1. 

En populær talemåde, der ubekræftet tilskrives Mahatma Gandhi, er, at en nations storhed og moralske udvikling kan måles ved den måde, hvorpå den behandler sine dyr. Hvis dette er tilfældet, så fortjener den foreliggende sag særlig opmærksomhed.

2. 

Hovedsagen vedrører lovligheden af en afgørelse om tilbagebetaling af eksportrestitutioner for en transport af levende kvæg fra Tyskland til Marokko (herefter »den omtvistede transport«). I Unionen er udbetaling af eksportrestitutioner for udførsel af levende dyr til et tredjeland rent politisk betinget af, at reglerne om dyrevelfærd under transport overholdes. Der er opstået uenighed om, hvorvidt den omtvistede transport overholdt disse regler.

3. 

Den foreliggende sag rejser to særskilte problemstillinger: For det første hvorledes reglerne i kapitel V, punkt 1.4, litra d), i bilag I til forordning nr. 1/2005 ( *2 ) (herefter »14+1+14-reglen«) skal fortolkes og anvendes. For det andet hvilken virkning en attest udstedt af en embedsdyrlæge i en medlemsstat har for den kompetente myndighed i en anden medlemsstat.

4. 

Hvad angår den sidstnævnte problemstilling har en sådan attest efter min opfattelse blot en overbevisende, men ikke bindende virkning. Hvad angår den førstnævnte problemstilling kan den ikke føre til en nedsættelse af velfærdsbetingelserne i forordning nr. 1/2005, selv om en vis praktisk hensyntagen er nødvendig, når der henvises til 14+1+14-reglen.

5.

I henhold til artikel 1, første punktum (»Anvendelsesområde«) i forordning nr. 817/2010 er udbetalingen af eksportrestitutioner betinget af overholdelse af artikel 3-9 i forordning (EF) nr. 1/2005 og de deri nævnte bilag i selve forordning nr. 817/2010 »under dyrenes transport til det første aflæsningssted i det endelige bestemmelsestredjeland«.

6.

I medfør af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 817/2010 (»Kontrol inden for Fællesskabets toldområde«) attesterer embedsdyrlægen, hvis han på udgangsstedet finder det godtgjort, at bl.a. kravene i forordning nr. 1/2005 er opfyldt inden for Unionens toldområde, »dette ved en af de påtegninger, der er vist i bilag II, og ved at stemple og underskrive det dokument, der udgør beviset for udførsel fra [Unionens] toldområde, enten i rubrik J på kontroleksemplar T5 eller på det bedst egnede sted i det nationale dokument«.

7.

Artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 817/2010 (»Procedure for udbetaling af eksportrestitutioner«) anfører bl.a., at anmodninger om udbetaling af eksportrestitutioner suppleres med det i forordningens artikel 2, stk. 3, nævnte »behørigt udfyldte« dokument.

8.

Artikel 5, stk. 1, litra c), i forordning nr. 817/2010 (»Afslag på udbetaling af eksportrestitutioner«) bestemmer bl.a., at der ikke udbetales eksportrestitution for dyr, for hvilke de kompetente myndigheder »på grundlag af de i artikel 4, stk. 2, omhandlede dokumenter og/eller alle andre disponible oplysninger om overholdelse af nærværende forordning« ikke mener, at artikel 3-9 i forordning (EF) nr. 1/2005 og de deri nævnte bilag er opfyldt.

9.

Artikel 3 i forordning nr. 1/2005 (»Almindelige betingelser for transport af dyr«) anfører i første punktum, at »[d]et er forbudt at transportere dyr eller lade dem transportere under sådanne forhold, at de kan komme til skade eller blive påført unødig lidelse«. I henhold til bestemmelsens andet punktum skal yderligere otte specifikke betingelser opfyldes. Disse betingelser omfatter bl.a. i) forud for forsendelsen skal alle fornødne foranstaltninger være truffet for at gøre forsendelsestiden så kort som mulig og for at sikre, at dyrenes behov opfyldes under forsendelsen, ii) transporten skal gennemføres til bestemmelsesstedet uden forsinkelser, og dyrenes velbefindende skal løbende kontrolleres og sikres, og iii) dyrene skal med passende mellemrum tilbydes vand, foder og hvile af en kvalitet og i mængder, som er passende for deres art og størrelse.

10.

Artikel 6, stk. 3, i forordning nr. 1/2005 (»Transportvirksomheder«) bestemmer, at »[t]ransportvirksomheder skal transportere dyr i overensstemmelse med de tekniske forskrifter i bilag I«. Kapitel V i bilag I til forordning nr. 1/2005 (»Vandings- og fodringshyppighed, forsendelsestider og hvileperioder«) opstiller følgende regler for bl.a. tamkvæg:

[…]

[…]«

11.

Ved en udførselsangivelse af 16. juni 2011 angav Masterrind GmbH (herefter »Masterrind«) seks stk. avlskvæg til udførsel og anmodede om forskud på tilsvarende eksportrestitutioner. Hauptzollamt Hamburg-Jonas (hovedtoldkontoret for Hamburg-Jonas, herefter »Hauptzollamt«) imødekom anmodningen ved afgørelse af 13. juli 2011.

12.

Dyrene blev læsset på en lastbil i Northeim (Tyskland) kl. 10.30 den 16. juni 2011. Lastbilen forlod pålæsningsstedet ca. kl. 11.30. Kl. 19.00 samme dag ankom den til Wasserbillig (Luxembourg), hvor den standsede for at holde en pause på en time til fodring og vanding. Efter yderligere to timers transport og for at overholde de lovbestemte køre- og hviletidsregler inden for vejtransport i forordning nr. 561/2006 ( *4 ) holdt lastbilen en anden hvileperiode på ti timer til fodring og vanding i Épinal (Frankrig). Lastbilen fortsatte den følgende morgen ca. kl. 8.00 og nåede frem til havnen i Sète (Frankrig) den samme dag kl. 17.00. Transporten fra Northeim til Sète tog 30 timer og 30 minutter. Dyrene blev derefter læsset på et skib med henblik på videre transport til Marokko.

13.

Ved brev af 17. januar 2012 meddelte Hauptzollamt sagsøgeren, at embedsdyrlægen på udgangstoldsstedet i Sète havde anført påtegningen »Non conforme au contrôle officiel visé à l’article 2 du règlement (CE) no 817/2010« (uoverensstemmende med den officielle kontrol i medfør af artikel 2 i forordning (EF) nr. 817/2010) på kontroldokumentet med hensyn til alle dyrene. Hauptzollamt meddelte videre sagsøgeren, at denne kunne anmode den kompetente franske veterinærmyndighed om at efterprøve lovligheden af dyrlægens påtegning. Efter et møde med den franske veterinærmyndighed fremgik det, at den ovennævnte påtegning anføres, når transporten, inklusive de lovbestemte køre- og hviletidspauser, overstiger 31 timer.

14.

I lyset af embedsdyrlægens negative påtegning med hensyn til alle dyrene indtog Hauptzollamt det standpunkt, at sagsøgeren ikke havde opfyldt betingelserne i artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 817/2010, og at de forudbetalte eksportrestitutioner derfor skulle tilbagebetales. Ved afgørelse af 5. juni 2012 om ændring af afgørelsen af 13. juli 2011 krævede Hauptzollamt tilbagebetaling af de eksportrestitutioner, som sagsøgeren havde fået forudbetalt, samt et tillæg på 10%.

15.

Sagsøgeren påklagede afgørelsen af 5. juni 2012 og anmodede efterfølgende Kommissionen om at fortolke de i forordning nr. 1/2005 fastsatte forsendelsestider og hvileperioder. I breve af 7. marts 2013 og 27. juli 2013 svarede det daværende Generaldirektorat for Sundhed og Forbrugere (herefter »DG SANCO«), at den maksimale forsendelsestid for kvæg er 29 timer regnet fra pålæsningen, inklusive en hvileperiode på en time i køretøjet. Forsendelsestiden kan forlænges med to timer af hensyn til dyrene, navnlig hvis bestemmelsesstedet ligger i nærheden. DG SANCO var derfor af den opfattelse, at reglerne fastsætter en maksimal forsendelsestid på 31 timer for kvæg.

16.

Ved afgørelse af 19. juli 2013 afviste Hauptzollamt sagsøgerens klage. Hauptzollamt anså sig selv og sagsøgeren for bundet af den franske embedsdyrlæges afgørelse, hvis negative påtegning ikke var blevet ændret efter Kommissionens svar. Dette ledte sagsøgeren til at anlægge sag ved den forelæggende ret den 21. august 2013 med påstand om ophævelse af afgørelserne af 5. juni 2012 og af 19. juli 2013.

17.

Den forelæggende ret har forklaret, at den omtvistede transport er kendetegnet ved det forhold, at den var opdelt i tre intervaller med faktisk fysisk bevægelse (transport), der hver især ikke oversteg 14 timer. Retten har bemærket, at det første og det andet interval samlet set ikke overstiger 14 timer, hvilket også er tilfældet for det andet og det tredje interval samlet set. Retten har også nævnt, at de tre intervaller samlet set ikke overstiger 28 timer. Retten er derfor af den opfattelse, at EU-retten ikke er til hinder for, at den omtvistede transport er blevet gennemført i tre stadier. Den forelæggende ret har dog anført, at den omtvistede transport blev afbrudt af to hvileperioder på i alt 11 timer.

18.

Den forelæggende ret er på dette grundlag af den opfattelse, at hovedsagens udfald afhænger af for det første, om en hvileperiode på mere end en time er tilladt i henhold til EU-retten. Hvis dette spørgsmål besvares bekræftende, så opstår for det andet spørgsmålet, om Hauptzollamt er bundet af embedsdyrlægens påtegning på udgangsstedet, eller om Hauptzollamt selv kan beslutte, at den omtvistede transport blev udført i overensstemmelse med bestemmelserne i forordning nr. 1/2005. Da Finanzgericht Hamburg (domstolen i skatte- og afgiftsretlige sager i Hamborg) er i tvivl om fortolkningen af forordning nr. 1/2005 og forordning nr. 817/2010, har den den 14. oktober 2014 besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende spørgsmål med henblik på præjudiciel afgørelse:

19.

Hauptzollamt, den franske regering og Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. I medfør af procesreglementets artikel 76, stk. 2, er der ikke afholdt retsmøde.

20.

Selv om reglerne om transport af dyr er genstand for detaljerede tekniske specifikationer, er de uigennemsigtige. De har ikke overraskende været kernen i et stort antal tvister ved Domstolen, herunder adskillige anmodninger om præjudicielle afgørelser fra den forelæggende ret selv ( *5 ). Den verserende sag, som hovedsagelig vedrører fortolkningen af udtrykket »mindst 1 time«, som findes i 14+1+14-reglen, er ikke anderledes i denne henseende.

21.

Den i hovedsagen omtvistede transport varede tilsyneladende 30½ time. Den faktiske transporttid, hvor lastbilen fysisk var i bevægelse, udgjorde samlet 19½ time. Forelæggelseskendelsen anfører, at chaufføren holdt en pause på ti timer for at overholde kravene i forordning nr. 561/2006. Da dette ikke er særskilt anført i forelæggelseskendelsen, vil jeg påpege, at udgangspunktet i dette forslag til afgørelse er, at dyrene ikke blev aflæsset i hvileperioden.

22.

Den forelæggende ret ønsker dermed med det første spørgsmål i det væsentlige oplyst, om der i henhold til en korrekt forståelse af 14+1+14-reglen er en øvre grænse for hvileperiodernes længde, og om perioderne kan tjene et andet formål end de transporterede dyrs velfærd. Med andre ord: giver det forhold, at hvileperioderne i henhold til denne regel skal vare »mindst 1 time«, potentielt mulighed for, at dyrene opbevares ombord på et køretøj, der holder stille, i meget lang tid?

23.

Den forelæggende ret har ikke stillet et spørgsmål vedrørende samspillet mellem reglerne om dyrevelfærd under transport og reglerne om maksimale køretider og minimumshviletiderne for chauffører. Jeg vil derfor ikke behandle denne problemstilling i dette forslag til afgørelse.

24.

Hauptzollamt har tilsluttet sig den forelæggende rets synspunkt, hvorefter det følger af udtrykket »[navnlig]« i 14+1+14-reglen, at DG SANCO’s fortolkning af reglen (hvortil der er henvist i punkt 15 ovenfor) ikke nødvendigvis er korrekt. Finanzgericht Hamburg (domstolen i skatte- og afgiftsretlige sager i Hamborg) har talt for en fortolkning, hvorefter den maksimale transporttid på 28 timer kan afbrydes af flere hvileperioder, hvoraf en af dem skal vare mindst en time, og hvorefter de samlede hvileperioder ikke må overstige 14 timer, som er den øvre grænse for et transportinterval i henhold til 14+1+14-reglen.

25.

Den franske regering har gjort gældende, at 14+1+14-reglen ikke kan forstås således, at den giver mulighed for en overdreven lang hvileperiode, som bringer dyrenes velbefindende i fare. Efter denne regerings opfattelse betegner udtrykket »[navnlig]« – bortset fra at henvise til, at dyrene skal fodres og vandes – handlinger, som tilsigter at opretholde dyrenes velbefindende. Den franske regering er endvidere af den opfattelse, at det ikke kan lade sig gøre at opbevare dyrene ombord på et køretøj i ti timer uden at bringe formålet med forordning nr. 1/2005 i fare.

26.

Kommissionen er af den opfattelse, at den maksimalt mulige transporttid i henhold til 14+1+14-reglen er 29 timer, undtagen i de særlige situationer, hvortil der er henvist i punkt 32 nedenfor. Endvidere kan en hvileperiode ifølge Kommissionen ikke anvendes til formål, som er dyrenes velfærd uvedkommende. Kommissionen har gjort gældende, at udtrykket »[navnlig]« ikke støtter et andet synspunkt, da dette udtryk efterfølges af ordene »[for at] vandes og om nødvendigt fodres«.

27.

Som det vil fremgå nedenfor, giver hverken ordlyden af 14+1+14-reglen eller den sammenhæng, hvori den indgår, svar på det ovenfor i punkt 22 stillede spørgsmål. Navnlig anvendes de begreber, der på den ene side findes i definitionerne i hovedteksten i forordning nr. 1/2005 og på den anden side i bilag I hertil, inkonsekvent og usammenhængende, både i hvert dokument og især i forhold til hinanden. Dette har desværre gjort det nødvendigt i hele dette forslag til afgørelse at specificere det nøjagtige regelsæt, i forhold til hvilket disse begreber anvendes.

28.

Den inkonsekvens, der er nævnt i ovenstående punkt, indebærer, at formålet med forordning nr. 1/2005 – som er krystalklart – skal have fuldstændig forrang. Dette indebærer, at 14+1+14-reglen skal fortolkes på en måde, som opstiller en klar grænse for hvileperioder, der kan tilbringes i et køretøj, der ikke er i bevægelse.

29.

Formålet med forordning nr. 1/2005 er nemlig indiskutabelt: at undgå at dyr transporteres under sådanne forhold, at de kan komme til skade eller blive påført unødig lidelse ( *6 ). Dette er i tråd med artikel 13 TEUF, hvorefter dyr er følende væsener. Denne bestemmelse kræver derfor, at Unionen og medlemsstaterne ved udarbejdelsen og gennemførelsen af Unionens landbrugspolitikker skal tage krav til dyrs velfærd fuldt ud i betragtning ( *7 ).

30.

Inden jeg går videre, er det dog nødvendigt først at gøre sig helt fortrolig med 14+1+14-reglen.

31.

14+1+14-reglen er en del af et regelsæt om »[v]andings- og fodringshyppighed, forsendelsestider og hvileperioder« i bilag I til forordning nr. 1/2005. Den finder anvendelse på fysisk transport af dyr med vejkøretøjer, der opfylder visse minimumskrav til dyrevelfærd (til køretøjets tag og gulv, strøelse til dyrene, foder, skillevægge, aldersregler, vandforsyning, ventilation og navigationssystemer). Hvis disse krav er opfyldt, så kan køretøjet transportere kvæg i 14 timer, hvorefter de skal »have en hvileperiode på mindst 1 time, hvor de vandes og om nødvendigt fodres«, inden de (muligvis) transporteres videre i højst 14 timer mere. Herefter skal kvæget i medfør af punkt 1.5 i kapital V i bilaget læsses af, fodres og vandes samt hvile i mindst 24 timer.

32.

Som en undtagelse kan den samlede »forsendelsestid« i henhold til punkt 1.8 i kapitel V i bilag I til forordning nr. 1/2005 (herefter »+2-reglen«) i bilagets forstand forlænges med to timer, men kun hvis det er i dyrenes interesse. Bestemmelsesstedets nærhed er et typisk eksempel på en situation, hvor yderligere to timers forsendelsestid kan påføre dyrene mindre lidelse end at skulle aflæsses og genpålæsses, hvilket notorisk er en stressende oplevelse ( *8 ).

33.

Som det fremgår af det ovenstående, anfører 14+1+14-reglen ikke udtrykkeligt, hvor længe hvileperioden højst må vare, eller hvilke aktiviteter der kan foregå i sådanne perioder.

34.

Henvisning til retspraksis løser heller ikke problemstillingen: Domstolen har begrænset sig til at finde, at 14+1+14-reglen »fastsætter […] en maksimal forsendelsestid på 28 timer, som skal afbrydes af en hvileperiode på mindst 1 time efter den første periode på 14 timer. […] Følgelig skal [reglen] forstås således, at den fastsætter en maksimal forsendelsestid på 28 timer, afbrudt af en hvileperiode på mindst 1 time« ( *9 ).

35.

Da 14+1+14-reglen ikke giver et klart svar på det relevante spørgsmål, er det nødvendigt at undersøge visse andre aspekter af forordning nr. 1/2005.

36.

Artikel 2 i forordning nr. 1/2005 definerer en række nøglebegreber med henblik på forordningens anvendelse. Disse definitioner omfatter begrebet forsendelse (»hele transportforløbet fra afgangsstedet til bestemmelsesstedet, herunder eventuel aflæsning, opstaldning og pålæsning ved mellemstationer under transporten«) og begrebet transport (»flytning af dyr ved hjælp af et eller flere transportmidler samt dermed forbundne aktiviteter, herunder pålæsning, aflæsning, omladning og hvile, indtil aflæsningen af dyrene på bestemmelsesstedet er tilendebragt«) ( *10 ).

37.

Det følger generelt af definitionerne i artikel 2 i forordning nr. 1/2005, at en forsendelse altid kræver, at der både før og efter er en stødpude på 48 timers hvile for dyrene uden for køretøjet ( *11 ). En forsendelse afsluttes følgelig ikke, medmindre dyrene anbringes i mindst 48 timer på et aflæsningssted.

38.

Artikel 2 i forordning nr. 1/2005 forsøger nu at opretholde en sondring mellem »forsendelse« og »transport« i den forstand, at førstnævnte dækker hele den logistiske operation og den sidstnævnte kun den faktiske fysiske flytning. I modsætning til tidligere ( *12 ) omfatter begrebet »transport« dog nu mærkeligt nok hvile. For hvis en »forsendelse« i henhold til denne bestemmelse er summen af alle transport- og hvileperioderne, hvorved hvile tilføjes begrebet »transport«, opstår spørgsmålet, hvilken forskel der reelt fortsat er mellem en forsendelse og en transport. Den tilsyneladende manglende kohærens indvirker på fortolkningen af de ord, der er anvendt i bilag I til forordningen, hvilket jeg vil vende tilbage til nedenfor i punkt 46.

39.

Artikel 2 i forordning nr. 1/2005 definerer også hvilested, nemlig som »ethvert ophold under forsendelsen, bortset fra bestemmelsesstedet«, hvad enten dyrene er blevet læsset af eller ej. Selve begrebet hvileperiode, som er kernen i den verserende sag, er ikke defineret. Forgængeren til forordning nr. 1/2005 ( *13 ) indeholdt i denne henseende en definition, nemlig »en sammenhængende periode under forsendelsen, i løbet af hvilken dyrene ikke flyttes ved hjælp af et transportmiddel«. Denne definition angiver imidlertid hverken, om en hvileperiode kan tilbringes i køretøjet, eller hvilket formål den har (om noget). Den løser derfor heller ikke den verserende tvist.

40.

Derefter vil jeg henlede opmærksomheden på en bestemmelse, der er central for forordning nr. 1/2005, og som er citeret af mange af de parter, der har indgivet indlæg: artikel 3. Første punktum heri udgør det, jeg vil henvise til som »generalklausulen« om beskyttelse af dyr under transport. Generalklausulen er formuleret på en bindende måde og finder anvendelse, når forordningen finder anvendelse. Endvidere er generalklausulen negativt formuleret snarere end positivt. Bortset fra, at det er en betingelse, at den forbudte adfærd skal kunne påføre dyrene skade eller unødig lidelse, er pligten til at afholde sig herfra ikke betinget af andre faktorer, såsom at der skal være gået en vis tid, eller der skal være en mindste geografisk afstand.

41.

Artikel 3, andet punktum, i forordning nr. 1/2005 specificerer visse grundlæggende betingelser, som alle, der påtænker at transportere dyr, skal overholde. Disse betingelser er positivt formuleret og skal være overholdt under hele »transporten« (som defineret i artikel 2). Selv om ordvalget (»[d]esuden«) antyder, at disse betingelser finder anvendelse uafhængigt og i tillæg til generalklausulen, antyder overskriften til artikel 3 ikke desto mindre, at de generelle betingelser for transport af dyr er kumulative.

42.

Jeg vil begrænse mig til at tilføje, at det med henblik på at fastslå, om artikel 3 er blevet tilsidesat – hvilken tilsidesættelse i princippet kan medføre sanktioner i henhold til artikel 25 i forordning nr. 1/2005, forekommer mig at kræve en omfattende vurdering, som tager alle relevante omstændigheder i betragtning.

43.

Sidst, men ikke mindst, vil jeg i punkt 51 og 52 nedenfor vende tilbage til den lovgivningsmæssige sammenhæng, der førte til vedtagelsen af forordning nr. 1/2005.

44.

Ovenstående bemærkninger får mig til at indtage følgende standpunkt:

45.

For det første vil jeg for en god ordens skyld erklære mig enig med den forelæggende ret i, at 14+1+14-reglen giver mulighed for flere, og ikke blot én hvileperiode, så længe der holdes en hvileperiode på mindst en time efter højst 14 timers fysisk bevægelse (f.eks. 7+1+7+1½+12½). Reglen ville ellers forekomme helt uhåndterlig for mig: chauffører vil være opfordret til at vente 14 timer, inden de standser for at tage hånd om deres personlige behov. Endvidere vil dette rejse spørgsmålet om, hvorvidt ethvert ufrivilligt stop på grund af f.eks. vejarbejde, trafikpropper eller ved en jernbaneoverskæring er omfattet af begrebet »hvile«.

46.

Hvad dernæst angår den tvetydige betydning af en »hvileperiode på mindst 1 time«, indeholder bilag I til forordning nr. 1/2005 ingen definitioner. De generelle definitioner i forordningens artikel 2 finder derfor formentlig anvendelse.

47.

Disse definitioner er imidlertid – desværre – ikke brugbare ved fortolkningen af kapitel V i bilag I til forordning nr. 1/2005: For det første omfatter den generelle definition af en »forsendelse« i forordningens artikel 2 hvileperioder, der afholdes undervejs. Kapitlet henviser derimod i overskriften til »forsendelsestider« og »hvileperioder«, som om de er i modsætning til hinanden. For det andet forekommer forståelsen af en »forsendelse« i forordningens artikel 2 som noget, der normalt afgrænses af to perioder på 48 timer (jf. punkt 37 ovenfor), ikke at stemme overens med brugen af ordet »forsendelsestid« i kapitlets punkt 1.5, hvorefter en hvileperiode på 24 timer »neutraliserer« den indtil da overståede transporttid. For det tredje omfatter begrebet »transport« nu »hvile«, således som henvist til i punkt 38 ovenfor. Dette er i modstrid med 14+1+14-reglen, som sondrer mellem»hvileperioder« på den ene side og »transport« på den anden ( *14 ).

48.

Denne åbenlyse mangel på kohærens gør det nødvendigt at fortolke 14+1+14-reglen for sig selv i lyset af det grundlæggende formål med forordning nr. 1/2005, nemlig det formål, der er anført i punkt 29 ovenfor.

49.

Det kan ikke betvivles, at forsendelser (som omhandlet i artikel 2 i forordning nr. 1/2005), navnlig langvarige forsendelser, kan være til gene for de transporterede dyr. Forordningen synes for at være på den sikre side at bygge på den forudsætning, at enhver forsendelse, der medfører indespærring samt på- og aflæsning af dyr, hvor de måske heller ikke vandes og fodres, indebærer en vis grad af lidelse for dem. Forordningens formål er i denne forstand at undgå transport, der kan eller sandsynligvis vil påføre dyrene skade eller unødig lidelse. Forordningen godtager således en vis grad af gene for dyrene under transport som et nødvendigt onde, men forsøger at minimere det. Genen kan dog nå et punkt, hvor den ikke længere er berettiget og bliver unødig lidelse, men hvornår er det tilfældet?

50.

Jeg er her enig med Kommissionen i, at hvis de samlede »forsendelsestider og hvileperioder«, som anført i punkt 1.4, litra d), i kapitel V i bilag I til forordning nr. 1/2005, overstiger 29 timer – dvs. når de tre bestanddele i 14+1+14-reglen adderes – vil det i sig selv være i strid med forordning nr. 1/2005, idet de sandsynligvis vil påføre dyrene unødig lidelse. Dette er naturligvis med forbehold for anvendelsen af +2-reglen.

51.

Til støtte for mit synspunkt vil jeg først understrege, at formålet med forordning nr. 1/2005 åbenlyst er så vidt muligt at minimere langvarige forsendelser (som anvendt i forordningens artikel 2) til transport af dyr ( *15 ). Hvis ubegrænsede hvileperioder, der tilbringes i køretøjet, tillades i henhold til punkt 1.5 i kapitel V i bilag I til forordning nr. 1/2005, vil det ikke »neutralisere« den faktiske transporttid, hvilket vil være i strid med formålet. Det forhold, at Rådet hverken fulgte den sagkyndiges råd om at begrænse transporttiden for kvæg til 24 timer ( *16 ) eller Kommissionens forslag om en grænse på ni timers transporttid efterfulgt af en hvileperiode på tolv timer (som kan gentages) ( *17 ), da det vedtog forordningen, ændrer ikke holdning. Selv om Rådet i det væsentlige valgte at bibeholde reglerne i kapitel VII i bilaget til forordningen om forsendelsestider og hvileperioder uændrede, kan jeg ikke forestille mig, at Rådet, da det »fuldt ud tog hensyn til dyrs krav på velfærd« under lovgivningsprocessen i medfør af dyrevelfærdsprotokollen, havde ubegrænsede hvileperioder i et køretøj i tankerne.

52.

Det er korrekt, at Domstolen i dom Interboves (C-277/06, EU:C:2008:548), som sagens parter har henvist til, overvejede den mulighed, at »forsendelsestider« i henhold til kapitel V i bilag I til forordning nr. 1/2005 kan overstige 28 timer. Dette får mig dog ikke til at ændre synspunkt. Domstolen fortolkede i den pågældende dom reglerne om forsendelsestider og hvileperioder i direktiv 91/628. Disse regler var hovedsagelig vedtaget for at fjerne de tekniske hindringer for handelen med levende dyr, og for at de pågældende markedsordninger kunne fungere efter hensigten, samtidig med at de pågældende dyr sikredes tilfredsstillende beskyttelse ( *18 ). I henhold til forordning nr. 1/2005 forekommer denne afvejning af formålene at være blevet vendt om: Hovedformålet er nu dyrebeskyttelsen, og harmoniseringen af lovgivningen er et supplerende formål ( *19 ). Under alle omstændigheder skal Interboves-dommen læses med varsomhed, idet skruppelløse transportører ellers kan drage fordel af de iboende forskelle mellem reglerne om vej- og søtransport ( *20 ).

53.

Af de grunde, der fremgår af ovenstående punkt, er den omstændighed, at generaladvokat Mengozzi har anført, at »[f]orsendelsestiden [således f.eks. kan] andrage 50 timer, vel at mærke i form af 2 forsendelsesperioder af maksimalt 14 timer afbrudt af en hvileperiode på 22 timer ( *21 ), derfor uden betydning for den verserende sag. Under alle omstændigheder er det ikke omtalt, om en hvileperiode på 22 timer er lovlig, hvis den tilbringes inde i et køretøj, der ikke er i bevægelse.

54.

For det andet bestemmer +2-reglen, at »forsendelsestider« (ikke en »forsendelse« som omhandlet i artikel 2 i forordning nr. 1/2005) – dvs. de samlede perioder med fysisk bevægelse mellem hver »neutraliserende« hvileperiode på 24 timer og ikke de individuelle intervaller heri – kan forlænges med to timer af hensyn til dyrene, navnlig hvis bestemmelsesstedet ligger i nærheden. +2 reglen-forekommer dermed at foreslå, at »forsendelsestider« (jeg gentager: ikke en »forsendelse« som omhandlet i artikel 2 i forordning nr. 1/2005) har en fast øvre grænse, som jeg – på godt og ondt – forstår som værende 28 timer for så vidt angår 14+1+14-reglen.

55.

Efter min opfattelse kan en »hvileperiode på mindst en time« derfor aldrig have den følge, at »forsendelsestiden og hvileperioden« i henhold til 14+1+14-reglen overstiger 29 timer (eller i givet fald 31 timer i henhold til +2-reglen). På den anden side kan en »forsendelse« i den forstand, hvori dette udtryk anvendes i artikel 2 i forordning nr. 1/2005, bestå af flere 29 timers »forsendelsestider og hvileperioder« i henhold til kapitel V i bilag I til forordning nr. 1/2005, forudsat at disse perioder på 29 timer hver adskilles af perioder på 24 timer, hvor dyrene aflæsses, fodres og vandes samt hviler.

56.

Er det imidlertid bortset herfra også en betingelse, at hvileperioderne forfølger et bestemt formål?

57.

Kommissionen har i denne henseende argumenteret for, at hvileperioden på mindst en time kun kan forlænges af grunde, der vedrører dyrenes velbefindende. Den franske regering har indtaget et mindre strengt standpunkt: hvileperioder må ikke overstige en rimelig varighed, hvorefter det grundlæggende princip om at forebygge, at dyrene påføres skader eller unødig lidelse, ikke længere kan overholdes.

58.

Efter min opfattelse er det åbenbart, at hele transporten, eller forsendelsen om I vil – herunder hvileperioder – skal overholde alle betingelserne i forordning nr. 1/2005. Som Domstolen har fastslået, fremgår det faktisk, at EU-lovgiver på grundlag af videnskabelige og veterinære undersøgelser samt vurderinger vedrørende anvendelsen af EU-lovgivningen på området for beskyttelse af dyr har antaget, at disses velfærd kan lide skade og ikke længere kan sikres, såfremt bestemmelserne i forordningen tilsidesættes ( *22 ). Det betyder mindst to ting:

59.

For det første skal hvileperioder overholde generalklausulen. Dette medfører snarere en pligt til at undlade (potentielt) at forvolde skade på dyrene eller påføre dem unødig lidelse end en pligt til udelukkende at handle i deres interesse. Naturligvis vil en periode, hvor køretøjet holder stille, sædvanligvis påføre dyrene mindre lidelse end en periode, hvor køretøjet bevæger sig: F.eks. er der mindre risiko for, at dyrene mister balancen eller bliver køresyge ( *23 ). Jeg kan imidlertid ikke udelukke den mulighed, at en hvileperiode, som ikke får de samlede »forsendelsestider og hvileperioder« i henhold til 14+1+14-reglen til at overstige 29 timer, stadig kan påføre dyrene skader eller unødig lidelse. Som et eksempel er det ikke min opfattelse, at generalklausulen giver mulighed for, at dyrene fysisk kan flyttes i en time efterfulgt af en hvileperiode på 27 timer, der tilbringes i køretøjet, inden de flyttes i endnu en time.

60.

Dernæst skal en række af betingelserne i forordning nr. 1/2005 positivt og vedvarende være opfyldt under hvileperioder. Jeg tænker først og fremmest på de betingelser, der følger af artikel 3, andet punktum, i forordning nr. 1/2005, og de betingelser, der er opregnet i bilag I hertil, navnlig i kapitel VI, som finder anvendelse på »langvarige forsendelser« som defineret i forordningens artikel 2.

61.

Jeg er ikke i stand til at lægge for meget i det forhold, at 14+1+14-reglen nævner, at dyrene skal have »en hvileperiode på mindst 1 time, hvor de vandes og om nødvendigt fordres«. Selv om det er åbenbart, at sådanne handlinger er i dyrenes interesse, forekommer dette udtryk ikke at føje noget til de positive betingelser, der allerede følger af forordning nr. 1/2005 ( *24 ). Endvidere er modargumentet åbenlyst: Ordet »[navnlig]« udelukker ikke udtrykkeligt muligheden for en hvileperiode, som ikke udelukkende er i dyrenes interesse. 14+1+14-reglen bør som udtryk for et politisk kompromis forstås med en vis pragmatisme, således som det fremgår af punkt 45 ovenfor.

62.

Afgørelsen af, om en hvileperiode ikke opfylder betingelserne i forordning nr. 1/2005, er en vurdering af faktiske forhold, der tilkommer de nationale myndigheder og i sidste ende de nationale domstole. Jeg vil dog erindre om, at det i sammenhæng med eksportrestitutioner er eksportøren, der skal bevise, at betingelserne for at udbetale restitutionerne er opfyldt ( *25 ). Alt andet lige forekommer det mig, at jo længere en hvileperiode varer, jo vanskeligere er det for eksportøren at bevise det.

63.

Endvidere pålægger artikel 22, stk. 2, i forordning nr. 1/2005 (»Forsinkelser under transport«) den kompetente myndighed i tilfælde af, at »en sending dyr under transport må holdes tilbage i over to timer […], [at] træffe de fornødne foranstaltninger, så dyrene kan få pasning og om nødvendigt fodres, vandes, aflæsses og opstaldes«. Jeg kan ikke se nogen gyldig grund til, at denne totimers-regel ikke mutatis mutandis tjener som målestok for transportører, når et stop kan tilskrives dem. Den støtter endvidere det synspunkt, at ideen om, at kvæg kan holdes ombord på et køretøj, der holder stille, i 14 timer uden at blive aflæsset, således som foreslået af den forelæggende ret, simpelthen er utænkeligt.

64.

Hvad angår hovedsagen har jeg bemærket det forhold, at den omtvistede transports varighed overstiger 29 timer, og at Masterrind i henhold til de oplysninger, Domstolen har til rådighed, ikke har påberåbt sig +2-reglen. Da den omtvistede transports bestemmelsessted var Marokko, er jeg endvidere i stor tvivl om, hvorvidt det er muligt for Masterrind at støtte ret på +2-reglen. Jeg er derfor stemt for den opfattelse, at den omtvistede transport er i strid med 14+1+14-reglen, og at sagen bør forkastes som ubegrundet.

65.

Jeg er under alle omstændigheder af den opfattelse, at en »hvileperiode« på ti timer, der tilbringes i et køretøj, der ikke bevæger sig, kun under særlige omstændigheder kan være berettiget og dermed undgå at påføre dyrene unødig lidelse. Det tilkommer den forelæggende ret at fastlægge de vilkår, hvorunder hvilen på ti timer fandt sted.

66.

På grundlag af de ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer det første præjudicielle spørgsmål med, at en korrekt fortolkning af reglen i punkt 1.4 i kapitel V i bilag I til forordning nr. 1/2005 indebærer, at de »forsendelsestider og hvileperioder«, hvortil der henvises i dette punkt, omfatter en hvileperiode på mere end en time eller flere hvileperioder, forudsat at en hvileperiode på mindst en time adskiller hver samlet periode med fysisk bevægelse på højst 14 timer, og endvidere at dette ikke vil tilsidesætte andre af de i denne forordning fastsatte betingelser. Det tilkommer de nationale domstole at efterprøve dette. Indtil dyrene ankommer til bestemmelsesstedet i den forstand, hvori dette udtryk anvendes i denne forordnings artikel 2, kræver punkt 1.4 i kapitel V i bilag I til denne forordning imidlertid, at de skal aflæsses, fodres og vandes samt hviler i mindst 24 timer for hver 29 timer efter den første læsning på afgangsstedet i samme bestemmelses forstand. Dette er med forbehold for den mulighed, der er fastsat i punkt 1.8 i dette kapitel, hvorefter transporttiden kan forlænges med to timer af hensyn til dyrene, navnlig hvis bestemmelsesstedet ligger i nærheden.

67.

Den forelæggende ret ønsker med det andet spørgsmål i det væsentlige oplyst, om et administrativt organ i en medlemsstat, der er ansvarligt for udbetaling af eksportrestitutioner, er bundet af en attest fra en embedsdyrlæge i en anden medlemsstat, hvorefter den forsendelse (som omhandlet i artikel 2 i forordning nr. 1/2005), for hvilken der er anmodet om eksportrestitutioner, ikke overholdt dyrevelfærdsreglerne.

68.

Som bemærket af sagens parter, besvarer Domstolens praksis i vidt omfang dette spørgsmål.

69.

I dommen i sagen Viamex Agrar Handel blev Domstolen anmodet om at fortolke en tidligere udgave af forordning nr. 817/2010 ( *26 ). Domstolen fandt – i modsætning til den af generaladvokaten valgte fremgangsmåde ( *27 ) – at eksportørens fremlæggelse af de i forordning nr. 615/98 omtalte dokumenter – nu forordning nr. 817/2010 – ikke udgør et uafkræfteligt bevis for, at de gældende regler om eksportrestitutioner eller reglerne om dyrs velfærd under transport er overholdt. Beviset i form af disse dokumenter er nemlig kun tilstrækkeligt, såfremt den kompetente betalingsmyndighed ikke råder over oplysninger, som giver den grundlag for at antage, at reglerne om dyrs velfærd under transport ikke er blevet overholdt. Det er dette organs pligt at gennemgå disse beviser og andre foreliggende oplysninger for at afgøre, om reglerne er blevet overholdt, og om eksportrestitutionen skal udbetales ( *28 ).

70.

Domstolen fastslog dog også, at dette ikke berettiger den kompetente myndighed til vilkårligt at drage de beviser i tvivl, som eksportøren har fremlagt i sin anmodning om eksportrestitutioner. Den kompetente myndighed kan kun på grundlag af de dokumenter, der er nævnt i forordning nr. 615/98 – nu forordning nr. 817/2010 – og/eller andre objektive forhold af betydning for dyrenes velfærd, bestemme, at reglerne ikke er blevet overholdt. Den kan ikke kun henholde sig til blotte antagelser eller mistanker om, at reglerne ikke er blevet overholdt, men skal basere sig på objektive og konkrete oplysninger vedrørende dyrenes velfærd og skal under alle omstændigheder begrunde, hvorfor den er af den opfattelse, at de af eksportøren fremlagte beviser ikke giver grundlag for at antage, at dyrevelfærdsreglerne er blevet overholdt ( *29 ).

71.

Denne afgørelse er efterfølgende blevet bekræftet af Domstolens store afdeling i dommen i sagen Heemskerk and Schaap ( *30 ).

72.

I begge ovennævnte sager var eksportøren i besiddelse af en attest fra embedsdyrlægen, der påtegnede, at skibet og dermed transporten (transport) som sådan var i overensstemmelse med dyrevelfærdsreglerne. Hovedsagen her vedrører den modsatte situation: Embedsdyrlægen har attesteret, at forsendelsen ikke fandt sted i overensstemmelse med reglerne om dyrevelfærd under transport. Eksportøren har anfægtet dette synspunkt.

73.

I modsætning til det af Hauptzollamt anførte betyder det forhold, at artikel 5, stk. 1, litra c), i forordning nr. 817/2010 kun omfatter situationer, hvor betingelserne om dyrevelfærd ikke er blevet overholdt snarere end situationer, hvor de er blevet overholdt, logisk set ikke, at den kompetente myndighed kan nægte udbetaling til en transport, som faktisk opfylder betingelserne. I henhold til artikel 1 i forordning nr. 817/2010 er udbetalingen af eksportrestitutioner for levende kvæg faktisk betinget af, at artikel 3-9 i forordning nr. 1/2005, de deri nævnte bilag og selve forordning nr. 817/2010 under dyrenes transport til det første aflæsningssted i det endelige bestemmelsestredjeland, overholdes. Intet mere, intet mindre. Formålet med proceduren for eksportrestitutioner, hvilken procedure finder anvendelse på eksportrestitutioner, der er anmodet om for eksport af levende kvæg – er blot at sikre, at det pågældende produkt opfylder alle nødvendige betingelser for restitution ( *31 ).

74.

Det omstændighed, at det er eksportøren, der skal godtgøre, at alle betingelser er opfyldt for at få en anmodning om eksportrestitutioner godkendt, er irrelevant, da det blot vedrører fordelingen af bevisbyrde. Det ændrer på ingen måde det forhold, at ordningen for eksportrestitutioner tilsigter at fremme afgørelser, som er materielt korrekte, uanset om de godkender eller forkaster sådanne anmodninger, under overholdelse af princippet om, at administrative myndigheder skal handle i overensstemmelse med loven.

75.

Herudover må jeg indrømme, at jeg har vanskeligt ved at godtage det synspunkt, at den retlige gyldighed og de retlige virkninger af en attest fra en embedsdyrlæge hvad angår det retssystem, hvoraf forordning nr. 817/2010 er en del, blot er et spørgsmål for lovgivningen i den medlemsstat, hvor afgangsstedet ligger, snarere end et EU-retligt spørgsmål som sådan ( *32 ).

76.

Derfor finder den ovenfor i punkt 69-71 nævnte retspraksis netop anvendelse på den verserende situation. Det følger heraf, at en attest fra embedsdyrlægen, som påtegner, at dyrevelfærdsreglerne ikke er overholdt for den transport, for hvilken der anmodes om eksportrestitutioner, ikke udgør et uafkræfteligt bevis herfor.

77.

Jeg er ikke overbevist af visse argumenter, der er blevet fremsat til støtte for det modsatte synspunkt.

78.

For det første skal Hauptzollamts argument, hvorefter de dokumenter, der er henvist til i artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 817/2010, er »behørigt udfyldt« og derfor kun kan kontrolleres i henhold til forordningens artikel 4, stk. 2, litra a), hvis embedsdyrlægen på afgangsstedet bekræfter, at resultaterne af kontrollen i medfør af forordningens artikel 2 er tilfredsstillende, forkastes. For det første kan ordene »behørigt udfyldt« ikke fortolkes som et krav om, at kontrollen skal have ført til et bestemt resultat. Dernæst foreskriver forordningens artikel 2, stk. 4, at det i forordningens artikel 2, stk. 3, omhandlede dokument skal påtegnes med det samlede antal dyr, for hvilke der er antaget en udførselsangivelse, minus antallet af dyr, der fødte eller aborterede under transporten eller døde, eller for hvilke kravene i forordning nr. 1/2005 ikke blev opfyldt.

79.

For det andet kan jeg ikke tiltræde et argument, hvorefter det af hensyn til dyrenes velfærd ikke bør være muligt at kontrollere attester, i henhold til hvilke reglerne om dyrevelfærd under transport er blevet tilsidesat. Formålet med beskyttelsen af dyrevelfærden, hvor prisværdig det end måtte være, kan ikke berettige et afslag på at udbetale eksportrestitutioner, når disse regler faktisk ikke er blevet tilsidesat, selv om det er anført i en attest om manglende overholdelse fra embedsdyrlægen i en anden medlemsstat.

80.

Endelig forekommer et argument, som bygger på beskyttelsen af Unionens økonomiske interesser, og som Hauptzollamt har fremsat, mig åbenbart ugrundet. Der er en gyldig trussel mod disse interesser, når dyrevelfærdsreglerne faktisk er blevet overholdt. Herudover – for at sætte dette argument ind i en sammenhæng – opretholder Domstolen heller ikke en bøde, der er pålagt for tilsidesættelse af konkurrencereglerne af frygt for et økonomisk tab for Unionen i det hypotetiske tilfælde, hvor Kommissionen tilsidesætter legalitetsprincippet ( *33 ).

81.

Hvorom alting er, kræver vurderingen af dyrenes fysiske tilstand og forfatning, således som Hauptzollamt, den franske regering og den forelæggende ret har anført, specifik sagkundskab og erfaring, og kontrollen bør derfor udføres af en dyrlæge ( *34 ). Resultaterne af en sådan kontrol udgør vurderinger af faktiske forhold, der foretages på stedet, og som omfatter komplekse og tekniske bedømmelser af dyrenes helbred og velbefindende. Det følger heraf, at det skøn, som den kompetente betalingsmyndighed har, når den kontrollerer en sådan attest, der bekræfter, at reglerne om dyrevelfærd under transport ikke er overholdt, ikke er ubegrænset ( *35 ) – det er snarere afgrænset på samme måde, mutatis mutandis, som beskrevet ovenfor i punkt 70.

82.

Når eksportøren anfægter en erklæring om, at reglerne ikke er overholdt, skal han definitivt ved objektive beviser godtgøre, at embedsdyrlægens vurdering er utroværdig. Det blotte forhold, at eksportøren er af en anden opfattelse end embedsdyrlægen hvad angår tilstanden af de dyr, for hvilke der er anmodet om eksportrestitutioner, betyder ikke, at dyrlægens vurdering er åbenbart forkert eller bygger på faktiske omstændigheder, der ikke er korrekte.

83.

For så vidt angår de retlige følger af embedsdyrlægens konklusioner berettiger den sagkyndighed, som dyrlæger er i besiddelse af, således som anført af den forelæggende ret, den samme varsomhed hos det kompetente betalingsorgan. Alle retlige følger, der udledes, kan derfor fuldt ud efterprøves.

84.

På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare det andet præjudicielle spørgsmål med, at et organ, der har ansvaret for at udbetale eksportrestitutioner, når det behandler en anmodning om eksportrestitutioner i henhold til artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 817/2010, ikke er bundet af en angivelse foretaget af embedsdyrlægen i medfør af forordningens artikel 2, stk. 3. Når dette organ beslutter at afvige fra embedsdyrlægens faktiske vurdering af dyrenes helbred og velbefindende, som angivelsen bygger på, skal den dog støtte sig på objektive og specifikke beviser vedrørende dyrenes helbred og velbefindende. Hvis anmodningen afslås helt eller delvist, skal organet under alle omstændigheder begrunde dette, idet det er eksportøren, der i så fald skal godtgøre, at de beviser, organet har støttet sig på, er irrelevante.

85.

På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål, som Finanzgericht Hamburg (domstolen i skatte- og afgiftsretlige sager i Hamborg) har forelagt i sag C-469/14, således: