninger ved TSE-[screeninger], døde dyr og slagteriaffald til erhvervsdrivende, der arbejder inden for produktion, forarbejdning og afsætning af dyr og animalske produkter, som henhører under traktatens bilag I«.

11

Hvad navnlig angår TSE-screeninger fastsætter TSE-rammebestemmelserne følgende i punkt 23-25:

12

Hvad angår statsstøtte med henblik på at dække udgifter ved TSE- og BSE-screeninger, der er blevet ydet ulovligt før den 1. januar 2003, fastsætter TSE-rammebestemmelsernes punkt 45, at Kommissionen vurderer en sådan støttes forenelighed ud fra punkt 11.4 i EF-rammebestemmelserne for statsstøtte i landbrugssektoren (EFT 2000, C 28, s. 2) og Kommissionens praksis siden 2001 med at acceptere en sådan støtte på op til 100%.

13

Tvistens baggrund er gengivet i den appellerede doms præmis 11-39. Med henblik på nærværende dom kan baggrunden for tvisten sammenfattes således.

14

Ved den omtvistede afgørelse fandt Kommissionen, at det belgiske system med finansiering ved hjælp af statsmidler af obligatoriske BSE-screeninger for perioden 2001-2005 opfyldte de fire kumulative betingelser for, at der foreligger statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF. Kommissionen konkluderede, at denne støtte var ulovlig i perioden fra den 1. januar 2001 til den 30. juni 2004, eftersom den var blevet tildelt i strid med artikel 108, stk. 3, TEUF.

15

Kommissionen fandt endvidere, at for perioden fra den 1. januar 2003 til den 30. juni 2004 var de beløb, der oversteg tærsklen på 40 EUR pr. test, som fastsat i rammebestemmelsernes punkt 24, uforenelige med det indre marked og skulle tilbagesøges. Den fandt, at finansieringen af testene med statsmidler for resten af den omhandlede periode, fra den 1. januar 2001 til den 31. december 2002 og herefter fra den 1. juli 2004 til den 31. december 2005, udgjorde støtte, der var forenelig med det indre marked. Endelig blev de øvrige finansieringsforanstaltninger, der var indført i den pågældende periode, anset for ikke at udgøre støtte.

16

Den omtvistede afgørelses konklusion er affattet således:

»Artikel 1

1.   Foranstaltningerne finansieret gennem gebyrer er ikke støtte.

2.   Finansieringen af BSE-[screeninger] ved hjælp af statsmidler udgør støtte forenelig med det indre marked til fordel for landmænd, slagterier og andre virksomheder, som forarbejder, håndterer, sælger eller markedsfører produkter fra kvæg underkastet obligatorisk BSE-[screening], fra den 1. januar 2001 til den 31. december 2002 og fra den 1. juli 2004 til den 31. december 2005.

3.   Finansieringen af BSE-[screeninger] ved hjælp af statsmidler fra den 1. januar 2003 til den 30. juni 2004 udgør støtte forenelig med det indre marked til fordel for landmænd, slagterier og andre virksomheder, som forarbejder, håndterer, sælger eller markedsfører produkter fra kvæg underkastet obligatorisk BSE-[screening], op til 40 EUR pr. test. Beløbene ud over de 40 EUR pr. test er uforenelige med det indre marked og skal tilbagesøges, bortset fra godkendt støtte til specifikke projekter, som på det tidspunkt, hvor støtten blev ydet, opfyldte alle betingelserne i den gældende de minimis-forordning.

4.   Belgien har ulovligt iværksat støtte til finansiering af BSE-[screeninger] i strid med artikel 108, stk. 3, TEUF fra den 1. januar 2001 til den 30. juni 2004.

Artikel 2

1.   Belgien træffer de nødvendige foranstaltninger for at inddrive den i artikel 1, stk. 3 og 4, omhandlede ulovlige støtte hos modtagerne.

[...]«

17

Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 10. oktober 2011 nedlagde Kongeriget Belgien påstand om annullation af den omtvistede afgørelse med undtagelse af dens konklusions artikel 1, stk. 1.

18

Kongeriget Belgien fremsatte et enkelt anbringende til støtte for søgsmålet vedrørende en tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF, idet Kommissionen havde begået en retlig fejl ved at kvalificere finansieringen af obligatoriske BSE-screeninger som statsstøtte.

19

Ved den appellerede dom frifandt Retten Kommissionen.

20

Kongeriget Belgien har nedlagt følgende påstande:

21

Kommissionen har nedlagt følgende påstande:

22

Kongeriget Belgien har fremsat to anbringender til støtte for sin appel.

23

Med sit første anbringende har Kongeriget Belgien gjort gældende, at Retten har begået en retlig fejl og tilsidesat sin begrundelsespligt hvad angår eksistensen af en selektiv fordel som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.

24

Hvad angår spørgsmålet, om finansieringen af testene har udgjort en fordel ved at fritage virksomhederne for en byrde, der normalt ville belaste deres budget, har Kongeriget Belgien gjort gældende, at Retten med urette i den appellerede doms præmis 76 fandt, at sådanne byrder omfatter supplerende udgifter, som virksomhederne skal afholde som følge af forpligtelser, der følger af lovgivning, regler eller aftale, og som finder anvendelse på en økonomisk aktivitet. Det kan nemlig ikke kræves, at virksomhederne altid skal bære de økonomiske følger heraf. For så vidt som der i nærværende sag ikke foreligger regler om harmonisering inden for finansiering af ESB-test, kan medlemsstaterne endvidere frit selv påtage sig omkostningerne til de dertil hørende kontroller.

25

Kongeriget Belgien har ligeledes kritiseret Retten for, at den i den appellerede doms præmis 81 fandt, at formålet om beskyttelse af folkesundheden, som forfølges med de obligatoriske test, der er genstand for den pågældende finansiering, ikke er tilstrækkeligt til at udelukke, at denne kvalificeres som statsstøtte. Dette formål var nemlig kun påberåbt for at underbygge, at det var af ikke-økonomisk karakter, hvilket er en relevant faktor for at begrunde, at omkostningerne til testene ikke automatisk skulle påhvile virksomhedernes budget.

26

Det gøres ligeledes gældende, at Retten med urette i den appellerede doms præmis 89 fandt, at Domstolens praksis om finansieringen af visse sundhedskontroller i forhold til reglerne om frie varebevægelser ikke var relevant for anvendelsen af artikel 107, stk. 1, TEUF, skønt, som det er tilfældet på støtteområdet, disse kontroller fra medlemsstaternes side også påvirker det indre marked.

27

Det er Kongeriget Belgiens opfattelse, at Retten med henblik på at forkaste dens argument om, at medlemsstaten kunne påtage sig omkostningerne til de obligatoriske ESB-screeninger, eftersom de har forbindelse med udøvelse af offentlige myndighedsbeføjelser og ikke har en økonomisk karakter, ikke blot kunne anføre, at de berørte erhvervsdrivende ikke udøver offentlige myndighedsbeføjelser,

28

Det gøres endvidere gældende, at Retten ikke uden at begå en retlig fejl i den appellerede doms præmis 67 kunne forkaste argumentet om, at betingelserne for finansieringen af BSE-screeninger i modsætning til kontroller på andre områder vedrørende fødevaresikkerhed ikke har været genstand for en harmonisering fra EU-lovgiver, som uvirksomt, selv om dette forhold var relevant for at vurdere, om virksomhederne normalt bør bære sådanne byrder.

29

Endelig har Kongeriget Belgien, idet det i første instans gjorde gældende, at den offentlige myndigheds finansiering af BSE-screeningerne altid var lavere end de reelle udgifter til disse screeninger, og at fraværet af en »overkompensation« følgelig var til hinder for at fastslå, at der forelå en økonomisk fordel, anført, at Retten med urette fandt, at dette argument adskilte sig fra anbringendet om denne fordel, og at den for i den appellerede doms præmis 133 at afvise dette argument gav udtryk for, at det ikke var tilstrækkeligt præciseret.

30

Kommissionen har anført, at samtlige disse argumenter skal forkastes.

31

Med henblik på afgørelsen af denne appel skal det bemærkes, at for at en national foranstaltning kan kvalificeres som statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, skal der for det første være tale om statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler, for det andet skal denne foranstaltning kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstater, for det tredje skal den give modtageren en fordel, og for det fjerde skal den fordreje eller true med at fordreje konkurrencen (jf. dom af 2.9.2010, Kommissionen mod Deutsche Post, C-399/08 P, EU:C:2010:481, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).

32

I nærværende sag anfægtes alene fortolkningen og anvendelsen af den tredje betingelse, hvorefter den pågældende foranstaltning skal give modtageren en selektiv fordel.

33

Kongeriget Belgien har således med sit første anbringende gjort gældende, at Retten med en retligt urigtig begrundelse eller uden at give en tilstrækkelig begrundelse ved den appellerede dom forkastede dets argumenter om, at finansieringen af BSE-screeningerne ikke udgør en fordel som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.

34

Det skal i denne forbindelse bemærkes, at som Retten har anført i den appellerede doms præmis 72, anses foranstaltninger, uanset hvilken form de end måtte have, for statsstøtte, hvis de direkte eller indirekte kan favorisere visse virksomheder, eller den begunstigede virksomhed opnår en økonomisk fordel, som den ikke ville have opnået under sædvanlige markedsvilkår (jf. bl.a. dom af 16.4.2015, Trapeza Eurobank Ergasias, C-690/13, EU:C:2015:235, præmis 20 og den deri nævnte retspraksis).

35

Retten fastslog i den appellerede doms præmis 76, at byrder, der normalt belaster en virksomheds budget, bl.a. omfatter supplerende udgifter, som virksomhederne skal afholde som følge af forpligtelser, der følger af lovgivning, regler eller aftale, og som finder anvendelse på en økonomisk aktivitet.

36

Denne vurdering, som er tilstrækkeligt begrundet og uden nogen form for tvetydighed, er på ingen måde behæftet med en retlig fejl. Sådanne supplerende udgifter, der som i nærværende sag er en følge af lovgivning eller regler, som er en iboende del af udøvelsen af en reguleret økonomisk aktivitet, udgør efter deres art byrder, som virksomhederne normalt bør bære. Den omstændighed, at sådanne forpligtelser hidrører fra offentlige myndigheder, kan følgelig ikke i sig selv påvirke vurderingen af arten af disse myndigheders indgreb med henblik på at afgøre, om de favoriserer virksomheder ud over de sædvanlige markedsvilkår.

37

Kongeriget Belgien har således ved en urigtig læsning af den appellerede dom gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 76 konstaterede, at hver gang en offentlig myndighed pålægger en forpligtelse, skal de berørte virksomheder automatisk bære de heraf følgende omkostninger.

38

Følgelig er de argumenter, som Kongeriget Belgien har fremført for at kritisere denne såkaldte konstatering, uvirksomme. Det har navnlig ingen betydning for kvalificeringen af byrder, som virksomhederne normalt skal bære, at disse byrder følger af de offentlige myndigheders indgreb som led i udøvelsen af deres offentlige myndighedsbeføjelser, eller at medlemsstaterne frit kan påtage sig disse omkostninger, når der ikke er foretaget harmonisering på området for finansieringen af BSE-screeninger.

39

Endvidere er den omstændighed, at der ikke er foretaget harmonisering hvad angår finansieringen af foranstaltninger, der er gjort obligatoriske for at bekæmpe BSE, under alle omstændigheder uden betydning for kvalificeringen af en økonomisk fordel, som en sådan finansiering kan udgøre. Det skal nemlig bemærkes, som Retten har gjort i den appellerede doms præmis 65, at selv på områder, som henhører under medlemsstaternes kompetence, skal de overholde EU-retten og bl.a. de krav, der følger af artikel 107 TEUF og 108 TEUF (jf. i denne retning dom af 29.3.2012, 3M Italia, C-417/10, EU:C:2012:184, præmis 25 ff.).

40

Kongeriget Belgien kan heller ikke med føje gøre gældende, at Retten ligeledes begik en retlig fejl ved i den appellerede doms præmis 81 at finde, at formålet om beskyttelse af folkesundheden, som forfølges ved forpligtelsen til at foretage BSE-screeninger, ikke er tilstrækkeligt til at udelukke, at statens finansiering af disse screeninger kan kvalificeres som statsstøtte. Det følger nemlig af fast retspraksis, at artikel 107, stk. 1, TEUF ikke sondrer ud fra grundene til eller formålet med de omhandlede interventioner, men definerer disse i kraft af deres virkninger (jf. bl.a. dom af 15.11.2011, Kommissionen og Spanien mod Government of Gibraltar og Det Forenede Kongerige, C-106/09 P og C-107/09 P, EU:C:2011:732, præmis 87).

41

Endelig er argumentet om »overkompensation« uvirksomt, eftersom det under alle omstændigheder alene med føje kunne påberåbes inden for rammerne af artikel 106, stk. 2, TEUF. Følgelig skulle Kongeriget Belgiens argument for Retten have været forkastet af denne, uden at Retten kan kritiseres for at have afvist det.

42

Henset til de ovenfor anførte betragtninger må det første appelanbringende forkastes.

43

Med sit andet anbringende har Kongeriget Belgien gjort gældende, at Retten har begået en retlig fejl og tilsidesat sin begrundelsespligt hvad angår eksistensen af en selektiv fordel som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.

44

Kongeriget Belgien har i denne forbindelse gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, da den i dommens præmis 109 og 110 fandt, at de erhvervsdrivende i oksekødssektoren, som var underkastet BSE-screeninger, hvad angår kvalificeringen af statsstøtte befandt sig i en faktisk og retlig situation, der kunne sammenlignes med situationen for alle økonomiske aktører, der ved regler var forpligtet til at gennemføre kontroller, inden de kunne markedsføre deres produkter.

45

Retten har ikke præciseret, hvilke disse virksomheder i andre sektorer er. Endvidere er der væsentlige forskelle mellem de midlertidige test, der foretages for at udrydde en dyresygdom, som BSE, og de obligatoriske kvalitetskontroller, som kræves af f.eks. elevator- og lastbilsproducenter. Selv om de obligatoriske test for landbrugsprodukter benyttes som referenceramme, kan alle disse test ikke nødvendigvis sammenlignes med de test, der tilsigter at udrydde BSE, som det fremgår af EU-lovgivningen, der for visse test pålægger en særlig finansieringsordning, mens definitionen af denne ordning for andre test er overladt til medlemsstaternes kompetence.

46

Eftersom én ordning gjaldt for alle de virksomheder, der var underkastet obligatoriske BSE-screeninger, dvs. alle de virksomheder, der befandt sig i den samme faktiske og retlige situation, var betingelsen om selektivitet som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF ikke opfyldt i nærværende sag.

47

Kommissionen har anført, at disse argumenter skal forkastes.

48

Kravet om foranstaltningens selektive karakter, der følger af artikel 107, stk. 1, TEUF, bør klart adskilles fra en parallel identificering af en økonomisk fordel, idet Kommissionen, når den har konstateret, at der foreligger en fordel i bred forstand, som direkte eller indirekte følger af en given foranstaltning, også skal godtgøre, at denne fordel er specifikt til fordel for en eller flere virksomheder. Med henblik herpå påhviler det navnlig Kommissionen at påvise, at foranstaltningen har indført differentieringer mellem virksomheder, der befinder sig i en tilsvarende situation i forhold til det formål, der forfølges. Fordelen skal således indrømmes på en selektiv vis og kunne bringe visse virksomheder i en gunstigere situation end andre (jf. dom af 4.6.2015, Kommissionen mod MOL, C-15/14 P, EU:C:2015:362, præmis 59).

49

Der skal imidlertid sondres mellem, om den pågældende foranstaltning er tilsigtet som en generel støtteforanstaltning eller en individuel støtte. I det sidstnævnte tilfælde giver identificeringen af en økonomisk fordel i princippet anledning til en formodning for, at den er selektiv. Ved undersøgelsen af en generel støtteordning skal det derimod fastlægges, om den pågældende foranstaltning, uanset om det er fastslået, at den indebærer en generel fordel, indebærer fordele alene for visse virksomheder eller visse erhvervssektorer (jf. dom af 4.6.2015, Kommissionen mod MOL, C-15/14 P, EU:C:2015:362, præmis 60).

50

Det er ubestridt, at Kongeriget Belgiens finansiering af BSE-screeningerne i nærværende sag, eftersom den har begunstiget alle de erhvervsdrivende i oksekødssektoren, som bærer omkostningerne til disse screeninger, skal betragtes som en generel ordning, og det påhvilede følgelig Kommissionen at fastlægge, om denne foranstaltning, uanset at det er fastslået, at den indebar en generel fordel, indebar fordele alene for visse virksomheder eller visse erhvervssektorer.

51

Som det fremgår af den appellerede doms præmis 108 og 110, konkluderede Retten, at dette var tilfældet med finansieringen af de pågældende test, idet den fandt, at Kommissionen med føje havde fastslået, »at de erhvervsdrivende i oksekødssektoren var begunstiget af en fordel, som ikke var til rådighed for virksomhederne i andre sektorer, idet disse erhvervsdrivende havde den fordel, at den kontrol, som de var forpligtet til at gennemføre før afsætningen eller markedsføringen af deres produkter, var gratis, mens virksomhederne i andre sektorer ikke havde denne fordel, hvilket ikke er bestridt af Kongeriget Belgien«.

52

For så vidt som Kongeriget Belgien har kritiseret Retten for ikke at have præciseret, hvilke »andre sektorer« der henvistes til, skal det bemærkes, at Retten i den appellerede doms præmis 110 blot gentog Kommissionens konstatering i denne henseende. Kongeriget Belgien har ikke gjort gældende, at Retten i denne forbindelse undlod at besvare et argument om, at Kommissionen ikke selv havde præciseret, hvilke andre sektorer der henvistes til.

53

Under alle omstændigheder fremgår det klart af konstateringen i den appellerede doms præmis 110, at situationen for de erhvervsdrivende i oksekødssektoren implicit, men nødvendigvis blev sammenlignet med situationen for alle de virksomheder, der ligesom dem var underlagt kontroller, som de var forpligtet til at gennemføre før afsætningen eller markedsføringen af deres produkter.

54

Såfremt Kongeriget Belgien har gjort gældende, at disse forskellige sektorer ikke befinder sig i en sammenlignelig situation, eftersom testene med henblik på at kontrollere varer, herunder fødevarer, varierer fra sektor til sektor, alt efter deres art, formål, omkostninger og hyppighed, er et sådant argument uvirksomt inden for rammerne af kvalificeringen af statsstøtte, som ikke vedrører selve testene, men deres finansiering ved statsmidler, hvilket medfører, at de omkostninger, som belaster modtagerne, lettes. Det er ubestridt, at Kongeriget Belgien, som Retten har anført i den appellerede doms præmis 110, ikke for Retten har bestridt, at de erhvervsdrivende i oksekødssektoren ved finansieringen af screeningerne var begunstiget af en fordel, som ikke var tilgængelig for virksomheder i andre sektorer.

55

På baggrund af de ovenstående betragtninger fandt Retten uden at begå en retlig fejl, at Kommissionen med rette kunne fastslå, at den pågældende foranstaltning var selektiv som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.

56

Det andet anbringende skal derfor forkastes.

57

På baggrund af de ovenstående betragtninger skal appellen forkastes.

58

I henhold til artikel 184, stk. 2, i Domstolens procesreglement træffer Domstolen afgørelse om sagens omkostninger, såfremt appellen forkastes.

59

I henhold til procesreglementets artikel 138 stk. 1, der i medfør af samme reglements artikel 184, stk. 1, finder tilsvarende anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom.

60

Da Kommissionen har nedlagt påstand herom, og da Kongeriget Belgien har tabt sagen, bør det pålægges at bære sine egne omkostninger og betale Kommissionens omkostninger i denne sag.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Sjette Afdeling):