1

Sagsøgeren, ClientEarth, er en nonprofitorganisation, der har til formål at beskytte miljøet.

2

Den 20. januar 2014 fremsendte sagsøgeren to begæringer til Europa-Kommissionen om aktindsigt i forskellige dokumenter i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT L 145, s. 43). Disse begæringer drejede sig for det første om »Kommissionens konsekvensanalyse vedrørende gennemførelsen af Århuskonventionens søjle om adgang til klage og domstolsprøvelse« og for det om »Kommissionens konsekvensanalyse vedrørende revisionen af den europæiske retlige ramme for miljøinspektioner og -overvågning på nationalt og på EU-plan«.

3

Ved skrivelse af 13. februar 2014 gav Kommissionen afslag på den anden begæring nævnt i præmis 2 ovenfor. Kommissionen anførte i denne anledning, at denne begæring vedrørte en »rapport om konsekvensanalyse vedrørende et bindende instrument, der definerer strategirammen for risikobaserede inspektions- og overvågningsprocedurer og [Unionens] miljølovgivning« samt udtalelsen fra Udvalget for Konsekvensanalyse (herefter »udvalget«) om denne rapport (herefter samlet »de ønskede dokumenter i sag T-425/14«). Dette afslag var støttet på undtagelsen i artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001.

4

Ved skrivelse af 17. februar 2014 gav Kommissionen afslag på den anden begæring nævnt i præmis 2 ovenfor. Kommissionen anførte i denne anledning, at denne begæring vedrørte et »udkast til en konsekvensanalyserapport om adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet på medlemsstatsplan på området for [Unionens] miljøpolitik« samt udtalelsen fra udvalget for konsekvensanalyse herom (herefter samlet »de ønskede dokumenter i sag T-424/14« og sammen med de ønskede dokumenter i sag T-425/14 »de ønskede dokumenter«). Dette afslag var støttet på undtagelsen i artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001.

5

Den 4. marts 2014 genfremsatte sagsøgeren i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 to begæringer til Kommissionen.

6

Ved skrivelse af 24. marts 2014 informerede Kommissionen sagsøgeren om, at fristen for svaret på den genfremsatte begæring i henhold til artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 var blevet forlænget med 15 arbejdsdage.

7

Ved skrivelse af 1. april 2014 (herefter »afgørelsen af 1. april 2014«) gav Kommissionen på ny afslag på aktindsigt i de ønskede dokumenter i sag T-425/14 på grundlag af undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001.

8

Ved skrivelse af 3. april 2014 (herefter »afgørelsen af 3. april 2014« og sammen med afgørelsen af 1. april 2014»de anfægtede afgørelser«) gav Kommissionen på ny afslag på aktindsigt i de ønskede dokumenter i sag T-424/14 på grundlag af undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001.

9

I de anfægtede afgørelser anførte Kommissionen for det første, at den i forbindelse med drøftelser og forhandlinger med henblik på Kommissionens vedtagelse af lovgivningsinitiativer vedrørende henholdsvis miljøinspektioner og ‑overvågning (afgørelsen af 1. april 2014) og adgangen til klage og domstolsprøvelse på dette område (afgørelsen af 3. april 2014), havde indledt konsekvensanalyser, som stadig var i gang. Kommissionen præciserede i denne henseende, at konsekvensanalyserne var beregnet til at hjælpe forberedelsen af sådanne initiativer, og at de strategiske valg (»policy choices«), der findes i et lovgivningsinitiativ, skal understøttes af indholdet af en konsekvensanalyse.

10

Endelig ville udbredelsen af de ønskede dokumenter på dette tidspunkt ifølge Kommissionen være til alvorlig skade for de igangværende beslutningsprocesser, eftersom udbredelsen nærmere bestemt ville påvirke Kommissionens råderum og formindske dens mulighed for at finde kompromiser. Derudover ville en sådan udbredelse risikere at medføre ydre pres, som kunne underminere de vanskelige beslutningsprocesser, hvori der bør herske en tillidsfuld atmosfære. Kommissionen henviste desuden til bestemmelserne i artikel 17, stk. 1, TEU og artikel 17, stk. 3, tredje afsnit, TEU.

11

I denne henseende insisterede Kommissionen for det første i afgørelsen af 1. april 2014 på den omstændighed, at inspektionerne og overvågningen udgjorde et kerneelement i gennemførelsen af offentlige politikker, et område, hvor institutionerne siden 2001 har forsøgt at tiltrække opmærksomhed og at fremme en handling på EU-plan, og den omstændighed, at diskussionen bør være skånet for ydre indflydelsesfaktorer, da en sådan indflydelse vil berøre kvaliteten af medlemsstaternes kontrol.

12

For det andet lagde Kommissionen i afgørelsen af 3. april 2014 vægt på, at spørgsmålet om adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet er følsomt, på de mulige meningsforskelle mellem medlemsstaterne og på den omstændighed, at der var gået ti år, siden Kommissionen fremlagde forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet (EUT 2004 C 96, s. 22, herefter »direktivforslaget af 2003«).

13

Endelig tilføjede Kommissionen i de anfægtede afgørelser, at forskellige dokumenter om de to igangværende konsekvensanalyser var afsluttet og allerede tilgængelige på internettet, og at alle andre dokumenter om nævnte konsekvensanalyser ville blive offentliggjort i forbindelse med kommissærkollegiets vedtagelse af lovforslagene.

14

Henset til disse forhold konkluderede Kommissionen i de anfægtede afgørelser, at der burde gives afslag på aktindsigt i de ønskede dokumenter på grundlag af artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, fordi beslutningsprocesserne var på et tidligt og følsomt stadium (»at a very early and delicate stage«).

15

Kommissionen anførte for det andet, at der ikke var en mere tungtvejende offentlig interesse, som kunne begrunde udbredelsen af de ønskede dokumenter. I denne henseende anførte Kommissionen, at Unionen er forpligtet til at bevare, beskytte og forbedre miljøkvaliteten og dermed menneskers sundhed. Dette formål vil kunne opnås ved en ikke-diskriminerende adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet. For det første så Kommissionen sig dog ikke i stand til at vurdere, hvorvidt udbredelsen af de ønskede dokumenter på dette tidspunkt ville hjælpe de personer, der lever i Unionen, med indirekte at påvirke det miljø, som de lever i, eftersom adgangen til klage og domstolsprøvelse allerede er mulig for nationale retter, og de omhandlede beslutningsprocesser alene har til formål at forbedre denne adgang. Kommissionen tilføjede desuden, at der i 2013 havde været foretaget en offentlig høring, hvor interessenterne, herunder civilsamfundet, havde kunnet bidrage til at fastlægge hovedlinjerne i forslagene. For det andet ville udbredelsen på dette tidspunkt ifølge Kommissionen underminere beslutningsprocesserne og påvirke muligheden for at opnå det bedst mulige kompromis. Ifølge Kommissionen ville den offentlige interesse desuden være bedre sikret ved muligheden for at fortsætte de omhandlede beslutningsprocesser uden nogen form for ydre pres.

16

For det tredje afviste Kommissionen muligheden for at give delvis aktindsigt som omhandlet i artikel 4, stk. 6, i forordning nr. 1049/2001, eftersom de ønskede dokumenter i deres helhed var omfattet af undtagelsen.

17

Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 11. juni 2014 har sagsøgeren anlagt nærværende sag.

18

Ved kendelse af 27. april 2012 afsagt af formanden for Rettens Anden Afdeling i henhold til artikel 50 i Rettens procesreglement af 2. maj 1991 blev sagerne T-424/14 og T-425/14 forenet med henblik på den mundtlige forhandling og dommen.

19

På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Anden Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling, og har som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse i henhold til artikel 64 i Rettens procesreglement af 2. maj 1991 anmodet Kommissionen om at fremlægge et dokument i sag T-424/14 og stillet parterne skriftlige spørgsmål og anmodet dem om at besvare spørgsmålene i retsmødet.

20

Retsmødet, der oprindeligt var berammet til den 19. juni 2015, blev på sagsøgerens anmodning udsat til den 16. juni 2015.

21

Parterne afgav mundtlige indlæg og besvarede Rettens spørgsmål i retsmødet den 16. juni 2010.

22

I sag T-424/14 har sagsøgeren nedlagt følgende påstande:

23

I sag T-424/14 har Kommissionen nedlagt følgende påstande:

24

I sag T-425/14 har sagsøgeren nedlagt følgende påstande:

25

I sag T-425/99 har Kommissionen nedlagt følgende påstande:

26

Til støtte for sagen har sagsøgeren fremsat et enkelt anbringende, der i det væsentlige er baseret på to led vedrørende for det første en tilsidesættelse af artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, og for det andet en tilsidesættelse af begrundelsespligten.

27

Det er hensigtsmæssigt først at vurdere det enkelte anbringendes andet led.

28

Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat sin forpligtelse til at begrunde de anfægtede afgørelser. Kommissionen har således for det første undladt at forklare, hvorfor artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 fandt anvendelse på konsekvensanalyser og udtalelser fra Udvalget for Konsekvensanalyse. Kommissionen har dernæst ikke specifikt begrundet konklusionen om, at udbredelsen af de ønskede dokumenter ville være til skade for beslutningsprocesserne som omhandlet i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001. Endelig har Kommissionen heller ikke i tilstrækkelig grad begrundet den af Kommissionen hævdede manglende mere tungtvejende offentlig interesse, som kan begrunde udbredelsen af de ønskede dokumenter.

29

Kommissionen har bestridt velbegrundetheden af disse argumenter.

30

Ifølge fast retspraksis skal den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 296 TEUF, tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de relevante faktiske og retlige forhold, da spørgsmålet, om en retsakts begrundelse opfylder kravene efter nævnte artikel i traktaten, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (jf. bl.a. dom af 6.3.2003, Interporc mod Kommissionen, C-41/00 P, Sml., EU:C:2003:125, præmis 55, af 1.2.2007, Sison mod Rådet, C-266/05 P, Sml., EU:C:2007:75, præmis 80, af 10.7.2008, Bertelsmann og Sony Corporation of America mod Impala, C-413/06 P, Sml., EU:C:2008:392, præmis 166, og af 24.5.2011, NLG mod Kommissionen, T-109/05 og T-444/05, Sml., EU:T:2011:235, præmis 81).

31

Hvad angår en begæring om aktindsigt skal enhver afgørelse, som en institution træffer vedrørende de undtagelser, som er opregnet i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, begrundes. Hvis en institution beslutter at afslå en begæring om aktindsigt i et dokument, skal den for det første give en forklaring på, hvorledes aktindsigt i dokumentet konkret kunne være til skade for den interesse, som er beskyttet ved en undtagelse i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, som institutionen påberåber sig, og for det andet skal det i de tilfælde, som er omhandlet i denne artikels stk. 2 og 3, give en forklaring hvad angår spørgsmålet, om der ikke desto mindre foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse, som kan begrunde en udbredelse af det pågældende dokument (dom af 11.3.2009, Borax Europe mod Kommissionen, T-121/05, EU:T:2009:64, præmis 37, og af 12.9.2013, Besselink mod Rådet, T-331/11, EU:T:2013:419, præmis 96. Jf. ligeledes i denne retning dom af 1.7.2008, Suède og Turco mod Rådet, C-39/05 P og C-52/05 P, Sml., EU:C:2008:374, præmis 48 og 49).

32

Det påhviler således den institution, som har givet afslag på aktindsigt i et dokument, at give en begrundelse, der gør det muligt at forstå og undersøge dels, om det dokument, der er begæret aktindsigt i, virkelig er omfattet af anvendelsesområdet for den påberåbte undtagelse, dels om behovet for beskyttelse i forhold til denne undtagelse er reel (dom af 26.4.2005, Sison mod Rådet, T-110/03, T-150/03 og T-405/03, Sml., EU:T:2005:143, præmis 61, domme NLG mod Kommissionen, nævnt i præmis 30 ovenfor, EU:T:2011:235, præmis 83, og Besselink mod Rådet, nævnt i præmis 31 ovenfor, EU:T:2013:419, præmis 99. Jf. ligeledes i denne retning og analogt dom Interporc mod Kommissionen, nævnt i præmis 30 ovenfor, EU:C:2003:125, præmis 56 og den deri nævnte retspraksis).

33

I den foreliggende sag fremgår det af begrundelsen for de anfægtede afgørelser, der er sammenfattet i præmis 9-16 ovenfor, at Kommissionen har begrundet sine afslag på aktindsigt med henvisning til undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001. For det første anførte Kommissionen nærmere bestemt, at udbredelsen af de ønskede dokumenter på dette tidspunkt ville være til alvorlig skade for de beslutningsprocesser, der er knyttet til vedtagelsen af lovforslag vedrørende henholdsvis miljøinspektioner og -overvågning (afgørelsen af 1. april 2014) og adgangen til klage og domstolsprøvelse på dette område (afgørelsen af 3. april 2014). Kommissionen henviste i denne henseende både til konsekvensanalysens formål og rolle i forbindelse med en sådan proces og til nødvendigheden af i det væsentlige at beskytte dens plads til overvejelser og forhandling samt til den omstændighed, at drøftelserne af disse to områder havde pågået i lang tid. For det andet afviste Kommissionen, at der forelå en mere tungtvejende offentlig interesse, som kan begrunde udbredelsen, navnlig under henvisning til, at Kommissionen ikke så sig i stand til at vurdere, hvorvidt udbredelsen vil hjælpe de personer, der lever i Unionen, med indirekte at påvirke det miljø, som de lever i, ved at præcisere, at adgangen til klage og domstolsprøvelse allerede er mulig for nationale retter, at de omhandlede igangværende beslutningsprocesser alene har til formål at forbedre denne adgang, og at der for at tage hensyn til interessenternes synspunkter havde været foretaget en offentlig høring i 2013. Den offentlige interesse ville derimod ifølge Kommissionen være bedre sikret ved muligheden for at forfølge de omhandlede beslutningsprocesser uden nogen form for ydre pres.

34

Indledningsvis fremgår det således utvetydigt af de anfægtede afgørelser, at de ønskede dokumenter ifølge Kommissionen var omfattet af anvendelsesområdet for undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit i forordning nr. 1049/2001, eftersom de i det væsentlige var knyttet til de beslutningsprocesser, der førte til vedtagelsen af ovennævnte lovforslag, og at deres udbredelse ville være til alvorlig skade for nævnte processer.

35

Det skal i denne henseende tilføjes, at Kommissionen ikke var forpligtet til at fremkomme med specifikke grunde til, at artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 kunne anvendes på de ønskede dokumenter. Eftersom sagsøgeren i sine genfremsatte begæringer på ingen måde bestred, at denne bestemmelse kunne anvendes på de ønskede dokumenter, hvilket sagsøgeren har indrømmet i retsmødet, skal det bemærkes, at ligesom artikel 296 TEUF ikke ifølge fast retspraksis skal fortolkes således, at den kræver, at den omhandlede institution svarer detaljeret på de af sagsøgeren fremsatte bemærkninger under den administrative procedure (jf. dom af 15.11.2012, Al-Aqsa mod Rådet og Nederlandene mod Al-Aqsa, C-539/10 P og C-550/10 P, Sml., EU:C:2012:711, præmis 141 og den deri nævnte retspraksis), skal denne bestemmelse ikke fortolkes således, at Kommissionen er forpligtet til forebyggende i de anfægtede afgørelsers begrundelser at afvise ethvert hypotetisk argument, der på et senere tidspunkt kunne stride imod Kommissionens analyse. Kommissionen kunne dermed i de anfægtede afgørelser begrænse sig til positivt at fremlægge grundene til, hvorfor Kommissionens mente, at artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 fandt anvendelse, uden at være forpligtet til at forkaste eller kritisere andre mulige fortolkninger af denne bestemmelse (jf. i denne retning og analogt dom af 10.5.1960, Barbara m.fl. mod Den Høje Myndighed, 3/58-18/58, 25/58 og 26/58, Sml., EU:C:1960:18, s. 411).

36

Endvidere bemærkes, at det fremgår af de anfægtede afgørelsers begrundelser, at Kommissionen i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i præmis 31 og 32 ovenfor, fremlagde en klar og forståelig begrundelse for, hvorfor den mente, dels at aktindsigt i de ønskede dokumenter ville være til skade for den interesse, der beskyttes ved undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, dels at der ikke desto mindre ikke forelå en mere tungtvejende offentlig interesse, som kunne begrunde en udbredelse heraf.

37

Endelig skal det, henset til den retspraksis, der er nævnt i præmis 30 ovenfor, bemærkes, således som det klart fremgår af sagsøgerens skriftlige indlæg og navnlig af de argumenter, som sagsøgeren har fremsat i det enkelte anbringendes første led, at de anfægtede afgørelsers begrundelse gjorde det muligt for sagsøgeren at forstå grundene til afslaget på aktindsigt og at forberede sin sag. Denne begrundelse var desuden tilstrækkelig til at gøre det muligt for Retten at udøve sin prøvelsesret.

38

Henset til ovenstående betragtninger skal det konkluderes, at de anfægtede afgørelser er tilstrækkeligt begrundede.

39

Det enkelte anbringendes andet led skal dermed forkastes som ugrundet.

40

Til støtte for det enkelte anbringendes første led vedrørende en tilsidesættelse af artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 har sagsøgeren indledningsvis fremsat tre klagepunkter, hvormed det ved det første klagepunkt, der er fremsat principalt, i det væsentlige gøres gældende, at undtagelsen i denne bestemmelse ikke finder anvendelse på de ønskede dokumenter, med det andet klagepunkt, der er fremsat subsidiært, at der ikke forelå en risiko for alvorlig skade for beslutningsprocesserne, og med det tredje klagepunkt, der er fremsat terriært, at der foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse, som kan begrunde udbredelsen af de ønskede dokumenter.

41

Sagsøgeren har i retsmødet som svar på et af Retten stillet spørgsmål frafaldet det første klagepunkt fremsat i sine skriftlige indlæg, hvilket blev tilført protokollatet for retsmødet.

42

På denne baggrund skal først det andet og derefter det tredje klagepunkt, som sagsøgeren har fremsat, undersøges.

43

Sagsøgeren har i det væsentlige gjort gældende, at de anfægtede afgørelser er behæftet med en retlig fejl, fordi Kommissionen med urette konkluderede, at der foreslå en risiko for alvorlig skade for beslutningsprocesserne som omhandlet i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001.

44

For det første har sagsøgeren nærmere bestemt anført, at de ønskede dokumenter, der var udarbejdet af Kommissionen som lovgivende myndighed, og idet de spillede en vigtig rolle i lovgivningsprocessen, burde være genstand for en højere grad af aktindsigt og være direkte tilgængelige i videst muligt omfang.

45

For det andet er det sagsøgerens opfattelse, at konsekvensanalysen er karakteriseret ved gennemsigtighed og høring af interessenterne.

46

For det tredje har sagsøgeren anført, at udbredelsen af de ønskede dokumenter ikke klart ville være til skade for beslutningsprocesserne, men derimod ville kunne fremme dem. I denne henseende er begrundelserne i de anfægtede afgørelser for det første helt generelle og hypotetiske. Endvidere er Kommissionens argumenter om, at udbredelsen begrænser Kommissionens råderum og formindsker dens mulighed for at opnå kompromiser, ikke relevante, og dens råderum i udarbejdelsen af rapporten om konsekvensanalysen ville under alle omstændigheder være snævrere end under selve beslutningsprocessen. Ud over den omstændighed, at offentligheden vil kunne forstå, at et forslag kan blive ændret, har Kommissionen ikke godtgjort, at udbredelsen rent faktisk vil kunne skabe et offentligt pres, der kan afspore lovgivningsprocesserne. De ønskede dokumenter, der hovedsageligt indeholder oplysninger af faktuel art, kan til gengæld ikke karakteriseres som følsomme, blot fordi de omhandler et politisk kontroversielt emne. Sagsøgeren har i denne henseende i sine replikker tilføjet, at selv om de ønskede dokumenter indeholdt følsomme oplysninger, kunne der under alle omstændigheder gives delvis aktindsigt i henhold til artikel 4, stk. 6, i forordning nr. 1049/2001. I sag T-424/14 var spørgsmålets politiske følsomhed og de mulige meningsforskelle mellem medlemsstaterne uden relevans for den restriktive fortolkning af undtagelsen. I sag T-425/14 anførte Kommissionen med urette, at de ydre indflydelsesfaktorer vil berøre kvaliteten af medlemsstaternes kontrol. Endelig er alene den omstændighed, at beslutningsprocesserne befinder sig på et tidligt stadium, utilstrækkelig.

47

For det fjerde har sagsøgeren som svar på Kommissionens argumenter dels anfægtet anerkendelsen af en generel formodning, fordi en sådan formodning ikke har noget EU-retligt grundlag og vil stride fuldstændigt med princippet om gennemsigtighed. Dels har sagsøgeren anført, at sagsøgeren ved at anmode om aktindsigt hverken har forsøgt at skade Kommissionens beslutningsprocesser eller at forfølge nogen personlig interesse, og at de interesser, der forfølges med sagsøgerens anmodninger om aktindsigt, var anerkendt med en afgørelse fra Den Europæiske Ombudsmand.

48

Kommissionen har heroverfor i det væsentlige anført, at det må anerkendes, at der er en generel formodning for, at aktindsigt i de ønskede dokumenter kan afslås i den foreliggende sag, og at Kommissionen under alle omstændigheder ikke begik en fejl ved at konkludere, at der forelå en risiko for alvorlig skade for beslutningsprocesserne.

49

Indledningsvis bemærkes for det første, at Kommissionen i de anfægtede afgørelser baserede afslagene på aktindsigt på undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001. I henhold til denne bestemmelse gives der afslag på aktindsigt i dokumenter, der er udarbejdet af en institution til internt brug eller modtaget af en institution, og som vedrører en sag, hvori der endnu ikke er truffet afgørelse af institutionen, hvis dokumentets udbredelse ville være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces, medmindre der foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse af dokumentet.

50

For det andet er de ønskede dokumenter omfattet af anvendelsesområdet for undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, hvilket sagsøgeren i øvrigt ikke længere bestrider (jf. præmis 41 ovenfor). Disse dokumenter blev således udarbejdet i forbindelse med to konsekvensanalyser iværksat med henblik på to af Kommissionens beslutningsprocesser vedrørende politiske initiativer, der skulle tages på områderne for henholdsvis adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet (sag T-424/14) og miljøinspektioner og ‑overvågning (sag T-425/14). Det er ubestridt, at disse beslutningsprocesser var i gang på det tidspunkt, hvor Kommissionen vedtog de anfægtede afgørelser.

51

For det tredje fremgår det af de anfægtede afgørelser, at Kommissionen var af den opfattelse, at udbredelsen af de ønskede dokumenter kunne være til alvorlig skade for de igangværende beslutningsprocesser, der befandt sig på et tidligt og følsomt stadium. Denne konklusion er baseret på flere grunde. For det første mente Kommissionen, at nævnte udbredelse ville være til skade for Kommissionens råderum og dens mulighed for at bidrage til at indgå kompromiser. For det andet anførte Kommissionen, at der skulle opretholdes en tillidsfuld atmosfære i forbindelse med drøftelses- og forhandlingsprocesserne med henblik på udarbejdelsen af politikforslag. Ifølge Kommissionen skabte udbredelsen af de ønskede dokumenter imidlertid en risiko for ydre pres, der ville kunne påvirke de igangværende sarte processer. I denne henseende understregede Kommissionen desuden det forhold, at den i henhold til artikel 17, stk. 1 og 3, TEU bør fremme almene interesser og udføre sine opgaver i fuldkommen uafhængighed. For det tredje fremhævede Kommissionen dels i afgørelsen af 1. april 2014 (sag T-424/14) den omstændighed, at miljøinspektionerne og ‑overvågningen udgjorde et kerneelement i gennemførelsen af offentlige politikker, at diskussionen bør være forbeholdt de ydre indflydelsesfaktorer, da en sådan indflydelse vil berøre kvaliteten af medlemsstaternes kontrol, og at institutionerne har udtalt sig om dette spørgsmål siden 2001. Kommissionen insisterede dels i afgørelsen af 3. april 2014 (sag T-425/14) på, at spørgsmålet om adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet er af politisk følsom art, på de mulige meningsforskelle mellem medlemsstaterne og på den omstændighed, at der var gået ti år, siden direktivforslaget af 2003 blev fremlagt.

52

Ud fra en læsning af de anfægtede afgørelser forekommer det således, at Kommissionen baserede sig på generelle betragtninger, som i det væsentlige vedrørte dels opretholdelsen af Kommissionens plads til overvejelser, dens råderum, dens uafhængighed og af den tillidsfulde atmosfære i forbindelse med drøftelser, dels risikoen for ydre pres, der ville kunne påvirke afviklingen af de igangværende drøftelser og forhandlinger. Kommissionen støttede sig desuden på mere specifikke betragtninger vedrørende to igangværende beslutningsprocesser, der befandt sig på et særligt tidligt og følsomt stadium, på den omstændighed, at de drøftede spørgsmål længe havde været genstand for overvejelser, på vigtigheden af disse spørgsmål samt i afgørelsen af 3. april 2014 (sag T-424/14) på den følsomme problematik, der er knyttet til adgangen til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet og de mulige meningsforskelle, der findes mellem medlemsstaterne. Det fremgår derimod på ingen måde af de anfægtede afgørelser, at Kommissionen foretog en konkret og individuel undersøgelse af de ønskede dokumenter.

53

Sagsøgeren har bestridt velbegrundetheden af de anfægtede afgørelsers begrundelse, fordi den var helt generel og hypotetisk og ikke af en art, der ville kunne skabe en risiko for alvorlig skade for Kommissionens beslutningsprocesser. Sidstnævnte har derimod opfordret Retten til at anerkende, at der eksisterer en generel formodning, på grundlag af hvilken Kommissionen i de anfægtede afgørelser kunne give afslag på aktindsigt i de ønskede dokumenter.

54

På denne baggrund skal Kommissionens argumenter om, at der foreligger en generel formodning for, at denne institution kan give afslag på aktindsigt i dokumenter, der i lighed med de ønskede dokumenter vedrører en konsekvensanalyse af en igangværende beslutningsproces, undersøges, før der tages stilling til de anfægtede afgørelsers lovlighed.

55

Det bemærkes, at forordning nr. 1049/2001 ifølge sin første betragtning skal ses som led i den vilje, som er kommet til udtryk i artikel 1, stk. 2, TEU, om at iværksætte en ny fase i processen hen imod en stadigt snævrere union mellem de europæiske folk, hvor beslutningerne træffes så åbent som muligt og så tæt på borgerne som muligt. Som angivet i anden betragtning til forordningen, beror offentlighedens ret til aktindsigt i institutionernes dokumenter på institutionernes demokratiske karakter (dom Sverige og Turco mod Rådet, nævnt i præmis 31 ovenfor, EU:C:2008:374, præmis 34, samt dom af 21.9.2010, Sverige m.fl. mod API og Kommissionen, C-514/07 P, C-528/07 P og C-532/07 P, Sml., EU:C:2010:541, præmis 68, af 21.7.2011, Sverige mod MyTravel og Kommissionen, C-506/08 P, Sml., EU:C:2011:496, præmis 72, af 17.10.2013, Rådet mod Access Info Europe, C-280/11 P, Sml., EU:C:2013:671, præmis 27, og af 27.2.2014, Kommissionen mod EnBW, C-365/12 P, Sml., EU:C:2014:112, præmis 61).

56

Med henblik herpå har forordning nr. 1049/2001 til formål, således som anført i fjerde betragtning til denne og i artikel 1, at give offentligheden den videst mulige ret til aktindsigt i institutionernes dokumenter (dom Sison mod Rådet, nævnt i præmis 30 ovenfor, EU:C:2007:75, præmis 61, og dom af 18.12.2007, Sverige mod Kommissionen, C-64/05 P, Sml., EU:C:2007:802, præmis 53, samt domme Sverige m.fl. mod API og Kommissionen, nævnt i præmis 55 ovenfor, EU:C:2010:541, præmis 69, og Rådet mod Access Info Europe, nævnt i præmis 55 ovenfor, EU:C:2013:671, præmis 28).

57

Denne ret er ikke desto mindre underlagt visse begrænsninger af hensyn til offentlige og private interesser (dom Sison mod Rådet, nævnt i præmis 30 ovenfor, EU:C:2007:75, præmis 62). Nærmere bestemt fastsætter artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 i overensstemmelse med 11. betragtning hertil en ordning med undtagelser, der tillader institutionerne at give afslag på aktindsigt i et dokument i tilfælde, hvor dettes udbredelse ville kunne skade en af de af denne artikel beskyttede interesser (domme Sverige m.fl. mod API og Kommissionen, nævnt i præmis 55 ovenfor, EU:C:2010:541, præmis 70 og 71, Sverige mod MyTravel og Kommissionen, nævnt i præmis 55 ovenfor, EU:C:2011:496, præmis 74, og Rådet mod Access Info Europe, nævnt i præmis 55 ovenfor, EU:C:2013:671, præmis 29).

58

Da sådanne undtagelser fraviger princippet om, at der skal gives størst mulig adgang til dokumenterne, skal de fortolkes og anvendes restriktivt (jf. domme Sison mod Rådet, nævnt i præmis 30 ovenfor, EU:C:2007:75, præmis 63 og den deri nævnte retspraksis, Sverige og Turco mod Rådet, nævnt i præmis 31 ovenfor, EU:C:2008:374, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis, og Rådet mod Access Info Europe, nævnt i præmis 55 ovenfor, EU:C:2013:671, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).

59

I henhold til princippet om restriktiv fortolkning skal den berørte institution ifølge fast retspraksis, når denne beslutter at afslå en begæring om aktindsigt i et dokument, i princippet give en forklaring på spørgsmålet om, hvordan aktindsigt i dokumentet konkret og faktisk kunne være til skade for den interesse, som er beskyttet ved en undtagelse i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, som institutionen har påberåbt sig. Endvidere bør risikoen for en sådan skade med rimelighed kunne forventes og ikke kun være hypotetisk (jf. domme Sverige mod MyTravel og Kommissionen, nævnt i præmis 55 ovenfor, EU:C:2011:496, præmis 76 og den deri nævnte retspraksis, og Rådet mod Access Info Europe, nævnt i præmis 55 ovenfor, EU:C:2013:671, præmis 31). Det forhold alene, at et dokument vedrører en interesse, der er beskyttet ved en undtagelse, kan ikke begrunde, at undtagelsen bringes i anvendelse (dom af 13.4.2005, Verein für Konsumenteninformation mod Kommissionen, T-2/03, Sml., EU:T:2005:125, præmis 69, og af 7.6.2011, Toland mod Parlamentet, T-471/08, Sml., EU:T:2011:252, præmis 29. Jf. ligeledes i denne retning dom Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 55 ovenfor, EU:C:2014:112, præmis 64).

60

Anvendelsen af den i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 fastsatte undtagelse forudsætter, at det godtgøres, at aktindsigten i det dokument, der er udarbejdet af institutionen til internt brug, konkret og faktisk kan skade beskyttelsen af institutionens beslutningsproces, og at denne risiko for skade kan forudses med en rimelig grad af sandsynlighed og ikke er rent hypotetisk (dom Toland mod Parlamentet, nævnt i præmis 59 ovenfor, EU:T:2011:252, præmis 70).

61

Desuden skal skaden for beslutningsprocessen være alvorlig for at være omfattet af undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001. Dette er navnlig tilfældet, når udbredelsen af de omhandlede dokumenter har en væsentlig indvirkning på beslutningsprocessen. Vurderingen af alvorligheden afhænger af alle sagens omstændigheder, navnlig de negative virkninger på beslutningsprocessen, som institutionen har påberåbt sig hvad angår de omhandlede dokumenters udbredelse (dom af 18.12.2008, Muñiz mod Kommissionen, T-144/05, EU:T:2008:596, præmis 75, dom Toland mod Parlamentet, nævnt i præmis 59 ovenfor, EU:T:2011:252, præmis 71, og dom af 9.9.2014, MasterCard m.fl. mod Kommissionen, T-516/11, EU:T:2014:759, præmis 62).

62

Det bemærkes imidlertid, at denne retspraksis ikke skal fortolkes således, at den kræver af institutionerne, at de fremlægger beviser for at godtgøre, at en sådan risiko foreligger. Ifølge retspraksis er det i denne henseende tilstrækkeligt, at den anfægtede afgørelse indeholder håndgribelige elementer, hvoraf det kan udledes, at denne risiko for indgreb i beslutningsprocessen på tidspunktet for vedtagelsen af afgørelsen kunne forudses med en rimelig grad af sandsynlighed og ikke var rent hypotetisk, idet det skal fremgå, at der på en sådan dato foreligger objektive grunde, som gør det muligt med en rimelig grad af sandsynlighed at forudse, at sådanne indgreb ville forekomme i tilfælde af en udbredelse af de af sagsøgeren ønskede dokumenter (dom af 11.12.2014, Saint-Gobain Glass Deutschland mod Kommissionen, T-476/12, under appel, EU:T:2014:1059, præmis 71. Jf. ligeledes i denne retning dom Toland mod Parlamentet, nævnt i præmis 59 ovenfor, EU:T:2011:252, præmis 78 og 79).

63

Til trods for den retspraksis, der særligt er nævnt i præmis 59 ovenfor, har Domstolen imidlertid anerkendt muligheden for at basere sin beslutning på generelle formodninger, der gælder for visse kategorier af dokumenter, da sådanne generelle betragtninger må antages også at have gyldighed for begæringer om aktindsigt i dokumenter af tilsvarende karakter (dom Sverige og Turco mod Rådet, nævnt i præmis 31 ovenfor, EU:C:2008:374, præmis 50. Jf. ligeledes i denne retning domme Rådet mod Access Info Europe, nævnt i præmis 55 ovenfor, EU:C:2013:671, præmis 72 og den deri nævnte retspraksis, og Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 55 ovenfor, EU:C:2014:112, præmis 65 og den deri nævnte retspraksis).

64

Domstolen har således fastslået, at der gælder generelle formodninger for afslag på aktindsigt i fem konkrete tilfælde, nemlig for så vidt angår dokumenterne i de administrative sagsakter vedrørende en procedure for kontrol af statsstøtte (dom af 29.6.2010, Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau, C-139/07 P, Sml., EU:C:2010:376, præmis 61), de dokumenter, der inden for rammerne af en fusionskontrolprocedure er blevet udvekslet mellem Kommissionen, de anmeldende parter og tredjemænd (dom af 28.6.2012, Kommissionen mod Éditions Odile Jacob, C-404/10 P, Sml., EU:C:2012:393, præmis 123, og dom Kommissionen mod Agrofert Holding, C-477/10 P, Sml., EU:C:2012:394, præmis 64), de indlæg, der er blevet indgivet af en institution inden for rammerne af en retslig procedure (dom Sverige m.fl. mod API og Kommissionen, nævnt i præmis 55 ovenfor, EU:C:2010:541, præmis 94), dokumenter i en traktatbrudsprocedure under den administrative procedure (dom af 14.11.2013, LPN og Finland mod Kommissionen, C-514/11 P og C-605/11 P, Sml., EU:C:2013:738, præmis 65) samt dokumenterne i sagsakter vedrørende en procedure i henhold til artikel 101 TEUF (dom Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 55 ovenfor, EU:C:2014:112, præmis 93).

65

Retten har i yderligere tre tilfælde anerkendt, at der gælder generelle formodninger, nemlig vedrørende bud fra tilbudsgivere i en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, hvor aktindsigtsbegæringen er afgivet af en anden tilbudsgiver (dom af 29.1.2013, Cosepuri mod EFSA, T-339/10 og T-532/10, Sml., EU:T:2013:38, præmis 101), dokumenterne om en såkaldt »EU Pilot«-procedure (dom af 25.9.2014, Spirlea mod Kommissionen, T-306/12, Sml., under appel, EU:T:2014:816, præmis 63), samt de dokumenter, som er fremsendt af de nationale konkurrencemyndigheder til Kommissionen i henhold til artikel 11, stk. 4, i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16. december 2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i traktatens artikel [101 TEUF] og [102 TEUF] (EUT L 1, s. 1) (dom af 12.5.2015, Unión de Almacenistas de Hierros de España mod Kommissionen, T-623/13, Sml., EU:T:2015:268, præmis 64).

66

For det første fremgår det af den retspraksis, der er nævnt i præmis 64 og 65 ovenfor, at det, for at en generel formodning gyldigt kan gøres gældende over for den person, som har begæret aktindsigt på grundlag af forordning nr. 1049/2001, er nødvendigt, at de ønskede dokumenter tilhører den samme kategori af dokumenter eller er af samme karakter (jf. i denne retning domme Sverige og Turco mod Rådet, nævnt i præmis 31 ovenfor, EU:C:2008:374, præmis 50, Rådet mod Access Info Europe, nævnt i præmis 55 ovenfor, EU:C:2013:671, præmis 72 og den deri nævnte retspraksis, og Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 55 ovenfor, EU:C:2014:112, præmis 65 og den deri nævnte retspraksis).

67

For det andet følger det af denne retspraksis, at anvendelsen af generelle formodninger i det væsentlige er begrundet i et absolut krav om at sikre, at de pågældende procedurer fungerer korrekt, og garantere, at deres formål ikke undergraves. Anerkendelse af en generel formodning kan således være baseret på, at aktindsigten i visse procedurer er uforenelig med disse procedurers vellykkede gennemførelse og risikoen for, at de undergraves, under forudsætning af at de generelle formodninger gør det muligt at bevare integriteten af forløbet af proceduren ved at begrænse en indblanding fra tredjepart (jf. i denne retning generaladvokat Wathelets forslag til afgørelse LPN og Finland mod Kommissionen, C-514/11 P og C-605/11 P, Sml., EU:C:2013:528, punkt 66, 68, 74 og 76, og dom Spirlea mod Kommissionen, nævnt i præmis 65 ovenfor, under appel, EU:T:2014:816, præmis 57 og 58). Anvendelsen af særlige regler fastsat ved en retsakt om en proces for en EU-institution, af hensyn til hvilken de ønskede dokumenter er udarbejdet, er et af kriterierne for at begrunde anerkendelsen af en generel formodning (jf. i denne retning dom af 11.6.2015, McCullough mod Cedefop, T-496/13, EU:T:2015:374, præmis 91 og den deri nævnte retspraksis. Jf. ligeledes i denne retning generaladvokat Cruz Villalóns forslag til afgørelse Rådet mod Access Info Europe, C-280/11 P, Sml., EU:C:2013:325, punkt 75).

68

I den foreliggende sag skal det først afklares, om de ønskede dokumenter er omfattet af samme kategori eller er af samme art.

69

I denne henseende bemærkes først, at de ønskede dokumenter, hvilket Kommissionen har anført i retsmødet, uden at dette blev bestridt af sagsøgeren, består af udkast til rapport om konsekvensanalyse, en rapport om konsekvensanalyse afsluttet efter positiv udtalelse fra udvalget med henblik på fremsendelse til høring af de andre tjenestegrene og af udvalgets udtalelse om disse udkast. Disse dokumenter er en del af gennemførelsen af to konsekvensanalyser om dels adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet, dels revisionen af den retlige ramme for miljøinspektioner og ‑overvågning.

70

Endvidere bemærkes, at retningslinjerne for konsekvensanalyse (Impact Assessment Guidelines), der blev vedtaget af Kommissionen den 15. januar 2009 (herefter »retningslinjerne«), definerer konsekvensanalysen således:

»Konsekvensanalyse består i et sæt logiske trin, der skal følges, når man forbereder [politik]forslag. Det er en proces, hvorved der udarbejdes forberedende materiale til politiske beslutningstagere om fordele og ulemper ved de forskellige politikmuligheder, idet der foretages en analyse af deres potentielle virkninger. Resultatet af denne proces sammenfattes og præsenteres i [konsekvensanalyse-]rapporten.

[…]

Arbejdet [med konsekvensanalysen] er en afgørende del af udarbejdelsen af Kommissionens forslag, og kommissærkollegiet tager hensyn til [konsekvensanalyse-]rapporten, når den træffer afgørelse. [Konsekvensanalysen] understøtter og træder ikke i stedet for beslutningstagen – vedtagelsen af et politikforslag er altid en politisk beslutning, der kun træffes af kollegiet.«

71

Endelig fremgår det af retningslinjerne, at konsekvensanalysen foretages i flere trin. Disse består bl.a. i udarbejdelse af et udkast til konsekvensanalyse, at udkastet underkastes en udtalelse fra udvalget, færdiggørelse af udkastet i lyset af udvalgets anbefalinger, fremsendelse til høring af de andre tjenestegrene i Kommissionen, hvor rapportudkastet stadig kan være genstand for væsentlige ændringer, der nødvendiggør en ny udtalelse fra udvalget, og endelig fremsendelse til kommissærkollegiet.

72

I lyset af disse forhold skal det fastslås, at de ønskede dokumenter, for så vidt som de er en del af gennemførelsen af to konsekvensanalyser, er samme kategori af dokumenter, hvorfor den i ovennævnte præmis 66 nævnte betingelse er opfyldt.

73

Denne konklusion ændres ikke af det argument, som sagsøgeren har fremsat i retsmødet, om, at de af sidstnævnte fremsatte aktindsigtsbegæringer ikke er »overordnede begæringer« og ikke omfatter en samling af dokumenter.

74

Domstolen har ganske vist anført, at de sager, der gav anledning til de i ovennævnte præmis 64 nævnte domme, var karakteriseret ved den omstændighed, at begæringen om aktindsigt ikke alene omfattede et enkelt dokument, men en samling af dokumenter, og Domstolen har præciseret, at anerkendelsen af en generel formodning i denne type situation gør det muligt for den pågældende institution at behandle en overordnet begæring og besvare denne på tilsvarende vis (jf. dom Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 55 ovenfor, EU:C:2014:112, præmis 67-69 og den deri nævnte retspraksis).

75

Det fremgår imidlertid af retspraksis, at det altså er et kvalitativt i lige så høj grad som et kvantitativt kriterium, nemlig det forhold, at de ønskede dokumenter vedrører den samme proces, i den foreliggende sag to processer for udarbejdelse af konsekvensanalyser, som er bestemmende for anvendelsen af den generelle formodning for afslag (jf. i denne retning og analogt dom LPN og Finland mod Kommissionen, nævnt i præmis 64 ovenfor, EU:C:2013:738, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis), og ikke, som sagsøgeren i det væsentlige har gjort gældende, et kvantitativt kriterium, dvs. det større eller mindre omfang af dokumenter, der er omfattet af sagsøgerens begæringer om aktindsigt (jf. i denne retning dom Spirlea mod Kommissionen, nævnt i præmis 65 ovenfor, under appel, EU:T:2014:816, præmis 75).

76

For det andet skal det fastslås, at der ikke findes en lovtekst, som specifikt regulerer, hvordan der gives aktindsigt i de ønskede dokumenter, således som Kommissionen desuden har medgivet som svar på et spørgsmål fra Retten i retsmødet.

77

Under hensyn til de under ovennævnte præmis 67 fremsatte betragtninger bemærkes imidlertid, at denne omstændighed, i modsætning til hvad sagsøgeren har gjort gældende i retsmødet, ikke i sig selv er af en art, der kan begrunde, at enhver mulighed for at anerkende, at der foreligger en generel formodning, som aktindsigten i de ønskede dokumenter kan afslås på baggrund af, kan udelukkes.

78

I den foreliggende sag bør en sådan generel formodning derimod anses for påkrævet i betragtning af de regler, der regulerer Kommissionens forberedelse og udarbejdelse af politikforslag, herunder eventuelt forslag til retsakter.

79

I denne henseende bemærkes for det første dels, at artikel 17, stk. 1-3, TEU bestemmer:

»1.   Kommissionen fremmer Unionens almene interesser og tager passende initiativer med henblik herpå. […]

2.   EU’s lovgivningsmæssige retsakter kan kun vedtages på forslag af Kommissionen, medmindre andet er fastsat i traktaterne. Andre retsakter vedtages på forslag af Kommissionen, når dette er fastsat i traktaterne.

3.   […]

Kommissionen udfører sine opgaver i fuldkommen uafhængighed. […]«

80

For det andet bemærkes, at Kommissionen på de områder, der – ligesom Unionens politik på miljøområdet i henhold til artikel 192, stk. 1, TEUF og med forbehold for de undtagelser, der er fastsat i medfør af denne bestemmelses stk. 2 – er undergivet den almindelige lovgivningsprocedure, således som denne er defineret i artikel 289, stk. 1, TEUF og i artikel 294 TEUF, forelægger Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union et forslag i henhold til artikel 294, stk. 2. Det er med dette forslag, at nævnte lovgivningsprocedure indledes.

81

Den lovgivningsmæssige initiativret, som Kommissionen har ifølge disse artikler, indebærer, at det tilkommer denne institution at beslutte, om den skal fremlægge et forslag til en retsakt, ud over i de tilfælde, hvor den er forpligtet til at fremlægge et sådant forslag. Såfremt der fremlægges et forslag til en retsakt ved udøvelsen af denne beføjelse, påhviler det ligeledes Kommissionen, der ifølge artikel 17, stk. 1, TEU skal fremme Unionens almene interesser og tage passende initiativer med henblik herpå, at fastlægge genstanden for, formålet med og indholdet af forslaget (jf. i denne retning dom af 14.4.2015, Rådet mod Kommissionen, C-409/13, Sml., EU:C:2015:217, præmis 70).

82

Kommissionen, som fremmer almene interesser og udfører sine opgaver i fuldkommen uafhængighed, tillægges således beføjelsen til at fastlægge de almene interesser for samtlige medlemsstater og til at foreslå egnede løsninger for at tilgodese disse interesser (jf. i denne retning generaladvokat Jääskinens forslag til afgørelse Rådet mod Kommissionen, C-409/13, Sml., EU:C:2014:2470, punkt 43).

83

Eftersom Kommissionen forbereder og udarbejder politikforslag, påhviler det den dermed også at sørge for at handle fuldkommen uafhængigt, og for, at dens forslag udelukkende falder inden for rammerne af de almene interesser.

84

Tilsvarende skal denne institution sættes i stand til på dette tidspunkt at handle fuldkommen uafhængigt og til gavn for de almene interesser.

85

For det andet bemærkes, at Kommissionen, når den som i den foreliggende sag forbereder og udarbejder politikforslag, kan gøre brug af konsekvensanalyser, der er udarbejdet med henblik på forberedelse og udarbejdelse af sådanne forslag.

86

I denne henseende indgår den konsekvensanalyse, som ifølge retningslinjerne udgør »et afgørende redskab med henblik på at sikre, at Kommissionens initiativer og EU-lovgivningen forberedes på et gennemsigtigt, fuldstændigt og afbalanceret grundlag«, således som det desuden fremgår af disse samme retningslinjer, således om de er anført i præmis 70 ovenfor, i Kommissionens forberedelse af bl.a. lovgivningsmæssige politikforslag.

87

Konsekvensanalysen gør det navnlig muligt at indsamle de oplysninger, på baggrund af hvilke Kommissionen vil kunne vurdere bl.a. hensigtsmæssigheden, nødvendigheden, karakteren og indholdet af sådanne forslag.

88

Ifølge retningslinjerne indeholder rapporten om konsekvensanalyse derfor bl.a. afsnit, der vedrører »muligheder for politikker«, »analyse af virkningerne« og »sammenligning af muligheder«.

89

I modsætning til de argumenter, der er fremsat af sagsøgeren, følger det heraf, at rapporten om konsekvensanalyse ikke kan anses for at være begrænset alene til fastlæggelsen af den faktuelle ramme for processen med forberedelse og udarbejdelse af politikforslag.

90

For det andet skal det tilføjes, at gennemførelsen af konsekvensanalyser gør det muligt for Kommissionen at sikre sig, at bestemmelserne i artikel 11, stk. 3, TEU om, at »[denne institution] foretager brede høringer af de berørte parter for at sikre sammenhæng og gennemsigtighed i Unionens handlinger«, overholdes.

91

Som det fremgår af retningslinjerne, blev konsekvensanalysen således udarbejdet efter en proces bestående af flere faser. Efter en forberedende fase kræver gennemførelsen af en sådan analyse nærmere bestemt en høring af interessenterne og eksperterne.

92

Det fremgår således af retningslinjerne, at konsekvensanalysen »tager hensyn til oplysninger fra en lang række eksterne interessenter i overensstemmelse med Kommissionens politik om gennemsigtighed og åbenhed i forholdet til andre institutioner og civilsamfundet«, idet konsekvensanalysen fremlægger resultaterne af høringen, herunder navnlig de forskellige fremkomne meninger, og hvordan de er blevet taget i betragtning. Det er på baggrund af denne høring, at der udarbejdes et udkast til en rapport om konsekvensanalyse, som derefter fremsendes med henblik på en udtalelse fra udvalget og afsluttes efter udvalgets bemærkninger, før det underkastes høringen af de andre tjenestegrene i Kommissionen og derefter i kommissærkollegiet.

93

Det følger heraf, at konsekvensanalysen ved at foretage en offentlig høring er en del af et formål om gennemsigtighed og åbenhed i Kommissionens beslutningsproces i forbindelse med forberedelsen og udarbejdelsen af politikforslag og i et formål om interessenternes deltagelse i nævnte proces, hvilket parterne i øvrigt er enige om.

94

Henset særligt til betragtningerne i præmis 79-84 ovenfor bemærkes imidlertid, at Kommissionen, som den i det væsentlige har gjort gældende, når først interessenterne er hørt, og de nødvendige oplysninger er indhentet i forbindelse med gennemførelsen af en konsekvensanalyse, skal være i stand til – på grundlag af disse forhold fuldkommen uafhængigt, i den offentlige interesse og uden ydre pres eller i det hele taget indblanding fra tredjepart – at vedtage forslag til politiske initiativer.

95

Denne betragtning gælder så meget desto mere med henblik på at bevare kerneindholdet af den initiativret, som Kommissionen tillægges ved traktaterne og dens evne til fuldkommen uafhængigt at vurdere hensigtsmæssigheden af et politikforslag. Det er således nærmere bestemt vigtigt at beskytte nævnte initiativret mod enhver form for offentlige eller private interesser, der har til formål uden for de foretagne høringer at tvinge Kommissionen til at vedtage et politisk initiativ, til at ændre initiativet, eller ligefrem at genfremsætte det, og således forlænge, eller sågar komplicere, drøftelsen i denne institution.

96

Eftersom rapporten om konsekvensanalyse, således som det fremgår af præmis 88 ovenfor, indeholder en sammenligning af forskellige strategiske muligheder på dette tidspunkt, indebærer udbredelsen af denne rapport, om end i udkastfasen, samt udvalgets udtalelser herom en øget risiko for, at tredjepart målrettet forsøger uden for den af Kommissionen foretagne offentlige høring at udøve indflydelse på Kommissionens valg af strategiske muligheder og betydningen af det politikforslag, som Kommissionen skal vedtage. De samme personer eller organer, der har fremsat bemærkninger i forbindelse med den offentlige høring, kan, hvis de har umiddelbar adgang til dokumenterne i konsekvensanalysen, fremsætte nye eller kritiske bemærkninger til omtalte valgmuligheder og tilfælde, idet de netop hævder, at deres synspunkt ikke er blevet tilstrækkeligt eller behørigt taget i betragtning, mens Kommissionen efter den offentlige høringsfase skal kunne have plads til selvstændige overvejelser, der midlertidigt er afskåret fra ydre indflydelse og pres af enhver art.

97

I lyset af ovenstående betragtninger skal det konkluderes, at Kommissionen uden at foretage en konkret og individuel undersøgelse af hvert af de dokumenter, der er udarbejdet i forbindelse med forberedelsen af konsekvensanalysen, med henblik på anvendelsen af undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 med rette principielt kan formode, at udbredelsen heraf i alvorlig grad skader dens beslutningsproces med udarbejdelsen af et politikforslag.

98

Hvad i denne henseende først angår varigheden af denne generelle formodning bemærkes for det første, at rapporten om konsekvensanalyse og udvalgets udtalelse ifølge retningslinjerne offentliggøres med politikforslag på internettet efter kommissærkollegiets vedtagelse heraf. For det andet præciseres det i retningslinjerne, at der selv i tilfælde, hvor det konkluderes, at der ikke skal fremsættes politiske initiativer, udarbejdes en rapport om konsekvensanalyse, der forklarer, hvorfor det er blevet vedtaget ikke at handle, og som drøftes af udvalget og offentliggøres på internettet som arbejdsdokument.

99

Henset til disse elementer skal det fastslås, at den generelle formodning, der er beskrevet i præmis 97 ovenfor, kan finde anvendelse, så længe Kommissionen ikke har truffet afgørelse om et eventuelt politikforslag, dvs. indtil et politisk initiativ enten vedtages eller frafaldes.

100

For det andet finder den i præmis 97 ovenfor anerkendte generelle formodning anvendelse uden hensyntagen til, om det forslag, som Kommissionen i givet fald fremlægger, er af lovgivningsmæssig eller anden art.

101

Som sagsøgeren ganske vist har anført, er betragtningerne om princippet om offentlighedens videst mulige aktindsigt i dokumenter fra Unionens institutioner og den restriktive fortolkning af de ved forordning nr. 1049/2001 fastsatte undtagelser ifølge retspraksis særligt relevante, når den omhandlede institution optræder som lovgivende myndighed, således som det fremgår af sjette betragtning til forordning nr. 1049/2001, hvoraf følger, at adgangen til dokumenter særligt bør gives i et sådant tilfælde. Gennemsigtighed i denne forbindelse bidrager til en styrkelse af demokratiet, idet den gør det muligt for borgerne at kontrollere alle de oplysninger, som udgør grundlaget for en lovgivningsmæssig retsakt. Borgernes mulighed for at kende grundlaget for lovgivningsforanstaltninger er således en betingelse for den effektive udøvelse af deres demokratiske rettigheder (dom Sverige og Turco mod Rådet, nævnt i præmis 31 ovenfor, EU:C:2008:374, præmis 46, og af 22.3.2011, Access Info Europe mod Rådet, T-233/09, Sml., EU:T:2011:105, præmis 57).

102

Indledningsvis skal det ikke desto mindre bemærkes, at selv om det er korrekt, at beføjelsen til at foreslå vedtagelsen af lovgivningsmæssige retsakter som omhandlet i artikel 289, stk. 3, TEUF i princippet, og medmindre andet er fastsat, er tillagt Kommissionen i henhold til bestemmelserne i artikel 17, stk. 2, TEU, forholder det sig ikke desto mindre således, at det er Parlamentet og Rådet, der i henhold til artikel 14, stk. 1, TEUF og artikel 16, stk. 1, TEU sammen udøver den lovgivende funktion. På samme måde fremgår det af artikel 289, stk. 1-3, TEUF, at enhver retsakt, der er vedtaget i en lovgivningsprocedure, er en lovgivningsmæssig retsakt, dvs. dels alle forordninger, direktiver og afgørelser, der er vedtaget i medfør af den almindelige lovgivningsprocedure, der er nævnt i artikel 294 TEUF, af Parlamentet og Rådet i fællesskab på forslag af Kommissionen, dels alle forordninger, direktiver og afgørelser, der er vedtaget i medfør af en særlig lovgivningsprocedure, dvs. enten af Parlamentet med deltagelse af Rådet eller af Rådet med deltagelse af Parlamentet.

103

Det følger heraf, at Kommissionen, når den forbereder og udarbejder et forslag til retsakt, uanset om det er af lovgivningsmæssig art, ikke optræder som lovgivende myndighed, både fordi denne proces med forberedelse og udarbejdelse nødvendigvis er en proces, der går forud for lovgivningsproceduren som sådan, hvor selve arten af den retsakt, der foreslås, desuden skal fastslås, og fordi det er Parlamentet og Rådet, der udøver den lovgivende funktion.

104

For så vidt som sagsøgeren har henvist til artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001, bemærkes endvidere, at det af denne bestemmelse fremgår, at lovgivningsprocessen har en særlig karakter, idet det heri bestemmes, at »lovgivningsdokumenter, dvs. dokumenter, der er udarbejdet eller modtaget som led i procedurer vedrørende vedtagelse af retsakter, som er bindende i eller for medlemsstaterne, bør […] gøres direkte tilgængelige« (dom Sverige og Turco mod Rådet, nævnt i præmis 31 ovenfor, EU:C:2008:374, præmis 47).

105

Selv hvis det antages, at de ønskede dokumenter kan betegnes som »lovgivningsdokumenter« som omhandlet i nævnte artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001, bemærkes imidlertid, at denne bestemmelse kun finder anvendelse »med forbehold af artikel 4 og 9« i samme forordning (jf. i denne retning dom Sison mod Rådet, nævnt i præmis 30 ovenfor, EU:C:2007:75, præmis 41). Som det er fastslået i præmis 97 og 99 ovenfor, kan Kommissionen dog i forbindelse med anvendelsen af nævnte forordnings artikel 4, stk. 3, første afsnit, med rette antage, at udbredelsen af de ønskede dokumenter i alvorlig grad skader beslutningsprocessen med udarbejdelse af et politikforslag, så længe Kommissionen ikke har truffet afgørelse om sidstnævnte.

106

Det skal endelig og under alle omstændigheder bemærkes, at retspraksis på området for aktindsigt, i modsætning til det, som sagsøgeren har gjort gældende i retsmødet som svar på et af Retten stillet skriftligt spørgsmål til mundtlig besvarelse, ikke er til hinder for anerkendelsen af generelle formodninger i en lovgivningsmæssig sammenhæng. Domstolen har således i forbindelse med en afgørelse om afslag på aktindsigt i en udtalelse fra Rådets Juridiske Tjeneste vedrørende et forslag til direktiv fra Rådet, efter at have mindet om den retspraksis, der er nævnt i præmis 101 ovenfor, og om, at lovgivningsprocessen har en særlig karakter i henhold til artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001, for første gang fastslået muligheden for, at en institution kan basere sig på generelle formodninger (dom Sverige og Turco mod Rådet, nævnt i præmis 31 ovenfor, EU:C:2008:374, præmis 46, 47 og 50).

107

For det tredje bemærkes, at artikel 6, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1367/2006 af 6. september 2006 om anvendelse af Århuskonventionens bestemmelser om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet på Fællesskabets institutioner og organer (EUT L 264, s. 13), i modsætning til det, som sagsøgeren har gjort gældende i retsmødet, heller ikke er til hinder for anerkendelsen af eksistensen af en generel formodning, som nævnt i præmis 97 ovenfor.

108

Artikel 6 i forordning nr. 1367/2006, der tilføjer forordning nr. 1049/2001 specifikke regler, som vedrører begæringer om aktindsigt i miljøoplysninger (dom LPN og Finland mod Kommissionen, nævnt i præmis 64 ovenfor, EU:C:2013:738, præmis 79), bekræfter og styrker kravet om en restriktiv fortolkning af de undtagelser, der er fastsat i sidstnævnte forordnings artikel 4, stk. 1, stk. 2, andet led, og stk. 3-5. Det fremgår således af artikel 6, stk. 1, andet punktum, i forordning nr. 1367/2006, at nævnte undtagelser skal fortolkes restriktivt under hensyntagen til den offentlige interesse i, at oplysningerne offentliggøres, og om de oplysninger, der anmodes om, vedrører emissioner til miljøet (jf. i denne retning dom af 9.9.2011, LPN mod Kommissionen, T-29/08, Sml., EU:T:2011:448, præmis 107).

109

Det bemærkes dog for det første, uden at det i den foreliggende sag er nødvendigt at undersøge, om de ønskede dokumenter indeholder oplysninger vedrører emissioner til miljøet, at selve den omstændighed, at artikel 6, stk. 1, andet punktum, i forordning nr. 1367/2006 indeholder præciseringer om, at de undtagelser til aktindsigt, der er fastsat i forordning nr. 1049/2001, skal fortolkes restriktivt, hvilket kan medføre, at der gives mere omfattende adgang til miljøoplysninger end til andre oplysninger i de dokumenter, institutionerne er i besiddelse af, ikke er relevante for, om den berørte institution skal foretage en konkret og individuel undersøgelse af de dokumenter, der anmodes om (jf. i denne retning dom LPN mod Kommissionen, nævnt i præmis 108 ovenfor, EU:T:2011:448, præmis 107 og 117). Det følger således af disse principper, der er fastsat i retspraksis, at alle dokumenter, der er udarbejdet i tilknytning til en igangværende traktatbrudssag, kan beskyttes som kategori.

110

For så vidt som sagsøgeren i denne sammenhæng har henvist til fastlæggelsen af, om der foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse, henvises for det andet til gennemgangen herunder af det af denne part fremsatte tredje anbringende.

111

Det følger heraf, at ingen af de af sagsøgeren fremførte argumenter er af en sådan art, at de afkræfter konklusionen i præmis 97 ovenfor om eksistensen af en generel formodning.

112

Det er derfor på baggrund af denne generelle formodning, at lovligheden af de anfægtede afgørelser skal undersøges, for så vidt som Kommissionen mener, at udbredelsen af de ønskede dokumenter ville være til alvorlig skade for dens beslutningsprocesser.

113

Som det fremgår af præmis 97 og 99 ovenfor, kan Kommissionen med henblik på anvendelsen af undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, uden at foretage en konkret og individuel undersøgelse af hvert af de dokumenter, der er udarbejdet i forbindelse med forberedelsen af en konsekvensanalyse, med rette principielt antage, at udbredelsen af de ønskede dokumenter i alvorlig grad skader beslutningsprocessen med udarbejdelse af et politikforslag, så længe Kommissionen ikke har truffet afgørelse om sidstnævnte.

114

Ifølge retspraksis udelukker anerkendelsen af en generel formodning ikke muligheden for at godtgøre, at et givet dokument, der er begæret aktindsigt i, ikke er omfattet af denne formodning, eller at der foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af det omhandlede dokument, jf. artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 (jf. analogt dom Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 55 ovenfor, EU:C:2014:112, præmis 100 og den deri nævnte retspraksis).

115

I den foreliggende sag er afslagene på sagsøgerens begæringer på aktindsigt i de anfægtede afgørelser, således som det fremgår af præmis 51 og 52 ovenfor, ud over på egne grunde for hver enkelt af disse afgørelser, baseret på almene grunde vedrørende målsætningen om at bevare Kommissionens plads til overvejelser, dens råderum, dens uafhængighed og den tillidsfulde atmosfære i forbindelse med drøftelserne samt på risikoen for ydre pres, der vil kunne påvirke afviklingen af de igangværende drøftelser og forhandlinger. Disse begrundelser i de anfægtede afgørelser er således i det væsentlige baseret på de betragtninger, der begrundede anerkendelsen af eksistensen af den generelle formodning, der er nævnt i præmis 113 ovenfor.

116

I denne henseende er det, som det allerede er anført i præmis 50 ovenfor, for det første ubestridt, at de ønskede dokumenter er en del af udarbejdelsen af to konsekvensanalyser, som var i gang på tidspunktet for vedtagelsen af de anfægtede afgørelser, og som vedrørte eventuelle politiske initiativer angående henholdsvis adgangen til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet og revisionen af den retlige ramme for miljøinspektioner og ‑overvågning.

117

Det fremgår navnlig af de forklaringer, som Kommissionen er fremkommet med i retsmødet, uden at sagsøgeren har bestridt rigtigheden af de faktiske omstændigheder, der således er fremlagt, at der på tidspunktet for vedtagelsen af de anfægtede afgørelser ikke var blevet truffet nogen afgørelse om eventuelle politiske initiativer, der skulle træffes på de områder, der var omfattet af de to omhandlede konsekvensanalyser. Selv om det hvad angår adgangen til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet er korrekt, at Kommissionen har bekræftet at have truffet direktivforslaget af 2003 tilbage den 21. maj 2014, er denne tilbagetrækning ikke desto mindre sket senere end afgørelsen af 3. april 2014, hvorfor den ikke skal tages i betragtning med henblik på vurderingen af lovligheden af denne afgørelse. Lovligheden af en EU-retsakt under et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF skal således bedømmes på grundlag af de faktiske og retlige omstændigheder, der forelå på det tidspunkt, hvor retsakten blev udstedt (dom af 7.2.1979, Frankrig mod Kommissionen, 15/76 og 16/76, Sml., EU:C:1979:29, præmis 7, af 25.6.1998, British Airways m.fl. mod Kommissionen, T-371/94 og T-394/94, Sml., EU:T:1998:140, præmis 81, og af 14.1.2004, Fleuren Compost mod Kommissionen, T-109/01, Sml., EU:T:2004:4, præmis 50).

118

De ønskede dokumenter er således omfattet af anvendelsesområdet for den generelle formodning, der er anerkendt i præmis 97 ovenfor.

119

For det andet skal det indledningsvis fastslås, at sagsøgeren ikke har påberåbt sig noget argument, der kunne afkræfte nævnte generelle formodning.

120

Argumenterne, der er sammenfattet i præmis 46 ovenfor, vedrørende den generelle og hypotetiske karakter af begrundelserne for de anfægtede afgørelser, Kommissionens reducerede råderum, den manglende påvisning af en reel risiko for offentligt pres, det forhold, at de ønskede dokumenter ikke er af følsom karakter, og den manglende relevans af den omstændighed, at beslutningsprocesserne befinder sig på et tidligt stadium, kan for det første på ingen måde afkræfte den generelle formodning om, at Kommissionen i den foreliggende sag kunne afslå aktindsigt i de ønskede dokumenter uden af foretage en konkret og individuel undersøgelse af disse sidstnævnte. For så vidt som disse argumenter i det væsentlige har til formål at kritisere den generelle karakter af begrundelserne i de anfægtede afgørelser, bemærkes således dels, at anvendelsen af generelle begrundelser for afslag er begrundet ved anvendelsen af en generel formodning, der specifikt gør det muligt at udelade en konkret og individuel undersøgelse af de ønskede dokumenter. Dels bemærkes, at selv om sagsøgeren sår tvivl om, hvorvidt der rent faktisk er ydre pres, der påvirker Kommissionens råderum, skal det dog fastslås, at sagsøgeren har undladt at fremlægge konkrete oplysninger, der i den foreliggende sag gør det muligt at afkræfte den generelle formodning.

121

Det bemærkes dernæst, at de hensigter og interesser, der forfølges med sagsøgerens aktindsigtsbegæringer, ligeledes ikke er relevante for anvendelsen i den foreliggende sag af en generel formodning om, at Kommissionen kunne afslå aktindsigt i de ønskede dokumenter. Under alle omstændigheder skal det for det første tilføjes, at den konklusion, som Kommissionen kunne bruge til at afslå aktindsigt i nævnte dokumenter, er baseret på, at der er en objektiv risiko for alvorlig skade for dens beslutningsprocesser. For det andet fremgår det af retspraksis, at retten til aktindsigt i dokumenter ikke afhænger af arten af den særlige interesse, som den, der fremsætter begæringen, måtte eller ikke måtte have i at få adgang til de krævede oplysninger (dom LPN mod Kommissionen, nævnt i præmis 108 ovenfor, EU:T:2011:448, præmis 137, og kendelse af 27.3.2014, Ecologistas en Acción mod Kommissionen, T-603/11, EU:T:2014:182, præmis 74. Jf. ligeledes i denne retning og analogt, dom Sison mod Rådet, nævnt i præmis 30 ovenfor, EU:C:2007:75, præmis 43 og 44).

122

Hvad endelig angår henvisningen til afgørelsen fra Den Europæiske Ombudsmand nævnt i præmis 47 ovenfor bemærkes dels, at det vedrørende en konstatering af »tilfælde af forsømmelig forvaltning« allerede er blevet fastslået, at Den Europæiske Ombudsmands resultater ikke er bindende for Unionens retsinstanser, men kun kan bidrage som et indicium for, at den omhandlede institution har tilsidesat princippet om god forvaltning. Proceduren for Den Europæiske Ombudsmand, som ikke har kompetence til at træffe bindende afgørelser, er således et udenretligt alternativ for unionsborgerne til søgsmålsmuligheden for Unionens retsinstanser, hvilket alternativ opfylder specifikke kriterier og ikke nødvendigvis har samme formål som en domstolsprøvelse (dom af 25.10.2007, Komninou m.fl. mod Kommissionen, C-167/06 P, EU:C:2007:633, præmis 44).

123

De fortolkninger af EU-retten, som Den Europæiske Ombudsmand har foretaget, kan imidlertid så meget desto mere ikke være bindende for Unionens retsinstanser.

124

Dels bemærkes det, og under alle omstændigheder, at de betragtninger, der fremgår af Den Europæiske Ombudsmands afgørelse, og som sagsøgeren har citeret, ikke er relevante, for så vidt som denne afgørelse vedrører en særskilt begæring om aktindsigt i forhold til de omhandlede begæringer i hovedsagerne og dermed ikke gør det muligt at afkræfte den generelle formodning.

125

Endvidere har sagsøgeren inden for rammerne af det tredje klagepunkt for det andet fremført argumenter om, at der foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse, som der i undersøgelsen af på dette tidspunkt skal henvises til (jf. præmis 128-163 ovenfor).

126

I lyset af det ovenstående skal det konkluderes, at Kommissionen med rette i de anfægtede afgørelser fastslog, at udbredelsen af de omtvistede dokumenter risikerede at være til alvorlig skade for dens beslutningsprocesser.

127

Det følger heraf, at det andet klagepunkt, som sagsøgeren har fremsat til støtte for det enkelte anbringendes første led, skal forkastes som ugrundet.

128

Sagsøgeren har foreholdt Kommissionen, at den har tilsidesat artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, idet den fejlagtigt har udelukket, at der skulle foreligge en mere tungtvejende offentlig interesse, der begrunder udbredelsen af de ønskede dokumenter.

129

Sagsøgeren har for det første anført, at den omstændighed, der er nævnt i de anfægtede afgørelser, at adgangen til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet allerede er mulig, og at beslutningsprocesserne kun har til formål at forbedre denne, ikke i sig selv betyder, at der ikke foreligger en mere tungtvejende interesse i udbredelsen af de ønskede dokumenter. For det andet udgør den gennemsigtighed, der er nødvendig for forståelsen af lovgivningsprocessen, i sig selv en offentlig interesse, som skal beskyttes, navnlig på de områder, som de omhandlede to konsekvensanalyser er en del af. For det tredje har Kommissionen undladt at tage hensyn til denne offentlige interesse og udelukkende støttet sig på risikoen for indgriben i Kommissionens beslutningsprocesser, hvilket sagsøgeren også har bestridt. For det fjerde har offentligheden en interesse i at forstå og følge udviklingen af konsekvensanalyser, der danner grundlag for lovforslag, for at være i stand til at udøve sin ret til deltagelse i de demokratiske processer ved at skabe en offentlig debat. Alene udbredelsen i forbindelse med Kommissionens vedtagelse af lovforslaget af de studier, som ligger til grund for afgørelse, vil dog være utilstrækkeligt i denne henseende, og dette navnlig såfremt Kommissionen ikke tager noget initiativ efter konsekvensanalysen. Sagsøgeren har desuden i sine replikker tilføjet dels, at sagsøgeren, i modsætning til det, som Kommissionen har gjort gældende i sine skriftlige indlæg, ikke selv hverken tjener eller repræsenterer nogen offentlig interesse, men tjener og repræsenterer den almene interesse, hvorfor sagsøgerens begæring om aktindsigt ikke skal forstås som en rent privat interesse, dels at Den Europæiske Ombudsmand har anerkendt, at der foreligger en særlig offentlig interesse i at forstå og undersøge de alternativer, som ikke er blevet valgt.

130

Desuden har sagsøgeren i sag T-424/14 for det første tilføjet, at den offentlige interesse i gennemsigtigheden og deltagelsen i den offentlige debat gælder så meget desto mere, som lovgivningsproceduren vedrører adgangen til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet. Det fremgår således af forordning nr. 1367/2006, som anerkender interessen i sagsanlæg på miljøområdet, at oplysningerne vedrørende miljøet altid udgør en offentlig interesse, der begrunder deres udbredelse. For det andet er den offentlige interesse i at blive underrettet om gennemførelsen af kravene i konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet, der blev indgået den 25. juni 1998, og som blev godkendt på Fællesskabets vegne ved Rådets beslutning 2005/370/EF af 17. februar 2005 (EUT L 124, s. 1, herefter »Århuskonventionen«), så meget desto mere relevant, som Kommissionen har trukket direktivforslaget af 2003 tilbage, at der på ti år endnu ikke er blevet vedtaget en retsakt, og at Kommissionen, selv om den i 2013 tog del i det igangværende arbejde, dog ikke har givet oplysninger om den påtænkte strategi. For det tredje viser den omstændighed, at udvalget tilsyneladende på grund af manglende høring af interessenterne har udsendt to negative udtalelser om de oprindelige udgaver af rapporten om konsekvensanalyse vedrørende adgangen til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet, at der foreligger en offentlig interesse i den forstand, at interessenterne kan fremlægge yderligere oplysninger og blive underrettet om eventuelle svagheder i konsekvensanalysen.

131

Endelig har sagsøgeren i den replik, som er afgivet i sag T-425/14, gjort gældende, at den afgørende betydning af adgangen til miljøoplysninger er understreget i Århuskonventionens artikel 5, stk. 7, litra a).

132

Kommissionen har bestridt velbegrundetheden af disse argumenter.

133

Det bemærkes, at i henhold til artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 er anvendelsen af undtagelsen heri udelukket, hvis udbredelsen af det omhandlede dokument er begrundet i en mere tungtvejende offentlig interesse.

134

I denne forbindelse påhviler det den omhandlede institution at afveje den særlige interesse, som skal beskyttes ved et afslag på aktindsigt i det pågældende dokument, bl.a. over for den almene interesse i, at dokumentet gøres offentligt tilgængeligt i betragtning af de fordele, som er forbundet med en større åbenhed, således som anført i anden betragtning til forordning nr. 1049/2001, nemlig at give borgerne en bedre mulighed for at deltage i beslutningsprocessen og at sikre forvaltningen større legitimitet, effektivitet og ansvarlighed over for borgerne i et demokratisk system (domme Sverige og Turco mod Rådet, nævnt i præmis 31 ovenfor, EU:C:2008:374, præmis 45, og Rådet mod Access Info Europe, nævnt i præmis 55 ovenfor, EU:C:2013:671, præmis 32, samt dom af 3.7.2014, Rådet mod in ’t Veld, C-350/12 P, Sml., EU:C:2014:2039, præmis 53).

135

Den mere tungtvejende offentlige interesse, der kan begrunde udbredelsen af et dokument, skal ikke nødvendigvis være adskilt fra de principper, der ligger bag forordning nr. 1049/2001 (domme Sverige og Turco mod Rådet, nævnt i præmis 31 ovenfor, EU:C:2008:374, præmis 74 og 75, og LPN og Finland mod Kommissionen, nævnt i præmis 64 ovenfor, EU:C:2013:738, præmis 92).

136

Helt generelle betragtninger er dog ikke tilstrækkelige til at fastslå, at en offentlig interesse kan gå forud for begrundelserne for at afslå udbredelsen af de omhandlede dokumenter (jf. i denne retning domme Sverige m.fl. mod API og Kommissionen, nævnt i præmis 55 ovenfor, EU:C:2010:541, præmis 158, LPN og Finland mod Kommissionen, nævnt i præmis 64 ovenfor, EU:C:2013:738, præmis 93, og Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 55 ovenfor, EU:C:2014:112, præmis 105).

137

Kravet om, at den begærende part konkret skal angive de omstændigheder, der udgør en mere tungtvejende offentlige interesse, der kan begrunde udbredelsen af de omhandlede dokumenter, er desuden i overensstemmelse med Domstolens praksis (dom LPN og Finland mod Kommissionen, nævnt i præmis 64 ovenfor, EU:C:2013:738, præmis 94. Jf. ligeledes i denne retning domme Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau, nævnt i præmis 64 ovenfor, EU:C:2010:376, præmis 62, Sverige m.fl. mod API og Kommissionen, nævnt i præmis 55 ovenfor, EU:C:2010:541, præmis 103, Kommissionen mod Éditions Odile Jacob, nævnt i præmis 64 ovenfor, EU:C:2012:393, præmis 126, og Kommissionen mod Agrofert Holding, nævnt i præmis 64 ovenfor, EU:C:2012:394, præmis 68).

138

I den foreliggende sag fremgår det af de anfægtede afgørelser, at der ifølge Kommissionen ikke forelå en mere tungtvejende offentlig interesse, som kunne begrunde udbredelsen af de ønskede dokumenter. For det første har Kommissionen i det væsentlige anført, at selv om formålet om bevarelse, beskyttelse og forbedring af miljøkvaliteten og dermed menneskers sundhed ville kunne opnås ved en ikke-diskriminerende adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet, har den ikke desto mindre anført, at den ikke var i stand til at vurdere, hvorvidt udbredelsen af de ønskede dokumenter ville hjælpe de personer, der lever i Unionen, med indirekte at påvirke det miljø, som de lever i. Ifølge Kommissionen er adgangen til klage og domstolsprøvelse således allerede mulig for nationale retter, idet det blev præciseret, at de omhandlede beslutningsprocesser kun havde til formål at forbedre denne adgang. Kommissionen har desuden tilføjet, at der i 2013 blev foretaget en offentlig høring, hvor interessenterne, herunder civilsamfundet, havde kunnet bidrage til at fastlægge hovedlinjerne i forslagene. For det andet ville udbredelsen af de ønskede dokumenter på dette tidspunkt ifølge Kommissionen underminere beslutningsprocesserne og påvirke muligheden for at opnå det bedst mulige kompromis. Den offentlige interesse vil derimod være bedre sikret ved muligheden for at forfølge de omhandlede beslutningsprocesser uden nogen form for ydre pres. Kommissionen har desuden anført, at flere dokumenter vedrørende beslutningsprocesserne allerede var blevet gjort tilgængelige.

139

Ingen af de af sagsøgeren fremførte argumenter, der er sammenfattet i præmis 128-131 ovenfor, gør det muligt at rejse tvivl om denne vurdering.

140

Hvad for det første angår argumentet om, at den gennemsigtighed, der er nødvendig for forståelsen af lovgivningsprocessen navnlig i forhold til de områder, som de omhandlede to konsekvensanalyser er en del af, i sig selv udgør en offentlig interesse, som skal beskyttes, hvilket Kommissionen har undladt at tage hensyn til, bemærkes, at en betragtning af en så generel art, henset til den retspraksis, der er nævnt i præmis 136 ovenfor, ikke er tilstrækkelig til at godtgøre, at princippet om åbenhed i den foreliggende sag har nogen særligt påtrængende karakter, som ville kunne gå forud for begrundelserne for at afslå aktindsigt i de ønskede dokumenter (jf. i denne retning og analogt dom Sverige m.fl. mod API og Kommissionen, nævnt i præmis 55 ovenfor, EU:C:2010:541, præmis 157 og 158).

141

Under alle omstændigheder skal det først tilføjes, således som det fremgår af sagsakterne, herunder navnlig af de anfægtede afgørelser, uden at sagsøgeren har bestridt dette, at flere dokumenter vedrørende de omhandlede to konsekvensanalyser allerede var blevet offentliggjort før Kommissionens vedtagelse af de anfægtede afgørelser.

142

Det bemærkes, at denne offentliggørelse har gjort det muligt at tage hensyn til den offentlige interesse i at være underrettet om Kommissionens beslutningsprocesser, uden at det samtidig skadede sidstnævnte.

143

Dernæst er det ubestridt mellem parterne, at de omhandlede konsekvensanalyser i de foreliggende sager vil blive offentliggjort, når Kommissionen har vedtaget politikforslag på de områder, som de foreliggende sager omhandler.

144

En sådan offentliggørelse samtidig med vedtagelsen af politikforslag er dog i modsætning til sagsøgerens argumenter tilstrækkelig til at gøre det muligt for offentligheden at forstå den, eventuelt lovgivningsmæssige, proces, som indledes med nævnte forslag.

145

Endelig bemærkes dels, for så vidt som sagsøgeren har gjort gældende, at udbredelsen i forbindelse med Kommissionens vedtagelse af lovforslaget af de studier, »som ligger til grund for« sidstnævntes afgørelse, i sig selv ville være utilstrækkeligt, at konsekvensanalysen, således som det fremgår af retningslinjerne, indeholder forskellige strategiske muligheder og opdeler dem i forhold til anvendte vurderingskriterier. Selv efter Kommissionens offentliggørelse af en konsekvensanalyserapport er der intet til hinder for, at sagsøgeren fremsætter en begæring om aktindsigt i tidligere udgaver af denne rapport med henblik på eventuelt og med forbehold for de undtagelser, der er fastsat i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, som Kommissionen kan påberåbe sig, at få kendskab til de efterfølgende ændringer, som den har været genstand for.

146

For så vidt som sagsøgeren har henvist til det tilfælde, hvor Kommissionen ikke har taget noget initiativ efter konsekvensanalysen, bemærkes dels, således som Kommissionen har bekræftet i retsmødet som svar på et af Retten stillet spørgsmål, at det fremgår af retningslinjerne, at rapporten om konsekvensanalyse offentliggøres på internettet »www.europa.eu« i form af et arbejdsdokument, når Kommissionen efter konsekvensanalysen vedtager ikke at fremsætte et forslag.

147

I denne sammenhæng må de af sagsøgeren påberåbte argumenter i sag T-424/14 om, at den offentlige interesse i at blive underrettet om gennemførelsen af Århuskonventionens krav foreligger, så meget desto mere som Kommissionen har trukket direktivforslaget af 2003 tilbage, at der på ti år ikke er blevet vedtaget en retsakt, og at Kommissionen, selv om den i 2013 tog del i det igangværende arbejde, dog ikke har givet oplysninger om den påtænkte strategi, desuden forkastes.

148

Under hensyntagen til betragtningerne i præmis 76-97 ovenfor vedrørende den generelle formodning bemærkes, at den manglende angivelse af den af Kommissionen påtænkte strategi ikke på dette stadium i beslutningsprocessen i sig selv kan udgøre en sådan interesse, at den vejer tungere end begrundelserne for at afslå aktindsigt i de ønskede dokumenter i sag T-424/14.

149

Denne betragtning gælder så meget desto mere, som Kommissionen, således som det allerede er blevet anført ovenfor, har sørget for ikke alene at foretage en offentlig høring vedrørende gennemførelsen af Unionens krav om adgangen til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet, men også at offentliggøre forskellige dokumenter efter denne høring, hvilket sagsøgeren heller ikke bestrider. Kommissionen har desuden, hvilket sagsøgeren har medgivet, om end kun kortfattet, redegjort for det igangværende arbejde i meddelelsen af 2. oktober 2013, som den udarbejdede i sag T-424/14 efter en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse, der er vedtaget af Retten. Kommissionen har således meddelt sin hensigt om at trække direktivforslaget af 2003 tilbage og at overveje andre måder til at gennemføre Århuskonventionens krav på og præciseret, at den var i gang med en konsekvensanalyse og afventede en dom fra Domstolen.

150

Hvad for det andet angår argumentet om, at offentligheden har en interesse i at forstå og følge udviklingen af konsekvensanalyser som grundlag for lovforslag for at være i stand til at udøve sin ret til deltagelse i de demokratiske processer ved at skabe en offentlig debat, bemærkes, at det allerede er fastslået, at en sagsøgende parts interesse i at supplere de oplysninger, som den omhandlede institution er i besiddelse af, og i aktivt at deltage i en igangværende procedure, ikke udgør en mere tungtvejende offentlig interesse, heller ikke selv om nævnte sagsøgende part handler som NGO på baggrund af sit vedtægtsmæssige formål, der består i miljøbeskyttelse (jf. i denne retning dom LPN og Finland mod Kommissionen, nævnt i præmis 64 ovenfor, EU:C:2013:738, præmis 95. Jf. ligeledes i denne retning og analogt, kendelse Ecologistas en Acción mod Kommissionen, nævnt i præmis 121 ovenfor, EU:T:2014:182, præmis 75).

151

På tilsvarende måde bemærkes, at interessen for de interessenter, der har deltaget i en af Kommissionen foretagen høring i forbindelse med gennemførelsen af en konsekvensanalyse, samt for alle andre interessenter i at supplere de oplysninger, som denne institution har til rådighed efter en sådan høring, og i aktivt at deltage i processen med udarbejdelse af rapporten om konsekvensanalyse eller udarbejdelsen af et politikforslag, ikke udgør en mere tungtvejende interesse, heller ikke selv om den pågældende part, ligesom sagsøgeren, er en nonprofitorganisation, der har til formål at beskytte miljøet.

152

Henset til den retspraksis, der er nævnt i præmis 150 ovenfor, er det ikke relevant for denne betragtning, at sagsøgeren, som denne har gjort gældende i sine skriftlige indlæg, repræsenterer en generel interesse, selv hvis det antages, at denne påstand er korrekt. Det fremgår desuden af den retspraksis, der er nævnt i præmis 121 ovenfor, at retten til aktindsigt i dokumenter ikke afhænger af arten af den særlige interesse, som den, der fremsætter begæringen, måtte eller ikke måtte have i at få adgang til de krævede oplysninger.

153

Sagsøgerens argument, således om det er gengivet i præmis 150 ovenfor, skal under alle omstændigheder forkastes af de samme grunde som dem, der fremgår af præmis 140-144 ovenfor.

154

Det er af de samme grunde, at det argument, som sagsøgeren har gjort gældende inden for rammerne af sag T-424/14, om, at der foreligger en offentlig interesse i den forstand, at interessenterne kunne fremlægge yderligere oplysninger og blive underrettet om eventuelle svagheder i konsekvensanalysen, således som de var blevet påpeget i de to negative udtalelser fra udvalget om de oprindelige udgaver af rapporten om konsekvensanalyse vedrørende adgangen til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet, må forkastes.

155

Desuden skal sagsøgerens argument om, at Ombudsmanden har anerkendt, at der foreligger en særlig offentlig interesse i at forstå og undersøge de alternativer, som ikke er blevet valgt, forkastes af tilsvarende grunde som dem, der er anført i præmis 122-124 ovenfor.

156

For så vidt som sagsøgeren har foreholdt Kommissionen, at den har undladt at tage hensyn til den offentlige interesse i forståelsen af beslutningsprocesserne og deltagelsen heri, og at Kommissionen udelukkende har støttet sig på risikoen for indgriben i dens beslutningsprocesser, er det for det tredje tilstrækkeligt at bemærke dels, at sagsøgeren ikke inden for rammerne af det andet klagepunkt, der er gjort gældende til støtte for det enkelte anbringendes første led, har godtgjort, at det var med urette, at Kommissionen mente, at udbredelsen af de ønskede dokumenter ville være til alvorlig skade for dens beslutningsprocesser, dels at det fremgår af præmis 140-153 ovenfor, at interessen i forståelsen af og deltagelsen i lovgivningsprocessen ikke udgør en mere tungtvejende offentlig interesse, der vejer tungere end beskyttelsen af nævnte beslutningsprocesser.

157

Hvad for det fjerde angår de argumenter, som sagsøgeren har gjort gældende i sag T-424/14, om, at den offentlige interesse i gennemsigtigheden og deltagelsen i den offentlige debat gælder, så meget desto mere som lovgivningsproceduren vedrører adgangen til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet i henhold til forordning nr. 1367/2006, bemærkes, således som det allerede er anført i præmis 108 ovenfor, at artikel 6 i forordning nr. 1367/2006 tilføjer forordning nr. 1049/2001 specifikke regler, som vedrører begæringer om aktindsigt i miljøoplysninger. Artikel 6, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 1367/2006 henviser således for det første til bestemmelserne i artikel 4, stk. 2, første og tredje led, i forordning nr. 1049/2001, som fastsætter, at »[…] der med undtagelse af undersøgelser, navnlig dem, der vedrører mulige overtrædelser af [EU-][…]lovgivningen, [anses] at foreligge en tungtvejende offentlig interesse i oplysningernes offentliggørelse, når de oplysninger, der anmodes om, vedrører emissioner til miljøet«. Denne retlige formodning henviser til sidste sætningsled af artikel 4, stk. 2, som udelukker afslag på aktindsigt i et dokument, hvis der foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse i forhold til de beskyttede interesser, der kan begrunde udbredelsen af det omhandlede dokument. Artikel 6, stk. 1, andet punktum, i forordning nr. 1367/2006 bestemmer for det andet, at »[f]or så vidt angår de andre undtagelser, der er fastsat i artikel 4 i [forordning (EF) nr. 1049/2001], fortolkes grundene til afslag restriktivt under hensyntagen til den offentlige interesse i, at oplysningerne offentliggøres, og om oplysningerne, der anmodes om, vedrører emissioner til miljøet«. Dette sidste sætningsled nævner de »andre undtagelser, der er fastsat i artikel 4 i forordning […] nr. 1049/2001«, og finder derfor anvendelse på de undtagelser, der er nævnt i denne sidstnævnte forordnings artikel 4, stk. 1, stk. 2, andet led, og stk. 3 og 5 (dom LPN og Finland mod Kommissionen, nævnt i præmis 64 ovenfor, EU:C:2013:738, præmis 79-81 og 83).

158

Det følger dels deraf, at denne formodning, selv om artikel 6, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 1367/2006 ganske vist fastsætter en retlig formodning om, at udbredelsen, med undtagelse af undersøgelser, anses for at udgøre en mere tungtvejende offentlig interesse, når de ønskede oplysninger vedrører emissioner til miljøet, imidlertid kun omhandler de undtagelser, der er nævnt i artikel 4, stk. 2, første og tredje led, i forordning nr. 1049/2001.

159

I den foreliggende sag er det dog ubestridt, at Kommissionen har anvendt undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001. Det følger heraf, uden at det er nødvendigt at undersøge, om de ønskede dokumenter indeholder oplysninger vedrører emissioner til miljøet, at artikel 6, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 1367/2006 ikke er relevant i de foreliggende sager.

160

Hvad angår artikel 6, stk. 1, andet punktum, i forordning nr. 1367/2006, og for så vidt som sagsøgeren har til hensigt at påberåbe sig denne artikel, bemærkes dels, at henvisningen til »den offentlige interesse i, at oplysningerne offentliggøres« på grund af dens generelle karakter og henset til de grunde, der er anført i præmis 140 ovenfor, i sig selv er utilstrækkelig til at godtgøre, at der foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse, der vejer tungere end beskyttelsen af beslutningsprocesserne.

161

For det femte skal det argument, som sagsøgeren har gjort gældende i replikken indleveret i sag T-425/14, om, at den afgørende betydning af adgangen til miljøoplysninger er understreget i Århuskonventionens artikel 5, stk. 7, litra a), forkastes af de grunde, der er anført i præmis 140 ovenfor.

162

I lyset det ovenstående skal sagsøgerens argument, der er fremført med henvisning til de anfægtede afgørelser, om, at den omstændighed, at adgangen til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet allerede var mulig, og at beslutningsprocesserne kun havde til formål at forbedre denne, ikke betyder, at der ikke foreligger en tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af de ønskede dokumenter, desuden afslutningsvis forkastes. Selv om det antages, således som sagsøgeren hævder, at den omstændighed, at adgang til klage og domstolsprøvelse på dette område allerede er mulig, ikke i sig selv betyder, at der ikke foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse, har sagsøgeren, således som det fremgår af de ovenstående betragtninger, fortsat ikke godtgjort, at der foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse, der kan begrunde udbredelsen af de ønskede dokumenter.

163

Henset til de ovenstående betragtninger skal det konkluderes, at det tredje klagepunkt skal forkastes i sin helhed.

164

Dermed skal såvel det enkelte anbringendes første led og det enkelte anbringende i sin helhed forkastes som ugrundede.

165

Heraf følger, at Kommissionen i det hele skal frifindes i de foreliggende sager.

166

Ifølge Rettens procesreglements artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Sagsøgeren har tabt sagerne og pålægges derfor at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.

På grundlag af disse præmisser

udtaler og bestemmer

RETTEN (Anden Afdeling):

Sagens baggrund

Retsforhandlinger og parternes påstande

Retlige bemærkninger

Om det enkelte anbringendes andet led vedrørende en tilsidesættelse af begrundelsespligten

Om det enkelte anbringendes første led vedrørende en tilsidesættelse af artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001

Om det andet klagepunkt vedrørende manglende risiko for alvorlig skade for beslutningsprocesserne

– Spørgsmålet om, hvorvidt der gælder en generel formodning for afslag på aktindsigt i de ønskede dokumenter

– Om lovligheden af de anfægtede afgørelser, for så vidt som Kommissionen mener, at der foreligger en risiko for alvorlig skade for beslutningsprocesserne

Om det tredje klagepunkt vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af de ønskede dokumenter

Sagsomkostningerne