—

DHL Express (Italy) Srl og DHL Global Forwarding (Italy) SpA ved avvocati M. Siragusa og G. Rizza

—

Schenker Italiana SpA ved avvocati G.L. Zampa, G. Barone og A. Di Giò

—

Agility Logistic Srl ved avvocati A. Lirosi, M. Padellaro og A. Pera

—

den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocati dello Stato S. Fiorentino og P. Gentili

—

den tyske regering ved T. Henze og A. Lippstreu, som befuldmægtigede

—

den franske regering ved D. Colas og J. Bousin, som befuldmægtigede

—

den østrigske regering ved C. Pesendorfer, som befuldmægtiget

—

Det Forenede Kongeriges regering ved V. Kaye, som befuldmægtiget, bistået af D. Beard, QC, og barrister V. Wakefield

—

Europa-Kommissionen ved L. Malferrari, G. Meeßen og T. Vecchi, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 101 TEUF, artikel 4, stk. 3, TEU og artikel 11 i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16. december 2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i [artikel 101 TEUF] og [102 TEUF] (EUT 2003 L 1, s. 1).

2

Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem DHL Express (Italy) Srl og DHL Global Forwarding (Italy) SpA (herefter samlet »DHL«) og Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (myndighed til sikring af overholdelsen af konkurrence- og markedsreglerne, herefter »AGCM«) vedrørende en afgørelse, hvorved denne myndighed har pålagt DHL bøder for deltagelse i et kartel i sektoren for tjenesteydelser i forbindelse med internationale godsspeditioner ad landevej til og fra Italien under tilsidesættelse af artikel 101 TEUF (herefter »den anfægtede afgørelse«).

3

15. betragtning til forordning nr. 1/2003 er affattet således:

»Kommissionen og medlemsstaternes konkurrencemyndigheder bør sammen danne et netværk af offentlige myndigheder, der anvender Fællesskabets konkurrenceregler i nært samarbejde. Det er derfor nødvendigt at indføre informations- og konsultationsprocedurer. De nærmere retningslinjer for samarbejdet i netværket vil blive udarbejdet og revideret af Kommissionen i nært samarbejde med medlemsstaterne.«

4

Artikel 11 i forordning nr. 1/2003 med overskriften »Samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaternes konkurrencemyndigheder« bestemmer:

»1.   Kommissionen og medlemsstaternes konkurrencemyndigheder anvender Fællesskabets konkurrenceregler i nært samarbejde.

2.   Kommissionen forelægger medlemsstaternes konkurrencemyndigheder en kopi af de vigtigste dokumenter, den har indsamlet med henblik på anvendelsen af artikel 7, 8, 9 og 10 samt artikel 29, stk. 1. Efter anmodning fra en medlemsstats konkurrencemyndighed forelægger Kommissionen denne en kopi af andre eksisterende dokumenter, der er nødvendige for at vurdere sagen.

3.   Når medlemsstaternes konkurrencemyndigheder anvender [artikel 101 TEUF] eller [102 TEUF], giver de Kommissionen skriftlig underretning derom, inden eller umiddelbart efter at de har foretaget det første formelle efterforskningsskridt. Denne information kan også stilles til rådighed for konkurrencemyndighederne i de øvrige medlemsstater.

4.   Senest 30 dage inden vedtagelsen af en beslutning, hvorved en overtrædelse kræves bragt til ophør, tilsagn accepteres eller en gruppefritagelse inddrages, underretter medlemsstaternes konkurrencemyndigheder Kommissionen. I den forbindelse forelægger de Kommissionen en sagsfremstilling, den påtænkte beslutning, eller hvis en sådan ikke foreligger, ethvert andet dokument med oplysninger om den foreslåede fremgangsmåde. Dette kan også gøres tilgængeligt for de øvrige medlemsstaters konkurrencemyndigheder. Efter anmodning fra Kommissionen stiller den sagsbehandlende konkurrencemyndighed til Kommissionens rådighed andre dokumenter i dens besiddelse, som er nødvendige for at vurdere sagen. De oplysninger, der videregives til Kommissionen, kan stilles til rådighed for konkurrencemyndighederne i de øvrige medlemsstater. De nationale konkurrencemyndigheder kan også indbyrdes udveksle oplysninger, der er nødvendige for vurderingen af en sag, de behandler i henhold til [artikel 101 TEUF] eller [102 TEUF].

5.   Medlemsstaternes konkurrencemyndigheder kan rådføre sig med Kommissionen om enhver sag vedrørende anvendelsen af fællesskabsretten.

6.   Når Kommissionen indleder en procedure med henblik på vedtagelse af en beslutning i henhold til kapitel III, mister medlemsstaternes konkurrencemyndigheder deres kompetence til at anvende [artikel 101 TEUF] og [102 TEUF]. Er en medlemsstats konkurrencemyndighed allerede ved at behandle en sag, indleder Kommissionen først en procedure efter at have rådført sig med den nationale konkurrencemyndighed.«

5

Artikel 35, stk. 1, i forordning nr. 1/2003 fastsætter:

»Medlemsstaterne udpeger den (de) konkurrencemyndighed(er), der skal have kompetence til at anvende [artikel 101 TEUF] og [102 TEUF] på en sådan måde, at bestemmelserne i denne forordning efterkommes effektivt. […] De udpegede myndigheder kan omfatte domstole.«

6

Punkt 1 i Kommissionens meddelelse om samarbejdet inden for netværket af konkurrencemyndigheder (EUT 2004 C 101, p. 43, herefter »meddelelsen om ECN-samarbejdet«) fastsætter:

»[F]orordning […] nr. 1/2003 […] skaber et system med parallel kompetence, hvor Kommissionen og medlemsstaternes konkurrencemyndigheder […] kan anvende [artikel 101 TEUF] og [102 TEUF]. De nationale konkurrencemyndigheder og Kommissionen danner tilsammen et netværk af offentlige myndigheder: De handler i offentlighedens interesse og arbejder nært sammen om beskyttelsen af konkurrencen. Netværket er forum for drøftelse af og samarbejde om gennemførelsen og håndhævelsen af EU’s konkurrencepolitik. Det danner grundlag for samarbejdet mellem de europæiske konkurrencemyndigheder i sager, hvor [artikel 101 TEUF] og [102 TEUF] anvendes, og for etablering og opretholdelse af en fælles konkurrencekultur i Europa. Netværket betegnes »Det Europæiske Konkurrencenetværk [ECN]««.

7

Henset til systemet med parallel kompetence, hvor alle konkurrencemyndigheder har beføjelse til at anvende artikel 101 TEUF, opregner punkt 8-15 i meddelelsen om ECN-samarbejdet de kriterier, der gør det muligt at fastlægge de myndigheder, der har »særlige forudsætninger« for at behandle en sag. I henhold til denne meddelelses punkt 14 »[har] Kommissionen [således] særlige forudsætninger for at behandle sagen, hvis en eller flere aftaler eller former for praksis […] påvirker konkurrencen i mere end tre medlemsstater […]«.

8

Følgende fremgår af nævnte meddelelses punkt 38:

»Da der ikke findes noget fuldt harmoniseret EU-dækkende system for favorabel behandling, kan en ansøgning om favorabel behandling, der indgives til en bestemt myndighed i henhold til dennes regler på dette område, ikke betragtes som en ansøgning til en anden myndighed om favorabel behandling. Det er derfor i ansøgerens interesse at indgive ansøgning om favorabel behandling til alle konkurrencemyndigheder, der dels har kompetence til at anvende [artikel 101 TEUF] på det område, der berøres af overtrædelsen, dels kan anses for at have særlige forudsætninger for at behandle den pågældende overtrædelse. Da tidspunktet er vigtigt i henhold til de fleste regler for favorabel behandling, er det også nødvendigt, at ansøgerne overvejer, om det ville være hensigtsmæssigt at indgive ansøgninger om favorabel behandling til alle de relevante myndigheder samtidig. Det er op til ansøgeren at tage de nødvendige skridt til at beskytte sin stilling med hensyn til eventuelle procedurer fra disse myndigheders side.«

9

Inden for rammerne af ECN blev der i løbet af 2006 vedtaget et modelprogram for bødefritagelse og bødenedsættelse (herefter »ECN's modelprogram for bødefritagelse og bødenedsættelse«). Dette program, som ikke er blevet offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende, kan alene konsulteres på Kommissionens internetside. Programmet blev revideret i november 2012, dvs. efter de faktiske omstændigheder i hovedsagen og som følge heraf efter AGCM's afgørelse, der er genstand for tvisten ved den forelæggende ret.

10

Punkt 3 ECN's modelprogram for bødefritagelse og bødenedsættelse:

»The ECN Model Programme sets out a framework for rewarding the cooperation of undertakings which are party to agreements and practices falling within its scope. The ECN members commit to using their best efforts, within the limits of their competence, to align their respective programmes with the ECN Model Programme. The ECN Model Programme does not prevent a CA from adopting a more favourable approach towards applicants within its programme.«

11

Dette programs punkt 5, der omhandler bødefritagelse »type 1A«, fastsætter:

»The CA will grant an undertaking immunity from any fine which would otherwise have been imposed provided:

12

Punkt 22 i ECN's modelprogram for bødefritagelse og bødenedsættelse bestemmer, at »[i]n cases where the Commission is »particularly well placed« to deal with a case in accordance with paragraph 14 of the Network Notice, the applicant that has or is in the process of filing an application for immunity with the Commission may file summary applications with any NCAs which the applicant considers might be »well placed« to act under the […] Notice [on Cooperation]. Summary applications should include a short description of the following:

[...]

13

Punkt 24 i ECN's modelprogram for bødefritagelse og bødenedsættelse fastsætter:

»Should an NCA having received a summary application decide to request specific further information, the applicant should provide such information promptly. Should an NCA decide to act upon the case, it will determine a period of time within which the applicant must make a full submission of all relevant evidence and information required to meet the threshold. If the applicant submits such information within the set period, the information provided will be deemed to have been submitted on the date when the summary application was made.«

14

Punkt 7 i de forklarende bemærkninger til ECN’s modelprogram for bødefritagelse og bødenedsættelse bestemmer:

»The purpose of the ECN Model Programme is to address the issue of multiple parallel applications and to provide a greater degree of predictability for potential applicants. […] [I]t sets out the features of a uniform type of short form applications (so-called summary applications) designed to alleviate the burden on both undertakings and CAs associated with multiple filing in large, cross-border cartel cases.«

15

Den 15. februar 2007 vedtog AGCM meddelelse om bødefritagelse og bødenedsættelse i medfør af artikel 15 i lov nr. 287 af 10. oktober 1990 (Communicazione sulla non imposizione e sulla riduzione delle sanzioni ai sensi dell’articolo 15 della legge 10 ottobre 1990, n. 287), som indeholder det italienske samarbejdsprogram (herefter »det nationale samarbejdsprogram«).

16

Artikel 16 i det nationale samarbejdsprogram med overskriften »Forkortet ansøgning« bestemmer:

»Såfremt Kommissionen har særlige forudsætninger for at behandle sagen og forvalte proceduren, kan den virksomhed, som allerede har fremsat eller er i færd med at fremsætte en ansøgning om bødefritagelse for Kommissionen, til myndigheden indgive en lignende ansøgning om bødefritagelse i såkaldt »forkortet« form, hvis den mener, at myndigheden ligeledes er i stand til at behandle sagen. I medfør af punkt 14 i [meddelelsen om ECN-samarbejdet] har Kommissionen særlige forudsætninger for at behandle sagen, hvis en eller flere aftaler eller former for praksis, herunder net af ensartede aftaler eller former for praksis, påvirker konkurrencen i mere end tre medlemsstater.«

17

Den 5. juni 2007 fremsatte DHL en ansøgning om bødefritagelse for Kommissionen vedrørende flere overtrædelser af EU-konkurrenceretten i sektoren for internationale godsspeditioner. Den 24. september 2007 indrømmede Kommissionen DHL en betinget bødefritagelse for hele sektoren for internationale godsspeditioner, dvs. sø-, luft- og landevejsspedition. Desuden informerede DHL den 20. december 2007 Kommissionen om visse forhold vedrørende den adfærd, der kunne observeres i Italien på området for internationale vejgodsspeditioner. I juni 2008 besluttede Kommissionen kun at forfølge den del af kartellet, der vedrørte internationale luftspeditionsydelser, idet den overlod det til de nationale konkurrencemyndigheder at forfølge overtrædelserne vedrørende internationale sø- og vejspeditionsydelser.

18

Parallelt hermed forelagde DHL den 12. juli 2007 AGCM en forkortet ansøgning om bødefritagelse i medfør af det nationale samarbejdsprogram. I denne ansøgning meddelte DHL oplysninger vedrørende en illegal adfærd på markedet for international godsspedition og ‑transport. Ifølge AGCM omhandlede denne erklæring kun sektoren for international godstransport af søvejen og med fly, under udelukkelse af landevejstransport. Det er imidlertid DHL's opfattelse, at denne forkortede ansøgning omhandlede ulovlig adfærd, der kunne observeres på hele markedet for international godsspedition og ‑transport. DHL præciserede, at selv om virksomhedens ansøgning af 12. juli 2007 ikke indeholdt konkrete og specifikke eksempler på den observerede adfærd i forbindelse med international godspedition ad landevejen, skyldtes dette, at sådanne tilfælde endnu ikke var blevet opdaget.

19

Den 23. juni 2008 indgav DHL en supplerende forkortet ansøgning om bødefritagelse til AGCM i tillæg til virksomhedens ansøgning af 12. juli 2007 med henblik på udtrykkeligt at udvide ansøgningen til at omfatte internationale vejgodsspeditioner. DHL erklærede i denne ansøgning, at »den foreliggende erklæring ud[gjorde] i enhver forstand og i enhver henseende blot et supplement til ansøgningen af 12. juli 2007, eftersom de deri nævnte yderligere former for adfærd [ikke udgjorde] en særskilt overtrædelse, som ikke var dækket af den oprindelige erklæring, men blot endnu en forekomst af de allerede anmeldte overtrædelser, som Kommissionen tog i betragtning som sådan, da den frit[og] virksomheden for bøden«.

20

I mellemtiden, den 5. november 2007, havde Deutsche Bahn AG, også på vegne af sine datterselskaber, der omfatter Schenker Italiana SpA (herefter »Schenker«), fremsat en ansøgning om bødefritagelse for Kommissionen, der i første omgang gjaldt søgodsspeditioner og efterfølgende, den 19. november 2007, spedition ad landevejen. Desuden indgav Schenker den 12. december 2007 en forkortet ansøgning om bødefritagelse og bødenedsættelse til AGCM, hvorved virksomheden meddelte oplysninger om godstransport ad landevejen i Italien.

21

Den 20. november 2007 indgav Agility Logistics Srl (herefter »Agility«) en ansøgning om bødenedsættelse til Kommissionen i forbindelse med overtrædelser på markedet for international godsspedition og ‑transport. Den 12. maj 2008 indgav Agility Logistics International BV, også på vegne af Agility, en forkortet ansøgning om bødefritagelse og bødenedsættelse til AGCM med hensyn til det italienske kartel vedrørende godsspedition ad landevejen.

22

Den 18. november 2009 indledte AGCM en procedure med henblik på at fastslå eventuelle overtrædelser af artikel 101 TEUF i sektoren for international godstransport.

23

AGCM fastslog ved den anfægtede afgørelse, der blev vedtaget den 15. juni 2011, at flere virksomheder, herunder DHL, Schenker og Agility, i strid med artikel 101 TEUF havde deltaget i et kartel i sektoren for internationale godsspeditioner ad landevej til og fra Italien.

24

AGCM anerkendte i denne afgørelse, at Schenker havde været det første selskab, der havde ansøgt om bødefritagelse i Italien for de internationale godspeditioner ad landevej. Dette selskab blev i henhold til det nationale samarbejdsprogram ikke pålagt en bøde. Derimod blev såvel DHL som Agility pålagt at betale bøder, der efterfølgende blev nedsat til henholdsvis 49% og 50% af deres oprindelige størrelse. AGCM lagde endvidere til grund, at DHL i sin ansøgning af 12. juli 2007 alene havde ansøgt om bødefritagelse for luft- og søgodsspedition, idet virksomheden først indgav ansøgningen vedrørende vejspedition den 23. juni 2008.

25

DHL anlagde sag ved Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den administrative regionale ret i Lazio) med henblik på at opnå delvis annullation af den anfægtede afgørelse, idet virksomheden bl.a. gjorde gældende, at det er med urette, at virksomheden ikke i den nævnte afgørelse blev tildelt førstepladsen på den rangordnede liste i samarbejdsprogrammet og dermed indrømmet bødefritagelse. De EU-retlige principper forpligter ifølge DHL den nationale myndighed, der modtager en forkortet ansøgning om bødefritagelse og bødenedsættelse, til at foretage en bedømmelse af denne ansøgning under hensyntagen til den fulde ansøgning om bødefritagelse, som samme selskab havde forelagt Kommissionen. DHL anførte endvidere, at de forkortede ansøgninger, som Schenker og Agility havde indgivet til AGCM, skulle afvises.

26

Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regional forvaltningsdomstol i Lazio) forkastede det af DHL anlagte søgsmål, idet nævnte ret støttede sig til et princip om, at de forskellige samarbejdsprogrammer og de ansøgninger, der indgives i henhold hertil, er selvstændige og uafhængige af hinanden.

27

DHL har iværksat appel til prøvelse af den i første instans trufne afgørelse ved den forelæggende ret. DHL har anført, at den anfægtede afgørelse ikke overholder de principper, der bl.a. kan udledes af meddelelsen om ECN-samarbejdet og ECN's modelprogram for bødefritagelse og bødenedsættelse. ECN's regler og instrumenter er ifølge DHL bindende for AGCM, for så vidt som denne myndighed er en national konkurrencemyndighed, der er en del af dette netværk.

28

Under disse omstændigheder har Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Skal artikel 101 TEUF, artikel 4, stk. 3, TEU og artikel 11 i forordning (EF) nr. 1/2003 […] fortolkes således, at:

29

Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om bestemmelserne i EU-retten, nærmere bestemt artikel 101 TEUF og forordning nr. 1/2003, skal fortolkes således, at de instrumenter, der er vedtaget i forbindelse med ECN, herunder ECN’s modelprogram om bødefritagelse og bødenedsættelse, har bindende virkning for de nationale konkurrencemyndigheder.

30

Ifølge fast retspraksis har mekanismen for samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaternes konkurrencemyndigheder, der er indført ved kapitel IV i forordning nr. 1/2003, til formål at sikre en sammenhængende anvendelse af konkurrencereglerne i medlemsstaterne (jf. i denne retning domme X, C-429/07, EU:C:2009:359, præmis 20, og Tele2 Polska, C-375/09, EU:C:2011:270, præmis 26).

31

I overensstemmelse med 15. betragtning til forordning nr. 1/2003 bør Kommissionen og medlemsstaternes konkurrencemyndigheder sammen danne et netværk af offentlige myndigheder, der anvender Unionens konkurrenceregler i nært samarbejde. I denne henseende præciserer punkt 1 i meddelelsen om ECN-samarbejdet, at dette netværk er et forum for drøftelse af og samarbejde om gennemførelsen af Unionens konkurrencepolitik og kontrollen hermed.

32

Det følger heraf, at ECN, idet netværket tilsigter at fremme drøftelse af og samarbejde om gennemførelsen af konkurrencepolitik, ikke er udstyret med beføjelser til at vedtage juridisk bindende regler.

33

Domstolen har i denne henseende allerede fastslået, at hverken meddelelsen om ECN-samarbejdet eller Kommissionens meddelelse om bødefritagelse eller bødenedsættelse i kartelsager (EUT 2006 C 298, s. 17, herefter »samarbejdsmeddelelsen«) er bindende for medlemsstaterne (jf. dom Pfleiderer, C-360/09, EU:C:2011:389, præmis 21).

34

Det bemærkes desuden, at meddelelsen om ECN-samarbejdet og samarbejdsmeddelelsen, da de er vedtaget inden for rammerne af ECN, blev offentliggjort i løbet af årene 2004 og 2006 i »C«-serien af Den Europæiske Unions Tidende, der i modsætning til »L«-serien ikke har til formål at offentliggøre juridisk bindende retsakter, men alene oplysninger, anbefalinger og udtalelser om Unionen (jf. domme Polska Telefonia Cyfrowa, C-410/09, EU:C:2011:294, præmis 35, og Expedia, C-226/11, EU:C:2012:795, præmis 30).

35

Det følger heraf, at disse meddelelser ikke kan skabe forpligtelser, der påhviler medlemsstaterne.

36

Hvad nærmere bestemt angår det system for bødefritagelse og bødenedsættelse inden for Unionen, som virksomheder, der samarbejder med Kommissionen eller med de nationale konkurrencemyndigheder med henblik på at afsløre ulovlige karteller, er begunstiget af, må det fastslås, at hverken TEU-traktaten eller forordning nr. 1/2003 fastsætter fælles regler for bødefritagelse og bødenedsættelse (dom Pfleiderer, C-360/09, EU:C:2011:389, præmis 20). I mangel af et centralt system på EU-niveau fastlægges modtagelsen og bedømmelsen af ansøgninger om bødefritagelse og bødenedsættelse vedrørende overtrædelser af artikel 101 TEUF og behandlingen af sådanne ansøgninger, der er rettet til en national konkurrencemyndighed, af denne myndighed under anvendelsen af lovgivningen i den medlemsstat, som den henhører under.

37

Det skal i denne henseende tilføjes, at samarbejdsmeddelelsen kun vedrører samarbejdsprogrammer, der er iværksat af Kommissionen selv (dom Pfleiderer, C-360/09, EU:C:2011:389, præmis 21).

38

Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Domstolen allerede har fastslået, at ECN's modelprogram for bødefritagelse og bødenedsættelse ikke er bindende for medlemsstaternes retsinstanser (dom Pfleiderer, C-360/09, EU:C:2011:389, præmis 22).

39

DHL har imidlertid anført, at denne retspraksis udelukkende omhandler de nationale retsinstanser og ikke de nationale konkurrencemyndigheder. Den konklusion, som Domstolen nåede frem til i sag Pfleiderer (C-360/09, EU:C:2011:389), var ifølge DHL alene begrundet af den omstændighed, at de omhandlede bestemmelser ikke havde direkte virkning, og at de nationale retsinstanser dermed ikke kunne anvende dem i civile eller administrative tvister.

40

Denne argumentation kan ikke tiltrædes.

41

For det første gælder, at eftersom medlemsstaterne i overensstemmelse med artikel 35, stk. 1, i forordning nr. 1/2003 kan udpege nationale retsinstanser som nationale konkurrencemyndigheder, risikerer den ensartede anvendelse af EU-retten i medlemsstaterne at blive bragt i fare. Den bindende karakter af ECN's modelprogram for bødefritagelse og bødenedsættelse ville variere alt efter arten, retslig eller administrativ, af den nationale konkurrencemyndighed i de forskellige medlemsstater.

42

For det andet har Domstolen allerede fastslået, at det samarbejdsprogram, som Kommissionen har gennemført, gennem samarbejdsmeddelelsen, ikke er bindende for medlemsstaterne (dom Kone m.fl., C-557/12, EU:C:2014:1317, præmis 36). Denne konklusion finder ligeledes anvendelse på ECN's modelprogram for bødefritagelse og bødenedsættelse.

43

Desuden kan den omstændighed, som DHL har fremført, hvorefter de nationale konkurrencemyndigheder er formelt forpligtet til at overholde de principper, der er indeholdt i meddelelsen om ECN-samarbejdet, ikke ændre den juridiske værdi, i forhold til EU-retten, af denne meddelelse eller af ECN's modelprogram for bødefritagelse og bødenedsættelse.

44

Henset til de ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at bestemmelserne i EU-retten, nærmere bestemt artikel 101 TEUF og forordning nr. 1/2003, skal fortolkes således, at de instrumenter, der er vedtaget i forbindelse med ECN, herunder ECN’s modelprogram for bødefritagelse og bødenedsættelse, ikke har bindende virkning for de nationale konkurrencemyndigheder.

45

Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret for det første oplyst, om bestemmelserne i EU-retten, nærmere bestemt artikel 101 TEUF og forordning nr. 1/2003, skal fortolkes således, at der er retlig forbindelse mellem en ansøgning om bødefritagelse, som en virksomhed har fremsat eller er i færd med at fremsætte for Kommissionen, og den forkortede ansøgning om bødefritagelse, som er fremsat for en national konkurrencemyndighed med hensyn til det samme kartel, hvilken forbindelse forpligter denne myndighed til at vurdere den forkortede ansøgning i lyset af ansøgningen om bødefritagelse i det tilfælde, at den forkortede ansøgning nøjagtigt afspejler indholdet af den ansøgning om bødefritagelse, der er fremsat for Kommissionen. For det andet ønsker den forelæggende ret oplyst, om den nationale konkurrencemyndighed i det tilfælde, at den forkortede ansøgning har et mere begrænset materielt anvendelsesområde end ansøgningen om bødefritagelse, er forpligtet til at rette henvendelse til Kommissionen eller virksomheden selv med henblik på at fastlægge, hvorvidt virksomheden har konstateret konkrete og specifikke eksempler på ulovlig adfærd i den sektor, som angiveligt er dækket af ansøgningen om bødefritagelse, men ikke af den forkortede ansøgning.

46

Agility og den franske regering har rejst en formalitetsindsigelse mod den første del af det andet spørgsmål med den begrundelse, at den dels er irrelevant, dels er hypotetisk.

47

Ifølge Agility og den franske regering drejer det spørgsmål, der er opstået i hovedsagen, sig om, hvorvidt en forkortet ansøgning skal fortolkes i lyset af den ansøgning om bødefritagelse, der er fremsat for Kommissionen, i det tilfælde, at disse ansøgninger ikke har det samme materielle anvendelsesområde. Derimod ønsker den forelæggende ret med det principale spørgsmål oplyst, om den forkortede ansøgning i det tilfælde, at denne ansøgning nøjagtigt afspejler indholdet af den ansøgning om bødefritagelse, der er indgivet til Kommissionen, skal fortolkes i lyset af denne sidstnævnte ansøgning.

48

I denne henseende bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at det inden for rammerne af det samarbejde, der i henhold til artikel 267 TEUF er indført mellem Domstolen og de nationale retter, udelukkende tilkommer den nationale retsinstans, for hvem en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retlige afgørelse, som skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når de stillede spørgsmål vedrører fortolkningen af EU-retten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse (jf. bl.a. domme Kamberaj, C-571/10, EU:C:2012:233, præmis 40, og Banco Privado Português og Massa Insolvente do Banco Privado Português, C-667/13, EU:C:2015:151, præmis 34).

49

Under disse omstændigheder er afvisning af at behandle en anmodning fra en national ret kun mulig, når det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, eller når problemet er af hypotetisk karakter, eller Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en saglig korrekt besvarelse af de stillede spørgsmål (jf. bl.a. domme Kamberaj, C-571/10, EU:C:2012:233, præmis 42, og Banco Privado Português og Massa Insolvente do Banco Privado Português, C-667/13, EU:C:2015:151, præmis 36).

50

Dette gør sig ikke gældende i det foreliggende tilfælde.

51

Det må således fastslås dels, at det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at DHL den 5. juni 2007 indgav en ansøgning om bødefritagelse til Kommissionen vedrørende flere overtrædelser af EU-konkurrenceretten i sektoren for internationale godsspeditioner. Dels forelagde DHL den 12. juli 2007 AGCM en forkortet ansøgning om bødefritagelse vedrørende en illegal adfærd på markedet for international godsspedition til og fra Italien.

52

Henset til den omstændighed, at der er en uenighed mellem AGCM og DHL, der omhandler det materielle indhold af den forkortede ansøgning og dermed om mulige ligheder eller forskelle med hensyn til anvendelsesområderne for de i hovedsagen omhandlede ansøgninger, fremgår det ikke klart, at den første del af det andet spørgsmål er uden relevans for den forelæggende ret.

53

Under disse omstændigheder skal den første del af det andet præjudicielle spørgsmål antages til realitetsbehandling.

54

Systemet for bødefritagelse og bødenedsættelse er baseret på princippet om, at konkurrencemyndighederne fritager en virksomhed, der anmelder sin deltagelse i et kartel, fra bødebetaling, hvis nævnte virksomhed er den første til at levere oplysninger, der bl.a. gør det muligt at fastslå en overtrædelse af artikel 101 TEUF.

55

Det fremgår af punkt 38 i meddelelsen om ECN-samarbejdet, at da der ikke findes noget fuldt harmoniseret EU-dækkende system for favorabel behandling, kan en ansøgning om favorabel behandling, der indgives til en bestemt myndighed i henhold til dennes regler på dette område, ikke betragtes som en ansøgning til en anden myndighed om favorabel behandling. Som det er blevet fastslået i denne doms præmis 36, behandles en ansøgning om bødefritagelse eller bødenedsættelse under anvendelsen af lovgivningen i hver medlemsstat.

56

Punkt 1 i ECN's modelprogram for bødefritagelse og bødenedsættelse henviser i denne henseende til den interesse, som virksomhederne har i at indgive en ansøgning om bødefritagelse og bødenedsættelse til alle konkurrencemyndigheder, der dels har kompetence til at anvende artikel 101 TEUF på det område, der berøres af den omhandlede overtrædelse, dels kan anses for at have særlige forudsætninger for at behandle denne overtrædelse.

57

Det skal ligeledes præciseres, at de nationale konkurrencemuligheder frit kan vedtage samarbejdsprogrammer, og alle disse programmer er selvstændige i forhold til ikke blot andre nationale programmer, men også Unionens samarbejdsprogram.

58

Den sameksistens og selvstændighed, der således karakteriserer forholdet mellem Unionens samarbejdsprogram og medlemsstaternes programmer, er udtryk for det system med parallel kompetence for Kommissionen og de nationale konkurrencemyndigheder, der er indført med forordning nr. 1/2003.

59

Det følger heraf, at i et tilfælde med et kartel, hvis konkurrencebegrænsende virkninger kan vise sig i flere medlemsstater og dermed føre til, at forskellige nationale konkurrencemyndigheder og Kommissionen griber ind, har en virksomhed, som ønsker at drage fordel af systemet for bødenedsættelse og bødefritagelse i medfør af sin deltagelse i det omhandlede kartel, en interesse i at fremsætte ansøgninger om bødefritagelse ikke blot til Kommissionen, men også til de nationale myndigheder, der måtte have kompetence til at anvende artikel 101 TEUF.

60

Samarbejdsprogrammernes selvstændighed skal nødvendigvis anses for at omfatte de forskellige ansøgninger om bødefritagelse, der er fremsat for Kommissionen og de nationale konkurrencemyndigheder, eftersom de udgør en integrerende del af nævnte programmer. Det skal i denne henseende bemærkes, at disse ansøgningers selvstændighed følger direkte af den omstændighed, at der ikke på EU-niveau findes ét enkelt system for selvanmeldelse for virksomheder, der deltager i karteller under tilsidesættelse af artikel 101 TEUF. Denne selvstændighed påvirkes desuden ikke af den omstændighed, at de forskellige ansøgninger omhandler den samme overtrædelse af konkurrenceretten.

61

Den angivelige retlige forbindelse mellem den ansøgning om bødefritagelse, der fremsættes for Kommissionen, og den forkortede anmeldelse, der indgives til de nationale konkurrencemyndigheder, hvilken forbindelse forpligter disse myndigheder til at vurdere denne forkortede ansøgning i lyset af ansøgningen om bødefritagelse, rejser tvivl om de forskellige ansøgningers selvstændighed og dermed selve grundlaget for systemet med de forkortede ansøgninger. Dette system er således baseret på princippet om, at der på EU-niveau ikke findes en enkelt ansøgning om bødefritagelse eller bødenedsættelse eller en »hoved«-ansøgning, der fremsættes parallelt med »accessoriske« ansøgninger, men ansøgninger om bødefritagelse, der fremsættes til Kommissionen, og forkortede ansøgninger, der fremsættes til de nationale konkurrencemyndigheder, hvorved bedømmelsen heraf udelukkende påhviler den myndighed, der er adressat for ansøgningen.

62

Der findes under alle omstændigheder ingen bestemmelse i EU-retsakterne vedrørende karteller, der pålægger de nationale konkurrencemyndigheder at fortolke en forkortet ansøgning i lyset af en ansøgning om bødefritagelse, der er fremsat for Kommissionen, uafhængigt af om denne forkortede ansøgning nøjagtigt afspejler indholdet af den ansøgning om bødefritagelse, der er fremsat for Kommissionen.

63

Hvad endvidere angår den eventuelle forpligtelse for den nationale konkurrencemyndighed til at kontakte Kommissionen eller den virksomhed, der har fremsat en forkortet ansøgning for den, når denne ansøgning har et mere begrænset materielt anvendelsesområde end ansøgningen om bødefritagelse, skal det bemærkes, således som generaladvokaten har gjort i punkt 78 i forslaget til afgørelse, at en sådan forpligtelse risikerer at udvande ansøgernes pligt til samarbejde, som er et af de bærende elementer i ethvert samarbejdsprogram.

64

Under disse omstændigheder påhviler det en virksomhed, der ansøger den nationale konkurrencemyndighed om at blive omfattet af systemet for bødefritagelse og bødenedsættelse, at sikre, at ingen af de ansøgninger som den fremsætter, er behæftet med usikkerhed hvad angår deres rækkevide, og dette gælder så meget desto mere som – således som det blev anført i denne doms præmis 62 – der ikke findes en forpligtelse for de nationale konkurrencemyndigheder til at vurdere en forkortet ansøgning i lyset af en ansøgning om bødefritagelse, der er fremsat for Kommissionen.

65

Denne fortolkning, der er baseret på virksomhedens forpligtelse til at informere den nationale konkurrencemyndighed, når det viser sig, at kartellets reelle omfang er forskelligt fra det omfang, der var blevet oplyst over for denne myndighed, eller fra det omfang, som var blevet præsenteret for Kommissionen, er den eneste fortolkning, der sikrer selvstændigheden af de forskellige systemer for bødefritagelse og bødenedsættelse.

66

Hvis den fakultative mulighed, som de nationale konkurrencemyndigheder har for at henvende sig til virksomheder, som nævnte myndigheder har modtaget forkortede ansøgninger fra, med henblik på at indhente yderligere oplysninger, blev erstattet med en forpligtelse til at kontakte disse virksomheder eller Kommissionen, når disse ansøgninger har et anvendelsesområde, der er materielt begrænset i forhold til anvendelsesområdet for ansøgninger om bødefritagelse, der er fremsat for Kommissionen, ville der således blev indført et hierarki blandt de berørte ansøgninger, hvilket er i strid med det decentrale system, der er fastsat ved forordning nr. 1/2003.

67

Det andet spørgsmål skal derfor besvares som følger:

68

Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om bestemmelserne i EU-retten, nærmere bestemt artikel 101 TEUF og forordning nr. 1/2003, skal fortolkes således, at når en første virksomhed har fremsat en ansøgning om bødefritagelse for Kommissionen, er det kun denne virksomhed, der kan fremsætte en forkortet ansøgning om bødefritagelse til en national konkurrencemyndighed, eller om andre virksomheder, der havde fremsat en ansøgning om bødenedsættelse til Kommissionen, også kan fremsætte en sådan forkortet ansøgning.

69

Den italienske og den østrigske regering har anført, at det tredje præjudicielle spørgsmål skal afvises, for så vidt som den forelæggende ret hermed har anmodet Domstolen om at fortolke national ret, og navnlig det nationale samarbejdsprogram.

70

Det følger af fast retspraksis, at Domstolen ikke inden for rammerne af den præjudicielle procedure har kompetence til at afgøre, om nationale retsregler er forenelige med EU-retten, eller til at fortolke nationale ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser (jf. domme Jaeger, C-151/02, EU:C:2003:437, præmis 43, og Consorci Sanitari del Maresme, C-203/14, EU:C:2015:664, præmis 43).

71

I det foreliggende tilfælde fremgår det imidlertid af det tredje spørgsmål, at den forelæggende ret nærmere bestemt har anmodet Domstolen om en fortolkning af EU-retten, nærmere bestemt artikel 101 TEUF og forordning nr. 1/2003, i forbindelse med den måde, som det system med parallel kompetence, der eksisterer mellem Kommissionen og de nationale konkurrencemyndigheder, fungerer på, med henblik på at fastslå, om AGCM i henhold til det nationale samarbejdsprogram »lovligt kunne« imødekomme visse ansøgninger om bødefritagelse.

72

Følgelig skal den forelæggende ret gives et hensigtsmæssigt svar, idet den skal forsynes med de elementer til fortolkning af EU-retten, som vil gøre det muligt for den selv at tage stilling til, om den anfægtede afgørelse er lovlig.

73

Det følger heraf, at det tredje præjudicielle spørgsmål kan antages til realitetsbehandling.

74

Den forelæggende rets tvivl, der ligger til grund for dette præjudicielle spørgsmål, udspringer af den omstændighed, at ECN's modelprogram for bødefritagelse og bødenedsættelse fastsatte, at anvendelsen af systemet for forkortede ansøgninger om bødefritagelse på nationalt niveau gjaldt for virksomheder, der havde ansøgt Kommissionen om bødefritagelse, mens det ikke fremgår klart, at denne mulighed stod åben for virksomheder, der blot havde ansøgt denne institution om en bødenedsættelse.

75

Muligheden for en virksomhed, der ikke var den første til at indgive en ansøgning om bødefritagelse til Kommissionen, og som følge heraf ikke kunne opnå en fuldstændig bødefritagelse, men kun en bødenedsættelse, for at fremsætte en forkortet ansøgning om bødefritagelse til de nationale konkurrencemyndigheder er først blevet udtrykkeligt fastsat i ECN's modelprogram for bødefritagelse og bødenedsættelse efter de ændringer, der blev indført i dette program i løbet af 2012.

76

Det skal i denne henseende bemærkes, at den omstændighed, at ECN's modelprogram for bødefritagelse og bødenedsættelse i den version, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, ikke udtrykkeligt fastsatte muligheden for, at virksomheder, der havde fremsat en ansøgning om bødenedsættelse til Kommissionen, kunne indgive en forkortet ansøgning om bødefritagelse til de nationale konkurrencemyndigheder, ikke kan fortolkes således, at dette skulle være til hinder for, at disse myndigheder under disse betingelser kan imødekomme en sådan forkortet ansøgning.

77

Som det fremgår af nærværende doms præmis 44, har de instrumenter, der er vedtaget i forbindelse med ECN, herunder ECN’s modelprogram for bødefritagelse og bødenedsættelse, således ikke bindende virkning for de nationale konkurrencemyndigheder. Denne manglende bindende karakter bevirker dels, at medlemsstaterne ikke er forpligtede til at indarbejde bestemmelserne fra ECN's modelprogram for bødefritagelse og bødenedsættelse i deres systemer for bødefritagelse og bødenedsættelse, dels, at de heller ikke er forhindret i på nationalt niveau at vedtage regler, som ikke findes i dette modelprogram, eller som fraviger dette program, i det omfang denne kompetence udøves under overholdelse af EU-retten, nærmere bestemt artikel 101 TEUF og forordning nr. 1/2003.

78

Den kompetence, som medlemsstaterne har med henblik på at fastlægge deres samarbejdsprogrammer, skal reelt udøves under overholdelse af EU-retten, herunder forordning nr. 1/2003. Navnlig må de ikke gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at gennemføre EU-retten, og de skal specifikt på det konkurrenceretlige område sikre, at de bestemmelser, de fastsætter og anvender, ikke skader den effektive anvendelse af artikel 101 TEUF og 102 TEUF (domme Pfleiderer, C-360/09, EU:C:2011:389, præmis 24, og Kone m.fl., C-557/12, EU:C:2014:1317, præmis 26).

79

Domstolen har allerede fastslået, at samarbejdsprogrammerne udgør nyttige redskaber i forbindelse med den effektive bekæmpelse med henblik på at afsløre og standse overtrædelse af konkurrencereglerne og opfylder således formålet om den effektive anvendelse af artikel 101 TEUF og 102 TEUF (dom Pfleiderer, C-360/09, EU:C:2011:389, præmis 25).

80

Det skal i denne henseende bemærkes, at den effektive anvendelse af artikel 101 TEUF ikke er til hinder for et nationalt system for bødefritagelse og bødenedsættelse, der gør det muligt at imødekomme en forkortet ansøgning om bødefritagelse, som er indgivet af en virksomhed, der ikke havde fremsat en fuldstændig ansøgning om bødefritagelse for Kommissionen.

81

Tværtimod er denne tilgang i overensstemmelse med det formål og den tanke, der lå til grund for indførslen af systemet med ansøgninger om bødefritagelse og bødenedsættelse. Dette system har bl.a. til formål at fremme afsløringen af adfærd, der er i strid med artikel 101 TEUF, ved at tilskynde deltagerne i karteller til at anmelde disse karteller. Systemet søger følgelig at fremme fremsættelsen af sådanne ansøgninger og ikke at begrænse antallet heraf.

82

Domstolen har således allerede fastslået, at samarbejdsmeddelelsen har til formål at skabe usikkerhed i kartellet med henblik på at tilskynde til en angivelse til Kommissionen (dom LG Display og LG Display Taiwan mod Kommissionen, C-227/14 P, EU:C:2015:258, præmis 87). Denne usikkerhed følger navnlig af den omstændighed, at kun en deltager i kartellet er i stand til at drage fordel af en fuldstændig bødefritagelse, og at Kommissionen til enhver tid på eget initiativ kan fastlægge dette kartels eksistens.

83

Det kan i denne sammenhæng ikke udelukkes, at en virksomhed, der ikke er den første til at fremsætte en ansøgning om bødefritagelse for Kommissionen, og som følgelig kun kan opnå en bødenedsættelse ved at indgive en forkortet ansøgning om bødefritagelse, kan være den første til at informere den nationale konkurrencemyndighed om, at det omhandlede kartel findes. I en sådan situation og idet tilfælde, hvor Kommissionen ikke fortsætter sin undersøgelse vedrørende de samme faktiske omstændigheder som dem, der er anmeldt til den nationale myndighed, vil den berørte virksomhed kunne indrømmes en fuldstændig bødefritagelse i medfør af det nationale system for bødefritagelse og bødenedsættelse.

84

Det tredje spørgsmål skal følgelig besvares med, at bestemmelserne i EU-retten, nærmere bestemt artikel 101 TEUF og forordning nr. 1/2003, skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for, at en national konkurrencemyndighed under sådanne omstændigheder som de i hovedsagen foreliggende imødekommer en forkortet ansøgning om bødefritagelse fra en virksomhed, som ikke har fremsat en fuldstændig ansøgning om bødefritagelse for Kommissionen, men en ansøgning om bødenedsættelse.

85

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret: